內(nèi)容提要：縣委書記大接訪制度將常規(guī)信訪工作轉(zhuǎn)化為黨委政府的中心工作，有利于強化領(lǐng)導干部的責任意識，整合官僚體制內(nèi)部資源，推動基層信訪問題尤其是信訪疑難案件的解決，密切黨群干群關(guān)系。實際運行受官僚體制內(nèi)部各種復雜交錯關(guān)系的影響，使該項制度的實踐邏輯呈現(xiàn)出與制度文本規(guī)定的偏差，主要存在權(quán)力推動與權(quán)力依賴、權(quán)力與責任倒置、首問負責制與專業(yè)分工矛盾、選擇性治理與接訪績效的消解、政治與專業(yè)的沖突等問題。大接訪制度的運行必須嵌入于官僚體制之中，官僚體制將大接訪制度吸納進入了其自身的運轉(zhuǎn)邏輯，并按照官僚體制的內(nèi)部運作規(guī)則對該項制度進行改造。近期應(yīng)加大對領(lǐng)導干部實質(zhì)性解決信訪問題的考核，而不是過于注重對領(lǐng)導接訪臺賬、文案等形式程序的考核；可以在接訪工作與業(yè)務(wù)工作之間保持適當平衡，避免大接訪制度過多沖擊領(lǐng)導干部的常規(guī)業(yè)務(wù)工作；長期應(yīng)在形成信訪問題的根源上著力，健全和完善基層民主制度，構(gòu)建干部與群眾良性對話、協(xié)商的平臺。切實推進依法治國戰(zhàn)略，真正做到依法行政。只有這樣大接訪制度才可能具有更高的效率和更強的生命力。
關(guān)鍵詞：縣委書記大接訪/群眾路線/信訪制度
自2008年以后，中國在信訪領(lǐng)域出臺了一項極其重要的改革舉措——縣委書記大接訪(它又稱“縣級黨政領(lǐng)導干部大接訪”，本文使用“縣委書記大接訪”這一通俗說法。此處的“縣委書記”并非僅指縣委書記一人，而是泛指縣域內(nèi)的黨政領(lǐng)導干部，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)。大接訪是黨和國家為應(yīng)對信訪困局、貫徹群眾路線而出臺的一項制度，它要求基層黨政領(lǐng)導定期接待群眾來訪，傾聽群眾心聲。自大接訪活動開展以來，國家對該項制度的重視程度遠甚于以往任何時期，迄今，這一制度運行已歷時多年，可以說，大接訪制度不僅是國家信訪治理體系的重要組成部分，而且是新時期中共踐行群眾路線的重要制度安排。然而，與該項制度的重要地位相比，學界的相關(guān)研究卻顯得滯后且貧乏。目前關(guān)于該主題的文獻多為信訪部門官員的工作總結(jié)講話和少量的研究報告。系統(tǒng)性、學理性的專門研究付之闕如。在偶爾可見的關(guān)于縣委書記大接訪制度的評論中，一些學者認為該項制度不僅不利于信訪問題的解決，反而會進一步強化領(lǐng)導的意志和群眾“信訪不信法”的觀念[1]。筆者以為，對于如此重大的改革舉措和制度安排，在厘清其背后的邏輯規(guī)律之前，我們不宜簡單地對該項制度進行批判，而應(yīng)該將其放在中國官僚體制的情境中去理解。
本文以筆者在豫東M市華江區(qū)信訪局等部門進行調(diào)研獲取的一手資料為基礎(chǔ)，從官僚體制內(nèi)部視角對縣委書記大接訪制度的運行邏輯展開實證研究。本文的核心關(guān)切是縣委書記大接訪制度嵌入中國官僚體制之后，是如何運行的，又是如何被官僚體制改造的，國家及官僚體制內(nèi)部各行動主體又是如何圍繞該項制度的實施展開博弈互動關(guān)系?借此，我們可以獲得哪些關(guān)于中國官僚體制運行的規(guī)律性認識?
一、緣起與變遷
常言道：郡縣治，天下安。縣(區(qū))位居中國行政體制結(jié)構(gòu)的樞紐地帶，是連接國家與社會的橋梁[2]。新中國成立后，縣級政權(quán)在我國信訪治理體制中扮演著極為重要的角色，受到黨和國家高度重視。可以說，“信訪問題解決的多少、快慢，成績的大小以及成功與否，關(guān)鍵在于縣(市)一級機關(guān)”[3]52。。鑒于縣級政權(quán)在信訪工作中的重要地位，新中國成立初期國家頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》就要求“縣(市)以上各級人民政府必須指定專人處理人民來信；建立接待室或問事處，接待來訪群眾”[3]35。時至1957年11月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，著重強調(diào)要加強縣級機關(guān)信訪工作[3]113。
改革開放后，縣級信訪工作進一步加強。1982年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》第四章就加強縣級黨委和政府的信訪工作問題作出了詳細規(guī)定①。2007年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》第十九條著重強調(diào)“預防和解決基層發(fā)生的信訪問題，縣級是關(guān)鍵，要高度重視縣級信訪工作，切實加強指導”[4]。
領(lǐng)導干部接訪制度是縣級信訪制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。早在新中國成立之初，就已經(jīng)有許多縣建立了縣長、書記接見群眾來訪日制度。1957年5月，第一次全國信訪工作會議肯定和推廣了領(lǐng)導接見群眾來訪日制度[3]53。從此，這一舉措逐漸被吸納進入信訪治理體制之內(nèi)，構(gòu)成了新中國信訪制度的重要傳統(tǒng)。不過，長期以來，領(lǐng)導干部接訪制度并未受重視，其規(guī)范性、嚴格性較為欠缺。2007年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》提出，要在全國大力實施領(lǐng)導干部大接訪[4]。隨后，領(lǐng)導干部接訪制度漸漸被強化。尤其是2008年舉世矚目的奧運盛會在北京舉行，國家對穩(wěn)定和秩序的強調(diào)提升到一個全新的高度。與之相應(yīng)，縣級政權(quán)被推向信訪工作的前臺。2008年6月28日，國家召開了處理信訪突出問題及群體性事件電視電話會議(俗稱“6·28”電視電話會議)。此后，縣委書記大接訪活動迅速在全國推開。
2008年北京奧運會結(jié)束后，縣委書記大接訪并沒有淡出中國官僚體制，而是轉(zhuǎn)向了常規(guī)運作形態(tài)。2009年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導干部定期接待群眾來訪的意見》等三個文件，特別強調(diào)“縣(市、區(qū)、旗)黨委書記、縣(市、區(qū)、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區(qū)、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領(lǐng)導干部都要定期接待群眾來訪”|5]。縣委書記大接訪的直接目標，就是要緩和社會沖突和矛盾，減少上訪及其他社會不穩(wěn)定因素，保持政治社會穩(wěn)定。
二、制度體系
在新時期，縣委書記大接訪制度設(shè)置更加細化。從中央到地方各級黨委政府就縣委書記大接訪提出了一系列嚴格、細致的要求。具體而言，這一制度體系涵蓋了以下一些次級制度安排。
(一)黨政一把手負責制
在中國的行政體制下，黨政一把手尤其是黨委一把手在黨務(wù)和政務(wù)重大決策中扮演著最為重要的角色。自上而下的各種方針政策也必須經(jīng)過一把手的推動才能得到更好地貫徹落實。同樣，在縣委書記大接訪運動中，黨政一把手也被賦予最大政治責任。大接訪制度將常規(guī)信訪工作轉(zhuǎn)化為黨委政府的中心工作，賦予其更強的政治意涵。上級給縣級黨政一把手制定了嚴格的責任目標和工作要求。例如，建立縣(市、區(qū)、旗)委書記、縣(市、區(qū)、旗)長“四個一”工作制度，即縣(市、區(qū)、旗)委書記、縣(市、區(qū)、旗)長每人每月至少參加一次接訪活動、主持一次疑難信訪問題和信訪不穩(wěn)定因素排查分析會、化解處理一個信訪突出問題、督辦一次信訪工作進展情況。
此外，相關(guān)制度還規(guī)定一般領(lǐng)導在接訪時請假或請人代接都需要向黨政主要領(lǐng)導匯報。在筆者調(diào)研的華江區(qū)，區(qū)委書記曾經(jīng)批示：“縣委書記大接訪是信訪工作重要舉措，請區(qū)黨政班子及其他接訪同志高度重視、嚴肅認真。不得隨意縮短時間或讓別人代接，確有特殊情況的，直接向書記和區(qū)長報告，并采取相應(yīng)調(diào)整辦法。”正因為黨政領(lǐng)導尤其是主要領(lǐng)導在縣委書記大接訪工作中的極端重要性，所以各級黨委政府在貫徹落實該項制度時，都要求主要領(lǐng)導必須高度重視。華江區(qū)還提出了大接訪要堅持“一把手工程”的口號。
(二)考核與追責并行
為引起縣級政權(quán)重視，大接訪工作還被納入黨委政府信訪工作責任制考核內(nèi)容。考核內(nèi)容包括大接訪的臺賬、檔案健全程度，黨政領(lǐng)導干部按時按量接訪情況，大接訪案件受理、交辦、結(jié)案率、滿意率等等。例如，2011年M市《信訪工作黨委政府責任制考核辦法》規(guī)定：“堅持縣市區(qū)黨政領(lǐng)導干部工作日每天接待群眾來訪制度，確保黨政領(lǐng)導接待日落實率90％以上(含90％)，每下降1個百分點扣5分；領(lǐng)導接待日受理案件按期結(jié)案率95％以上(含95％)，每下降1個百分點扣2分。”對于考核結(jié)果，將納入政府獎懲范圍。考核不過關(guān)的，依據(jù)問題輕重對縣級黨政領(lǐng)導、責任人、直接責任人給予通報批評、誡勉談話、行政警告等不同程度的黨紀政紀處分。
此外，上級還定期不定期地對縣委書記大接訪的落實情況進行督查。每次督查結(jié)果都在轄區(qū)范圍內(nèi)進行通報。同時還根據(jù)督查結(jié)果對相關(guān)責任單位和責任人給予通報批評、誡勉談話、書面檢查等處分。
(三)多種接訪方式并舉
1.單獨接訪與聯(lián)合接訪。縣委書記大接訪的形式包括單獨接訪與聯(lián)合接訪。所謂單獨接訪，指由單個的縣黨政領(lǐng)導接待來訪者。單獨接訪意味著接訪領(lǐng)導只能憑自己個人職權(quán)或者協(xié)調(diào)自己分管的相關(guān)部門處理信訪案件。若信訪人反映的問題超出接訪領(lǐng)導職權(quán)，則接訪領(lǐng)導只能將該案件轉(zhuǎn)辦或者勸說信訪人選擇對口領(lǐng)導接訪。因此，單獨接訪在解決問題的效果方面有一定局限性。
所謂聯(lián)合接訪，就是多名縣領(lǐng)導甚至所有主要縣領(lǐng)導和相關(guān)職能部門負責人都同時參與接訪。聯(lián)合接訪匯聚了縣級政權(quán)的主要力量，有利于推動信訪問題的解決。不過，聯(lián)合接訪耗費的人力物力資源太多，因而不可持續(xù)，只能間或舉行。
2.定點接訪、重點約訪與帶案下訪。定點接訪是指在某一特定的接訪地點面見來訪群眾，接訪的對象不固定。這是大接訪的主流方式，也是最容易為上級考核的內(nèi)容。重點約訪是根據(jù)信訪案件需要約見信訪人，約訪具有特定的對象，約訪還包括協(xié)調(diào)解決當事人訴求的問題。帶案下訪要求領(lǐng)導深入基層，聽取和收集群眾意見，研究問題成因，探討解決辦法。
(四)接訪與包案勾連
接訪只是接待訪民，受理、交辦或者轉(zhuǎn)辦訪民反映的問題。盡管參與接訪的縣級領(lǐng)導都擁有或大或小的職權(quán)，能夠推動信訪問題的解決，但是大部分信訪案件都難以在現(xiàn)場獲得圓滿解決。此時，如何妥善處理那些在現(xiàn)場無法解決的信訪案件就成為大接訪制度面臨的難題。如果不能將現(xiàn)場無法解決的案件在領(lǐng)導接訪之后繼續(xù)納入處理的議事日程，那么大接訪的意義將大打折扣，所以，大接訪制度就不能僅限于現(xiàn)場的接訪，而必須落實接訪領(lǐng)導的后續(xù)責任。領(lǐng)導包案就是強化接訪領(lǐng)導后續(xù)責任的制度安排。
華江區(qū)在接訪領(lǐng)導包案方面作出了嚴格的制度規(guī)定：對群眾反映強烈的突出問題，要實行領(lǐng)導包案，并落實包調(diào)查、包協(xié)調(diào)、包處理、包落實、包穩(wěn)定、包息訴罷訪的“六包”責任制。包案領(lǐng)導還需要與區(qū)信訪工作領(lǐng)導組簽訂書面的包案責任書。
大接訪還實行首問負責制，即“誰接待，誰包案，誰負責”。第一位接訪某信訪案件的領(lǐng)導，一般被定為該案的包案領(lǐng)導，負責該案件的受理、交辦、督辦和跟蹤問效。首問負責制在領(lǐng)導干部與接訪工作之間建立“責任—利益”連接紐帶[6]，有利于強化黨政領(lǐng)導干部的信訪工作責任，避免推諉現(xiàn)象。
包案制度“是基層政府在面臨科層體制與上訪者雙重壓力時所做出的制度安排……(它)不僅在正式體制內(nèi)進行了分工合作，而且為構(gòu)建基層政權(quán)與上訪者之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系提供了平臺”[7]。它將信訪工作績效與領(lǐng)導干部政治激勵相勾連，事實上強化了接訪領(lǐng)導干部的政治責任。
(五)縱向與橫向貫通
為推動縣委書記大接訪制度的貫徹落實，官僚體制內(nèi)部形成了一張縱橫交錯的責任網(wǎng)絡(luò)。
1.縱向：縣鄉(xiāng)一體化。縣級政權(quán)是縣委書記大接訪活動的主體。不過，若僅憑縣級政權(quán)處理信訪問題，既非其力所能及又非其所愿，所以，縣級自然會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)納入大接訪的制度體系中。從華江區(qū)的實踐來看，區(qū)里甚至給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的接訪工作提出了比區(qū)自身更為嚴格的要求。例如，區(qū)里規(guī)定：“各鄉(xiāng)、辦事處要保證每天都有黨政主要領(lǐng)導值班接訪。……區(qū)委信訪工作領(lǐng)導組將組織專項督查組對各鄉(xiāng)辦黨政主要領(lǐng)導接訪情況進行抽查暗訪，督查情況定期通報”[8]。通過這一制度安排，縣鄉(xiāng)都被整合進入縣委書記大接訪體系中。
2.橫向：主要領(lǐng)導與一般領(lǐng)導分工。按照規(guī)定，縣級黨政主要領(lǐng)導一個月至少安排一天接訪，其余黨政領(lǐng)導安排接訪的天數(shù)較主要領(lǐng)導更多。除了黨政主要領(lǐng)導負責主持黨政全面工作之外，其余黨政領(lǐng)導都有各自分管的業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域。區(qū)領(lǐng)導(尤其是主要領(lǐng)導)接訪時，信訪案件牽涉的相關(guān)下屬(包括副職領(lǐng)導、鄉(xiāng)辦和區(qū)直單位負責人等)要陪同接訪。每位接訪領(lǐng)導都可以利用自己的職權(quán)召集下屬(或分管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的下屬)協(xié)調(diào)解決信訪問題。
隨著上述一系列制度的設(shè)立，縣委書記大接訪制度漸漸實現(xiàn)了常態(tài)化。地方政府將縣委書記大接訪視為一項政治任務(wù)來完成，縣委書記大接訪制度也得以確立它在國家信訪治理體系中的中心位置。
三、官僚制與縣委書記大接訪制度的實踐邏輯
縣委書記大接訪制度實施以后，其實際運行深受官僚體制內(nèi)部各種復雜交錯關(guān)系的影響。這使該項制度的實踐邏輯呈現(xiàn)出與制度文本規(guī)定的偏差。
(一)權(quán)力推動與權(quán)力依賴
總體而言，在縣委書記大接訪制度實施過程中，由于黨政主要領(lǐng)導掌握著轄區(qū)內(nèi)的權(quán)力和資源，在解決信訪問題上面確實具有獨特優(yōu)勢，所以，該項制度的實施對于促進信訪問題的解決、緩解信訪嚴峻形勢起到了積極的推動作用。據(jù)統(tǒng)計，2010年1—8月，華江區(qū)黨政領(lǐng)導共接訪167批次(不含重復訪)，其中現(xiàn)場解決125起，占比為74.85％，立案交辦42批255人，到期應(yīng)結(jié)31案，實際結(jié)案17件，群眾滿意131案，群眾滿意率92.3％(現(xiàn)場解決都滿意)[9]。
大接訪之所以能夠取得一定的效果，與官僚體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)密不可分。在縣級政權(quán)層面，縣域主要行政權(quán)力集中于縣級黨政領(lǐng)導干部尤其是黨政主要領(lǐng)導(一把手)身上。縣級黨政領(lǐng)導干部在處理各項行政和公共事務(wù)方面無疑具有較大優(yōu)勢。縣委書記大接訪強調(diào)縣級黨政領(lǐng)導干部親自接訪，是希望利用他們手中的權(quán)力資源推動信訪問題的解決。
在實際運行時，大接訪制度被深深嵌入官僚體制中。大接訪制度的運轉(zhuǎn)，在很大程度上是以權(quán)力為依托的，每位區(qū)黨政領(lǐng)導都有自己的工作分工，相應(yīng)地，每位領(lǐng)導(主要領(lǐng)導除外)一般只分管自己工作領(lǐng)域中的信訪問題。這既是科層制順利運轉(zhuǎn)的要求，也是信訪問題得以高效、有序解決的前提條件，因為每位領(lǐng)導只在自己分管領(lǐng)域中才能有效行使權(quán)力，動員相關(guān)資源解決信訪問題，一旦超出自己的分管領(lǐng)域，則無法調(diào)配相關(guān)資源。
接訪時，黨政領(lǐng)導依靠自己的權(quán)力、地位來推動信訪事項的解決。領(lǐng)導地位的高低、權(quán)力的大小，在很大程度上決定了信訪問題解決的速度和程度，同時，有不少問題確實需要縣級黨政主要領(lǐng)導拍板才能解決或者更好地解決，尤其是那些涉及不同部門間整合、資源大規(guī)模跨部門調(diào)配的信訪案件，更是需要黨政領(lǐng)導特別是主要領(lǐng)導的親自介入。例如，自2011年開始，華江區(qū)婦幼醫(yī)院職工上訪反映醫(yī)院改制后導致職工待遇降低，他們要求政府重新收回醫(yī)院，確立其公辦性質(zhì)，給職工發(fā)放財政工資，此事涉及區(qū)衛(wèi)生局、人社局、區(qū)編委和財政局等多個部門，若非區(qū)主要領(lǐng)導出面斷無解決之可能。之前此問題一直久拖不決，是由于各部門步調(diào)不一致，都從部門利益出發(fā)而互相推諉，最終還是黨政主要領(lǐng)導親自介入才使該問題得以解決。
黨政主要領(lǐng)導位高權(quán)重，可以動用更多的資源，促使下級重視和落實，特別是那些涉及不同部門利益、需要整合協(xié)調(diào)各部門行動的信訪事項，往往只有一把手拍板，才能實現(xiàn)部門整合，推動問題的解決。且在現(xiàn)實中，訪民的問題往往都會涉及多個部門，僅靠某一部門無法解決這些問題，這在客觀上更加需要黨政主要領(lǐng)導出面協(xié)調(diào)。
我們看到，黨政主要領(lǐng)導在解決信訪問題上具有更高的效率，而且往往吸引了更多的訪民。例如，2012年9月12日，華江區(qū)區(qū)長接訪時，共有7批33人次上訪，其中，現(xiàn)場解決2起，其余5起均承諾了解決期限[10]。當天下午，區(qū)長還在接訪現(xiàn)場臨時召集5位副區(qū)長和財政、勞動、人事等局委負責人商討解決群眾信訪事項。此外，據(jù)華江區(qū)信訪局統(tǒng)計，自2012年年初至2012年9月，區(qū)委書記共召開黨政聯(lián)席會議8次，研究解決信訪事項58起，區(qū)長召開區(qū)長辦公會14次，研究解決信訪事項132起[10]。黨政主要領(lǐng)導的獨特權(quán)力地位，使他們在解決問題上具有更大優(yōu)勢，主要領(lǐng)導如此強大的資源動員和體制整合能力，絕非一般領(lǐng)導所能比肩。所以，每逢黨政主要領(lǐng)導接待日，來上訪的訪民要比其余領(lǐng)導接待日多出許多。據(jù)華江區(qū)《信訪工作簡報》所述：“華江區(qū)每逢黨政主要領(lǐng)導的信訪接待日，上訪群眾較多，多的時候每天達二三十批幾百人。”[11]2012年8月16日，華江區(qū)委書記當天共接訪6批20人次[12]；2012年9月12日上午，華江區(qū)區(qū)長在短短4個小時就接訪7批33人次[10]。根據(jù)華江區(qū)2011-2012年區(qū)黨政領(lǐng)導接訪情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也可以顯示黨政主要領(lǐng)導較其他區(qū)領(lǐng)導更能吸引上訪者(見表1)。
根據(jù)表1，在這兩年中，區(qū)黨政主要領(lǐng)導接訪的平均批次都遠高于其余黨政領(lǐng)導。筆者還注意到，區(qū)委書記和區(qū)長每個月一般都只安排1次接訪，而其余黨政領(lǐng)導每個月一般都會安排2次②。也就是說，區(qū)黨政主要領(lǐng)導接訪的總次數(shù)較其余黨政領(lǐng)導更少，而接訪的批次數(shù)量卻較其余黨政領(lǐng)導更多。如果考慮這一因素，那么對于上訪者而言，區(qū)黨政主要領(lǐng)導要遠較其余黨政領(lǐng)導更有吸引力。另外，我們從表2也可以看出，華江區(qū)黨政主要領(lǐng)導每次接訪的平均批次數(shù)量為4.08，其余黨政領(lǐng)導每次接訪的平均批次數(shù)量僅為1.82，前者是后者的2倍多。
由于信訪問題的解決效率與權(quán)力的大小呈正相關(guān)關(guān)系，權(quán)力越大，解決信訪問題的效率越高，反之亦如此，這導致的負面效應(yīng)是：一般領(lǐng)導干部和工作人員因位低權(quán)輕而在處理信訪工作時力不從心。如同華江區(qū)群眾工作部副部長所言：“有的領(lǐng)導覺得自己拍板了也沒啥用，干脆就不拍”。③一些領(lǐng)導干部也常以自己無力解決為由而對信訪事項予以推脫，這在一定程度上助長了推諉現(xiàn)象，不利于信訪問題的及時有效解決，并損及政權(quán)的群眾基礎(chǔ)和合法性。此外，它還在客觀上強化了群眾對權(quán)力的膺服，使得權(quán)力因素在國家信訪治理工作中的功能進一步凸顯。大量的信訪問題都被推向了黨政主要領(lǐng)導，讓群眾誤以為凡事找主要領(lǐng)導可以得到解決，可能助長群眾“信訪不信法”的觀念。
可見，縣委書記大接訪制度與現(xiàn)有的權(quán)力體系相契合，同時又強化了既有的權(quán)力體系。黨政主要領(lǐng)導可以依靠自身權(quán)力實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)官僚集團的整合，督促下屬解決訪民的問題，這維系了黨政主要領(lǐng)導的魅力型權(quán)威[13]，而犧牲了其他黨政領(lǐng)導干部和一般工作人員的威望。然而，問題在于，黨政主要領(lǐng)導并不能總是親自去解決訪民的問題，而必須要依靠下屬和一般工作人員去解決，如果訪民的問題最終未獲解決，同樣會令訪民對黨政主要領(lǐng)導的權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑。
(二)權(quán)力與責任倒置
理想的權(quán)力配置模式應(yīng)該確保權(quán)責互相匹配，如此方能實現(xiàn)有效治理，然而，在縣委書記大接訪的制度安排中，卻出現(xiàn)了嚴重的權(quán)力與責任倒置現(xiàn)象。首先，在橫向上，主要領(lǐng)導與一般領(lǐng)導的權(quán)責不匹配。主要領(lǐng)導位高權(quán)重，在處理信訪問題上面更具優(yōu)勢，而一般領(lǐng)導權(quán)力更小，在處理信訪問題時難度更大。從權(quán)責匹配角度來講，主要領(lǐng)導的接訪任務(wù)應(yīng)該較一般領(lǐng)導更重，然而，無論是上級規(guī)定還是縣級政權(quán)的實際操作，大接訪的值班任務(wù)安排都是優(yōu)先照顧區(qū)主要領(lǐng)導。例如，中共中央2009年頒發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導干部定期接待群眾來訪的意見》規(guī)定：“縣(市、區(qū)、旗)黨委書記、縣(市、區(qū)、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區(qū)、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領(lǐng)導干部都要定期接待群眾來訪”[5]。在華江區(qū)的黨政領(lǐng)導干部接訪值班安排表中，區(qū)委書記和區(qū)長每個月都只安排1次接訪，而其余黨政領(lǐng)導干部一般都安排2次甚至更多。掌握權(quán)力、資源更多的主要領(lǐng)導被安排更少的接訪任務(wù)，而權(quán)力小、解決信訪問題的資源和能力更弱的一般領(lǐng)導卻被賦予更重的接訪任務(wù)。黨政主要領(lǐng)導具有更多的解決信訪問題的權(quán)力資源，上訪群眾對黨政主要領(lǐng)導有更高的期待，但群眾接觸和求助于黨政主要領(lǐng)導的機會卻更少。這也是每次黨政主要領(lǐng)導接訪時往往場面爆棚的重要原因。
其次，在縱向上，縣鄉(xiāng)之間權(quán)責不匹配。縣級政權(quán)是一級職能和機構(gòu)都較為完備的政權(quán)。無論是在權(quán)力、地位還是資源等方面，縣級政權(quán)都要優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。按道理來講，縣級政權(quán)應(yīng)該承擔更多的接訪任務(wù)和信訪治理工作。然而，在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接訪任務(wù)和信訪治理工作量都要遠甚于縣級政權(quán)。例如，縣級黨政主要領(lǐng)導只要求每個月接訪1次，其余黨政領(lǐng)導一般每個月為2次左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的黨政主要領(lǐng)導卻被要求每天值班接訪，甚至要隨時隨地接訪。此外，上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將信訪問題解決在基層，對大部分信訪案件而言，縣里都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面辦理和解決，但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻并不具備解決信訪問題的權(quán)力和資源。
概言之，無論是在縱向上還是在橫向上，大接訪制度在實際運行過程中都因為接訪主體的權(quán)責不對等而影響了信訪治理的效率。
(三)首問負責制與專業(yè)分工的矛盾
前文提及，為強化接訪領(lǐng)導的責任、督促接訪領(lǐng)導解決群眾反映的問題，縣委書記大接訪實行首問負責制。首問負責制有利于明確信訪案件的責任人，進而規(guī)避推諉、拖延現(xiàn)象。然而，首問負責制卻與官僚體制內(nèi)既有的業(yè)務(wù)分工秩序存在一定的矛盾。一旦群眾反映的問題并非接訪領(lǐng)導業(yè)務(wù)分工范圍內(nèi)之事，接訪領(lǐng)導將無權(quán)處理。即使接訪領(lǐng)導可以召集相關(guān)部門負責人前來協(xié)調(diào)，但是由于這些部門并非該接訪領(lǐng)導管轄，其負責人可以不予理會或者采取應(yīng)付推脫之策。按照官僚制的運作慣例，下屬一般只對自己的直接上級負責。在中國的官僚體制中，各種宗派、關(guān)系圈子盛行，許多領(lǐng)導都有自己的圈子，而一般下屬也都被吸納進入各種圈子里面[14]。特別是有的部門負責人只唯黨政一把手馬首是瞻，不把其他一般黨政領(lǐng)導放在眼里，此時，要讓接訪領(lǐng)導協(xié)調(diào)這些部門解決問題，其難度之大可想而知。
為降低首問負責制可能遭遇的阻力，華江區(qū)大接訪制度規(guī)定：“對不屬接訪領(lǐng)導所分包鄉(xiāng)辦、區(qū)直部門的問題，要明確建議由其他相關(guān)領(lǐng)導包案處理，區(qū)委信訪工作領(lǐng)導組再發(fā)文交辦分包領(lǐng)導。”[15]不過，這一規(guī)定的效力有很大局限性。筆者在接訪室觀摩領(lǐng)導接訪過程時，常常碰到一些上訪者反映的問題并非當班接訪領(lǐng)導業(yè)務(wù)分工范圍。此時，接訪領(lǐng)導常常表示無能為力，只能照例登記上訪者反映的問題，走完交辦程序。而被交辦信訪案件的包案領(lǐng)導又往往以該信訪案件并非自己接訪為由推脫，或者不跟蹤督辦。如此，群眾反映的信訪問題又繼續(xù)被吸納入漫無邊際的官僚體制常規(guī)運作過程中。群眾反映的問題是否解決、何時解決，仍然取決于他們將訴求“問題化”的能力。
(四)選擇性治理與接訪績效的消解
在中國的基層治理中，選擇性政策執(zhí)行[16]現(xiàn)象較為普遍。基層政府為了迎合上級需要，常常只貫徹執(zhí)行那些上級重視的政策，而對其余政策不予執(zhí)行或隨意應(yīng)付。在縣委書記大接訪制度運行過程中同樣存在類似情況。
1.重形式程序而輕實質(zhì)解決問題。按照制度規(guī)定，上級要定期不定期對縣委書記大接訪工作進行督查。督查的重要內(nèi)容之一是相關(guān)文牘臺賬的整理規(guī)范情況。臺賬是接訪制度績效的重要體現(xiàn)，也是上級考核檢查區(qū)里落實該項制度具體情況的重要憑證。臺賬比較直觀簡單，容易進行考核檢查。無論平時工作做得如何優(yōu)秀，如果臺賬不規(guī)范，同樣將面臨上級批評，所以，筆者在華江區(qū)信訪局看到，近年來局里對臺賬建設(shè)高度重視。信訪局給每一位縣級黨政領(lǐng)導都建立了接訪臺賬，臺賬內(nèi)容包括接訪時間、地點、來訪人姓名、信訪內(nèi)容、批示辦理情況等等。
然而，在大接訪的形式、程序日益受到重視的同時，解決群眾實質(zhì)問題卻仍然被忽視。胡偉曾指出：“群眾路線對于共產(chǎn)黨與其說是一種制度，還不如說是一種作風。……就一個黨員或黨的領(lǐng)導干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多取決于他個人的民主作風而非制度”[17]。王紹光也認為，群眾路線過于依賴干部的自覺性，黨員干部在貫徹群眾路線時容易走形式，這是群眾路線的軟肋[18]。同樣，作為新時期群眾路線重要體現(xiàn)的大接訪制度的貫徹也依賴于領(lǐng)導的個人素質(zhì)和作風。領(lǐng)導素質(zhì)和作風過硬，則效果較為明顯，否則，效果將大打折扣。在實際中，一些接訪領(lǐng)導常常心不在焉，致使接訪流于形式，對群眾反映的問題一概交辦了事，而實質(zhì)上并沒有解決問題。接訪之后，上訪者反映的問題繼續(xù)被納入官僚體制的常規(guī)運作過程，一旦官僚體制各部門間發(fā)生摩擦、扯皮，那么上訪者的問題將繼續(xù)無解。此時，上訪者只能等待下一次的領(lǐng)導接訪，通過訴求領(lǐng)導重新激活官僚運作過程，使自己的問題早日納入官僚體制的議事日程。華江區(qū)信訪局在總結(jié)大接訪活動情況時也指出：“存在重視案件辦理而忽視不穩(wěn)定因素化解的情況。到目前為止，60起不穩(wěn)定因素，向領(lǐng)導組辦公室書面匯報情況的僅1起。”[19]重形式、程序現(xiàn)象的廣泛存在導致大接訪的實質(zhì)效果受到嚴重影響。
2.重上級交辦案件而輕自立案件。在信訪目標考核責任制的壓力下，縣級政權(quán)對上級交辦的信訪案件必須高度重視，否則，將面臨被扣分或者考核不合格的風險。所以，上級交辦信訪案件的辦結(jié)速度一般都較快，效率較高。相反，對于區(qū)自立案件，因為缺乏考核壓力，推諉拖延現(xiàn)象嚴重。華江區(qū)信訪局曾總結(jié)到：“一是重視上三級交辦的案件，對區(qū)自立案件(縣委書記大接訪案件)重視不夠。上三級到期34件案件已全部辦結(jié)，但區(qū)自立案件33件僅辦結(jié)8件。二是區(qū)自立案件超期未結(jié)現(xiàn)象比較嚴重，自立案件到期應(yīng)結(jié)17件，有9件超期未結(jié)。”[19]既然上級交辦的案件較區(qū)自立案件能夠得到更好更快地解決，那么群眾自然傾向于到上級上訪，這也可以部分解釋為什么越級上訪發(fā)生的頻率如此之高且屢禁不止，它跟官僚體制的選擇性治理策略緊密關(guān)聯(lián)。
可見，在對上負責的體制下，縣級政權(quán)在縣委書記大接訪過程中面臨“有壓力的目標約束與低度過程約束”[6]。它往往只重視上級關(guān)注的政策目標，而忽視其他，這種選擇性治理策略消解了大接訪制度的績效。
(五)政治與專業(yè)的沖突
執(zhí)政黨對黨員干部的要求是“又紅又專”。大接訪是一項政治任務(wù)，是貫徹執(zhí)政黨的群眾路線、消除黨政領(lǐng)導干部官僚主義作風的重要制度設(shè)置。對于這一具有較強政治色彩的工作，領(lǐng)導干部接訪時必須推掉手頭的業(yè)務(wù)工作，全心投入到接訪之中，不能因為業(yè)務(wù)工作而打斷接訪過程，否則就會被視為對群眾不尊重，對群眾反映的問題不重視，對群眾耍官僚主義。大接訪在約束領(lǐng)導干部的同時，也不可避免地帶來兩個問題：
1.沖擊領(lǐng)導干部的業(yè)務(wù)工作。2012年7月10日，華江區(qū)當班接訪領(lǐng)導在接訪期間因突發(fā)急事，需要前往處理，便提前離開接訪室。7月11日，區(qū)當班接訪領(lǐng)導又因到市里開會而找人代替接訪，此事恰好被河南省信訪工作督查組發(fā)現(xiàn)，最終，華江區(qū)被省里通報批評。就前一事件，根據(jù)制度規(guī)定，華江區(qū)接訪領(lǐng)導確實違規(guī)，至少可以追究其未能妥善安排他人代替接訪、致使接訪空崗的責任。就后一事件而言，參加上級安排的會議當屬接訪領(lǐng)導業(yè)務(wù)工作范圍內(nèi)，臨時讓人代替接訪應(yīng)屬無奈，但制度規(guī)定不得替接，所以區(qū)里仍然受到省通報批評。若堅持“一切工作都要為大接訪讓路”，必然會影響領(lǐng)導干部的業(yè)務(wù)工作，特別是在中國官僚體制中，領(lǐng)導干部時常面臨著各種突發(fā)事件，需要緊急調(diào)配人力資源應(yīng)對。常規(guī)的接訪工作與官僚體制的即時動員往往難以兼容，這使得領(lǐng)導干部在接訪政治任務(wù)與業(yè)務(wù)工作中左沖右突，疲于應(yīng)對，越是地位級別低的領(lǐng)導越可能需要隨時響應(yīng)上級的召喚和安排，從而越需要更多的自主支配時間。吊詭的是，這些領(lǐng)導往往被安排更為繁重的接訪任務(wù)。
2.干擾科層組織的正常運轉(zhuǎn)秩序。接訪意味著暫停領(lǐng)導分管的業(yè)務(wù)工作，需要暫時打斷科層制的運轉(zhuǎn)流程，而這極可能影響既有的科層組織運轉(zhuǎn)秩序。對于分工專業(yè)、流程嚴密的科層組織而言，任何一個部門、流程的暫停，都可能帶來相應(yīng)的秩序紊亂，甚而導致科層組織陷入癱瘓狀態(tài)，嚴重影響科層組織運作效率。華江區(qū)領(lǐng)導干部接訪制度還規(guī)定，區(qū)領(lǐng)導接訪時，其分管的相關(guān)部門、鄉(xiāng)辦負責人以及信訪案件涉及的部門負責人也必須陪同接訪。筆者在接訪室觀察區(qū)領(lǐng)導接訪時，常常看到不少工作人員包括一些區(qū)領(lǐng)導來到信訪局接訪室外邊等待向正在接訪的區(qū)領(lǐng)導匯報工作。華江區(qū)的一份《信訪工作簡報》也曾記述這么一個小插曲：區(qū)委書記在信訪局接訪室持續(xù)接訪5個小時，而因為工作問題需要向區(qū)委書記匯報的幾名副區(qū)長也在旁邊等了近5個小時，直到接訪結(jié)束后，這幾名副區(qū)長才向區(qū)委書記匯報工作。可見，大接訪制度對官僚體制正常運轉(zhuǎn)秩序的干擾較深。它時常打斷官僚體制的正常運轉(zhuǎn)過程。這必然會遭到官僚體制的反彈，進而影響到該項制度的可持續(xù)運行，一旦缺乏來自上級的檢查考核壓力，那么該項制度極可能流產(chǎn)。
四、結(jié)語
縣委書記大接訪是執(zhí)政黨治理官僚體制、貫徹群眾路線的一項重要舉措。大接訪制度的初衷，是密切基層黨政干部與群眾之間的聯(lián)系，為群眾解決問題，緩解社會矛盾沖突。信訪工作本是黨委政府的常規(guī)工作。一般情況下，信訪部門受理群眾信訪訴求之后，都是按照常規(guī)流程將信訪案件交辦、轉(zhuǎn)辦到相關(guān)責任部門，但是，對于某些疑難信訪問題，尤其是那些涉及跨部門或者跨地域的信訪難案，僅憑某些部門的力量和常規(guī)程序難以解決。官僚體制內(nèi)的推諉、扯皮等弊病也加大了信訪問題的解決難度。大接訪的諸多制度安排，都是針對官僚體制的一系列弊病而設(shè)置的，它在一定程度上有利于制約基層官僚集團偏離執(zhí)政者的意圖和民眾利益的傾向，避免官僚體制自我利益的過度膨脹，密切黨群干群關(guān)系。大接訪制度將常規(guī)信訪工作轉(zhuǎn)化為黨委政府的中心工作，特別是通過領(lǐng)導包案制度使其上升為一項政治任務(wù)，有利于強化領(lǐng)導干部的責任意識，整合官僚體制內(nèi)部資源，從而推動基層信訪問題尤其是一些疑難信訪案件的解決。同時，大接訪也向民眾宣示了一種親民、為民取向，對捍衛(wèi)執(zhí)政黨的宗旨、提升執(zhí)政黨的合法性具有積極作用。從這個角度來看，大接訪制度的出臺有其合理性的一面，也有較強的現(xiàn)實針對性，這也正是多年來國家大力推行和落實大接訪制度的基本出發(fā)點。
不過，大接訪制度也有其局限性。它重在消化已經(jīng)發(fā)生的信訪問題，而并沒有從源頭上根治信訪問題。同時，它雖然有利于強化領(lǐng)導干部的信訪工作責任意識，但同時也可能引導群眾碰到問題時都求助于領(lǐng)導干部尤其是黨政主要領(lǐng)導，強化其“信訪不信法”的觀念。
此外，大接訪制度的運行必須嵌入于官僚體制之中。官僚體制將大接訪制度吸納進入其自身的運轉(zhuǎn)邏輯，并按照官僚體制的內(nèi)部運作規(guī)則對該項制度進行改造。在實踐中，大接訪制度與官僚體制之間存有難以克服的張力。大接訪制度具有較強的剛性，它要求官僚體制在很大程度上犧牲或者放棄自身的利益，官僚集團為了維護自身的利益，確保自身運轉(zhuǎn)，必須對大接訪制度進行吸納和改造，于是，大接訪制度在實際運行過程中出現(xiàn)了“名實分離”的問題，在一定程度上偏離了制度設(shè)置的初衷。特別是在常規(guī)治理時期，官僚體制往往對這些邊緣性的業(yè)務(wù)工作采取應(yīng)付之策，這必然影響業(yè)務(wù)工作的效率。為避免這種偏離過度伸張，上級就必須啟動非常規(guī)手段來刺激官僚體制，加強對縣級政權(quán)的監(jiān)控，使其“運動”起來，貫徹落實大接訪的相關(guān)政策安排。因此，督查、檢查等手段就顯得異常重要，它是使官僚體制保持活力的源泉。
不過，上級為了確保下級貫徹落實制度的積極性，也必須充分顧及下級的處境，不能形成過強的剛性壓力，而且，督查制度能夠發(fā)揮一定的督促作用，卻難以避免下級的選擇性治理策略。在督查期間，下級高度重視大接訪工作，一旦督查結(jié)束，下級又繼續(xù)消極怠工，于是，大接訪制度的運行又演化為官僚體制內(nèi)部監(jiān)控與反監(jiān)控的諸種游戲，這使得地方政府在落實大接訪制度時并未能有效達到中央貫徹群眾路線、緩解信訪治理困局的期望和要求。
可見，官僚體制的運轉(zhuǎn)必須在制度化的剛性壓力與其自身的適應(yīng)能力之間保持一定的彈性和平衡，在官僚體制與群眾之間存有一定的張力甚至矛盾，科層體制的各項制度就在這種相互矛盾和掣肘的過程中運轉(zhuǎn)。縣委書記大接訪制度運行中的種種怪現(xiàn)狀背后所折射的，正是官僚集團的自身利益與民眾利益之間的內(nèi)在緊張。
筆者以為，為緩解目前的信訪治理困境，既要有短期應(yīng)急的治標之策，又要有統(tǒng)籌全局的治本之舉。在短期策略層面，需要進一步健全和完善縣委書記大接訪制度。如前所述，大接訪制度確實有利于強化黨政領(lǐng)導干部的信訪工作責任意識，密切黨群干群關(guān)系，所以，在信訪工作仍然繁重的當下，不宜簡單地將該項制度廢除。但是，我們可以對相關(guān)制度安排進行調(diào)整。例如，可以加大對領(lǐng)導干部實質(zhì)性解決信訪問題的考核，而不是過于注重對領(lǐng)導接訪臺賬、文案等形式程序的考核；可以在接訪工作與業(yè)務(wù)工作之間保持適當平衡，避免大接訪制度過多沖擊領(lǐng)導干部的常規(guī)業(yè)務(wù)工作，等等。這樣，大接訪制度才可能具有更高的效率和更強的生命力。
從長期來看，信訪工作必須具有統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略視野，我們需要在形成信訪問題的根源上著力。其中，最為關(guān)鍵的有兩方面：一是進一步健全和完善基層民主制度，構(gòu)建干部與群眾良性對話、協(xié)商的平臺。在一些重大社會問題(比如征地拆遷等等)上面，政府必須充分尊重民眾的意愿，做到科學、合理決策。二是切實推進依法治國戰(zhàn)略，真正做到依法行政，牢固樹立法制的權(quán)威。唯如此，信訪問題才能從根本上得以解決。
作者及文章信息
* 國家社會科學基金項目(13CKS024)，中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目(2016CDJSK)。
* 田先紅(1981- )，重慶大學新聞學院研究員，博士生導師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2017年第2期
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