中國是世界上典型的人多地少國家，人均耕地面積只占世界平均水平的三分之一。而且，與世界發(fā)達國家相比，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚處于較低水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式處于粗放階段。尤其當前仍處于快速工業(yè)化、城市化階段，各種建設占用耕地不可避免。問題的另一面是，隨著農(nóng)村土地制度改革的推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，這也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營的必然要求，但是流轉(zhuǎn)以后的耕地利用非糧化現(xiàn)象普遍，這更加重了糧食安全的負擔。這些都決定了我國耕地保護的形勢非常嚴峻，必須堅持最嚴格耕地保護制度。
耕地占補平衡制度正是在我國快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中，大量建設需要占地，為了防止耕地資源過快減少，保障糧食安全，而實施的政策措施。長期以來，通過實施耕地占補平衡制度，在滿足各種建設用地、保障經(jīng)濟發(fā)展的同時，很好地抑制了耕地面積的減少，實現(xiàn)了全國耕地面積的基本穩(wěn)定，保持了足夠的耕地面積用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
但是，隨著耕地占補平衡制度的實施，全國不同類型地區(qū)資源稟賦差異日益凸顯，一些后備耕地資源貧乏的地區(qū)日益表現(xiàn)出難以實現(xiàn)補充耕地的要求，直接沖擊著耕地占補平衡制度的實施。為了解決這一難題，早在2016年的中央一號文件中就提出，“研究國家重大工程建設補充耕地由國家統(tǒng)籌的具體辦法。”經(jīng)過一年多的深入研究，此次提出“嚴格程序，規(guī)范運作”的基本原則，規(guī)范了省域內(nèi)調(diào)劑占補的基本要求和主體責任，探索分類實施補充耕地的國家統(tǒng)籌，以確保補充耕地取得實效。如果不統(tǒng)籌，一些耕地后備資源匱乏的地區(qū)實際是做不到占補平衡的，甚至會出現(xiàn)為了補充耕地而破壞資源環(huán)境的問題，反而影響了耕地紅線的保護。相應地，有針對性地實施國家統(tǒng)籌，才能真正做到真補、實補。
基于這些考慮，此次文件提出了改進耕地占補平衡管理的具體策路線：一是進一步強調(diào)補充耕地的主體責任，明確提出“建設單位必須依法履行補充耕地義務”，而且進一步明確補充耕地“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度調(diào)劑為補充”的基本原則；二是對省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑提出了具體要求，要求可調(diào)劑區(qū)域首先是“相鄰縣（市、區(qū)）”，其次是“資源條件相似的地區(qū)”，這主要是為了保障補充耕地在自然條件上相接近，以保證補充耕地質(zhì)量不降低；三是提出探索補充耕地國家統(tǒng)籌，重點針對兩種情況：一是針對“耕地后備資源嚴重匱乏”的直轄市，二是針對“資源環(huán)境條件嚴重約束”的省份“實施國家重大建設項目”的補充耕地，可以申請國家統(tǒng)籌，并要承擔補充耕地所需資金。
因此，實施國家統(tǒng)籌補充耕地制度，是保障糧食安全，保護耕地紅線的重要舉措。首先，重點是解決耕地資源嚴重匱乏的區(qū)域難以補充耕地的難題，防止由于缺乏后備資源而補充耕地數(shù)量、質(zhì)量不到位的現(xiàn)象發(fā)生；其次，所謂統(tǒng)籌補充，不是不補充，補充的主體責任不變，在嚴格控制的資源匱乏區(qū)域，如果涉及國家重大建設占地難以補充耕地，可由主體責任方申請國家統(tǒng)籌，并支付開墾耕地經(jīng)費，由國家統(tǒng)籌落實補充耕地；第三，通過統(tǒng)籌補充，解決一些地方在宜耕后備資源不足的情況下過度補充導致的資源環(huán)境破壞問題，通過國家統(tǒng)籌可以做到宜補則補。
為有效實施國家統(tǒng)籌補充耕地，必須有具體的技術規(guī)范和標準作為支撐。首先，對耕地資源稟賦匱乏到什么程度才可以申請國家統(tǒng)籌，應有具體的界定，這需要統(tǒng)籌考慮耕地后備資源狀況、人均建設用地規(guī)模、土地集約利用程度等方面綜合確定。其次，需盡快出臺具體的實施細則，為進一步地方申請、國家批準提供依據(jù)和準則。第三，建議進一步細化與完善農(nóng)用地分等定級成果，為核定國家統(tǒng)籌補充耕地質(zhì)量提供標準。一旦實施國家統(tǒng)籌，必然是跨區(qū)域補充耕地，必然存在補充耕地質(zhì)量的認定問題，應進一步在全國分等基礎上，全面加快推進農(nóng)用地定級估價工作，為保障補充耕地質(zhì)量不降低提供技術標準。
總體來說，有針對性地實施國家統(tǒng)籌補充耕地，是從解決糧食安全的資源保障角度進行的制度更新。
注：原文刊于《中國土地》2017第三期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 土地學人
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