中央高度重視政策性擔(dān)保體系建設(shè)問(wèn)題。李克強(qiáng)總理指出，“發(fā)展融資擔(dān)保是破解小微企業(yè)和‘三農(nóng)融資難融資貴問(wèn)題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有十分重要的作用”。2015年，《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部 銀監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見〉的通知》（財(cái)農(nóng)〔2015〕121號(hào)）明確提出，力爭(zhēng)用3年時(shí)間建立健全具有中國(guó)特色、覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系框架。建立政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的客觀需要，是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要途徑，也是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式、探索建立財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)新機(jī)制的創(chuàng)新之舉。目前，國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司已經(jīng)正式成立，31家省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)完成了工商注冊(cè)，預(yù)計(jì)年底前省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)組建工作全部完成，明年的重點(diǎn)是組建市縣級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)并正式運(yùn)營(yíng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)擔(dān)保作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，涉及面廣、政策性強(qiáng)，離不開政府的大力支持，既要處理好國(guó)家、省、市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，也要處理好與銀行、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等的關(guān)系，確保持續(xù)健康發(fā)展，為“三農(nóng)”發(fā)展注入新的活力。
一、處理好擔(dān)保機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系
政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，依法依規(guī)建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，組建專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。擔(dān)保是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，由于農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并存，生產(chǎn)周期長(zhǎng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)擔(dān)保具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特征，完全靠市場(chǎng)的力量很難充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府必須在這方面有所作為。當(dāng)前，許多國(guó)家將農(nóng)業(yè)擔(dān)保作為一種重要的農(nóng)業(yè)支持政策，不斷加大支持力度。比如，美國(guó)、加拿大等利用財(cái)政資金開展農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款項(xiàng)目，墨西哥、荷蘭等成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?；?，日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等設(shè)立農(nóng)業(yè)信用保證制度，提高農(nóng)戶信貸可得性。結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面支持農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展。
（一）前期的資本金注入。財(cái)農(nóng)〔2015〕121號(hào)文件指出，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政部門糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金，允許銀行機(jī)構(gòu)等戰(zhàn)略合作伙伴適當(dāng)參股，但非財(cái)政性資金占農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本股份不得超過(guò)20%。這一政策設(shè)計(jì)，主要是出于確保政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保公司專注于支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。國(guó)家農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)股東包括財(cái)政部和全國(guó)省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，初始注冊(cè)資本40多億元，擬分3年形成約150億元的資本金規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，31個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)（深圳、西藏暫不組建，不含上海、貴州、寧夏）首期注冊(cè)資本約240億元，按3年內(nèi)增至首期資本金規(guī)模的3倍計(jì)算，省級(jí)資本金總額約720億元。再加上各市縣農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，初步估算，全國(guó)可以形成約1000多億元的資本金總額。如按照1∶5的放大倍數(shù)，可以形成約5000億元的貸款余額；如能放大10倍，可以形成1萬(wàn)億元的貸款余額，財(cái)政資金放大效應(yīng)明顯，有助于更好地解決農(nóng)業(yè)融資難融資貴這個(gè)世界性難題。
（二）建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，對(duì)于經(jīng)營(yíng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體責(zé)任。但由于農(nóng)業(yè)擔(dān)保具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，僅靠農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的利息收入和擔(dān)保費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要政府建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。各級(jí)政府要明確對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)助條件和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和代償補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期。一是擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助，主要用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的業(yè)務(wù)費(fèi)用。作為政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)收取的擔(dān)保費(fèi)率要盡可能低，以便于降低農(nóng)業(yè)貸款者經(jīng)營(yíng)成本。從實(shí)際操作層面看，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保費(fèi)率一般為1—1.5%，大約是商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的一半，費(fèi)率的差異建議由財(cái)政予以適當(dāng)彌補(bǔ)。二是代償補(bǔ)助，主要用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)擔(dān)保的代償風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)被擔(dān)保人未按合同約定履行義務(wù)時(shí)，需由擔(dān)保人代其履行義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)生代償風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，盡管可以通過(guò)反擔(dān)保措施等彌補(bǔ)一部分損失，但一旦發(fā)生代償，將極大地影響農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，財(cái)政給予適當(dāng)?shù)拇鷥斞a(bǔ)助是必要的。至于代償比例，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況研究確定，在農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)政可承受能力之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。比如，有的省份規(guī)定，年度代償率低于規(guī)定比例，對(duì)依法依規(guī)提供擔(dān)保、確因客觀原因造成的代償，財(cái)政給予補(bǔ)助；代償率高于規(guī)定比例，原則上給予不超過(guò)50%的補(bǔ)助，其余部分由農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司自行負(fù)責(zé)，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
（三）建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)救助機(jī)制。為防止農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資本流動(dòng)性危機(jī)，政府可以出資建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，主要用于農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)逾期貸款周轉(zhuǎn)和應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)救助機(jī)制。對(duì)貸款主體由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等客觀原因造成的逾期貸款，由農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)利用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金先行歸還；對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司出現(xiàn)資本流動(dòng)性危機(jī)，利用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，幫助及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)要按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)收入的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金，并按不低于當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例提取擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金，準(zhǔn)備金可在所得稅稅前扣除。
（四）建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。作為政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)擔(dān)保既要注重經(jīng)濟(jì)效益，在防范風(fēng)險(xiǎn)前提下不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；更要注重社會(huì)效益，在資金供給方和需求方之間搭建橋梁，增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸可得性，促進(jìn)糧食穩(wěn)定發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。為此，有必要建立持續(xù)性和政策性并重的業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，弱化贏利性要求，注重考核組織領(lǐng)導(dǎo)、制度辦法、經(jīng)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面，特別是農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模、項(xiàng)目個(gè)數(shù)、為農(nóng)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)重要指標(biāo)。
1.反映農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模指標(biāo)。主要包括資本金情況、擔(dān)保杠桿系數(shù)、擔(dān)保放大比例等。其中，擔(dān)保杠桿系數(shù)=通過(guò)擔(dān)保獲得的貸款額/擔(dān)保資金或資產(chǎn)，擔(dān)保杠桿系數(shù)越大，說(shuō)明擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)越大。擔(dān)保放大比例=擔(dān)保余額/承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的資金或資產(chǎn)，既可以衡量擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保業(yè)務(wù)是否已經(jīng)形成規(guī)模，也可以衡量擔(dān)保資金實(shí)際作用的大小以及擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)程度。在不突破擔(dān)保能力的前提下，擔(dān)保放大倍數(shù)越高，說(shuō)明擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)越大。
2.反映項(xiàng)目個(gè)數(shù)指標(biāo)。主要包括擔(dān)保戶數(shù)、客戶集中度、增加量等。其中，客戶集中度=前5家最大客戶的擔(dān)保余額/擔(dān)保余額，客戶集中度越高，意味著少數(shù)人占用了更多的信貸資金，不利于讓更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得資金。為防止資金過(guò)于集中，《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》規(guī)定，融資性擔(dān)保公司對(duì)單個(gè)被擔(dān)保人提供的融資性擔(dān)保責(zé)任余額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的10%，對(duì)單個(gè)被擔(dān)保人及其關(guān)聯(lián)方提供的融資性擔(dān)保責(zé)任余額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的15%。借款人增加量，是指由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保而直接導(dǎo)致可以獲取銀行貸款的借款人數(shù)量，反映了擔(dān)保機(jī)構(gòu)為目標(biāo)客戶提供服務(wù)的數(shù)量，增加量也可以用借款人獲得貸款的筆數(shù)或金額來(lái)表述。
3.反映為農(nóng)服務(wù)指標(biāo)。主要包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款系數(shù)、“畢業(yè)”量、間接社會(huì)效益等。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款系數(shù)=從事糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)擔(dān)保余額/總擔(dān)保余額，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款系數(shù)越大，說(shuō)明越專注于支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，越有利于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。借款人“畢業(yè)”量，是指經(jīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保后提升了信用，不再需要擔(dān)保就可以取得貸款的借款人數(shù)目，反映了借款人通過(guò)擔(dān)保獲得信用的受益情況。間接社會(huì)效益指標(biāo)，是指由于擔(dān)保的作用，被擔(dān)保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大、生產(chǎn)能力提升、利潤(rùn)增加、節(jié)約財(cái)政補(bǔ)貼等的貢獻(xiàn)。
4.反映風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)。主要包括準(zhǔn)備金充足率、擔(dān)保代償率、代償回收率、擔(dān)保損失率、撥備覆蓋率等指標(biāo)。其中，擔(dān)保代償率=本年度累計(jì)擔(dān)保代償額/本年度累計(jì)解除的擔(dān)保額，反映擔(dān)保機(jī)構(gòu)已解除的擔(dān)保額中出現(xiàn)代償支出的比例，比率越低說(shuō)明擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的成功率越高。代償回收率=本年度累計(jì)代償回收額/（年初擔(dān)保代償余額+本年度累計(jì)擔(dān)保代償額），反映擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償發(fā)生額中累計(jì)收回的比例，比率越高說(shuō)明代償款的回收情況越好，實(shí)際發(fā)生的代償損失越低。擔(dān)保損失率=本年度累計(jì)擔(dān)保損失額/本年度累計(jì)解除的擔(dān)保額，反映擔(dān)保機(jī)構(gòu)已解除的擔(dān)保額中實(shí)際發(fā)生代償損失的比例，比率越低說(shuō)明擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)擔(dān)保業(yè)務(wù)損失越小。撥備覆蓋率=擔(dān)保準(zhǔn)備金/擔(dān)保代償余額，用于衡量擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保準(zhǔn)備金計(jì)提是否充足，比率越高說(shuō)明準(zhǔn)備金越充足。
二、處理好國(guó)家擔(dān)保機(jī)構(gòu)與地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系
政策性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系可以有效避免脫農(nóng)離農(nóng)，能夠承擔(dān)擔(dān)保集聚的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，需要具有信息優(yōu)勢(shì)的基層市縣級(jí)機(jī)構(gòu)開展具體業(yè)務(wù)；另一方面，覆蓋全國(guó)的擔(dān)保體系可以通過(guò)再擔(dān)保等方式，在全國(guó)分散擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。為此，全國(guó)農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系應(yīng)該包括國(guó)家、省級(jí)、市或縣三級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)（詳見圖）。國(guó)家擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要為地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行為規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)救助、再擔(dān)保、人員培訓(xùn)和信貸政策對(duì)接等服務(wù)；省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要為市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策對(duì)接和監(jiān)督管理等服務(wù)；市縣農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)能否獲得比銀行更多的信息優(yōu)勢(shì)、能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是決定全國(guó)農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系能否發(fā)揮好支農(nóng)作用的關(guān)鍵。
（一）國(guó)家農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司作為全國(guó)性的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目的，著力解決農(nóng)業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，堅(jiān)持依法經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政策性主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理，以確保自身信用和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，為省級(jí)機(jī)構(gòu)分險(xiǎn)增信，促進(jìn)省級(jí)機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸擔(dān)保的規(guī)模和數(shù)量。主要職責(zé)為：一是落實(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策，制定公司再擔(dān)保業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為省級(jí)機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和規(guī)范指引；二是為所有省級(jí)機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)，根據(jù)各省級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)控制水平，制定合理的代償風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例和再擔(dān)保費(fèi)率；三是研究開發(fā)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大信貸支持農(nóng)業(yè)的覆蓋面；四是與銀行等金融機(jī)構(gòu)開展總對(duì)總的戰(zhàn)略合作，建立適用于公司和省級(jí)機(jī)構(gòu)的銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；五是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)救助機(jī)制；六是研發(fā)建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)行線上申報(bào)和管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)控制等工作的信息化；七是組織全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保專業(yè)人才培養(yǎng)和人員培訓(xùn)，指導(dǎo)省級(jí)機(jī)構(gòu)建立一支扎根農(nóng)村、熟悉農(nóng)業(yè)、懂金融會(huì)管理的基層擔(dān)保員隊(duì)伍。
（二）省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系。省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)居于農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系的中間位置，發(fā)揮著承上啟下的作用。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)的資金來(lái)自農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，信貸擔(dān)保服務(wù)必須專注于農(nóng)業(yè)發(fā)展。為了避免混業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)邊緣化，成立獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨。從各省上報(bào)方案來(lái)看，只有山西、安徽、湖北、廣西4個(gè)省份不是獨(dú)立組建，其他省份均為獨(dú)立組建。其中，山西、安徽、湖北擬于2017年底與母公司脫鉤，廣西未設(shè)定脫鉤時(shí)間。在擔(dān)保體系建立的過(guò)程中，由于省級(jí)層面離基層較遠(yuǎn)，對(duì)借款者的信用甄別與約束機(jī)制很難執(zhí)行，這就需要建立健全市縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。關(guān)于市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，采取不同方式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
1.設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。為避免普遍建立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)帶來(lái)的高成本問(wèn)題，省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，在市縣設(shè)立分公司或辦事機(jī)構(gòu)。由于省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層客戶管理半徑較長(zhǎng)，省級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該適當(dāng)分權(quán)，讓市縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擁有較大的擔(dān)保決策自主權(quán)，對(duì)一定額度以內(nèi)的擔(dān)?？梢灾苯佑苫鶎訖C(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。
2.參股或并購(gòu)。目前在基層已經(jīng)存在了許多農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，其在業(yè)務(wù)開展方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，建議將其積極納入。對(duì)符合條件的縣級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)參股或股權(quán)并購(gòu)等形式將其發(fā)展成為控股公司。在組建市縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)過(guò)程中，在確保財(cái)政作為大股東的前提下，可以考慮基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、被擔(dān)保人、民間資本、金融機(jī)構(gòu)出資入股擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立具有合作互助性質(zhì)的基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮各類機(jī)構(gòu)的信息與資源優(yōu)勢(shì)。協(xié)會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于成員彼此比較熟悉，這樣才能充分利用“軟信息”，比如會(huì)員的個(gè)人品德、人際關(guān)系、法律意識(shí)以及產(chǎn)品的市場(chǎng)前景等方面信息的優(yōu)勢(shì)，從而成為對(duì)傳統(tǒng)抵押品的替代。而被擔(dān)保人入股或者民間資本入股能夠增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的活力和降低被擔(dān)保人的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而降低擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。
3.獨(dú)立組建。對(duì)于一些糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量多、市場(chǎng)容量高的市縣，也可以建立獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的市縣級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，省級(jí)財(cái)政給予一定的資金支持，積極探索適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)業(yè)擔(dān)保有效經(jīng)營(yíng)模式，避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保支農(nóng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、處理好擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行的關(guān)系
農(nóng)業(yè)融資難、融資貴是世界性難題。做好“三農(nóng)”金融服務(wù)這個(gè)大文章，不僅需要農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的積極參與，更需要銀行的大力支持，探索建立商業(yè)可持續(xù)的銀擔(dān)合作模式。農(nóng)業(yè)擔(dān)保的介入，可以為“三農(nóng)”提供增信服務(wù)，為銀行分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)銀行為“三農(nóng)”融資的意愿。從銀行來(lái)說(shuō)，也要有社會(huì)責(zé)任，服務(wù)國(guó)家“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略，豐富金融產(chǎn)品和服務(wù)，切實(shí)降低“三農(nóng)”融資成本，不能把違約的責(zé)任全部推給擔(dān)保機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在監(jiān)管上要采取傾斜性的政策，比如，對(duì)符合條件的“三農(nóng)”擔(dān)保貸款，可以不列入存貸比考核范圍，對(duì)銀行不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或者只承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)的，可以適當(dāng)下調(diào)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，把銀行參與銀擔(dān)合作的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。當(dāng)前，銀擔(dān)權(quán)利義務(wù)不對(duì)等是影響擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的重要因素。要加強(qiáng)總對(duì)總的戰(zhàn)略合作，以國(guó)家農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)再擔(dān)保業(yè)務(wù)為紐帶，將全國(guó)農(nóng)業(yè)擔(dān)保系統(tǒng)作為一個(gè)整體，開展與銀行業(yè)的戰(zhàn)略合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等互利、信息共享，形成密切合作的伙伴關(guān)系，減少銀擔(dān)合作風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)銀擔(dān)合作共贏。
（一）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。從國(guó)際慣例來(lái)看，擔(dān)保機(jī)構(gòu)一般只需承擔(dān)50—80%的連帶保證責(zé)任，歐美和日本等信用擔(dān)保體系相對(duì)成熟的國(guó)家，擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)比例為70—80%。但從國(guó)內(nèi)來(lái)看，銀行多數(shù)要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)全部責(zé)任，不利于擔(dān)保業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，也容易導(dǎo)致銀行不作為而使風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。從銀行角度來(lái)看，要根據(jù)政府政策導(dǎo)向，按照商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，充分考慮擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金實(shí)力、信用狀況、擔(dān)保業(yè)績(jī)、代償追償?shù)戎笜?biāo)，科學(xué)確定保證金、擔(dān)保倍數(shù)和貸款利率水平，合理分擔(dān)信貸擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。擔(dān)保機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，經(jīng)營(yíng)好信用，管理好風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)好責(zé)任，維護(hù)好信譽(yù)。
（二）建立平等互利機(jī)制。銀擔(dān)之間相互依托、合作共贏是永恒主題。在農(nóng)業(yè)擔(dān)保過(guò)程中，銀行向客戶收取利息，擔(dān)保公司收取擔(dān)保費(fèi)，雙方屬于利益共同體，需要密切合作、互利共贏。擔(dān)保作為新興行業(yè)，銀行要徹底改變將擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁載體的做法，與擔(dān)保機(jī)構(gòu)同呼吸、共命運(yùn)，平等對(duì)待，共同發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)“銀行風(fēng)險(xiǎn)降低、‘三農(nóng)貸款增加、擔(dān)保實(shí)力增強(qiáng)”的多贏局面。比如，北京首創(chuàng)融資擔(dān)保有限公司在與銀行合作中，實(shí)行“保本不保息、比例擔(dān)保、三個(gè)月寬限期”的銀擔(dān)合作機(jī)制，由于銀擔(dān)雙方責(zé)任到位，實(shí)現(xiàn)了“兩低一高”（銀行不良資產(chǎn)率降低，擔(dān)保公司代償率較低，信貸規(guī)模逐年提高），銀擔(dān)合作的公平性、互利性、雙贏性得到了充分體現(xiàn)。
（三）建立信息共享機(jī)制。全國(guó)性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系如何解決信息不對(duì)稱、交易成本高的問(wèn)題，如何面向分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，僅僅依靠基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)是不夠的，還需要和基層金融機(jī)構(gòu)做好對(duì)接工作。一方面，要充分利用政府部門、基層金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等提供的“軟信息”，慎重選擇擔(dān)保客戶和項(xiàng)目，合理確定反擔(dān)保措施，提高貸款主體的透明度，降低借貸方間的信息不對(duì)稱。另一方面，發(fā)揮“接地氣”的優(yōu)勢(shì)，和銀行通過(guò)相互推介客戶，資源共享，共同開展客戶盡職調(diào)查、貸后管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
同時(shí)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈金融、普惠金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新更多適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的擔(dān)保和貸款產(chǎn)品、服務(wù)方式，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供豐富的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。積極爭(zhēng)取政府部門的支持，營(yíng)造良好的銀擔(dān)合作生態(tài)環(huán)境。比如，有條件的地方，可以積極探索“政銀擔(dān)”合作模式，擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行、地方政府按比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府引領(lǐng)、擔(dān)保護(hù)航、銀行跟進(jìn)，搭建起政府、銀行、擔(dān)保之間的新型合作關(guān)系，為大批急需資金的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供有力支撐。
四、處理好擔(dān)保機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系
構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系，作為財(cái)政金融支農(nóng)的創(chuàng)新之舉，核心目標(biāo)是適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，優(yōu)先滿足從事糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的各類新型經(jīng)營(yíng)主體的需要，對(duì)其開展糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的信貸提供擔(dān)保服務(wù)，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”的政策意圖。因此，農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要的業(yè)務(wù)在基層，主要的服務(wù)對(duì)象是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。處理好擔(dān)保機(jī)構(gòu)，特別是基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系，意義重大。
（一）聚焦主業(yè)。擔(dān)保業(yè)務(wù)內(nèi)容要聚焦種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，尤其要優(yōu)先滿足糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，對(duì)其開展糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的信貸提供擔(dān)保服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大和改進(jìn)生產(chǎn)、引進(jìn)新技術(shù)、市場(chǎng)開拓與品牌建設(shè)、土地長(zhǎng)期租賃、流動(dòng)資金等方面。在此基礎(chǔ)上，逐步向農(nóng)業(yè)其他領(lǐng)域拓展，并向與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的二三產(chǎn)業(yè)延伸，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造成為綜合性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)平臺(tái)。但無(wú)論將來(lái)如何拓展業(yè)務(wù)，都要專注于農(nóng)業(yè)，專注于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這一方面是農(nóng)業(yè)支持政策的要求，另一方面只有專注才能夠讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)擁有獲取客戶信息和處置抵押物的優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮擔(dān)保作用。
（二）扎根基層。擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)作，前提是具有比銀行更多的信息來(lái)源，能夠有效監(jiān)督借款人的行為，促進(jìn)貸款合約的履行，更好地服務(wù)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一方面，農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)具有農(nóng)業(yè)專業(yè)性和金融專業(yè)性的雙重要求，既需要一批金融專業(yè)人才，更需要具有農(nóng)業(yè)專業(yè)背景的業(yè)務(wù)人員，學(xué)農(nóng)愛(ài)農(nóng)，吃苦耐勞，善于和農(nóng)民打交道，能真正融入基層，通過(guò)基層實(shí)踐鍛煉，將所有擔(dān)保人員培養(yǎng)成農(nóng)業(yè)和金融的“雙面手”。另一方面，要充分利用政府相關(guān)部門、協(xié)會(huì)、合作社等各類組織擁有的“軟信息”，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，建立一套完整的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體評(píng)估評(píng)價(jià)體系，逐步建立和強(qiáng)化對(duì)借款者的信用甄別和約束機(jī)制。比如，黑龍江省“銀行+擔(dān)保+合作社+農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)模式，不僅可以有效提高擔(dān)保支農(nóng)效率，而且可以降低項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)。
（三）靈活反擔(dān)保。缺乏銀行可以接受的擔(dān)保抵押品，是“三農(nóng)”融資難的最大障礙。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的作用就是要通過(guò)擔(dān)保為“三農(nóng)”貸款主體增信，讓農(nóng)戶獲得貸款的同時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)在增加。為了有效降低擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以通過(guò)要求農(nóng)戶提供反擔(dān)保措施的方式。農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以接受的反擔(dān)保，要有別于銀行可以接受的擔(dān)保抵押品，要有利于擔(dān)保機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。同時(shí)，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，不是要求貸款客戶能夠?qū)嶋H拿出什么“真金白銀”來(lái)作為反擔(dān)保措施，而是要施加給貸款客戶足夠的壓力，加大其違約成本，促使其嚴(yán)格保證自己的信譽(yù)，積極、主動(dòng)地去及時(shí)還款。要綜合考慮農(nóng)村熟人社會(huì)的特性，注重利用鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，注重考察貸款客戶的人際關(guān)系、資產(chǎn)狀況、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、信用等級(jí)等因素，合理確定反擔(dān)保措施，讓貸款客戶拿出管用有效的擔(dān)保抵押品，降低擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。
（四）防范風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)永恒的主題。和其他金融機(jī)構(gòu)一樣，擔(dān)保機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊實(shí)體，風(fēng)險(xiǎn)管理能力的高低是決定擔(dān)保機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的基本前提。農(nóng)業(yè)擔(dān)保的服務(wù)對(duì)象是千差萬(wàn)別的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就要求農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系一是要下沉重心、扎根農(nóng)村，專注于農(nóng)業(yè)，著力解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難問(wèn)題。二是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度建設(shè)，準(zhǔn)確判斷農(nóng)業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目未來(lái)價(jià)值和潛在風(fēng)險(xiǎn)，把好項(xiàng)目篩選關(guān)，加強(qiáng)保后跟蹤輔導(dǎo)，不斷完善業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程，充分披露經(jīng)營(yíng)管理信息，及時(shí)履行代償義務(wù)，健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)底線。
（作者單位：國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司；中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)2017年第7期
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