內(nèi)容提要：本文認為，免除農(nóng)業(yè)稅是對以農(nóng)業(yè)財政支撐國家體系的傳統(tǒng)時代終結(jié)，也是建立以工商業(yè)為支撐的公共財政的新時代的開始。上世紀90年代以來，現(xiàn)代化建設(shè)取得長足進展，與此同時，農(nóng)民負擔問題卻日益嚴重，農(nóng)業(yè)地區(qū)的財政異常困難，其重要原因就是在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中出現(xiàn)的日益龐大的國家體系與弱小的農(nóng)業(yè)財政的矛盾，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財政無法支撐一個現(xiàn)代國家體系。終結(jié)農(nóng)業(yè)財政既是現(xiàn)代化建設(shè)進入新時期的結(jié)果，更是建構(gòu)現(xiàn)代國家的必然要求。為此，需要在終結(jié)農(nóng)業(yè)財政的過程中進行相應(yīng)的體制改革。
關(guān)鍵詞:現(xiàn)代國家建構(gòu)；農(nóng)業(yè)財政；公共財政；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
進入新世紀后，我國在解決“三農(nóng)問題”方面的一個重大決策就是全面免除農(nóng)業(yè)稅。免除農(nóng)業(yè)稅是一個歷史轉(zhuǎn)折的標志。它標志著以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財政時代的終結(jié)，國家進入到一個主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代。但在為什么要免除農(nóng)業(yè)稅，從而進入公共財政新時代方面，學術(shù)界缺乏合理性的論證。一般認為，免除農(nóng)業(yè)稅的緣由主要是基于兩個方面：一是“悲情說”（以李昌平上書國務(wù)院總理的信所陳述的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”①為代表）；二是“抗爭說”（以于建嶸對上世紀90年代農(nóng)民為減輕負擔而進行依法抗爭的調(diào)查為代表②）。以上觀點對于推進為農(nóng)民減負免稅有其積極意義，但還需要進一步進行充分的學理性分析。在我看來，農(nóng)民負擔沉重是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的產(chǎn)物，免除農(nóng)業(yè)稅是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構(gòu)一個現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎(chǔ)。這是免除農(nóng)業(yè)稅，進而終結(jié)農(nóng)業(yè)財政的理論和歷史依據(jù)。
一、現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村整合
財政，財是政權(quán)的基礎(chǔ)。財政來源與財政能力決定和制約著國家治理的基本格局和走向。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)國家的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是傳統(tǒng)國家的基本組織，農(nóng)民是傳統(tǒng)國家的主要成員，來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的賦稅是傳統(tǒng)國家的財政基礎(chǔ)，國家財政為“農(nóng)業(yè)財政”。由此才有了“農(nóng)之國本”。農(nóng)業(yè)財政來源決定著傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村的治理格局特性：
其一，“皇權(quán)止于縣政”，實行皇帝－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治體制。首先，鄉(xiāng)村社會的自組織和自治不需要政權(quán)的強制管理。傳統(tǒng)中國是以自給自足的自然經(jīng)濟為生產(chǎn)方式的，農(nóng)戶與外部的交往和對外部的依存度很低。即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”。“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉！”農(nóng)民依靠家庭和放大了的家庭－家族，以及由家族構(gòu)成的村社，但可以基本滿足他們的全部需要。他們不需要政府干預其生活，而主要是通過地方性制度維護其秩序。上告官府的行為極少，即費孝通所說的“長老統(tǒng)治”和“無訟意識”。其次，孤立和分散的鄉(xiāng)村社會，阻隔著皇權(quán)的直接統(tǒng)治。受千山萬水的交通阻隔和“十里不同音”的地方語言的限制，皇權(quán)對鄉(xiāng)村社會“鞭長莫及”。由此所帶來的就是財政供給困難。小農(nóng)經(jīng)濟的有限剩余根本無法供養(yǎng)一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的帝國體系。如韋伯所說，“行政的疏放性，亦即每個行政單位僅有少數(shù)現(xiàn)職的官吏，是由于國家財政上的限制所致”。③換言之，在農(nóng)業(yè)為主要財政來源的“農(nóng)業(yè)財政時代”，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，實行縣政下的鄉(xiāng)村自治是一種理性的選擇。
其二，農(nóng)民與國家的聯(lián)系主要是納稅關(guān)系，“皇糧國稅”成為天經(jīng)地義的義務(wù)。傳統(tǒng)國家的職能十分簡單，主要是政治統(tǒng)治。為維護政治統(tǒng)治需要稅賦和征兵，收稅和兵役成為最基本的國家職能。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。孫中山說：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民的皇帝的關(guān)系很小。人民對于皇帝只有一個關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅。”①在中世紀西歐，土地實行領(lǐng)主所有，分封割據(jù)，沒有統(tǒng)一的國家政權(quán)，農(nóng)民只是依附于領(lǐng)主的農(nóng)奴。而在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民的耕地同時是國家的國土，皇帝則是國家的代表，農(nóng)民自然是皇帝－官僚體系的臣民或子民，依附于國家。由于國家（皇帝）對土地有終極意義上的所有權(quán)，決定了“皇糧國稅”天經(jīng)地義的合理性和合法性，換言之，農(nóng)民向國家提交稅賦是單向強制而不是雙邊同意的義務(wù)，是天經(jīng)地義，無可置疑的。
在傳統(tǒng)中國，“皇權(quán)不下縣”的體制是治理鄉(xiāng)村的最優(yōu)選擇。但這一體制有兩個重大而又不可克服的弊端：
一是政權(quán)的“超經(jīng)濟強制”剝奪。中國是一個“早熟國家”，即在小農(nóng)經(jīng)濟時代就建立了一個龐大的皇權(quán)－官僚體系（現(xiàn)代文官制度的發(fā)源）。這一體系由于凌駕于社會之上，不能保障皇權(quán)不濫用。這就是國家要按照權(quán)力最大化的邏輯運行。根據(jù)這一邏輯，不受制約的行政權(quán)力必然會不斷膨脹，造成賦稅和兵役不斷加重，“農(nóng)養(yǎng)不了政”。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中國歷史上因賦役沉重而進行的改革不可能成功。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替來解決因皇權(quán)－官僚體系無限膨脹、“農(nóng)難養(yǎng)政”的矛盾。
二是除了納稅以外，人民與國家缺乏有機的聯(lián)系，導致“一盤散沙”的離散狀態(tài)。盡管傳統(tǒng)中國有一個龐大的帝國體系，但這一體系外在于人民，不對人民負責。人民與帝國的聯(lián)系是水與油的關(guān)系。就一般民眾而言，個人生活和交往關(guān)系由內(nèi)向外：個人－家庭－家族（擴大了的家庭）－地方－國家。由此才有了家族主義、地方主義而少有現(xiàn)代國族主義。孫中山是現(xiàn)代國家在中國的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強的入侵下不堪一擊，甚至有亡國滅種之憂的原因，這就是“一盤散沙”。他認為：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。“中國人的團結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴張到國族。”②所以，除了少數(shù)知識分子憂國憂民以外，一般民眾并不關(guān)心也不可能關(guān)心國家大事。只要納稅輕，誰做皇帝都是一樣。滿清入關(guān)，除了江蘇等極少數(shù)地方反抗以外，絕大多數(shù)是順從者，有的甚至持歡迎態(tài)度。
當我國的清王朝由盛到衰之時，外國入侵強行將中國拽入現(xiàn)代化進程之中，由此也開始了傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型。中華民國是標志。
現(xiàn)代國家的重要特征是主權(quán)國家，即由一個中央統(tǒng)一管理的政府機構(gòu)在其有邊界的領(lǐng)土范圍獨立自主的行使統(tǒng)治權(quán)。主權(quán)國家除了對外的自主性外，還有對內(nèi)的一體化過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個部分聯(lián)合為一個不可分割的整體，國家權(quán)力一直延伸到邊界范圍以內(nèi)的每個角落。。由此就有了國家權(quán)力對離散的鄉(xiāng)村進行整合，即從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，出現(xiàn)了所謂基層政權(quán)建設(shè)。在國民政府時期，實行地方自治性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲體制。1949年中華人民共和國建立后，不僅延續(xù)了縣區(qū)鄉(xiāng)體制，而且后來實行“政社合一”的體制，特別是通過黨政合一的體制將國家權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶。公社社員同時是國家政權(quán)體系的一分子。1984年，廢除人民公社體制，實行“政社分開”，恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會，實行村民自治。
在國家一體化過程中，政府行為也得到極大擴展。國家的職能不僅是政治統(tǒng)治，更重要的是通過控制經(jīng)濟、文化和社會資源，對價值和財富進行權(quán)威性分配。政府行為由此向各個領(lǐng)域廣泛地滲透。國民經(jīng)濟、國家義務(wù)教育、公共醫(yī)療、公共交通、公共水利等以國家或公共名義出現(xiàn)的事務(wù)愈來愈多。這些國家行為必然向鄉(xiāng)村社會滲透，政府權(quán)力得到從未有過的擴展，政府機構(gòu)和公務(wù)人員也因此迅速增多。
在國家一體化進程中，由于技術(shù)條件的改進，國家的控馭能力大大增強。隨著現(xiàn)代化進程，阻隔政權(quán)下鄉(xiāng)的技術(shù)條件得了改變。交通和信息的發(fā)達將窮鄉(xiāng)僻壤與外部社會緊密聯(lián)系起來。這為國家控制鄉(xiāng)村提供了極大的便利。
整個20世紀，就是國家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村滲透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村整合到國家體系的過程。
二、龐大的政府體系與弱小的農(nóng)業(yè)財政
經(jīng)過20世紀百多年的努力，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)取得了重大進展。對外成為一個獨立的主權(quán)國家，對內(nèi)的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉(xiāng)村社會納入到國家體系中，國家的動員和整合能力大大增強。但中國的現(xiàn)代化是由政府主導的，通過行政力量而不是市場力量進行國家整合，迅速建立獨立的民族－國家及工業(yè)體系，是最主要的國家目標。在實現(xiàn)這一目標的過程，所取得的成就是建立了一個得以覆蓋全社會（包括分散孤立的廣闊鄉(xiāng)村）和統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，所留下的問題則是政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴張的財政能力相對薄弱，形成“超級政府與弱小財政”并存的格局。特別是在中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，財政基礎(chǔ)仍然以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎(chǔ)，屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財政”，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政的尖銳沖突。
其一，資源型汲取型體制加劇進一步弱化農(nóng)業(yè)財政能力。
中國的現(xiàn)代化是由外部引起的。由于在世界競爭中的落后地位，使中國的工業(yè)化原始積累只能來自于內(nèi)部，確切地說只能來自于農(nóng)業(yè)。隨著工業(yè)化的啟動，資源急劇向城市集中。“政權(quán)下鄉(xiāng)”的制度安排均圍繞著向農(nóng)村汲取資源的目的。人民公社的制度安排實質(zhì)是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制、強化國家能力、推動一體化進程建立的。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公、一平二調(diào)”，“政社合一”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農(nóng)村直接汲取資源。而由“公余糧”演變而來的農(nóng)業(yè)稅費，以產(chǎn)業(yè)作為納稅依據(jù)則是當代世界極少有的特殊稅制。這一體制必然會進一步弱化農(nóng)業(yè)財政能力。
其二，標準化的政府體系與非均衡的財政能力，造成“農(nóng)難養(yǎng)政”。
中國的現(xiàn)代化發(fā)展極不均衡。現(xiàn)代化包括經(jīng)濟市場化和國家一體化。由于歷史的規(guī)制，使中國的市場化和國家一體化發(fā)展極不均衡，市場化程度極低，國家一體化速度卻非常迅速。而國家一體化所需要的巨大行政成本，卻不得不由農(nóng)村和農(nóng)民承擔，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民財政”而不是以工商業(yè)為基礎(chǔ)的“公共財政”。以1982年為例，全國人民公社為54，352個，生產(chǎn)大隊為719，438個，生產(chǎn)隊為597.7萬個。若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產(chǎn)大隊配備7名干部，平均每個生產(chǎn)隊配備5名干部計算，當時總計需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔5%左右的行政費用，其余的95%以上都由農(nóng)民負擔。改革開放以后，中國農(nóng)業(yè)的有形財政貢獻愈來愈少，農(nóng)業(yè)稅收在國家財政收入中的比例愈來愈小，但是，農(nóng)民的財稅負擔卻并未減輕，甚至相對加重。其重要原因就是，農(nóng)民的有限剩余要支付不斷擴張的國家一體化的成本，“以農(nóng)養(yǎng)政”。如湖北和廣東的人口差不多，但國內(nèi)生產(chǎn)總值只有廣東的一半。特別是地方財政收入方面，廣東2003年有1315億元，湖北則只有259億，相差4倍多。我國的行政與財政體制不一致，行政體制是自上而下的統(tǒng)一性體制，財政體制卻是地方包干類型。政權(quán)體系是一個標準，“四大家”一家不少，政府運營成本差不多，但各地方的財政基礎(chǔ)卻大不一樣，由此形成農(nóng)業(yè)地區(qū)“小財政、大政府”的尖銳矛盾。都是一樣的國家公務(wù)員，從事的工作相同，工資收入?yún)s相差甚大，農(nóng)業(yè)地區(qū)的國家公務(wù)人員有時連基本工資都難以保障。財政能力必然制約領(lǐng)導能力。“弱財政”必然導致“弱能力”。中部地區(qū)相當一部分縣鄉(xiāng)都處于“財政吃緊，緊吃財政”的狀況，嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展和治理能力。這也是為什么“三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要原因之一。
其三，政府機構(gòu)日益擴張造成農(nóng)業(yè)財政供更加緊缺。
政權(quán)下鄉(xiāng)必然帶來的是機構(gòu)的擴展。隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，為便于國家向鄉(xiāng)村汲取資源，政府機構(gòu)開始增多。特別是改革開放以來，現(xiàn)代化建設(shè)使政府功能增多。而在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機構(gòu)迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)級時，政府任務(wù)和目標會呈幾何級的增加。如我們調(diào)查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標責任書的上級任務(wù)就多達200多項。這就使得鄉(xiāng)一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)。其次，鄉(xiāng)作為國家政權(quán)體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務(wù)負責，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅(qū)動，鄉(xiāng)級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)級工作不堪重負。但是，鄉(xiāng)村有限的財力資源無法提供相應(yīng)的財政條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營性特征凸現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府的重要功能就是收費，并形成一個怪圈：政府干什么？收費；收費干什么？養(yǎng)人；養(yǎng)人干什么？收費。有的為解決財政緊缺問題，甚至以能否收、罰款作為機構(gòu)和人員的收入來源和存在依據(jù)。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級需要財政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負擔占農(nóng)民實際負擔的40%左右。①這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。
其四，國家名義的行為增多加劇農(nóng)業(yè)財政的供給不足。
隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，國家向鄉(xiāng)村滲透的能力增強，以國家目的出現(xiàn)的政府公共事務(wù)迅速增多。在發(fā)達國家，建立的是公共財政體系，財政收入主要來源于城市。自19世紀開始，發(fā)達國家城市人口占多數(shù)，鄉(xiāng)村人口收入少，納稅少，但獲得多。我國現(xiàn)代化屬于內(nèi)部積累，國家目的由農(nóng)民付費。改革開放前的國家工業(yè)化，僅靠國家強制性的價格剪刀差，國家拿走7000億元。改革開放后，農(nóng)村稅費在國家財政收入中的份額迅速減少。但國家目的迅速增多，為實現(xiàn)這些目的需要支付的財政由農(nóng)民支付。如國家法律規(guī)定的農(nóng)村九年義務(wù)制教育。大量學校的興建由農(nóng)民集資集勞。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為政府號召，形成的債務(wù)由農(nóng)民承受，政府收不起的稅費轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔。由此造成鄉(xiāng)村兩級負債累累，農(nóng)民負擔不斷加重，“三農(nóng)問題”因此凸現(xiàn)。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)業(yè)財政的終結(jié)
進入21世紀，“三農(nóng)問題”成為全黨工作的重中之重。其重要舉措是提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強調(diào)以工支農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，并實行免除農(nóng)業(yè)稅等重大舉措。這既是現(xiàn)代化建設(shè)進入新階段后提供了客觀條件，更是現(xiàn)代國家建構(gòu)的必然要求。
首先，經(jīng)過百多年的努力，我國的現(xiàn)代化進入一個新的階段，即完成工業(yè)化的原始積累，進入工業(yè)化中期。國家的財政收入主要來自于工商業(yè)而不是農(nóng)業(yè)，由“以農(nóng)立國”轉(zhuǎn)向“以工立國”。只有在此基礎(chǔ)上，國家才有可能在較短時間一舉免除農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)千多年的“皇糧國稅”得以終結(jié)。這是前現(xiàn)代化和現(xiàn)代化初期難以想象的。
免除農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)農(nóng)業(yè)財政更是現(xiàn)代國家建構(gòu)的緊迫要求。現(xiàn)代國家包括兩個方面：一是以主權(quán)為核心的民族－國家，一是以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)的民主一國家。國家的一體化不僅僅是國家政權(quán)覆蓋全部各個領(lǐng)域，更重要的是每個國民成為平等的主權(quán)者，由此增強每個國民的國家認同，將“朕即國家”改變?yōu)椤皣駠摇薄Ｈ绻芯艃|人口的農(nóng)村人口處于城鄉(xiāng)二元分離的格局中，農(nóng)民難以享有“國民待遇”，我們的國家就還不是一個“國民國家”，現(xiàn)代國家的主權(quán)基礎(chǔ)就不牢固。進入新世紀以后，中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，免除農(nóng)業(yè)稅，強調(diào)以工支農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，都是為了解決城鄉(xiāng)二元分離問題，從而推動每個國民都能平等享有國民待遇的現(xiàn)代國民國家的建設(shè)。為此，必須終結(jié)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民供養(yǎng)國家體系的“農(nóng)業(yè)財政時代”。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財政，首先要求建立以國民所得為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財政吸納機制。在傳統(tǒng)國家下，農(nóng)業(yè)是最主要的產(chǎn)業(yè)，因此成為最主要的財政來源。進入現(xiàn)代社會以后，不僅出現(xiàn)多種產(chǎn)業(yè)，而且以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)。國家的財政收入也主要來自第二、三產(chǎn)業(yè)，其收取標準就是國民所得。有所得才有所交，收入愈多，交稅愈多，這是現(xiàn)代國民國家的公平原則所要求的，如企業(yè)所得稅、個人所得稅等。在經(jīng)濟最發(fā)達的美國，一般人可以減免，而高收入每一分錢都得納稅。美國每年80%以上的財政收入來自于占人口20%的高收入者。印度經(jīng)濟上比中國更落后，但由于實行個人所得稅制度，占全國人口97%的農(nóng)民和工薪階層不繳納個稅。①現(xiàn)階段的中國已進入到一個分業(yè)分層，并以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，收入差距擴大的時期，為此，需要終結(jié)農(nóng)業(yè)財政，建立以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民所得為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財政吸納機制。有人總是擔心，如果不收稅了，怎么確立農(nóng)民對國家的認同呢？這實際上仍然是農(nóng)民義務(wù)本位的傳統(tǒng)意識。農(nóng)民作為現(xiàn)代國民，對國家的認同主要建立在享有公平的國民待遇基礎(chǔ)上。事實上，免除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民仍然在交稅。根據(jù)國家稅務(wù)總局副局長許善達2005年10月的講話，“目前中國農(nóng)民在購買生產(chǎn)資料等生產(chǎn)過程中交納的增殖稅，每年在4000－5000億元之間，農(nóng)民人均交納的稅款在200元以上。”②如果以農(nóng)民人均年純收入為3000元計算，稅收仍然占其收入的7%左右。這比城市人年純收入18000元（新修改的個稅標準）以上才交納的情況，農(nóng)民的負擔仍然要高得多。隨著經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)民這部分稅收應(yīng)該以補貼的方式返還給農(nóng)民，從而做到真正的“零稅率”。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財政，其次要求建立財富共享的現(xiàn)代公共財政支出體系。取之于民，用之于民，滿足公共需要，這是現(xiàn)代國家要求的現(xiàn)代公共財政支出的基本原則。但由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國家的財政支出沒有覆蓋于城鄉(xiāng)，惠及于全民。特別是基層政權(quán)、公共教育、公共衛(wèi)生、公共交通等公共性的物品卻由農(nóng)民支出。這必然會造成社會的分裂和對立。因此，從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度，應(yīng)該建立一種財富共享的公共財政支出體系。不僅公共性支出應(yīng)該由公共財政支付，而且，農(nóng)民作為公共社會的一分子，也應(yīng)該逐步進入統(tǒng)一的國民保障體系。巴西也是一個大國，但教育、醫(yī)療實行全民保障，城鄉(xiāng)無差別，費用由政府統(tǒng)一支付。現(xiàn)階段，由于長期歷史影響，無論是政界，還是學界，都十分強調(diào)土地的社會保障功能。這對于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地制度是有價值的。但是，必須看到，隨著土地的現(xiàn)金收入有限和農(nóng)戶的現(xiàn)金支出迅速增長，土地的保障功能愈來愈弱化，僅僅依靠數(shù)畝土地，已無法維持正常的生產(chǎn)和生活。生產(chǎn)和生活方式的社會化，農(nóng)村的開放和農(nóng)民的流動，使今日的農(nóng)民早已不是與外部世界隔絕的傳統(tǒng)小農(nóng)，其國家和社會的公共性身份愈來愈強。為此，國家的基本保障體系需要覆蓋于城鄉(xiāng)，使農(nóng)民不僅能“吃得飽飯”，而且能“讀得起書，看得起病”。因為，當今讀書、治病已不僅僅是農(nóng)民的個人需要，而且是公共需要。如九年制義務(wù)教育是作為現(xiàn)代公民的要求。在“SARS”流行期間，農(nóng)民一旦感染病毒也會迅速傳遞到他人，擴散到社會。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財政，第三要求建立權(quán)責對等的現(xiàn)代行政體系。農(nóng)業(yè)財政的特點是權(quán)責不對等，納稅人只有義務(wù)，沒有權(quán)利。政府的行政權(quán)力可以無限擴張，財政收入不需要雙邊協(xié)商。而現(xiàn)代國家的行政體系是建立在公民權(quán)利本位基礎(chǔ)上的，現(xiàn)代行政體系的基本特點是權(quán)力與責任的對等，政府是責任政府和法治政府。只有通過法治界定和和限制政府權(quán)力，才能建立一個高效運作的精干政府，制止基層政府隨意擴張自己的權(quán)力；同時促使政府對人民負責，以人民提供公共服務(wù)確立存在和運行的合法性基礎(chǔ)。在這一過程，隨著村民自治的成長，應(yīng)該將村民自治的民主機制向上延伸，使農(nóng)民作為一個現(xiàn)代公民愈來愈多參與縣鄉(xiāng)基層財政的治理中，實行民主理財、陽光理財。農(nóng)村稅費改革后的縣鄉(xiāng)改革都有一個方向，就是更多的參與，更多的公開，更多的規(guī)范。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財政，第四要求建立行政與財政相統(tǒng)一的政府運營體系。現(xiàn)代國家體系的基本特點標準化、統(tǒng)一化。由于地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地的財政能力差距甚大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于農(nóng)業(yè)稅費。那么，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運轉(zhuǎn)。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠遠不夠的。因為，任何行政都需要必要的財政支撐。農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國家政權(quán)體系，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，其開支應(yīng)該由國家承擔。為此，應(yīng)該徹底改變“農(nóng)業(yè)財政時代”變相的地方財政包干主義。如果行政統(tǒng)一，財政也需要統(tǒng)一。這樣既可解決農(nóng)業(yè)地區(qū)財政支出困難問題，同時也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現(xiàn)象。由此可根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財政經(jīng)費。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該恢復為鄉(xiāng)的建制，可以接受國家財政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國家財政支持。由此實行產(chǎn)業(yè)分化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。同時，要“精官簡政”。我國的政府機構(gòu)不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。為此要進行整個行政系統(tǒng)的改革。如減少行政層級，變五級政府為“三級政府網(wǎng)絡(luò)管理”，減少“管官”的職數(shù)。日益發(fā)達的交通、信息等技術(shù)條件已提供了這種可能。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學學報》
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