中央一號文件當(dāng)中，有很多關(guān)于農(nóng)村社會治理的論述，有的是直接論述，有的是間接論述。這個地方我講三點。第一個，對農(nóng)村社會治理相關(guān)問題的分析。第二個對于解決問題的思路，一號文件是怎么把握的。第三個，中央一號文件對問題的分析和解決思路，歷年中不斷變化，這個變化的趨勢是什么？
對文件的理解，我也感覺到相當(dāng)困難。因為它不完全是按邏輯來講的，也不完全是按照解決問題的邏輯，它強調(diào)按照政策文本的邏輯來寫。它會把對問題原因的分析，對結(jié)果的分析，對對策的分析混在一起講，然后編在一起，編成一個框架。而且文件是一種內(nèi)部的話語，它是寫給中國人自己看的。有很多東西不言自明，所以就不講。其實都是很重要的，但它不講。另外，文件上提出的問題既要有解決的必要性，也要有解決的可行性，那么，很多的問題就不會談到。至于哪些是必要的，哪些是可行的，不同的人看法會有很大的不同。總之理解起來特別的困難。因此我不敢說自己就讀懂了，只能是談?wù)剬W(xué)習(xí)體會。
1.中央一號文件對農(nóng)村社會治理相關(guān)問題的把握
所謂對問題的分析，到底是分析問題的原因還是表象，我們就不必分了。所謂“農(nóng)村社會治理”這個提法的含義其實也是含糊的，如果我們要定義它，也是很費勁的。我們就在一種大家能夠理解的層面上，作為一種內(nèi)部的話語，我們用這個詞，不去解釋它。
那么對這個問題，我覺得原來中央一號文件主要是講了三個方面。特別是2004年以來，關(guān)于農(nóng)村社會治理存在的問題，它主要講三個方面：（1）第一個方面主要講農(nóng)民增收的問題，這是中央最關(guān)心的問題。特別是當(dāng)中有個城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大的問題。我們說收入問題是個經(jīng)濟問題，它肯定首先也是一個社會治理的問題，如果這個問題不能解決的話，農(nóng)村社會秩序它是不能保證的。（2）第二個方面講農(nóng)村社會事業(yè)落后。這個“落后”，它其實也是在城鄉(xiāng)關(guān)系的比較當(dāng)中來談。特別是2004年以后幾年的文件當(dāng)中，對農(nóng)村社會事業(yè)的落后談得特別多。2006年對社會主義新農(nóng)村建設(shè)這個命題提出來之后，對這個問題也講得特別多。（3）第三個方面會講社會穩(wěn)定，講精神文明建設(shè)。
以上的分析，主要是在2011年以前的時候，對于農(nóng)村社會治理的相關(guān)問題的一種把握。2011年和2012年關(guān)注了比較具體的問題。到2013年開始出現(xiàn)了一個新的表述，就是關(guān)于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的問題，而這個表述在2013年的時候文件里就講了，說伴隨著工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的深入推進，我們有很多方面出了問題。比如說農(nóng)產(chǎn)品的成本在增加，當(dāng)時供需的結(jié)構(gòu)性有矛盾，農(nóng)民不一定賣得掉；然后社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了問題，然后城鄉(xiāng)深度融合等等；資源緊張，對外的依存度提高，等等，它多種問題都談了。其中就談到一個農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化。對于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)它是這樣講的，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，然后人口流動，導(dǎo)致三化：第一就是農(nóng)民的兼業(yè)化，第二就是村莊的空心化，第三就是人口老齡化。文件說這些會對社會治理帶來嚴(yán)重的影響。
為此文件提出的對策是什么呢？就是要完善鄉(xiāng)村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織。這個思路沒有特別的新意，但畢竟是認(rèn)真的提出了社會結(jié)構(gòu)的問題。這一點在2014年的文件里面講得更加突出。2014年的文件在前言中，分析當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展遇到的主要矛盾時，講了三點。工業(yè)化，信息化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對于快速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，這是第一個矛盾，即四化之間的關(guān)系。第二個矛盾就是說保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，與資源的承載能力的矛盾日益尖銳。第三個矛盾就講到了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變化，對于創(chuàng)新農(nóng)村社會管理提出了亟待破解的課題。
它把農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化作為三大矛盾當(dāng)中的一組，如此鄭重地講出來。以前都沒這么講過。這是對問題的分析，它深入到農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)了。
2.中央一號文件對于農(nóng)村社會治理提出的方案
對于解決問題的思路，有些東西是不言自明的。比如說農(nóng)民增收，比如說社會治安，不管文件講得多還是講得少，這些都是十分重要的。就農(nóng)村社會治理來說，第一，農(nóng)民要增收，第二，社會治安要好，這兩點是最基本的。我之所以判斷這兩點是基本的，也只能說是我自己的經(jīng)驗認(rèn)識。文件上并沒有明確這么寫。大家覺得對不對，你們可以自己判斷。
那么，文件中明說的有哪些？那就是文件想要強調(diào)的有哪些，比如說：
（1）對于強化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)的重視。我們總是說老大難，老大難，老大重視就不難。同時它也是希望讓社會各界，包括黨能夠重視三農(nóng)，前面文勝說了，黨和政府都不重視怎么能行呢？那就要重視它。（2）講基層民主建設(shè)。這里也包含我們理解農(nóng)村社會發(fā)展的一種思路，特別是改革以后搞村民自治時候，當(dāng)時我們就覺得農(nóng)村問題要靠民主化，所以講完了黨之后，它就會講基層民主，講到黨組織后就要講村委會。特別是在稅費改革前后一段時間講得特別多，因為覺得干群矛盾跟農(nóng)村不夠民主有關(guān)系。（3）講到體制機制的改革，尤其是以稅費改革為中心的相關(guān)體制機制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等等，講得特別多。這個就體現(xiàn)一個什么呢？體現(xiàn)了國家與農(nóng)民的關(guān)系從“取”到“予”之間這種轉(zhuǎn)變。緊接下來它就會對公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施等問題講得比較多，因為這里面是一個“給”什么的問題。特別是2006年提出新農(nóng)村建設(shè)以后，對基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施這塊講得很多。
還有就是說農(nóng)村的相關(guān)改革的發(fā)展，包括基本經(jīng)營制度的改革，包括基本組織制度，包括農(nóng)業(yè)支持制度，包括城鄉(xiāng)一體化的制度，等等。這些看上去好像不一定是社會治理，但其實我們應(yīng)該放在一個大的框架里面來講，這都是社會治理。體現(xiàn)了三農(nóng)其實是一個整體（到現(xiàn)在我們會講到三農(nóng)問題越來越不是一個整體），所以在那個時候，文件看上去主要是在講經(jīng)濟，其實它并沒有忘記社會，因為社會蘊含在經(jīng)濟之中。
近年來，對于解決問題的思路有了一個重要的變化：就是提出來一個“社會治理創(chuàng)新”的問題。社會治理要搞好，要依靠社會治理創(chuàng)新，這個在大城市，比如在上海，聽起來耳朵都起老繭子了。覺得社會治理要搞好，一定要社會治理創(chuàng)新，好像之間有種劃等號的關(guān)系了。但是在我們中央一號文件里面以前是很少這樣講的。
中央一號文件第一次講社會治理創(chuàng)新是2008年，2008年提出來要推進社會治理創(chuàng)新，這是第一次在農(nóng)村講社會治理創(chuàng)新，以前都是講得比較傳統(tǒng)的，黨、基層民主、社會事業(yè)，穩(wěn)定治安，然后精神文明建設(shè)，很傳統(tǒng)的思路。2008年提出這個問題，很快就被中斷了，因為整體的經(jīng)濟出了問題。所以我們看到，如果經(jīng)濟出了問題，社會問題只好放一邊。什么時候把社會治理再次提出來？到了2013年。在十八大以后體現(xiàn)了新一代領(lǐng)導(dǎo)人的思路了。對社會治理創(chuàng)新以及對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的關(guān)注，這實際上是新一代領(lǐng)導(dǎo)人的思路了。
3.中央一號文件對于農(nóng)村社會治理問題的思路變化脈絡(luò)
總體的變化脈絡(luò)是什么？
第一個變化，總體上對社會治理越來越重視了。一號文件會談到很多經(jīng)濟問題，經(jīng)濟問題主要是農(nóng)業(yè)問題，農(nóng)業(yè)問題主要是糧食問題。中央一號文件圍繞這個東西來講，但社會治理其實它沒有忘記。以前為什么不怎么突出呢？首先是因為以前的社會，它的形態(tài)，它的轉(zhuǎn)型沒有像今天這么尖銳，更主要的是，以前“三農(nóng)”是放在一起的，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問題三位一體的。好像解決了農(nóng)業(yè)的問題，就有助于解決農(nóng)民的增收問題，有助于解決農(nóng)村的發(fā)展問題。但是現(xiàn)在我們知道了，這三個“農(nóng)”應(yīng)該分開講：農(nóng)民進城務(wù)工了，農(nóng)業(yè)規(guī)模化了，農(nóng)村也空心化了。或者在農(nóng)村搞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，要搞社區(qū)化，生產(chǎn)與生活的功能就分化了，因此三農(nóng)問題不能放在一起講。這時候就有一個單獨的“農(nóng)村社會治理”的問題要提出來。因此，對于農(nóng)村社會治理問題的表述越來越鮮明，這是一個基本的脈絡(luò)。那么這個形勢的變化，它最基本的動力就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，及其帶來人口流動的變化。
還有一點就是說，在這個轉(zhuǎn)型中伴隨的還有一個農(nóng)村文化的變化，精神文明建設(shè)出現(xiàn)了深刻的危機，這一點在文件里面講的并不多。以前不嚴(yán)重時，也講了兩句，現(xiàn)在很嚴(yán)重的時候，也就講這么幾句。寫文件，大家都理解，你講了問題后面就要講對策；你講了對策，后面就要能夠落實，否則你講那么多干什么呢？但這個問題的重要性其實也是不言自明的，它總體上是很重視的，都隱含在里面。這是第一個變化。
第二個變化就是農(nóng)村社會治理的內(nèi)涵，就是到底搞什么東西，這個內(nèi)涵，重心也有變化。我覺得至少也三個階段：
（1）第一階段的時候它很看重要什么呢？特別是在2004年以前的時候，在稅費改革以前的時候，特別是80年代，對于是農(nóng)村的民主建設(shè)特別看重，因為那時候覺得農(nóng)村的問題，主要是農(nóng)村社會內(nèi)部的問題，是內(nèi)部的生產(chǎn)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、社會關(guān)系的調(diào)整問題。調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系—承包責(zé)任制，然后發(fā)展農(nóng)村民主。只要把生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整好，權(quán)力關(guān)系也調(diào)整好了，農(nóng)村社會就沒什么大問題。所以那個時候它會更多的談民主問題。第二個階段，特別是到2004年以后，談了很多公共事業(yè)的問題。那個時候大家會發(fā)現(xiàn)，國家給多少，這實際上嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的發(fā)展，所以對公共事業(yè)談得比較多，這是一個“多予少取放活”的問題。第三個階段，今天，我們會把農(nóng)村社會治理單獨拿出來。因為我們發(fā)現(xiàn)社會治理，主要不是基層民主問題，當(dāng)然也不主要就是農(nóng)村公共事業(yè)了。現(xiàn)在的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，社會治理成為一個單獨的問題拿出來了。
所以你就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會治理的內(nèi)涵發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型：從“取”到“予”，從管理到服務(wù)，從簡約治理到精細(xì)治理，它的主旋律就發(fā)生變化了。
第三個變化是什么呢，它治理的方法手段在變化。剛剛老唐也講了很多，中央會更加注重系統(tǒng)治理。文件講農(nóng)村的時候，總是會把縣放在一起講，它老在講縣，不限于鄉(xiāng)村組。文件還會更加注重農(nóng)村的多元共治。這個在城市總在講，但在全國鄉(xiāng)村原來好像都不怎么講多元共治。現(xiàn)在中央一號文件里也開始在講多元共治了。另外，文件更加注重法治化。在2015年的時候，專門有一章講農(nóng)村社會法治建設(shè)。然后它還會更加注重技術(shù)的使用，上海農(nóng)村已經(jīng)網(wǎng)格化。將來還會強調(diào)大數(shù)據(jù)治理。2016年中央文件里面專門講要提高黨管農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)水平，這里面專門講到大數(shù)據(jù)。講到第三層農(nóng)業(yè)普查，然后講了全球農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)。實際上這是一個新的時代的變化了。
總之，在歷年的中央一號文件力，農(nóng)村社會治理這個線索可以單獨拎出來，我相信中央后面對農(nóng)村社會治理會高度重視。我就說那么多。
唐亞林：我補充一下。實際上萬勝剛剛講得非常有啟發(fā)。我剛才這么講，現(xiàn)在深入交流，我補充一點。
剛才萬勝講到的從取到予，從管理到服務(wù)，或從簡約到精細(xì)，這些變化它確實發(fā)現(xiàn)也非常有意思的地方。就是說可能在我判斷，萬勝看看是不是這么表達(dá)更合適。我是強調(diào)整個治理的方法是越來越系統(tǒng)集成，但是你講的一個思路又換了一種思路在做，就說什么意思呢？可能你講的農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民，已經(jīng)確實出現(xiàn)分離。最終是因為高流動性引發(fā)的這三者的分離，然后對人的一個控制和治理。因此人相應(yīng)的治理方式也就跟上了。換句話說，今后可能出現(xiàn)農(nóng)村的問題是農(nóng)村的問題，農(nóng)業(yè)的問題是農(nóng)業(yè)的問題，最后是人，因為人與那兩個結(jié)合程度，緊密度，決定了治理格局內(nèi)容的變化，我想補充這一點。換句話說，這種情況可能完全改變了我們對鄉(xiāng)村治理的一個判斷。這種治理創(chuàng)新是隨著農(nóng)村的人的高流動性而展開的。我想補充這一點。而且如果農(nóng)民結(jié)合緊密些，它又會另外一種形式，如果是以流動性多一點，又按照流動性的方式。
熊萬勝：所以它各個村的形態(tài)不一樣。各個村落都不一樣，有差異性的。
（作者系華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授，中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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