前言：此文最早發(fā)表于十多年前的2005年11月30日的光明觀察，當(dāng)時提出了一個很重要的觀點，即應(yīng)該專門設(shè)立一個針對農(nóng)民的社會保障體系的重要性和普適性。好在順應(yīng)民意和潮流，2009年國家便建立了一個專門針對農(nóng)民的社會保障體系——新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。顯然這是符合國際慣例的。但是不知為何僅僅過了5年，也即2014年，國家又將這個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并設(shè)立了全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。這樣一來，時下中國也就只有兩種社會保障制度了，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。也許這就是中國特色吧。但我想，如果這種社會養(yǎng)老保險制度能給農(nóng)民帶去更多福祉也總是好事。不過從現(xiàn)有政策執(zhí)行情況看，這種城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金籌措方式還基本上是個人繳費占大頭，原本占比較高且各方面期望值也很高的所謂集體的補貼卻始終名存實亡，難以到位，而政府補貼也僅占到15-30%（其中，中央政府去年起根據(jù)各省財政富裕程度分別承擔(dān)10%-80%）。這也是這個基金發(fā)放的養(yǎng)老金迄今之所以低得可憐的主要原因所在（今年全國人均城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為每月124元）。我的看法是，中國實行土地公有制，農(nóng)村土地所有權(quán)名義上歸集體所有，但只有政府征地才可以改變土地性質(zhì)獲得土地溢價，這就是說農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)都被政府拿去了。所以，在所謂集體普遍不承擔(dān)或承擔(dān)不起農(nóng)民養(yǎng)老金的繳納部分時，政府就有義務(wù)承擔(dān)繳納農(nóng)民養(yǎng)老金的大部分，即不低于70%才是。也就是說，農(nóng)民繳納養(yǎng)老金個人部分最高不得超過總繳納數(shù)的30%。當(dāng)然，如果我們推行地權(quán)還農(nóng)改革，將土地的完整產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民了，屆時將會有更多的國際好經(jīng)驗可以學(xué)習(xí)借鑒，包括建立農(nóng)民養(yǎng)老合作社。本文就敘述了這一點。
最近，經(jīng)濟學(xué)界有呼聲要求國家把農(nóng)民納入社會保障體系以示社會公正。這種觀點的出發(fā)點是好的，但是觀點本身卻是缺乏理論和實踐依據(jù)的。因此也是無法操作的。所以我們應(yīng)該另辟蹊徑，按照國際通行原則研究和分析如何在我國建立起專門庇蔭農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系，以解決農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂。其實，解決農(nóng)民養(yǎng)老問題是建設(shè)新農(nóng)村的一個十分重要的問題，必須在理論上取得突破。對此，本文擬就農(nóng)民養(yǎng)老問題分析我們應(yīng)該把土地和合作社 一起還給農(nóng)民的理論上的必要性，供經(jīng)濟學(xué)界研討。具體如下：
首先，我國目前的僅僅針對城市人口的社會保障資金缺口已經(jīng)非常之大，根本就沒有條件覆 蓋占人口大多數(shù)的農(nóng)民。比如，項懷誠就聲稱今后若干年內(nèi)我國社會保障資金缺口將高達(dá)9 萬多億元人民幣了。而目前全國這種低水平的社會保障的人口覆蓋率也僅僅為12%。也就是 說，連占僅占全國人口30%多的城市人口中也只有30%左右可以享用標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低的社會保 險。可見，完全依靠政府財政來覆蓋億萬農(nóng)民的養(yǎng)老問題幾乎是不可能的。所以，那種立即 把農(nóng)民納入國家社會保障體系的設(shè)想只能是一個善良的愿望而已。
從國際上來說，迄今也沒有任何國家的社會保障是把農(nóng)民包擴在內(nèi)的，只是近幾年有少數(shù)發(fā)達(dá)國家如北歐的社會福利國家開始嘗試把社會保障覆蓋到農(nóng)民身上，但還處于試點階段，沒 有形成法律和制度。但是農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系卻在許多國家早已發(fā)展成熟，有許多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和參考。
按照國際通行原則，絕大多數(shù)國家的社會保障體系大多分為三塊：第一塊就是這個社會保障體系。這個體系也叫社會保險，其建立是靠政府財政、雇主和雇員三方按照各自國家的社會 保障法律的規(guī)定和三方各自的比例共同投入資金設(shè)立起來的，具有國家強制性。所以我們說， 社會保障資金是屬于社會公共財富范疇，與國有資產(chǎn)不是一回事，依據(jù)就在這里。第二塊是商業(yè)保險體系，也叫商業(yè)保險。由于保險公司屬盈利性機構(gòu)，它給投保人的保障也只局限在它的保障自己整體盈利的范圍內(nèi)，所以商業(yè)保險其實只能是對社會保障和合作社養(yǎng)老保障的一種補充，因此并非是必要的，非強制性和可選擇性是其特征。第三塊就是農(nóng)民合作養(yǎng)老體系，也叫合作保險。后者是專門針對農(nóng)民的，在其屬性上介于前面兩種保險制度之間，即既需要政府補貼，也需要合作社自籌；有一定的約束性，但卻沒有強制性。
為什么人們要創(chuàng)造出一個專門針對農(nóng)民的合作社養(yǎng)老保險體系呢？
這是由于農(nóng)民（不包括農(nóng)業(yè)工人）的獨特的經(jīng)濟和社會身份決定的。就職業(yè)性質(zhì)而言，農(nóng)民 不是雇員，也不是雇主，而是一種既是雇主也是雇員的身份，叫自雇者(self-employed)。 而所謂社會保障體系則是建立在政府、雇主和雇員三方各自履行繳納社保基金的法定義務(wù)的基礎(chǔ)上。而且，政府財政盡管在法律上需要對社會保障資金承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，但它繳納的部分 僅占社保資金的小頭（約占30%左右），其余大多是由雇主及其雇員繳納的。這里，作為自 雇者身份的農(nóng)民不可能既作為雇主又作為雇員繳納雙份費用。但如讓政府出大頭肯定也不合理，其他社會階層也不會同意，因為你破壞了統(tǒng)一的游戲規(guī)則。你要農(nóng)民他自己出大頭也不合理，農(nóng)民也不干。結(jié)果，世界各國的社會保障體系開始都沒有把農(nóng)民包括在內(nèi)，而農(nóng)民也不愿意按照這種國際通行的社保繳費原則加入社保體系。
另外，作為自雇者的農(nóng)民，其平均收入也遠(yuǎn)低于城市職工，且農(nóng)民相互之間聯(lián)系很少，缺乏像企業(yè)這樣的緊密型經(jīng)濟組織（農(nóng)村所謂集體所有制的經(jīng)濟組織在我國早已名存實亡），因 而，完全依靠農(nóng)民自己很難建立起養(yǎng)老保障制度，即使勉強建立起來繳費也是不足的。于是， 還必須依靠政府，通過政府和農(nóng)民共同努力，另辟蹊徑，采用合作社方式解決農(nóng)民養(yǎng)老問題， 結(jié)果就逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的與社會保障體系以及商業(yè)保險體系并駕齊驅(qū)的養(yǎng)老合作社體系 了。所以，我們最迫切需要做的還是按照國際通行原則和我國實際制訂我國的《合作經(jīng)濟組織法》和以農(nóng)地農(nóng)民個人所有為基礎(chǔ)的新《土地法》，在國家財政予以補助和補償方式的基 礎(chǔ)上鼓勵和幫助農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老合作社。這是解決我國農(nóng)民養(yǎng)老問題的根本途徑。
農(nóng)民享有合作性質(zhì)的社會保障是起自二戰(zhàn)后。那時，英國發(fā)表了《貝弗里奇報告》，擬實施 普遍保障及建立福利國家。此后，西方國家公共年金制度（即社會保障制度）的覆蓋范圍才進一步擴大到農(nóng)民。上世紀(jì)70 年代后，西方國家在農(nóng)村地區(qū)普遍建立了具有各自特色的農(nóng) 民合作年金制度。比如，日本、丹麥、美國和加拿大等國分別于1971 年、1977 年、1990 年以及1991 年針對本國農(nóng)民先后建立了專業(yè)性的農(nóng)民合作年金制度。
所謂合作年金制度，各國做法不同，但基本原則大致相同，就是農(nóng)民（包括其家屬）和政府 各自按一定比例向某個區(qū)域性合作保險基金（該基金組織享受合作社免稅等優(yōu)惠政策，也可 稱之為養(yǎng)老保險合作社）定期繳納一定數(shù)額的費用，存人農(nóng)民個人養(yǎng)老帳戶，待該農(nóng)民達(dá)到 退休年齡后按照不同方式享用該養(yǎng)老金（供款加上經(jīng)營利息）。發(fā)達(dá)國家政府與農(nóng)民繳納的 費用比例一般前者是后者的一倍，即大約為65%—35%左右（如德國1996 年的農(nóng)民養(yǎng)老保障總支出為60 億馬克，其中，農(nóng)民繳納的保險費為18 億馬克,聯(lián)邦政府的補貼為42 億馬克）， 而發(fā)展中國家政府出錢的比例就相對較低些，多為一半對一半。不過，話又說回來了，農(nóng)民年金制度大多是以土地的農(nóng)民個人所有制為基礎(chǔ)的。沒有土地的農(nóng)民個人所有，農(nóng)民的養(yǎng)老合作社是建設(shè)不起來的。
我們這里舉一下日本的例子進行分析，因為日本的農(nóng)民年金制度比較具有代表性，與農(nóng)地私有制度的關(guān)系體現(xiàn)得也比較明顯。比如，日本對享有合作年金制度保障的農(nóng)民，在其達(dá)到退 休年齡后需要支付養(yǎng)老金時，合作養(yǎng)老基金組織還要就該農(nóng)民所有的農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問題進行磋商達(dá)成符合法律規(guī)定要求的協(xié)議后再進一步支付養(yǎng)老金。
日本建立農(nóng)民年金制度的目的除了保障農(nóng)民晚年生活，同時還在于促進日本比較緊張的農(nóng)用土地所有權(quán)的正常轉(zhuǎn)讓，以保 持農(nóng)用土地所有者即經(jīng)營者的年輕化，同時防止財產(chǎn)繼承時造成農(nóng)地的無限細(xì)分（一般而言， 日本農(nóng)地所有權(quán)都是父子相傳，但只準(zhǔn)許一個子女，主要是長子或長女繼承土地所有權(quán)）， 不利于農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
為了彌補農(nóng)民合作年金養(yǎng)老的不足，日本還推出了農(nóng)協(xié)人身共濟保險制度。這更是一種典型 的合作養(yǎng)老保險制度。在日本，農(nóng)民以市、町和村（即都道府縣——相當(dāng)于我國省市自治區(qū) 行政區(qū)劃——下面的一級行政區(qū)劃，再往下就不再設(shè)立行政層次了）為單位組建農(nóng)業(yè)相互救 濟協(xié)會。該共濟協(xié)會主旨就是興辦農(nóng)民人身共濟保險。
這種共濟保險不同于社會保險，但也 與商業(yè)保險有著根本區(qū)別，因為它不以盈利為目的。政府對其視同合作社，使之享有各種優(yōu) 惠政策和免稅待遇。所以，日本農(nóng)協(xié)人身共濟協(xié)會發(fā)展得非常快。比如上世紀(jì)末，日本農(nóng)協(xié)合作組織達(dá)4000 多個，每個農(nóng)協(xié)成員參加人身共濟保險的項目平均將近5 項，保障金額每 戶平均近4000 萬日元（約合30 萬美圓）。
在我國，土地制度是公有制，即農(nóng)村土地的集體所有制，并受到國家的嚴(yán)格管理，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)而僅擁有承包經(jīng)營權(quán)。土地的集體所有制使得土地的資產(chǎn)屬性模糊化，依附其上的土地的生存權(quán)更不容易體現(xiàn)出它的市場價值。而且，僅僅根據(jù)土地的經(jīng)營權(quán)而不是根據(jù)土地的所有權(quán)是無法從法理上判斷其行使者的身份究竟是農(nóng)民，抑或是農(nóng)業(yè)工人。這對于今后在農(nóng)民中推行合作養(yǎng)老制度是非常不利的。
中國的情況盡管與其他國家不盡相同，但如果實 行土地的農(nóng)民個人所有制，體現(xiàn)在土地的生存權(quán)中的市場價值就可被某種方式折算轉(zhuǎn)換用于繳納養(yǎng)老合作基金的個人分?jǐn)傎M用，以給農(nóng)民起到強烈的養(yǎng)老保障作用。另外，我們還可以 參照日本經(jīng)驗，建立科學(xué)而富有遠(yuǎn)見的農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，使之有利于農(nóng)地所有權(quán)及其包含的經(jīng)營權(quán)朝符合國家糧食戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要求的方向轉(zhuǎn)移和集中。
我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民收入和消費水平都比較低。盡管這不是好事，但對于我們目前 啟動建立我國的農(nóng)民合作養(yǎng)老制度來說反而是一個便利條件。起碼，我們的啟動成本比較低， 政府需要動用的財力也不大，負(fù)擔(dān)較輕。比如，我國農(nóng)民2004 年人均收入僅2634 元人民幣， 不到城市人均收入的三分之一。在如此低的收入水平下建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度所需要的政 府財政補貼額也是很低的。比如，目前中國農(nóng)村65 歲以上老人大約為6000 萬左右，按養(yǎng)老 金占人均收入的三分之一計算，每年每位65 歲以上農(nóng)民需給付養(yǎng)老金878 元(每月約73 元)，全年需要526 億元人民幣。若政府補貼占合作養(yǎng)老基金的50％，則需要補貼263 億元， 僅占2004 年中國財政總支出27000 億元的1％還不到。所以可以說，現(xiàn)在建立農(nóng)民合作養(yǎng)老體系就資金需求量而言，正逢其時。
然而，雖然我們已經(jīng)開始準(zhǔn)備組織農(nóng)民走合作化道路， 但我們的土地制度改革無論是理論研究上還是實際操作上都還沒有排上議事日程。這肯定會 對我國能否盡早地如愿建立農(nóng)民合作養(yǎng)老保障體系產(chǎn)生不利的影響，甚至?xí)袂皫状螚l件不 具備就匆忙啟動的農(nóng)村合作醫(yī)療計劃步入失敗那樣再一次使國家的努力付之東流。
總之，我國要徹底解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題必須從根本性的制度改革入手，即制訂出既 符合我國實際又符合國際通行原則的新的《土地法》和《合作經(jīng)濟組織法》，實行農(nóng)地農(nóng)民 個人所有制，并在此基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民組建各種形式的購銷經(jīng)營型合作社和養(yǎng)老保障型的合作社或合作基金。
政府和我們經(jīng)濟學(xué)界也要研究如何對上述合作社提供幫助和補貼， 如何建立我國自己的農(nóng)民的合作養(yǎng)老保障體系，以在最近的將來讓我們的億萬農(nóng)民也能享受 到合作養(yǎng)老保障制度的好處。當(dāng)然，這對我國政府的公共財政政策的制訂和走向也會產(chǎn)生巨 大的影響，而且也對盡快建立完善的、可以覆蓋社會各個階層民眾的全國性的社會保障體系 的改革規(guī)劃提出了巨大的挑戰(zhàn)。但這是實現(xiàn)中央建設(shè)新農(nóng)村偉大目標(biāo)的根本途徑，我們必須往前走。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創(chuàng)）
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