為農(nóng)村發(fā)展提供不竭動力
——黨的十八大以來農(nóng)村土地承包制度改革創(chuàng)新綜述
土地制度是國家的根本性制度，是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是我國農(nóng)村改革的重中之重。
我國農(nóng)村改革的大幕，開啟于1978年的一個冬夜，安徽鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印，率先實行農(nóng)業(yè)“大包干”，幾年后，以兩權(quán)分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度得以確立，解決了十幾億人的吃飯問題。
進(jìn)入新世紀(jì)，面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，我國農(nóng)村土地制度改革春潮涌動，尤其是黨的十八大以來，改革砥礪奮進(jìn)，腳步鏗鏘。黨和國家高瞻遠(yuǎn)矚，全面布局，在兩權(quán)分離的家庭承包經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，提出并制定了“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置政策。這是我國繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
從改革開放之初的兩權(quán)分離，到現(xiàn)階段的三權(quán)分置，我國的農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)歷了從公平到效率、從封閉到開放的發(fā)展過程，回望十八大以來我國農(nóng)村土地承包制度改革歷程，始終以落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為基本遵循，以尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為根本原則，一幅宏偉壯麗的改革藍(lán)圖正在徐徐繪就。
確權(quán)：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)
2013年7月，習(xí)近平總書記在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時，初步提出了將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的設(shè)想，為改革的持續(xù)深入指明了方向。2014年中央一號文件正式提出了三權(quán)分置的制度設(shè)計。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，作出了將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的戰(zhàn)略決策。
要確保三權(quán)分置有序?qū)嵤鷮嵶龊棉r(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是前提。2016年4月25日，又是在農(nóng)村改革的發(fā)源地——小崗村，習(xí)近平總書記主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話，他指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
為了切實保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，為深化土地制度改革打好基礎(chǔ)，在2009年啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點基礎(chǔ)上，2013年中央一號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并明確了5年時間基本完成的時間表。之后連續(xù)幾年的中央一號文件，均對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作作出明確部署。
根據(jù)中央的政策要求和具體安排，各地積極貫徹落實，有條不紊推進(jìn)，并根據(jù)本地實際，尊重歷史和現(xiàn)實，在確保不損害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益前提下，嚴(yán)格把握“確權(quán)確地”“確權(quán)確股不確地”的標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決承包地確權(quán)中的歷史遺留問題，真正實現(xiàn)“確實權(quán)”“頒鐵證”，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
目前，承包地確權(quán)工作碩果累累。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2017年7月底，全國農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。山東、寧夏、安徽、四川4省(區(qū))已基本完成。今年新增北京、天津等6個省份開展整省試點，整省試點省份已達(dá)到28個，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點基本在全國全面鋪開。預(yù)計明年底，將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)。
流轉(zhuǎn)：提高土地利用效率
我國農(nóng)村土地承包制度改革，即是在堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，一方面要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，另一方面要放活經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民充分的財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置，激發(fā)農(nóng)村土地活力。這也是三權(quán)分置的重要內(nèi)容。
近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村大量青壯勞力選擇外出務(wù)工，由于傳統(tǒng)種植比較效益較低，家中的土地或是因無力耕種而撂荒，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經(jīng)營，“誰來種地”問題凸顯。在此背景下，土地或由親友代為耕種，或流轉(zhuǎn)給大戶等經(jīng)營主體耕種的經(jīng)營模式逐漸興起。這種在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)條件下的流轉(zhuǎn)方式，一定程度上有助于緩解土地?zé)o人耕種問題，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。
自十八大以來，在中央的鼓勵引導(dǎo)下，我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不斷加快，與此同時，流轉(zhuǎn)的形式也更加多元，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外，地方還探索創(chuàng)新了土地股份合作這一新模式：農(nóng)民將土地以股份合作的形式流轉(zhuǎn)給合作社或龍頭企業(yè)經(jīng)營，除了能拿到土地的保底收益，還能根據(jù)股份享受分紅。這種土地經(jīng)營的新嘗試，加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。
為了規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，2014年中央下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求各地規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn)、不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮，并明確提出要把握適度規(guī)模經(jīng)營的“度”。
“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個不平衡的、漸進(jìn)的長期過程。”時任中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,既要積極鼓勵,也不能拔苗助長,要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
在政策的指引下，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序穩(wěn)步推開。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2016年，我國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.79億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的35.1%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)6788.9萬戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的29.7%。與此同時，各種服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的平臺遍地開花，全國建立了近兩萬個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了良好的支撐。
抵押：激活農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)
隨著我國土地流轉(zhuǎn)速度的加快，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高，農(nóng)村金融改革的深入，土地經(jīng)營權(quán)另一項重要權(quán)能——抵押，逐漸得以釋放，成為放活土地經(jīng)營權(quán)的重要手段之一。
黨的十八屆三中全會決定首次提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年中央一號文件進(jìn)一步明確，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。同年4月，國務(wù)院下發(fā)《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知》，要求各地制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點。此后相繼下發(fā)文件逐步規(guī)范強(qiáng)化。
目前，中央明確授權(quán)北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點。為了確保試點工作有效開展，全國人民代表大會常務(wù)委員會特別授權(quán)國務(wù)院試點地區(qū)分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，在政策法律上為其創(chuàng)設(shè)寬松環(huán)境。
試點幾年來，各地根據(jù)實際，紛紛出臺相關(guān)的實施辦法和規(guī)范措施，嘗試多種形式的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，涌現(xiàn)出多種模式：
吉林省延邊州自發(fā)探索的“政銀保”貸款模式，通過政府、銀行、保險三方合作，利用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款的形式解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難問題;
黑龍江省克山縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合不同經(jīng)營主體的生產(chǎn)實際，推出的三種土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式：針對農(nóng)戶的完全形式的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，針對合作社的“土地經(jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)保公司”貸款及“土地經(jīng)營權(quán)抵押+其他物權(quán)抵押”貸款模式;
河南省近年來整合本地資源，推出的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)+擔(dān)保增信”“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)+風(fēng)險補(bǔ)償基金+農(nóng)業(yè)保險”等。
這些地方的實踐探索，有效激活了土地資源，創(chuàng)新了農(nóng)村金融支農(nóng)手段，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金難題，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新活力。
來自央行的數(shù)據(jù)顯示，2016年9月末，全國試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額141億元，同比增長28.6%，前三季度新增44億元;累計發(fā)放113億元，同比增長56.8%。
改革無窮期。正如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦所說，“我們相信，隨著三權(quán)分置意見的貫徹實施，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度將更加鞏固完善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展，農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加，社會主義新農(nóng)村建設(shè)將加快推進(jìn)。”
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第10期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
