基層政府執政績效考評，有助于評價、保持和提高基層政府執政能力。實地了解美國基層政府的基本形式及其特點，考察以城市經理為代表的美國基層政府成員的行政績效考評的實踐經驗，對加強我國基層政府干部績效管理制度建設有一定借鑒價值。
基層政府領導班子作為基層政府的代表，是百姓與國家的橋梁，其執政能力的大小，執政水平的高低直接影響國家戰略的實現以及人民的生活水平和生活質量。執政績效對于基層政府領導干部執政能力的考評是檢驗領導班子工作成果的必要手段，也是從嚴管理、有效激勵和約束領導班子及領導干部的重要舉措，是推進干部工作科學化、民主化、制度化的迫切需要。由于缺乏全國統一性的規范指導，各地對基層政府領導干部執政績效考評的目標地位、總體框架、內容重點和運行機制等方面出現重大變化時，存在不同程度的可持續性困境。
美國基層政府成員的行政績效考評經歷了長期的變革過程，具有豐富的實踐經驗與教訓。本文重點梳理和分析了以城市經理為代表的美國基層政府成員行政績效考評的具體做法，總結了其行政績效考評的特點與經驗，以期為改進我國基層政府領導干部執政績效考評工作提供借鑒及啟示。
一、美國基層政府的形式
美國基層政府指的是美國三級政府架構中美國聯邦及州政府層級以下的一級政府，包括縣、市、鎮、鄉、特別區等。美國基層政府的特點主要表現為：
基層自治政府。美國政治傳統認為，離居民最近、能快速回應公民需求的政府才是最好的政府。因此，美國基層政府根據地方居民的需求建立而成，其大小不一，相對獨立。縣、市、鎮、鄉、特別區各級政府均為平行單位，互相之間不存在隸屬關系，互不干涉。縣級地方政府屬于州政府的派駐機構，管理地域相對較大，但其功能相對單一，一般提供市、鎮等無法提供的土地規劃、監獄和司法類等服務。市/鎮為美國最普遍、涉及人口最多、管理范圍最大的地方政府形式，因此本文探討的基層政府形式為市/鎮層級。
種類多，數量大。美國地方政府包含縣政府、市、鎮、鄉、特別區幾種形式。一般情況下縣為州的行政劃分，縣由市、鎮、鄉組成。也存在個別州不設縣級政府，如路易斯安納州和阿拉斯加州，其州下直設區或自治市。據美國統計局公布，2012年美國有3031個縣，共3242個縣及同級單位（50個州及哥倫比亞特區），從最少的特拉華州的3個縣到最多的德克薩斯州的254個縣，共計89004個地方政府。
多元政府體制。因美國基層政府較強的自主性，根據城市憲章規定，一個地區是否成立市/鎮政府，是否由當前的政府形式轉成另一種政府形式，均由居民投票表決。美國基層政府的體制主要有五種類型，分別為議會經理制（Council-manager）、市長議會制（Mayor-council）、委員會制（Commission）、城鎮會議制（Town Meeting）、城鎮代表大會制（Representative Town Meeting）。
近期對政府結構的調查表明，受當地社會經濟、人口和政治變化等因素的影響，單一的地方政府形式也不像以前那么明顯。當前較為流行的地方政府形式主要是市長議會制（Mayor-council）及議會經理制（Council-manager）兩種。根據國際市/鎮管理協會International City/County Management Association(ICMA)統計，截至2017年底，美國有超過1.05億人生活在以議會經理制管理體系為主的地方政府管理之下。在人口超過2500人的7300多個美國城市中，有48％的城市使用了這種形式；人口超過10萬的城市中，有近62％的城市使用這種形式，有800多個縣也采用了此種管理形式。議會經理制提供的專業公共管理方面的優勢經常在地方政府管理職業和學術文獻中得到肯定，美國基層政府使用議會經理制的比例也在穩步增加。因此議會經理制是本文重點探討的基層政府形式。在議會經理制的政府形式中，對城市管理起著關鍵作用的崗位為城市經理（City Manager）。城市經理由市議會任命，一般為政治中立的非黨派人士，主要任務是以經濟高效的方式執行議會的政策或決定，管理市政日常運營。主要職責是為議會和地方政府服務，利用自己受過的培訓及豐富經驗為地方政府管理事務并使項目帶來效益。具體可分為以下幾個方面：經理為議會籌備年度預算；招募、任命和監督政府部門工作人員；擔任議會的首席顧問；執行議會的政策。在管理過程中，議會經理制政府的施政過程是議會、城市經理、選民等各個方面因素互動的過程，經理應為議會成員和公民提供專業、完整和客觀的信息，提供替代方案并告知其利弊及后果。如果城市經理對議會的決定未做出及時有效反饋，議會有權隨時終止經理的任命。
城市經理及其團隊處于城市治理的核心行政地位，對于一個城市發展起著至關重要的作用。他們是否具備崗位所要求的能力，他們的表現是否符合議會及民眾的要求和期盼，是否能經濟高效地建造舒適的生活環境以提高居民生活質量等，是衡量其行政能力的重點問題，對其進行科學合理的績效考評是必不可少的。
二、美國基層政府成員的績效考評實踐
美國政府執政成員的執政績效考評管理實踐以法律為基礎，通過專門的立法推動政府績效管理的不斷改進與前行。1993年聯邦政府頒布了《政府績效與結果法案》（Government Performance and Result Act-GPRA），2011年正式通過對其修訂的法案《GPRA現代化法》（GPRA Modernization Act）。美國基層級政府的績效考評工作在參照聯邦法律的基礎上，根據各地實情編制相關績效考核條例規定。
實際操作過程中，美國各基層政府相對獨立的自主權和多元的管理形式導致對于城市經理的考評依其自身需要進行，但其考評形式和流程大致相同。一般來說，由議會成員對于任職一年及以上的正式城市經理績效一年考評一次。同時也進行季度考核，只是季度考核形式相對非正式，考核時間較短。一般采用評估量表的形式進行評估，對評估內容及要點進行數值評分。以5分量表為例，得分1為不合格，得分5則為非常優秀。為保證評估的準確性與公正性，每個議會成員必須每個月對城市經理的表現進行記錄，并不能互相交流。評論區域中的評論應用于支持分值評估，每個評分低于合格的項目均需在項目評論區寫明緣由與具體表現事項，評估獨立完成并將各自簽署。
為了幫助討論評估，城市經理使用相同的表格進行自我評估。在將評估表發送給市議會之前，城市經理必須完成自我評估并提供給市長。市議會的每位成員都會收到城市經理的自我評估和職位描述，以及一份空白的評估表，以便完成并返回市長進行統計。
所有評估完成后提交給市長進行統計匯總。市長向城市經理和市議會的每個成員提供評估摘要頁面。此頁面包括每一個議會成員（匿名方式）評分，以及議會的綜合評分，以及城市經理的自我評估分數。此外，該頁面還會有按問題類別列出的市議會的評論。匯總后，議會與城市經理就其評估結果舉行內部評審會議，對城市經理績效表現優缺點進行反饋，確定未來績效提升領域并制定來年績效目標。在內部評審會議之后，議會將對評估時作出的變更作永久記錄保存。評估結果對城市經理的任免、薪資調整及變更起著重要的參考作用。
整個評估過程主要呈現以下特點：
1.評估主體多樣化
對于城市經理的評估主體為議會成員。被評估對象也參與評價過程，進行自我評價。而當議會成員缺乏績效評估經驗時，可通過第三方聘用專業評估顧問進行評估，或請評估顧問輔助或指導議會成員進行評估活動。評估顧問使用與否，很重要的一點是績效評估的內容和標準需得到考評主體與客體雙方的認可。
2.評估標準可量化
對于城市經理的績效評估標準做到清晰明確。評價內容為客觀可計量的，則評價描述需用量化形式呈現，如城市經理為新項目的實施節省了20%的成本；評價內容為主觀感受，則評價描述采用評級機制。為保證評估的準確性與客觀性，評估要求評估主體的每一點評估都需有具體事例作為輔助證明。
3.評估內容定制化
獨立自主的政府形式和不同的地域、政治、經濟、文化背景及民眾需求，決定了每個城市經理績效評估內容的獨特性。因此對于城市經理的評價，每個市議會成員均會根據該市自身發展情況，結合市戰略規劃及目標，以及與城市經理聘用中達成的協議，制定適合該市實際情況的評價內容。
猶他州鹽湖城前市長RalphBecker認為，一個市長或城市經理成功與否可以從以下5個維度進行評價：財政、社會資本、基礎建設、人均財富及區域協同。主要表現在市/鎮政府的財政狀況是否良好；市民對彼此是否更有信心以及更加信任彼此；基礎設施是否得到更好的維護和更高的容量；其人均財富是否更加均勻地分布；該地區與其他地方政府是否建立了更緊密的聯系關系。ICMA提出了城市經理績效考核的18項考核內容，主要為：（1）員工效率；（2）政策便利化；（3）功能和操作專業知識和規劃；（4）公民服務；（5）績效衡量/管理和質量保證；（6）主動性，冒險，愿景，創造力和創新；（7）技術素養；（8）民主宣傳和公民參與；（9）多樣性；（10）預算編制；（11）財務分析；（12）人力資源管理；（13）戰略規劃；（14）宣傳和人際交流；（15）演講技巧；（16）媒體關系；（17）誠信；（18）個人發展。當前城市經理的考核內容主要參考ICMA提出的這十八項內容，但在實際考核過程中，一般根據實際情況挑選相對重要幾項或對其進行調整后進行考核。如2015年美國杜蘭德市城市經理考核內容為：組織管理、財政管理、中長期規劃、政府關系、公共關系、員工管理與員工關系、議會關系、職業發展、個人特質。
4.評估方式多元化
城市經理的績效評估方式除了議會成員對城市經理進行評估以外，還可以同時采用自我評價、360度評價、定期考核以及會話評估系統等不同的評估方式。
自我評價是城市經理達成組織目標的水平體現，包括其面對組織內部和外部挑戰時的表現及成就。城市經理的自我評價主要應包括三個方面：過程、視角及結果，表現在城市經理為達成某個組織目標時所采取的行動，以及經理及議會成員對于在達成目標過程中成功或失敗現象的觀點以及最終的結果。
360度評價通常指的是來自員工上級、下級及同事之間對其的評價，這也是城市經理評估的另一種方式，也常被稱為“自我開發”工具。城市經理360度評價包含來自被評價者本人的自我評價、下屬對其評價以及與其共事或常有交集的市民的評價。為保證評價的真實可靠性，該評價方式一般通過獨立的第三方采取網絡匿名調查方式進行。
對于城市經理的考核是長期持續性的，定期考核是對年度考核的有效補充。年末的年度考核時間緊任務重，考評主體有時只能憑對“當天危機”情況的處理或最后一次董事會是否順暢來輔助決定。然而，定期考核能有效避免這種情況的發生，并能階段性地提醒和追蹤考評雙方對于既定目標完成的進度。同時也可幫助那些新加入的考評主體快速了解城市經理的工作計劃。
會話評估系統，這套由考評主客體雙方共同確認的績效評估系統，適用于考評雙方關系相對緊張的情況。該評估系統分為六個步驟（參見圖1）。
5.評估結果透明化
為了增加政府工作和服務的可靠性及透明度，美國各州對于地方政府工作及資料均有公開性的要求。例如有些州規定所有政府會議均對公共開放，政府信息按需公開。除非有特殊條款規定，否則評估文檔及記錄等也可公開。根據規定，對于城市經理的績效考評可以采取公開或私下評估的形式，但無論采用哪種形式，其績效的評估結果都會公布，任命調整或變更、薪酬調整等相關決定都會在公開場合作出。
通過協商，議會對城市經理績效的最終評估結果將達成一致，并與城市經理溝通，之后記錄在案。評估結果由兩個重要部分組成：一部分為階段性成果，主要包括議會成員與城市經理對已達成目標的完成情況及整體表現；另一部分內容則包含下一考評階段的主要考評內容和目標，以及績效仍需提升的具體領域及事項。
三、美國基層政府成員績效考評實踐的啟示
加強我國基層政府領導干部執政績效考評，提高基層領導干部執政能力建設，是惠及民生，提升政府形象及公信力，增進百姓與政府政治互信，加強黨的執政能力的有效手段。從美國基層政府城市經理績效考評的實踐中我們可以得到以下啟示。
（一）完善考評法律制度建設
美國是政府績效評估最為成功的國家之一，其中重要的因素在于其實現了公務員及政府績效管理的法制化。1883年美國頒布了《彭德爾頓法案》（Pendleton Civil Service Reform Act），即對政府公務員開始法制化管理。1993年美國聯邦政府頒布了《政府績效與結果法案》，并在2010年頒布其修正案，以法律形式對政府績效考核進行要求。各地也在此基礎上依據本地實情建立了一套關于基層政府領導班子與干部績效考核的法律法規，使領導班子及干部考核有法可依，有章可循。當前我國基層政府領導干部績效考評主要依據為中央在不同階段出臺的關于地方黨政領導班子及干部考核的文件。如1979年的《關于實行干部考核制度的意見》、1988年的《縣(市、區)黨政領導干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案(試行)》、1998年的《黨政領導干部考核工作暫行規定》、2007年的《關于體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》、2013年的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》等文件，缺乏以法律制度形式確定下來的考核指導性文件。各地目前也缺乏因地制宜成熟有效的法律規定。雖然也出現過“哈爾濱模式”的《哈爾濱市政府績效管理條例》以及現行的《杭州市績效管理條例》，但實踐效果還有待觀察，整體上各地仍存在指標大致雷同，針對性較差，以經濟為主要考核內容，以及重“顯性”輕“隱性”指標等問題，問題存在的根源在于缺乏一套具有指導意義并符合地方實情的考核體系。
依法治國應深入至基層政府領導干部績效考核當中，地方政府績效管理立法也存在其必要性與可行性，因此，出臺相關法律規定，使基層政府領導干部績效考核成為有法可依、有章可循的制度體系，不僅有利于提升政府績效管理的權威性和執行力度，也可規范考核程序及標準，強調法律責任與意識，保證考核雙方的合法權益，杜絕考核不規范行為。
（二）加強科學民主考評制度建設
考評指標、流程的設定是否科學民主，決定了考評結果的公正客觀及有效性，考評結果是否科學民主的運用直接影響領導干部的工作積極性及主動性。考評目標的設定是科學合理考評的重要步驟。2013年中央頒布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，首要強調的就是“政績考核要突出科學發展導向”，并且要“完善政績考核評價指標”。而我國部分地方領導干部的績效目標主要參考上級單位目標設定或由上級布置，下級只負責努力實現上級所設定目標，績效制定過程缺乏充分的平等的民主溝通與協商。在美國，基層政府成員績效考核的內容及標準等方面的制定則由考評主體和客體共同參與，以該地區戰略目標為參考，協商制定而成。績效評估過程中，對于領導干部的評估先由議會成員單獨評估，詳細說明考評得分情況，之后議會成員之間對評估結果進行協商達成一致，再將考評結果與被考評人進行核對商議，最終達成考評結果。從目標制定到考評結果的出爐，美國基層政府成員績效考核過程十分注重強調考評主客體雙方的溝通與協調，并把民眾滿意度作為最主要的考核目標。
我國基層領導干部在績效考核過程中，應避免追求“政績工程”，應把群眾“滿意度”作為政府績效首要評價指標，并轉變績效管理動力機制，由外生壓力驅動轉為內生壓力驅動，并在此基礎上設立科學民主的績效溝通機制，盡量避免只看“顯績”不關注“潛績”、“一刀切”的現象，結合各地實情制定科學合理的考評指標，減少個別領導干部的意見對考評結果的絕對影響，使考評成為真正有效檢驗以及促進領導干部執政績效的方式之一。
（三）提升政府信息公開度及透明化
政府信息公開是民眾了解政府工作的有效手段。研究表明，中西方國家治理評價指標體系當中均存在重視公民參與，關注政府責任與公務員在政策制定及執行中的責任以及注重執政黨、政府以及公務員以外的群體的利益三個共同點。政府信息公開化、透明化有利于加強社會對政府領導干部的監督，提高政府官員為人民服務的執政理念，增強領導干部學習動力，提升政府的公信力。雖然我國從2007年開始公布了《政府信息公開條例》，基層政府信息公開的力度及透明度正逐步提升，但仍存在公開主動性不高、數據開放程度及有效性較低、申請公開制不完善等問題。而美國基層政府信息公開度較高，一般政府信息如政府主要成員的個人、工作聯系方式，相對敏感信息如領導干部會議信息、會議內容、干部考核記錄等，均可提供網絡查詢、咨詢等方面的服務并對公共開放。另外美國基層政府政務也實行公開，鼓勵公民參與市政會議。為了培養市民了解和參與政府的工作，美國有些基層政府（例如北卡羅來納州的杜姆市）通過開辦學院的方式來培養普通市民參與公共事務管理的興趣和能力。學院邀請市政府和縣政府不同部門的官員向學員介紹市縣政府是怎么運作的，鼓勵學員成為社區活動的積極分子。
四、結論與展望
基層領導干部執政績效的考評是提升其執政能力的必要手段和過程，我國基層政府領導干部執政績效考評仍處于探索階段。從美國基層政府成員績效考核中可以得到有一些值得借鑒的經驗，例如不斷完善考評法律規章制度建設，加強科學民主考核，鼓勵公共參與及信息公開，采用靈活的用人與激勵機制，用經濟高效的企業管理思維及專業標準對其進行要求等等，但同時也需注意中美之間存在政治背景、制度環境、人文社會等諸多的不同國情，對于基層政府領導干部的執政績效考評工作不能簡單的照搬照抄，需要充分結合自身的特色，在不斷學習探索中創造屬于自己的績效考評之路。
作者簡介：王建民，北京師范大學政府管理學院教授、博士生導師，北京師范大學戰略人才研究中心主任；蕭鳴政，北京大學政府管理學院教授、博士生導師；肖志康，北京師范大學政府管理學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《北京行政學院學報》2019年第3期
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