古今中外，土地制度歷來(lái)是人類社會(huì)的重要基礎(chǔ)制度。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初，就敏銳地發(fā)現(xiàn)，廣大人民群眾深受地主資本家剝削的根源在于封建的土地制度，因此推動(dòng)“打土豪分田地”的土地革命，并取得革命的勝利；新中國(guó)成立后，通過(guò)公有化改造建立了土地公有制；改革開放后，為適應(yīng)發(fā)展生產(chǎn)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，在堅(jiān)持公有制體系不變的前提下，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市實(shí)行土地有償使用制度改革等。共產(chǎn)黨百年經(jīng)驗(yàn)證明，不同時(shí)期往往面臨不同的土地問(wèn)題，而土地問(wèn)題的合理解決是推動(dòng)革命成功和生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容和基本保障。
“打土豪分田地”的土地革命實(shí)現(xiàn)了耕者有其田
從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)初，中國(guó)社會(huì)面臨國(guó)內(nèi)國(guó)外雙重矛盾沖擊，社會(huì)極度動(dòng)蕩。中國(guó)在長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建帝制統(tǒng)治下，政治上管理體系復(fù)雜而官僚，經(jīng)濟(jì)上仍處于依賴自然生產(chǎn)系統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)，加之土地私有體系所引起的財(cái)富分配失衡，貧富差距懸殊，社會(huì)矛盾異常尖銳。國(guó)際上，通過(guò)工業(yè)革命發(fā)展起來(lái)的資本主義豪強(qiáng)，利用其先進(jìn)的工業(yè)和堅(jiān)船利炮，一邊推行信仰自由貿(mào)易，一邊以武力強(qiáng)迫按其既定規(guī)則實(shí)施貨物交易。導(dǎo)致資源廣袤的東方帝國(guó)成為列強(qiáng)爭(zhēng)奪的主要目標(biāo)，遭到強(qiáng)烈沖擊。中華民族內(nèi)外交困，各層仁人志士群策護(hù)國(guó)，從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)（1839-1842年）、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)（1894-1895年）抗擊列強(qiáng)入侵，到百日維新（1898年）、辛亥革命（1911-1912年）、“五四運(yùn)動(dòng)”（1919年）進(jìn)行內(nèi)部治理革命，再經(jīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)（1937-1945年）、解放戰(zhàn)爭(zhēng)（1945-1949年），生死存亡，艱苦卓絕，可歌可泣。
在如此社會(huì)大變革背景下，土地制度變革依然首當(dāng)其沖。中國(guó)共產(chǎn)黨在成立之初，就提出以土地革命為突破口，并成為革命成功的重要經(jīng)驗(yàn)。從1928年12月制定的《井岡山土地法》、1929年4月的《興國(guó)土地法》、1931年12月發(fā)布的《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》，到1947年10月頒布的《中國(guó)土地法大綱》，及1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，基本構(gòu)成了當(dāng)時(shí)土地改革的基本框架，明確規(guī)定“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。主要內(nèi)容為：一是廢除封建及半封建的土地制度，沒(méi)收地主的土地及其一切財(cái)產(chǎn)，征收富農(nóng)多余的土地和財(cái)產(chǎn)；二是廢除土地改革前的一切債務(wù)；三是實(shí)行平均分配土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在數(shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)廋；四是分配給農(nóng)民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。
總之，這一階段土地制度變革的基本特征是，通過(guò)革命性的方式實(shí)現(xiàn)了土地制度重建，抓住了土地作為生產(chǎn)要素對(duì)于廣大人民基本生產(chǎn)生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民眾基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。變革的基本精神是遵循土地作為生產(chǎn)要素的基本要求，摧毀了存在兩千多年的封建地主土地所有制度，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制；遵循“耕者有其田”原則，使農(nóng)民得到了土地，使土地與勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素相結(jié)合，調(diào)動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力，農(nóng)村生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展，奠定了變革的政權(quán)基礎(chǔ)。
實(shí)行公有化改造，建立土地公有制
土地公有化的改造過(guò)程是十分復(fù)雜的，歷經(jīng)人民合作化運(yùn)動(dòng)，到大躍進(jìn)、人民公社，腥風(fēng)血雨，甘苦曲折
農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)起始于1951年9月召開的全國(guó)第一次互助合作會(huì)議，決定“按照自愿和互利原則，發(fā)展農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性，但也不能忽視和粗暴地挫折農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性”。到1953年，毛澤東認(rèn)為當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)主要矛盾已不是人民大眾和帝國(guó)主義、封建主義及國(guó)民黨反動(dòng)派殘余勢(shì)力的矛盾，而是工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間、社會(huì)主義道路和資本主義道路之間的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局會(huì)議上，將過(guò)渡時(shí)期總路線和總?cè)蝿?wù)闡述為：“要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，基本上實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。”隨之，在全國(guó)大力推動(dòng)發(fā)展農(nóng)民合作社，盡管期間中央高層認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，全國(guó)各地也是建社與退社此起彼伏，依然在1956年宣布基本完成了合作化運(yùn)動(dòng)。
緊接著，1957年反“右”，1958年“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)，到1961年制定了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，基本上完成了農(nóng)村土地公有化改造。并且，歷次土地制度變革均通過(guò)《憲法》修訂予以法律化。
關(guān)于這一時(shí)期的土地制度演變，為什么在已經(jīng)確定了“農(nóng)民土地私有制”的情況下，又快速實(shí)施公有化改造？而且改造過(guò)程中，在國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部存在巨大爭(zhēng)議，地方及農(nóng)民也反反復(fù)復(fù)采取各種方式或抗?fàn)幓蛲顺觯@些都沒(méi)能阻擋制度變革的快速推進(jìn)，這是值得研究與反思的。1981年6月27日通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題決議》指出，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)存在“要求過(guò)急，工作過(guò)粗，改變過(guò)快，形式上也過(guò)于簡(jiǎn)單”的缺陷。
從理論上來(lái)看，首先是如何適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的要求構(gòu)筑生產(chǎn)關(guān)系的問(wèn)題，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平要求的基本規(guī)律不可逾越。當(dāng)時(shí)之所以堅(jiān)持公有化改造，就是堅(jiān)信通過(guò)生產(chǎn)關(guān)系改造可以提升生產(chǎn)力水平，而且信仰戰(zhàn)時(shí)的兵團(tuán)作戰(zhàn)、集體化協(xié)同配合的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為和平時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也可以采取這種模式，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力快速發(fā)展，早日進(jìn)入共產(chǎn)主義。然而，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的客觀規(guī)律是無(wú)法違背的，一旦違背，要么導(dǎo)致政策或制度失效，要么導(dǎo)致生產(chǎn)力抵抗。因此，盡管政策和制度（生產(chǎn)關(guān)系）具有強(qiáng)制性，但必須遵循客觀規(guī)律（包括自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律）。其次是公共政策決策機(jī)制問(wèn)題，如何建立科學(xué)的決策機(jī)制是避免錯(cuò)誤的關(guān)鍵，尤其是如何避免以“階級(jí)斗爭(zhēng)”方式對(duì)待理論問(wèn)題、政策問(wèn)題、甚至技術(shù)問(wèn)題的討論與爭(zhēng)論等。第三是對(duì)待實(shí)踐的需求與探索，尤其在對(duì)理論規(guī)律尚不能完全把握的情況下，尊重實(shí)踐的需求與結(jié)果往往是一種可行的選擇，后來(lái)“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的討論引起廣泛共鳴，并據(jù)此實(shí)現(xiàn)了撥亂反正，正說(shuō)明了這一點(diǎn)。
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制保障了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展
公有化改造完成以后，廣大的農(nóng)村地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了集體化生產(chǎn)。然而，由于組織管理的缺陷，尤其是產(chǎn)權(quán)與利益、責(zé)任的不對(duì)等，必然導(dǎo)致生產(chǎn)效率的急劇下降，民生受到極大的威脅。加之1958年“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)，及1959-1961年連續(xù)旱災(zāi)，出現(xiàn)“三年困難時(shí)期”。緊接著到1966年“文化大革命”開始，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，生產(chǎn)力繼續(xù)下降，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)極度困難。廣大農(nóng)民，為了生存，不得不探尋新的生路。
最著名的案例是安徽小崗村。1978年底，小崗村18戶農(nóng)民秘密簽署了一份包產(chǎn)到戶的協(xié)議，私自決定包產(chǎn)單干。到1979年秋收之季，這些農(nóng)民所獲得的糧食遠(yuǎn)高于鄰村，引起一些鄰村的農(nóng)民也紛紛效仿。隨后引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，尤其是引起中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，并最終得到國(guó)家政策改革認(rèn)可，全國(guó)推行，并通過(guò)法律予以確立。
實(shí)際上，自1951年合作社運(yùn)動(dòng)開始一直到1979年，全國(guó)不同地區(qū)的廣大農(nóng)民一直處于“合作化能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)大發(fā)展、快速進(jìn)入共產(chǎn)主義的良好愿景”與實(shí)踐中的生產(chǎn)力低下、忍饑挨餓的抗?fàn)幹校⒉粩喔冻銎D苦的努力與探索。早在小崗村包產(chǎn)到戶的兩年之前，四川省蓬溪縣群利鎮(zhèn)九龍坡村就進(jìn)行了類似的嘗試。1976年9月的一天晚上，公社黨委書記鄧天元召集一小群干部商討如何提高糧食產(chǎn)量。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)而激烈的辯論，一致同意采用包產(chǎn)到戶的方式來(lái)解決生產(chǎn)積極性問(wèn)題。考慮到面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)，他們決定先把處在邊角的土地分配到其中兩個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的家庭，其余地方則仍然保持集體耕種不變。結(jié)果年終那些邊角耕地的糧食產(chǎn)量比集體耕種的肥沃土地的產(chǎn)量高出了3倍。第二年就將更多的土地進(jìn)行包產(chǎn)，更多的生產(chǎn)隊(duì)加入到包產(chǎn)到戶的行列。由于存在違反政策的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣冀K被蒙在鼓里，這屬于“只干不說(shuō)”。
國(guó)家政策層面的變革也是十分曲折的。1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)被認(rèn)為是改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但在《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》中，依然強(qiáng)調(diào)“人民公社要堅(jiān)決實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變”。1979年9月召開的十一屆四中全會(huì)，通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，依然明確規(guī)定“不許分田單干”，但也開了個(gè)口子“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶。”
盡管如此，由于實(shí)踐中，像安徽小崗村、四川九龍坡村等各種名目的包產(chǎn)到戶、包干到戶在全國(guó)各地暗中蔓延，一些有識(shí)之士（包括官員、學(xué)者等，如萬(wàn)里、胡耀邦、杜潤(rùn)生等）積極推動(dòng)，1980年春末包產(chǎn)到戶得到部分中央領(lǐng)導(dǎo)的首肯，尤其鄧小平明確肯定安徽肥西縣的包產(chǎn)到戶和鳳陽(yáng)的大包干，指出“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快”，“有的同志擔(dān)心，這樣搞會(huì)不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)。我看這種擔(dān)心是不必要的。”“實(shí)行包產(chǎn)到戶的地方，……只要生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)村的社會(huì)分工和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，低水平的集體化就會(huì)發(fā)展到高水平的集體化”。正式的政策變化，是1982年1月1日中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（第一個(gè)“一號(hào)文件”），指出“農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”第一次通過(guò)中央文件形式肯定了土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。直到1991年11月中共十三屆八中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷充實(shí)完善。
農(nóng)村集體土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，作為當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，突破了當(dāng)時(shí)“一大二公”“大鍋飯”的舊體制，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的個(gè)人付出與產(chǎn)出分配直接掛鉤，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大增，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，同時(shí)解放了勞動(dòng)力。總體來(lái)看，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，一是實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對(duì)應(yīng)。即給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者明確的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并基于這一土地權(quán)利進(jìn)行土地利用，獲得土地產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對(duì)應(yīng)，符合科斯定理。二是堅(jiān)持了土地的生產(chǎn)要素屬性。通過(guò)包產(chǎn)到戶，讓農(nóng)民通過(guò)生產(chǎn)增加產(chǎn)出，不僅吃飽了肚子，還由于生產(chǎn)率的提高，及家庭生產(chǎn)的自主性，產(chǎn)生了剩余勞動(dòng)力，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市化發(fā)展也提供了支撐。
適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求，推動(dòng)“三權(quán)分置”及“三項(xiàng)制度”改革
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展，及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度運(yùn)行，農(nóng)村集體土地使用制度已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展的要求，繼而國(guó)家決定再次進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。本輪改革的核心內(nèi)容，首先是涉及農(nóng)用地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，其次是涉及農(nóng)村集體土地用于建設(shè)的征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度改革（簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)制度”改革）。
涉及農(nóng)村農(nóng)用地的土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過(guò)法律予以制度化。于是在2014年11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，于2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》的修訂。
而涉及農(nóng)村集體土地用于建設(shè)的“三項(xiàng)制度”改革，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)選擇33個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，一是改革與完善土地征收制度。針對(duì)征地范圍過(guò)寬、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問(wèn)題，探索縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍等；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。二是改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，與國(guó)有土地使用權(quán)不能同等入市、同權(quán)同價(jià)，交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題，通過(guò)改革完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，通過(guò)改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等。改革的主要內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)在2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)的《土地管理法》中。
總體來(lái)說(shuō)，新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場(chǎng)化，即采取市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村土地資源再配置，這是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。在我國(guó)逐步建立與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，在城市土地市場(chǎng)如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢(shì)所趨。允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，首先是城鄉(xiāng)土地權(quán)利公平的要求，其次是農(nóng)村土地資源有效配置的必然選擇，第三也是農(nóng)村集體及農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)合理實(shí)現(xiàn)的基本要求。實(shí)踐中農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)也普遍存在，不僅是集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)都很普遍。但是，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。改革過(guò)程中必須防止土地過(guò)度資本化、地價(jià)過(guò)快上漲、土地過(guò)度增值等對(duì)土地生產(chǎn)功能的影響和沖擊。
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