十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》。該文本第五章“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要指標(biāo)”的專欄中設(shè)定的“村黨組織書(shū)記兼任村委會(huì)的村占比”預(yù)期性指標(biāo)，引人矚目。2016年基期值為30%，2020年的目標(biāo)值為35%，2022年的目標(biāo)值為50%。之后，中共湖南省委省政府出臺(tái)的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃（2018-2022年）》對(duì)該指標(biāo)設(shè)定的2016年基期值為20%，2020年的目標(biāo)值為50%，2022年目標(biāo)值為>50%，預(yù)期累計(jì)增加>38.9%。
村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”的治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。此構(gòu)想最初源自2002年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》。該通知指出：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡黨員通過(guò)法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選。提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過(guò)黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”推行此政策的意圖無(wú)疑是期望充分發(fā)揮黨組織和黨員在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理能力。
宏觀政策一條線，鄉(xiāng)村狀況卻是千差萬(wàn)別的。具體問(wèn)題仍然應(yīng)當(dāng)具體分析。近期中央大力推進(jìn)的掃黑除惡大行動(dòng)中，新聞媒體曝光了不少村支書(shū)或村支書(shū)兼任村委會(huì)主任涉黑涉惡、損害村民利益的違法犯罪行為。例如，2019年4月長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院判定，長(zhǎng)沙市天心區(qū)某村原村黨支部書(shū)記兼村主任朱某某利用其職務(wù)便利，采取私下收買、排除異己、培植親信等方式，長(zhǎng)期把持基層權(quán)力，操縱破壞基層換屆選舉，壟斷農(nóng)村資源，侵吞國(guó)家集體資產(chǎn)，多次實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，造成惡劣的社會(huì)影響，判處25年有期徒刑。據(jù)《都市現(xiàn)場(chǎng)》報(bào)道，在江西省南昌市紅谷灘新區(qū)以某村支書(shū)熊某某為首的黑社會(huì)性質(zhì)團(tuán)伙通過(guò)暴力、恐嚇、威脅等手段，在村里操縱基層選舉，欺壓村民，橫行鄉(xiāng)里，共制造故意傷害、尋釁滋事、聚眾斗毆、行賄受賄等各類刑事案件12起。另?yè)?jù)云南昭通市官網(wǎng)披露的信息，村支書(shū)兼任村委會(huì)主任因違紀(jì)違法受到相應(yīng)處罰的數(shù)據(jù)是，2015年有三個(gè)村，2016年有兩個(gè)村，2017年有三個(gè)村。其他地區(qū)亦有諸如此類案件的發(fā)生，可謂不勝枚舉。英國(guó)史學(xué)家阿克頓指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”的政策在應(yīng)然邏輯上或許確實(shí)有利于基層黨建和鄉(xiāng)村自治的有機(jī)結(jié)合，提升決策效率，也更有利于政令通達(dá)。但上述現(xiàn)象亦顯示，在鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)中刻意推行村委和黨支部一把手由一人兼任的做法，盡管或許確實(shí)符合相關(guān)選舉程序，但卻可能在實(shí)踐上導(dǎo)致基層權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)上的失衡。誠(chéng)如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”權(quán)力在內(nèi)在特征上具有天然的擴(kuò)張性和權(quán)力濫用的可能性，如果缺乏足夠的約束和監(jiān)督，任何權(quán)力都可能會(huì)滋生腐敗。實(shí)行村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”的政策導(dǎo)向，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層權(quán)力高度集中于一人之手，弱化了鄉(xiāng)村黨組織與鄉(xiāng)村自治組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用等現(xiàn)象。
與此同時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)將“村黨組織書(shū)記兼任村委會(huì)的村占比”實(shí)現(xiàn)50%的預(yù)期性指標(biāo)，甚或確立為考核基層黨政機(jī)關(guān)的硬指標(biāo)，需要結(jié)合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行綜合、理性的考量，尤其是應(yīng)當(dāng)傾聽(tīng)廣大村民的心聲，因?yàn)猷l(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)上的變化直接受影響者是村民本身，而其無(wú)疑亦會(huì)間接影響到整個(gè)鄉(xiāng)村的和諧與穩(wěn)定問(wèn)題。湖南大學(xué)與懷化市政法委聯(lián)合承擔(dān)的湖南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《湖南健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》課題組，為了確保研究成果能真實(shí)地反映鄉(xiāng)村治理的客觀需要，專門設(shè)計(jì)了包含十個(gè)問(wèn)題的民意調(diào)查問(wèn)卷。為確保調(diào)研效果，課題組按照《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》劃定的引領(lǐng)區(qū)、重點(diǎn)區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)這三個(gè)類別，在懷化市分別選取了三個(gè)區(qū)縣。按照近年綜治打分靠前、居中、靠后的順序，在上述三個(gè)區(qū)縣中各選擇了三個(gè)村，即調(diào)研對(duì)象為“三個(gè)區(qū)縣九個(gè)村”。這九個(gè)村無(wú)一例屬于村委和村黨支部書(shū)記由一人兼任的情形。本次民意調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷5130份，收回有效問(wèn)卷5029份，問(wèn)卷有效率達(dá)98%。問(wèn)卷中的第十個(gè)問(wèn)題是：“您支持村支書(shū)和村主任由同一村民擔(dān)任嗎？”九個(gè)村的大數(shù)據(jù)顯示，選擇“不贊成”的人數(shù)占56%，選擇“贊成”的人數(shù)占26%，選擇“無(wú)所謂”的人數(shù)占18%。可見(jiàn)，絕大部分部分村民對(duì)此項(xiàng)問(wèn)題還是有自己的判斷的，并且多數(shù)被調(diào)查者都持“不贊成”態(tài)度。（如圖所示）。
上文數(shù)據(jù)表明，推行村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”的指引性政策在廣大村民心中的認(rèn)可度并不高。這應(yīng)該是村民們長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村生活、勞動(dòng)、相互交往的樸素經(jīng)驗(yàn)在民意調(diào)查數(shù)據(jù)上的真實(shí)反映。《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”該法律條文雖然明確強(qiáng)調(diào)了村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，但亦為這種引領(lǐng)作用劃定了法定的范圍，即在憲法法律框架內(nèi)支持和保障鄉(xiāng)村自治和村民的民主權(quán)利。陳文勝研究員發(fā)表在人民日?qǐng)?bào)上的文章指出，鄉(xiāng)村振興無(wú)疑需要政府的主導(dǎo)和推動(dòng)，但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基層實(shí)踐大多沒(méi)有很好地在平等的基礎(chǔ)上去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活。基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，知識(shí)分子來(lái)了要求農(nóng)民這樣，政府官員來(lái)了要求農(nóng)民那樣，卻很少有人問(wèn)農(nóng)民自己要怎樣。我們?cè)趹鸦承┼l(xiāng)村調(diào)研時(shí)亦感同身受。接受訪談的多位村支書(shū)均認(rèn)為，當(dāng)前基層黨建工作特別繁雜，加之“四議兩公開(kāi)”的村務(wù)治理機(jī)制已在鄉(xiāng)村廣泛地推行，村支書(shū)的工作擔(dān)子和壓力已經(jīng)很重了，采取“雙肩挑”的模式并不太適合，并且也不太有利于權(quán)力間的相互制約。由此可見(jiàn)，在量化“村黨組織書(shū)記兼任村委會(huì)的村占比”這個(gè)預(yù)期性指標(biāo)時(shí)，也尊重廣大村民的內(nèi)心選擇，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障村民自治之間的有機(jī)結(jié)合。
綜上所述，推行村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”的政策倡導(dǎo)，或許可以作為量化的預(yù)期性愿景，但不宜轉(zhuǎn)化為對(duì)基層黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行考核的硬指標(biāo)。基層黨政機(jī)關(guān)更不宜采取各種手段，硬性達(dá)到此目標(biāo)，否則將背離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“有效治理”之初衷。
【基金項(xiàng)目：2019年湖南省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“湖南健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”】
作者簡(jiǎn)介：高中，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、湖南大學(xué)法治與人權(quán)研究中心主任、法學(xué)博士；郭涵荔，湖南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士研究生。
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