一、本文研究背景與目的
改革開(kāi)放以來(lái)，集中資源發(fā)展城市的戰(zhàn)略保證了中國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，但隨之而來(lái)的是城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，鄉(xiāng)村問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。黨的十九大提出，中國(guó)新時(shí)代的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村發(fā)展與進(jìn)步迫在眉睫。為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題，政府持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。盡管中國(guó)政府部門高度關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展始終步履維艱，難以擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的桎梏，特別是鄉(xiāng)村快速變遷與發(fā)展乏力共存的問(wèn)題，一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中難以攻克之處。本文擬在借鑒英國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，從土地管制視角切入，分析中英兩國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展政策選擇的異同，解析中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展困境的內(nèi)在原因，并對(duì)其邏輯進(jìn)行解釋，最終在中國(guó)政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國(guó)城市化進(jìn)程比較——近似的道路選擇
中英兩國(guó)在城市化初期選擇了類似的發(fā)展模式，這也使兩國(guó)面臨較為類似的城市化問(wèn)題。其中，城鄉(xiāng)矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問(wèn)題尤為突出。中英兩國(guó)在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問(wèn)題上具有相似性，都是以鄉(xiāng)村規(guī)劃為調(diào)控手段，以政策促進(jìn)鄉(xiāng)村進(jìn)步與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段，而土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體的直接抓手，始終是規(guī)劃政策的具體實(shí)施對(duì)象。其中，農(nóng)地與建設(shè)用地又直接關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此是鄉(xiāng)村土地中最為關(guān)鍵的部分，自然也成為政策制定中重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。
盡管中英兩國(guó)都以鄉(xiāng)村規(guī)劃的手段應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問(wèn)題，但采取的策略卻有所不同。中國(guó)在快速城市化背景下，為避免城鄉(xiāng)差距拉大，對(duì)鄉(xiāng)村提出快速發(fā)展的要求，造成中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益和文化多樣性挖掘不足。同時(shí)，國(guó)家對(duì)土地指標(biāo)的剛性管控和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴(kuò)張建立在縮減鄉(xiāng)村發(fā)展用地之上，造成鄉(xiāng)村不得不用城市規(guī)劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對(duì)此，政府提出培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能，希望以此實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村的復(fù)興和文化的傳承，通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。反觀英國(guó)，在鄉(xiāng)村發(fā)展中體現(xiàn)出較高的自由裁量權(quán)和較為豐富的發(fā)展形態(tài)。英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展不與城市發(fā)展掛鉤。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不必緊跟城市快速發(fā)展的步伐，可以追求田園風(fēng)光與生態(tài)和諧；另一方面，城市擴(kuò)張不以縮減鄉(xiāng)村建設(shè)用地為代價(jià)，鄉(xiāng)村擁有較為充足的發(fā)展用地。這雖然造成英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展速度較慢，卻較好地保留了鄉(xiāng)村形態(tài)，形成了以田園風(fēng)光和自然景觀為特征的鄉(xiāng)村空間。
三、中英兩國(guó)在鄉(xiāng)村發(fā)展中土地政策的異同
中國(guó)與英國(guó)具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，在不同的發(fā)展訴求下采取針對(duì)性的鄉(xiāng)村土地政策。雖然發(fā)展背景不同，但是兩國(guó)在農(nóng)地保護(hù)上的方向選擇極其相似，不過(guò)在建設(shè)用地利用上產(chǎn)生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。
（一）中英兩國(guó)在農(nóng)地保護(hù)上方向選擇的一致性
英國(guó)在鄉(xiāng)村耕地保護(hù)中的政策體現(xiàn)出階段性，具有明顯的問(wèn)題導(dǎo)向，從嚴(yán)格保護(hù)耕地逐步轉(zhuǎn)向耕地保護(hù)與休閑娛樂(lè)并舉。中國(guó)正處于對(duì)鄉(xiāng)村耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的階段，并在保護(hù)中尋求多樣化發(fā)展。
對(duì)比中英兩國(guó)的做法可以發(fā)現(xiàn)，在充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)家糧食安全重要性的情況下，嚴(yán)格的耕地保護(hù)被一以貫之，兩國(guó)對(duì)耕地保護(hù)采取了相同的態(tài)度。除此還可以看到，受制于城市化發(fā)展的階段性，中國(guó)正在經(jīng)歷英國(guó)20世紀(jì)70年代對(duì)鄉(xiāng)村多樣性要求和對(duì)自然景觀追求的過(guò)程。因此，對(duì)于中國(guó)而言，在對(duì)鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)和鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化的要求下，繼續(xù)對(duì)耕地實(shí)施強(qiáng)有力的保護(hù)是極有必要且完全符合現(xiàn)實(shí)需求的。
（二）中英兩國(guó)在鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用上不同的路徑選擇
英國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以鞏固與增加鄉(xiāng)村用地為方向。雖然英國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，但并不存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一指標(biāo)，即城市建設(shè)用地的增加不以鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少為代價(jià)。
中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)用地存在向城市供給的傾向。中國(guó)的建設(shè)用地由土地利用總體規(guī)劃自上而下地分配指標(biāo)而定，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量限定，具有極大的剛性。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成為優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地的重要手段，解決了城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的兩難問(wèn)題，但同時(shí)也造成了鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城市輸送的結(jié)果。
（三）不同的鄉(xiāng)村土地政策導(dǎo)致中英鄉(xiāng)村發(fā)展軌跡不同
在不同的鄉(xiāng)村土地政策影響下，中國(guó)與英國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展步入截然不同的軌道?？傮w而言，英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展速度較緩，但注重鄉(xiāng)村空間質(zhì)量營(yíng)造。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展速度較快但質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)“無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國(guó)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力的問(wèn)題已引起高度關(guān)注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展急需解決的問(wèn)題。
四、中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展乏力的邏輯解釋
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入快速增長(zhǎng)但發(fā)展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內(nèi)在聯(lián)系。這種“無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)”是政治目標(biāo)下的被動(dòng)式快速增長(zhǎng)與鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少共同作用造成的。中國(guó)為了構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)基層穩(wěn)定，外部強(qiáng)有力的政治推動(dòng)強(qiáng)制要求鄉(xiāng)村緊跟城市發(fā)展速率，但鄉(xiāng)村的生產(chǎn)資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展步履蹣跚，始終缺乏內(nèi)生動(dòng)力。
中國(guó)鄉(xiāng)村快速增長(zhǎng)中具有不可排除的政治因素，政治要求是鄉(xiāng)村快速發(fā)展不可忽視的動(dòng)力。不可否認(rèn)，在城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和均等化公共服務(wù)提供方面，得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然無(wú)法擺脫政治因素的限制。在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，政府不能坐視城鄉(xiāng)差距拉大而不顧，必須拉動(dòng)鄉(xiāng)村的快速增長(zhǎng)。通過(guò)在時(shí)間軸上觀察農(nóng)民收入水平、農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資兩個(gè)指標(biāo)變化與關(guān)鍵政策出臺(tái)時(shí)間之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的快速增長(zhǎng)確是政治干預(yù)和應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)差距拉大的結(jié)果。
建設(shè)用地增減掛鉤導(dǎo)致城鄉(xiāng)剪刀差中城市對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的剝奪，造成了中國(guó)鄉(xiāng)村的發(fā)展不良。城鄉(xiāng)之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動(dòng)生產(chǎn)率決定的，但是在中英兩國(guó)的表現(xiàn)形式存在巨大差異。英國(guó)的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)品附加值的剝奪，即低附加值的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入城市系統(tǒng)，被加工成具有高附加值的產(chǎn)品。中國(guó)的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)在產(chǎn)品和土地上，屬于產(chǎn)品附加值與生產(chǎn)資料的雙重剝奪。在產(chǎn)品附加值由鄉(xiāng)村流入城市的同時(shí)，還通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到城市。
五、英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒及政策建議
借鑒英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷，鄉(xiāng)村保留生產(chǎn)資料對(duì)于可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。中國(guó)未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展不可能只局限于農(nóng)業(yè)，多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路已初見(jiàn)端倪。在十九大報(bào)告明確提出促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，本文提出探索鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤模式，推進(jìn)鄉(xiāng)村良性集并，保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)起實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地增減掛鉤的制度保障，提出以明確的土地產(chǎn)權(quán)制度為前提，以交易平臺(tái)和分成機(jī)制為基礎(chǔ)，以矛盾糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制為保障，在關(guān)注并區(qū)別對(duì)待歷史文化名村等具備保護(hù)價(jià)值的特殊鄉(xiāng)村地區(qū)的情況下，通過(guò)鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的形式，戰(zhàn)略性地保留鄉(xiāng)村發(fā)展用地，為鄉(xiāng)村價(jià)值的顯現(xiàn)打下基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第3期 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))
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