吳理財(cái):中國農(nóng)村基層財(cái)政治理機(jī)制及其改革

中國農(nóng)村基層財(cái)政治理機(jī)制及其改革*

吳理財(cái)  李世敏  王前

（華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)調(diào)創(chuàng)新研究中心 湖北 武漢430079）

內(nèi)容提要：新世紀(jì)以來，我國農(nóng)村基層財(cái)政體制變革是對(duì)20世紀(jì)末農(nóng)村地區(qū)日益嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的直接回應(yīng)，并沿著農(nóng)村稅費(fèi)改革這條主線而漸次展開。農(nóng)村稅費(fèi)改革，使得原本依賴農(nóng)村稅費(fèi)而運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織出現(xiàn)了巨大收支缺口的困局，這直接推動(dòng)了“村財(cái)鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。一系列改革導(dǎo)致農(nóng)村基層財(cái)政由原來一級(jí)自收自支的獨(dú)立財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾嚿霞?jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)的名義財(cái)政，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)村基本公共產(chǎn)品也由農(nóng)民自我供給逐漸轉(zhuǎn)為由政府公共財(cái)政供給。過度依賴于上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，使得鄉(xiāng)村治理的自主性下降，并引發(fā)了諸多問題。在新時(shí)代背景下，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政體制改革顯得尤為必要。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層財(cái)政 農(nóng)村稅費(fèi)改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村基層財(cái)政體制主要受到農(nóng)村稅費(fèi)改革以及與之相關(guān)聯(lián)的一系列政策措施的影響。隨著“村財(cái)鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的普遍推行，農(nóng)村基層財(cái)政也從原來一級(jí)自收自支的獨(dú)立財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾嚿霞?jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)的名義財(cái)政，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)村基本公共產(chǎn)品也由農(nóng)民自我供給逐漸轉(zhuǎn)為由政府公共財(cái)政供給。隨著“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等系列政策的實(shí)施，以及城鄉(xiāng)之間人口和其它各種資源的快速流動(dòng)，中國城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展正日趨一體化。這就要求，中國農(nóng)村基層財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制作出適應(yīng)性改革。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制及運(yùn)行機(jī)制變革

財(cái)政總是服務(wù)于國家的實(shí)際需要，并隨著國家實(shí)際需要的轉(zhuǎn)變而改變。當(dāng)中國社會(huì)從“以農(nóng)養(yǎng)政”、“城鄉(xiāng)二元”轉(zhuǎn)向“以工促農(nóng)”、“城鄉(xiāng)一體”之時(shí)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在內(nèi)的整個(gè)財(cái)政體制必然隨之發(fā)生深刻的變革。這項(xiàng)巨大變革，則是由農(nóng)村稅費(fèi)改革開啟的。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制變遷

新世紀(jì)以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一系列改革，是對(duì)20世紀(jì)末農(nóng)村地區(qū)日益嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的直接回應(yīng)，并沿著農(nóng)村稅費(fèi)改革這條主線而漸次展開。

1．農(nóng)業(yè)稅費(fèi)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題

直到農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，中國農(nóng)村的公共物品基本上是由農(nóng)民自我供給的。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時(shí)期沒有本質(zhì)性的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民，所不同的是人民公社時(shí)期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被“工分”形式所掩蓋，農(nóng)民沒有意識(shí)到自己的負(fù)擔(dān)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實(shí)落在了家庭和個(gè)人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚自己的負(fù)擔(dān)^[1]57-62。與之相匹配，中國農(nóng)村實(shí)行的是一套與城市完全不同的稅費(fèi)制度和社會(huì)保障制度，以維持城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的長期運(yùn)行。這種極不合理的制度安排，一個(gè)直接后果是農(nóng)村日益衰敗和被“邊緣化”^[2]3-12。

按照國家的規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用、勞務(wù)組成。農(nóng)業(yè)稅收，一般包括農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、生豬屠宰稅、耕地占用稅和契稅等。依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令[1991]92號(hào)），農(nóng)民在國家法規(guī)（許可范圍）內(nèi)承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)，“是指農(nóng)民除繳納稅金，完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)外，依照法律、法規(guī)所承擔(dān)的村（包括村民小組）提留、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)、勞務(wù)（農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）以及其他費(fèi)用”。在農(nóng)村基層，通常將它們簡(jiǎn)稱為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。所謂“三提”是指農(nóng)戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費(fèi)三種提留費(fèi)用；所謂“五統(tǒng)”，是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)等五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)。此外，《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》同時(shí)還允許“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)可以用于五保戶供養(yǎng)”。實(shí)際上，各地在執(zhí)行過程中，在不同程度上增加了一些收費(fèi)名目，加碼收費(fèi)。因此，“三提五統(tǒng)”只是對(duì)政策內(nèi)向農(nóng)民收取費(fèi)用的一種籠統(tǒng)說法而已。在許多農(nóng)村地區(qū)，“三提五統(tǒng)”實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”的紅線規(guī)定。

這項(xiàng)稅費(fèi)制度實(shí)際上跟當(dāng)時(shí)的農(nóng)村土地雙層經(jīng)營制度相一致。由于農(nóng)民經(jīng)營的土地屬于集體所有，所以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民只有“交夠國家的，留足集體的，剩下才是自己的”。之所以實(shí)行這項(xiàng)農(nóng)村稅費(fèi)制度，其根本原因是農(nóng)村基本公共產(chǎn)品必須由農(nóng)民自己承擔(dān)和自我供給。

在這項(xiàng)農(nóng)村稅費(fèi)制度中，農(nóng)業(yè)稅一直沿用的是1958年6月3日一屆全國人大常委會(huì)第96次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》。由于農(nóng)業(yè)稅根據(jù)各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，按農(nóng)民耕作的田畝征收，其增長空間十分有限。即便鄉(xiāng)村兩級(jí)或多或少存在隱匿或虛報(bào)田畝和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的現(xiàn)象，也不可能在農(nóng)業(yè)稅上做太大的“文章”。由于農(nóng)村基層政府沒有開征新稅和提高稅率的權(quán)力，鄉(xiāng)村兩級(jí)為了維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行必要的鄉(xiāng)村公共建設(shè)、完成上一級(jí)政府下達(dá)的各種“達(dá)標(biāo)”（譬如農(nóng)村教育的“兩基達(dá)標(biāo)”）工作任務(wù)，在沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入的情況下，他們只能在農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用、勞務(wù)上“動(dòng)腦筋”，千方百計(jì)地增加預(yù)算外收入，甚至通過集資、攤派、罰款的形式向農(nóng)民汲取政策外的收入。

所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個(gè)無底洞”，是對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一個(gè)形象說法。其中，“頭稅”是指前述的農(nóng)業(yè)稅收部分，“二稅”是指各級(jí)政府允許向農(nóng)民征收的其它稅收、集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，“三稅”是指其它政策外的“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”。

以安徽省為例，根據(jù)省減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室的統(tǒng)計(jì)，在1994～1998年間，農(nóng)民承擔(dān)的非稅負(fù)擔(dān)（包括“三提五統(tǒng)”、“以資代勞”和“社會(huì)負(fù)擔(dān)”）均超過了上年農(nóng)民人均純收入的5%水平，1995年甚至達(dá)到8.52%（參見表1）。由于漏報(bào)、瞞報(bào)，農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)水平遠(yuǎn)超過這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)周焱的調(diào)查，漏報(bào)和瞞報(bào)通常為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的20%^[3]71-75。另外，除了明稅以外，農(nóng)民還承擔(dān)了比明稅（指統(tǒng)計(jì)中的農(nóng)業(yè)稅）高1～2倍的暗稅（指國家收購農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)差，又稱之為“剪刀差”）^[4]71-75。

表1  1994～1999年安徽省農(nóng)民分擔(dān)情況（單位：元/人）

    注：①人均純收入由農(nóng)戶家庭經(jīng)營收入和報(bào)酬構(gòu)成；②社會(huì)負(fù)擔(dān)主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰款和集資攤派；③表中國家稅收僅統(tǒng)計(jì)了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

    資料來源：根據(jù)安徽省減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室提供的有關(guān)數(shù)據(jù)整理。轉(zhuǎn)引自周焱：《安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)研報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2001年第5期。

在湖北省咸安區(qū)，1997年農(nóng)民政策內(nèi)的六項(xiàng)負(fù)擔(dān)（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、教育費(fèi)附加、鄉(xiāng)五項(xiàng)統(tǒng)籌、村三項(xiàng)提留）總額是4230.97萬元，畝均109元，人平116.9元；1999年為4566萬元，畝均118.6元，人平130.35元。而有據(jù)可查的農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)情況則是：1997年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為6969萬元（其中卡內(nèi)農(nóng)民負(fù)擔(dān)5188萬元，卡外農(nóng)民負(fù)擔(dān)1781萬元），畝均179.6元，人平192.5元；1999年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為6910萬元（卡內(nèi)4950萬元，卡外1960萬元），畝均179.5元，人平197.2元。1999年咸安區(qū)地方一般性財(cái)政收入為1.16億元，其中近六成為農(nóng)村稅費(fèi)收入。根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1993～1997年農(nóng)民人均年收入增長不及8%，而同期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增速高達(dá)25%^[5]191-192。

咸安區(qū)還不是湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)，湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)是地處江漢平原的一些縣市，畝均達(dá)到400元左右。2000年春，監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)侯王村因拋荒過多難以按照田畝攤派稅費(fèi)任務(wù)，村集體只好分解到人頭，人均上交各種稅費(fèi)高達(dá)650元。有個(gè)農(nóng)戶全年應(yīng)交2700元，但全年農(nóng)田收入不足1000元，只好外出打工把余下的2000元補(bǔ)上^[6]29。沉重的“費(fèi)”負(fù)使得農(nóng)民怨聲載道，很多地方由此而引發(fā)了大量的干群沖突和群體性上訪事件，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)箭在弦上，不得不發(fā)。

2．“費(fèi)”改“稅”

從2000年開始，安徽率先在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。這項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是“費(fèi)”改“稅”。誠如朱镕基總理所言，“目前從農(nóng)民手里收取300億元的農(nóng)業(yè)稅，600億元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，再加上亂收費(fèi)，恐怕從農(nóng)民那里一年要拿1200億元甚至更多。我們這一次的稅費(fèi)改革，就是要把現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅，提高到500億元，也就是農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%。與此同時(shí)，把鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和各種亂收費(fèi)一律減掉。”^[7]

具體而言，這次“費(fèi)改稅”的主要內(nèi)容是“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”：（1）取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，修建鄉(xiāng)村道路所需資金不再固定向農(nóng)民收取，村級(jí)道路由村民大會(huì)決定，鄉(xiāng)級(jí)道路由政府安排。其他四項(xiàng)支出由各級(jí)政府通過財(cái)政預(yù)算予以安排；取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資；取消屠宰稅；（2）逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，農(nóng)村公共事業(yè)用工，通過一事一議由村民大會(huì)決定；（3）調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。主要是確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積（以農(nóng)民第二輪合同承包、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為基礎(chǔ)確定）、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)（以1998年前5年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定，并保持長期穩(wěn)定）和合理確定農(nóng)業(yè)稅稅率（仍實(shí)行地區(qū)差別比例稅率，最高不得超過7%）；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。取消原部分一個(gè)應(yīng)稅品目?jī)傻拉h(huán)節(jié)征稅，實(shí)行一個(gè)應(yīng)稅品目只在一道環(huán)節(jié)征稅；（4）改革農(nóng)村提留征收和使用辦法。村提留的來源除集體經(jīng)營收入以外，征收農(nóng)業(yè)附加稅，附加比例最高不超過改革后農(nóng)業(yè)稅的20%。^[8]110-115

經(jīng)過2年的改革試點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革便在全國各地普遍開展起來。農(nóng)村稅費(fèi)改革取締了大量不合法的收費(fèi)后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)有所緩解，但是鄉(xiāng)村乃至縣一級(jí)的財(cái)政收入很快出現(xiàn)了大量缺口，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。為此，各地紛紛對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，試圖通過精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和工作人員來緩解財(cái)政壓力。

3．取消農(nóng)業(yè)稅

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會(huì)第19次會(huì)議經(jīng)表決決定，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國延續(xù)長達(dá)2600年之久的“皇糧國稅”走進(jìn)了歷史。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支也隨之發(fā)生了重大變化：收入方面，農(nóng)業(yè)稅免征，部分稅收管理和歸屬權(quán)上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入明顯降低；支出方面，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育等上劃為縣級(jí)支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍更窄。^[9]74-76

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境，直接推動(dòng)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。2005年12月31月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中，明確鼓勵(lì)地方實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用” 的財(cái)政管理制度改革。2006年7月28日，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》（財(cái)預(yù)[2006]402號(hào)）。山東省財(cái)政廳在轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》的通知中明確指出：“2008年底前，全省除經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、財(cái)政收支規(guī)模大、管理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上都要全面推行鄉(xiāng)財(cái)縣管。”截至2006年，全國已有28個(gè)省區(qū)實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，其中16個(gè)省區(qū)全面推行，12個(gè)省區(qū)部分試點(diǎn)。^[10]46-47在2012 年8月20日舉行的全國農(nóng)村綜合改革辦公室主任會(huì)議上，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組牽頭人、財(cái)政部部長謝旭人表示，截至2011年底，2.93萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。^[11]

從全國范圍來看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理模式大體有三種類型：第一種是財(cái)政管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行由縣鄉(xiāng)共同管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外收入上劃，支出下?lián)埽h財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)崗位，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行集中核算；第二種是統(tǒng)收統(tǒng)支型，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和所有銀行賬戶，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的會(huì)計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位，其財(cái)政、財(cái)務(wù)由縣財(cái)政直接管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一名財(cái)會(huì)聯(lián)絡(luò)員和報(bào)賬員，實(shí)行報(bào)賬制管理；第三種是財(cái)務(wù)管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理由縣級(jí)會(huì)計(jì)核算中心實(shí)行報(bào)賬管理制。^[12]42-50

在中西部大部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的同時(shí)，東部沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻在進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”最初發(fā)端于浙江省，2005年9月，浙江省在紹興首先進(jìn)行了改革的試點(diǎn)。2010年4月，中央編辦會(huì)同中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國 13個(gè)省份選擇25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。在這輪“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中，浙江省的經(jīng)驗(yàn)比較突出，具體作法主要有：將原屬于縣級(jí)政府的部分行政審批權(quán)和決策權(quán)授予所轄中心鎮(zhèn)，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)公共服務(wù)職能。同時(shí)為保障這些職能有效實(shí)現(xiàn)，明確規(guī)定部分財(cái)政權(quán)力下移，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除上交中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。^[13]15-19

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況及治理機(jī)制

在中國，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上就是“農(nóng)業(yè)財(cái)政”，其財(cái)政收入主要來源是農(nóng)業(yè)稅收。取消農(nóng)業(yè)稅以后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付取代原來征收的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入。

早在2002年7月，財(cái)政部就印發(fā)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》。次年7月，財(cái)政部又正式下發(fā)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法》。這個(gè)辦法規(guī)定農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式為：某地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額=鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付+村級(jí)轉(zhuǎn)移支付+教育集資轉(zhuǎn)移支付。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付=（該地區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)鄉(xiāng)村道路修建經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)民兵訓(xùn)練費(fèi)+其他統(tǒng)籌支出+該地區(qū)屠宰稅減收+該地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策性減收-該地區(qū)農(nóng)業(yè)稅增收）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

當(dāng)初之所以實(shí)行這項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是為了彌補(bǔ)農(nóng)村稅費(fèi)改革免征或減征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的缺失，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。自從國家取消農(nóng)業(yè)稅以后，這一因農(nóng)村稅費(fèi)改革而設(shè)置的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付便成為如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一種常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付。

在20世紀(jì)90年代中后期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年急劇增長，也在一個(gè)方面說明，現(xiàn)有的農(nóng)村稅費(fèi)收入根本無法滿足農(nóng)村基本公共建設(shè)的需求。顯而易見，中央和地方政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付只是有限度地彌補(bǔ)了因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革而造成的收入缺口，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然陷入入不敷出的困境之中。當(dāng)國家通過農(nóng)村稅費(fèi)改革斬?cái)嗔宿r(nóng)村基層政府向農(nóng)民伸出的“掠奪之手”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的突圍之路就是對(duì)外“招商引資”和向上“跑項(xiàng)目”——不得不充分利用各種途徑和方式來向上級(jí)政府申請(qǐng)資金。盡管這些項(xiàng)目資金都是專項(xiàng)財(cái)政撥款，但是，對(duì)于一個(gè)“饑不擇食”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，這些要來的資金會(huì)被通過各種方式變通使用，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“預(yù)算外”財(cái)政^[14]57-80。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“虛空”

在20世紀(jì)90年代有一項(xiàng)極為重要的財(cái)政體制改革，即從“分灶吃飯”的分級(jí)包干財(cái)政體制進(jìn)一步邁向“分稅制”，這項(xiàng)財(cái)政體制的變革在既有的支配性府際關(guān)系中最后導(dǎo)致這樣一個(gè)后果：一方面是自下而上逐層抽取財(cái)稅資源，另一方面是自上而下逐級(jí)下移事權(quán)（即“甩包袱”）。 表2的數(shù)據(jù)大致可以說明這一問題，即財(cái)政收入越來越多地集中到高層政府，支出卻呈現(xiàn)出相反的趨勢(shì)。以致，人們形象地說，“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”。

表2  各級(jí)政府的財(cái)政收支所占比重的變化趨勢(shì)

來源： Christine Wong (1997), Financing Local Government in the People’s Republic o f China. Hong Kong: Ox ford University Press; World Bank (2002), China: National Development and Sub-national Finance——A Review of Provincial Expenditures. Report No. 22951-CHA, World Bank, Washington, DC; 財(cái)政部國庫司、預(yù)算司編：《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料（2004）》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版。轉(zhuǎn)引自黃佩華：《中國能用漸進(jìn)方式改革公共部門嗎？》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。

處于最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一財(cái)政分稅體制中處于最弱勢(shì)的地位。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的日子更加艱難。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍負(fù)債嚴(yán)重。根據(jù)國家農(nóng)調(diào)隊(duì)測(cè)算，全國鄉(xiāng)級(jí)每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70%計(jì)算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元^[15]。在財(cái)力水平相對(duì)薄弱的中西部典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和短缺更加嚴(yán)重。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2003年全國財(cái)力缺口的縣鄉(xiāng)中部地區(qū)占45%，西部地區(qū)占39%^[16]25。從2008年4月中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心組織的對(duì)全國5個(gè)省（江蘇、四川、陜西、河北、吉林）25個(gè)縣50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，截至2007年底，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍平均負(fù)債902.2萬元，負(fù)債面高達(dá)96%^[17]74-81。2014年，國家審計(jì)署報(bào)告顯示，全國有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元^[18]。本課題組在2014年暑期對(duì)14個(gè)省80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷調(diào)查顯示，35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不同程度的負(fù)債現(xiàn)象。其中，5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2006年之前負(fù)債的，10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2006年之后負(fù)債的，16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在兩個(gè)時(shí)期均負(fù)有債務(wù)。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的機(jī)構(gòu)設(shè)置也逐步“虛擬化”。以四川省為例，2010年末全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為4423個(gè)，有財(cái)政所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4041個(gè)。其中，單獨(dú)設(shè)置財(cái)政所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1356個(gè)，占33.56%；保留財(cái)政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)2685個(gè)，占66.44%。據(jù)調(diào)查，筠連縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2007年農(nóng)村綜合改革后只保留了縣城所在地筠連鎮(zhèn)財(cái)政所，其余17個(gè)財(cái)政所全部被撤銷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦掛財(cái)政所牌子。達(dá)州市大竹縣全部50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所都只保留了一塊牌子。這就是說，全省2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)名不副實(shí)，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)這一問題更為突出，“虛擬化”狀況相當(dāng)嚴(yán)重。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的管理模式不統(tǒng)一，主要有縣級(jí)財(cái)政派出機(jī)構(gòu)、縣鄉(xiāng)“雙重管理”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬機(jī)構(gòu)三種類型，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。^[19]56-60

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不規(guī)范

隨著國家加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，國家財(cái)政下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)補(bǔ)助資金越來越多，但在我國現(xiàn)存行政體制下，這部分涉農(nóng)資金分屬財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、計(jì)生等多個(gè)部門，條塊分割，多頭管理。雖然縣級(jí)財(cái)政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立了專項(xiàng)資金賬戶，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，但由于部門利益的驅(qū)使，大量的涉農(nóng)項(xiàng)目資金仍歸縣級(jí)部門管理。縣級(jí)財(cái)政對(duì)此監(jiān)督流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無法實(shí)施有效監(jiān)督。

目前，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接核發(fā)或監(jiān)管的國家政策性補(bǔ)貼項(xiàng)目有：（1）增加收入類，糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、退耕林還草補(bǔ)貼；（2）生產(chǎn)發(fā)展類，良種補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)民專業(yè)合作組織補(bǔ)助、測(cè)土配方施肥補(bǔ)助、糧棉油高產(chǎn)創(chuàng)建示范補(bǔ)助；（3）流通領(lǐng)域類，家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼；（4）社會(huì)保障類，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金、農(nóng)村居民最低生活保障資金、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫資金、自然災(zāi)害生活救助資金；（5）社會(huì)事業(yè)類，農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金、獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金、農(nóng)村計(jì)劃生育免費(fèi)技術(shù)服務(wù)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)資金、 農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程資金、 新型農(nóng)民科技培訓(xùn)政策資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師補(bǔ)助資金；（6）基礎(chǔ)設(shè)施類，農(nóng)村危房改造補(bǔ)助、小型農(nóng)田水利補(bǔ)助、病險(xiǎn)水庫出險(xiǎn)加固補(bǔ)助。隨著國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度不斷加大，各種政策性補(bǔ)貼補(bǔ)助資金大幅增長。2005年四川省各種涉農(nóng)政策性補(bǔ)貼資金約347.14億元，2010年達(dá)到1406.28億元，5年增長4.05倍，年均增長60.02%^[20]56-60。2007年，河南省涉農(nóng)資金支出400多億元，遠(yuǎn)高于全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入。然而具體落實(shí)確認(rèn)惠農(nóng)政策的任務(wù)繁雜，據(jù)調(diào)查，河南省扶溝縣韭園鎮(zhèn)2008年發(fā)放16類33項(xiàng)補(bǔ)貼，6.5萬戶次的信息錄入、審核、通知書印制等工作，需要全所人員滿負(fù)荷工作三個(gè)多月。^[21-74-76

另外，各地在推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“村財(cái)鄉(xiāng)理”方面改革步調(diào)和力度不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管乏力。主要表現(xiàn)為兩個(gè)“不到位”：一是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革不到位。主要表現(xiàn)為各種規(guī)章制度不能得到嚴(yán)格執(zhí)行，財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)。有些縣鄉(xiāng)理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，除統(tǒng)發(fā)工資外，大多資金支出申請(qǐng)未經(jīng)鄉(xiāng)財(cái)縣管辦公室審批，運(yùn)行程序和規(guī)章制度與實(shí)際操作“兩張皮”；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，監(jiān)管存在漏洞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所僅對(duì)上級(jí)撥付的村級(jí)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效監(jiān)督，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)屬各單位的經(jīng)費(fèi)缺乏有效的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)支出較為混亂，支出隨意性強(qiáng)，計(jì)劃性差。^[22]74-76

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與招商引資

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加上現(xiàn)有的GDP考核機(jī)制，導(dǎo)致其走向“開發(fā)”的道路。“搞開發(fā)實(shí)質(zhì)就是賣土地，招商引資也是要?jiǎng)e人來圈土地”。湖北省一位鎮(zhèn)長說^[23]75。

隨著土地價(jià)值的升高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他地方政府一樣，紛紛熱衷于土地財(cái)政。為了提高土地財(cái)政收入，不惜與民爭(zhēng)利，從而引發(fā)了各種農(nóng)村的征地矛盾，甚至導(dǎo)致了大量的群體性事件。另一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛開建工業(yè)園區(qū)，“筑巢引鳳”，吸引招商引資。

招商引資是GDP時(shí)代一項(xiàng)重要的政府職能。如地處蘇北的某縣在2005年的政府工作報(bào)告中提出：“提出招商引資是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)富民強(qiáng)縣的惟一抓手，超常規(guī)發(fā)展的關(guān)鍵在招商引資，而招商要靠干部帶頭。”該縣縣委書記在此前不久召開的全縣干部大會(huì)上表示：“各級(jí)干部特別是一把手，要把招商引資作為第一政績(jī)、第一責(zé)任、第一大事，帶頭招商、帶領(lǐng)招商、帶動(dòng)招商，使本職工作業(yè)余化、招商引資主題化。”為加大招商引資的力度，各縣都向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了巨額的招商引資任務(wù)，并制定了近乎苛刻的考核辦法。^[24]43當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量的精力耗費(fèi)在招商引資時(shí)，他們不可能有太多精力和動(dòng)力去提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新

前文描述的是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的普遍狀況。在這里，需要補(bǔ)充的是，還有個(gè)別地方在一定方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索。

（1）參與式預(yù)算。參與式預(yù)算是一種公民直接參與決策的治理形式。2005年，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)開始實(shí)施參與式預(yù)算改革，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督和透明提供了新鮮的經(jīng)驗(yàn)。2005 年7月27日，新河鎮(zhèn)召開第十四屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議，并第一次借助民主懇談平臺(tái)討論鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。會(huì)議期間，新河鎮(zhèn)90名鎮(zhèn)人大代表直接參與了政府的財(cái)政預(yù)算編制，193 名群眾自發(fā)前來參加旁聽，旁聽代表主要是各個(gè)村的村干部、鎮(zhèn)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)負(fù)責(zé)人和部分村民。鎮(zhèn)人大代表和到會(huì)的群眾就鎮(zhèn)政府的預(yù)算方案與鎮(zhèn)政府進(jìn)行了對(duì)話和詢問，并提出了縮減行政管理費(fèi)開支、增加教育投入等 18 個(gè)問題。懇談會(huì)結(jié)束后，政府與人大主席團(tuán)、人大財(cái)政審查小組召開聯(lián)席會(huì)議討論人大代表提出的問題，調(diào)整了包括縮減行政管理費(fèi)25 萬元在內(nèi)的 9 個(gè)項(xiàng)目，增減的資金合計(jì) 237 萬元。鎮(zhèn)政府據(jù)此修改了財(cái)政預(yù)算, 并在第二天的人大代表全體會(huì)議上獲得通過。民主懇談式的參與式預(yù)算由此產(chǎn)生。^[25]76-83

（2）以錢養(yǎng)事。2003年11月，中共湖北省委在總結(jié)“咸安經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合全省的實(shí)際，制訂出臺(tái)了《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》（［2003］17號(hào)）。該文件對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村公益服務(wù)的方式方法提出了十分明確的要求——堅(jiān)持市場(chǎng)取向、開拓創(chuàng)新的原則，遵循市場(chǎng)規(guī)律，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，辦好社會(huì)事業(yè)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。所謂以錢養(yǎng)事，主要是指政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財(cái)力的許可，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門共同確定本地每年需要完成的農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目，連同具體的服務(wù)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、考核結(jié)算的要求，面向社會(huì)公開招標(biāo)。凡是具有規(guī)定資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會(huì)中介服務(wù)組織和個(gè)人，都可以通過公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)參與政府的公益服務(wù)活動(dòng)。這種履行公益服務(wù)責(zé)任的新方式方法形象地稱之為“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”。^[26]1-9

二、村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制的變遷及現(xiàn)狀

農(nóng)村稅費(fèi)改革完成后，以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代基本終結(jié)，中國進(jìn)入了一個(gè)主要由工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政時(shí)代^[27]20-25，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村關(guān)系也隨之發(fā)生了重大改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不再依賴向所屬行政村征收稅費(fèi)，村干部的工資也不再由稅費(fèi)和提留支付。相反，國家對(duì)“三農(nóng)”的各類公共建設(shè)與服務(wù)項(xiàng)目，主要經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供給行政村，村干部工資由農(nóng)村稅費(fèi)改革的村級(jí)轉(zhuǎn)移支付來保障。伴隨著這一進(jìn)程，村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制也發(fā)生了重要變遷，并對(duì)農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展和治理產(chǎn)生了一定的影響作用。

（一）村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制的變遷

中國農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制主要有：民主理財(cái)、村務(wù)公開（包括村財(cái)公開）、“一事一議”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”。其中，民主理財(cái)與村務(wù)公開是中國農(nóng)村在推行村民自治過程中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，并逐漸成為村民自治制度的重要組成部分，伴隨著村民自治制度的推進(jìn)而不斷發(fā)展；而一事一議和村財(cái)鄉(xiāng)管，則主要是在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中漸次提出并在全國推廣開來。

1．民主理財(cái)機(jī)制與財(cái)務(wù)公開機(jī)制

早在2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革正式啟動(dòng)以前，民主理財(cái)與財(cái)務(wù)公開便作為村民自治的重要內(nèi)容，成為村級(jí)治理的著力點(diǎn)。民主理財(cái)主要突出村級(jí)組織的自治性地位與村民民主權(quán)利，其主要內(nèi)容包括落實(shí)建立村級(jí)理財(cái)組織、召開民主理財(cái)會(huì)議、審批村級(jí)重大支出、監(jiān)督和檢查村級(jí)財(cái)務(wù)制度的實(shí)施情況。財(cái)務(wù)公開也是與民主理財(cái)緊密相聯(lián)系的一種機(jī)制，主要是從程序上防范村干部亂用職權(quán)，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其主要內(nèi)容包括村級(jí)組織按時(shí)公布村級(jí)財(cái)務(wù)賬目，并接受理財(cái)小組和村民的質(zhì)詢。1996年3月，財(cái)政部發(fā)布了《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》，規(guī)定村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理要堅(jiān)持民主理財(cái)?shù)脑瓌t，要按月或按季公布收支明細(xì)表及有關(guān)賬目，年終進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查和清理，公布全年財(cái)務(wù)收支賬目。同時(shí)，村合作經(jīng)濟(jì)組織要建立由群眾選舉產(chǎn)生的代表和有關(guān)村干部參加的民主理財(cái)組織。民主理財(cái)組織要定期召開理財(cái)會(huì)議，認(rèn)真聽取和反映全體成員的意見和建議，并監(jiān)督、檢查財(cái)務(wù)制度的實(shí)施情況。繼財(cái)政部發(fā)布《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》之后，1997年12月，農(nóng)業(yè)部和監(jiān)察部發(fā)布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開暫行規(guī)定》，不僅進(jìn)一步要求村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，定期如實(shí)地向全體村民公布財(cái)務(wù)情況及有關(guān)賬目，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的民主理財(cái)小組對(duì)財(cái)務(wù)公開活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。還明確了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利和民主理財(cái)小組監(jiān)督權(quán)利的具體內(nèi)容。

2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅后，中國政府進(jìn)一步出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)了民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開作為村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制的重要性。2006年9月22日，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)[2006]24號(hào)），同時(shí)出臺(tái)了由財(cái)政部制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法》和農(nóng)業(yè)部制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法》。其中，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法》明確提出，村集體經(jīng)濟(jì)組織要建立和完善規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，主要包括：民主管理和財(cái)務(wù)公開制度、現(xiàn)金銀行存款管理制度、債權(quán)債務(wù)管理制度、資產(chǎn)臺(tái)賬制度、票據(jù)管理制度、會(huì)計(jì)檔案管理制度、村干部任期屆滿經(jīng)濟(jì)責(zé)任和離任審計(jì)制度、一事一議籌資籌勞制度、土地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理制度等。同時(shí)，該《暫行辦法》還明確提出要建立主要包括貨幣資金內(nèi)部控制制度、銷售和收款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、采購和付款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、存貨內(nèi)部控制制度、對(duì)外投資業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度、固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度、借款業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度等在內(nèi)的村級(jí)組織內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度和財(cái)產(chǎn)清查制度。

2．“一事一議”及“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制是在一事一議籌資籌勞機(jī)制（簡(jiǎn)稱“一事一議”）的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之中，由于取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“兩工”，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)，實(shí)行村民一事一議籌資籌勞加以解決。實(shí)際上，這一機(jī)制仍然延續(xù)著既有的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)由農(nóng)民自辦的原則——“涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共產(chǎn)品提供，依然是以農(nóng)民‘自給自足’為主，農(nóng)民并未從實(shí)質(zhì)上擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任”——從而，“維持歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制”^[28]57-62。然而，在實(shí)踐中由于村民集體意識(shí)的瓦解、“搭便車”行為以及村民外出務(wù)工等原因，“一事一議”機(jī)制往往難以實(shí)施，各地的實(shí)踐效果不如人意。后來，國家將財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入與一事一議機(jī)制相結(jié)合，逐步探索形成一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制——國家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入根據(jù)村集體舉辦公共事務(wù)的一事一議情況進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008年2月1日，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》（國農(nóng)改[2008]2號(hào)），認(rèn)為“開展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要舉措，是深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，有利于激發(fā)村民參與一事一議籌資籌勞的熱情，引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民出資出勞，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公益事業(yè)建設(shè)的主動(dòng)性，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)；有利于調(diào)動(dòng)基層干部和群眾的民主議事積極性，運(yùn)用民主方式解決涉及農(nóng)民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)；有利于形成村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)多渠道投入的新機(jī)制，讓農(nóng)民切身感受到黨和政府的關(guān)懷，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”。這個(gè)通知確定，“2008年，中央選擇黑龍江、河北、云南三個(gè)省在全省范圍開展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)”。2009年5月21日，三部門又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的通知》（國農(nóng)改[2009]3號(hào)），將省級(jí)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到江蘇、內(nèi)蒙古、湖南、安徽、貴州、重慶、寧夏等七個(gè)省份，同時(shí)選擇湖北、廣西、甘肅、福建、山西、陜西、江西等七個(gè)省份在局部擴(kuò)大試點(diǎn)。2010年3月1日，三部門再次聯(lián)手發(fā)布《關(guān)于做好2010年擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》（國農(nóng)改[2010]1號(hào)）。該通知提出：試點(diǎn)省份從現(xiàn)有的10個(gè)增加到21個(gè)，另外，新疆、海南、河南、吉林、青海、西藏等6個(gè)省份進(jìn)行局部試點(diǎn)。隨后，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組辦公室、財(cái)政部又先后出臺(tái)《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)改[2011]3號(hào)）、《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（財(cái)預(yù)[2011]561號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2012]1號(hào)），對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的具體機(jī)制作了進(jìn)一步規(guī)范。

3．村財(cái)鄉(xiāng)管制度

村財(cái)鄉(xiāng)管制度作為一項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后具有不同的實(shí)踐意義。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，個(gè)別地方早在20世紀(jì)90年中期就開始實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，表面上是為了規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，實(shí)質(zhì)上大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制或干預(yù)村級(jí)組織的一種手段而已，以致許多人認(rèn)為它有悖于村民自治精神^[29]17-18。但是，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之中，一些地方基于管控村干部亂收費(fèi)、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈以及規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理的原因，得到了大力推廣。在字面上為了避免與村民自治相矛盾，在國家政策文本中一般稱之為“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)”。2006年10月8日，《國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]34號(hào)）提出把“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)代理制等管理辦法，促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化”作為創(chuàng)新農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制的途徑之一。同年11月13日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》（中辦發(fā) [2006]32號(hào)）出臺(tái)，提出“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制度，有條件的地區(qū)可探索引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為村級(jí)財(cái)務(wù)管理服務(wù)”。各省級(jí)政府也相應(yīng)出臺(tái)文件，規(guī)范和推廣村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制度。例如，湖北省財(cái)政廳就于2007年4月10日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的意見》。2008年7月25日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2008]8號(hào)），指出“近年來，許多地方……出現(xiàn)了村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)等一些新的有益做法，受到了廣大農(nóng)民群眾的一致歡迎”。該《意見》規(guī)定：“實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)與村級(jí)資金的‘雙委托’管理，即各代理服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受委托后，各行政村不再設(shè)會(huì)計(jì)和出納，只配備專職或兼職的報(bào)賬員，其資金……進(jìn)行統(tǒng)一管理，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)‘五個(gè)統(tǒng)一’，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報(bào)賬時(shí)間（段）、統(tǒng)一報(bào)賬程序、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》。該《通知》認(rèn)為，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是農(nóng)村基層實(shí)踐工作的創(chuàng)新，是管理農(nóng)村財(cái)務(wù)、強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效模式”。

需要指出的，民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開是與村民自治制度具有內(nèi)源一致性的財(cái)務(wù)治理機(jī)制。由于村民自治是一項(xiàng)法律有明文規(guī)定的農(nóng)村基層治理制度，因此民主理財(cái)與財(cái)務(wù)公開在制度文本層面是一項(xiàng)全國性制度安排。然而，以村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)為主要形式的村財(cái)鄉(xiāng)管則不一樣，由于它必須建立在“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上”，也即不違背村民自治基本精神的前提下推行的，故村財(cái)鄉(xiāng)管制度并非在全國范圍得到普遍實(shí)施。在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，比如廣東、浙江一些農(nóng)村，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，并未實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)管。

（二）村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行

1．民主理財(cái)機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制的運(yùn)行

民主理財(cái)是村民治理的一種運(yùn)行機(jī)制。其基本的運(yùn)作過程是：由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)選舉或推選合適的村民組成村理財(cái)小組，由村理財(cái)小組代表村民監(jiān)督和審查村委會(huì)集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)決策、公務(wù)消費(fèi)等財(cái)務(wù)行為。財(cái)務(wù)公開同樣也是村民自治的一種運(yùn)行機(jī)制。其基本的內(nèi)容是要求村級(jí)組織按時(shí)公布村級(jí)財(cái)務(wù)賬目，并接受理財(cái)小組和村民的質(zhì)詢。事實(shí)上，民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開是兩項(xiàng)緊密聯(lián)系的治理機(jī)制，在村級(jí)財(cái)務(wù)治理中相互支撐。二者主要的區(qū)別在于，民主理財(cái)側(cè)重村民決策權(quán)的行使，而財(cái)務(wù)公開側(cè)重村民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使。

民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開作為全國性普遍制度安排，在各地的具體實(shí)踐中往往有不同的形式。例如浙江省某鎮(zhèn)民主理財(cái)機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制的運(yùn)作過程是：（1）建立民主理財(cái)小組。每村由村民代表會(huì)議推選3名有相關(guān)知識(shí)和能力的村民組成民主理財(cái)小組，設(shè)組長1名，民主理財(cái)小組成員產(chǎn)生后向全體村民公示，其工作情況接受村民群眾的監(jiān)督。民主理財(cái)小組作為村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，每月對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審查，監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)管理是否嚴(yán)格按照相關(guān)管理制度實(shí)施，只有通過民主理財(cái)小組審查的財(cái)務(wù)賬目和票據(jù)，才能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)代理中心報(bào)賬、記賬。（2）明確干部過錯(cuò)責(zé)任追究。村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)全體成員均須分別做出公開承諾，對(duì)因違規(guī)決策、管理、審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，并簽訂承諾書。承諾內(nèi)容通過村民代表會(huì)議和村務(wù)公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監(jiān)督。村干部在村務(wù)管理中因違規(guī)決策、管理、審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償、返還責(zé)任。如果村干部的違約行為造成集體經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，民主理財(cái)組長可代表村集體向人民法院提起訴訟追究其民事賠償責(zé)任。^[30]91-94

民主理財(cái)制度和財(cái)務(wù)公開制度盡管主要由中國政府為鞏固稅費(fèi)改革成果，以制度嵌入的方式推行，但其運(yùn)行邏輯仍然與村民自治這一基本制度高度一致。民主理財(cái)機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制的實(shí)施，不僅對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)治理，也對(duì)村民治理產(chǎn)生的一定的影響。

從積極的一面來說，民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開為村民行使民主決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了制度保障，也在一定程度上促進(jìn)了村民公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，并制約了村干部對(duì)村集體資產(chǎn)的貪污和濫用行為。例如，廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村在村民自治、民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開的制度平臺(tái)上，創(chuàng)新性地建立了“村務(wù)監(jiān)事會(huì)”制度。2008年初，由于搬遷新址，芳心村委會(huì)決定將老村部出售。當(dāng)時(shí)村委會(huì)主任謝建祥的幾個(gè)朋友找到他協(xié)商，想用13萬元買下，同時(shí)芳心村所屬的三圳鎮(zhèn)的司法所也希望以10萬元買下該村老村部用作辦公場(chǎng)地。但是，監(jiān)事會(huì)不同意由村委會(huì)私下賣掉村部，提出要公開審議。后來，村監(jiān)事會(huì)召集村民代表開會(huì)，聽取村委會(huì)的各種處理方案，村民代表一致商定招標(biāo)拍賣。最終，老村部由外村一位老板拍得，成交價(jià)達(dá)17萬元。^[31]在該案例中，村務(wù)監(jiān)事會(huì)行使與民主理財(cái)小組類似的職能。村務(wù)監(jiān)事會(huì)成功地維護(hù)村集體資產(chǎn)處置利益，既是村民權(quán)利意識(shí)覺醒的體現(xiàn)，也與民主理財(cái)制度和財(cái)務(wù)公開制度為維權(quán)行為創(chuàng)造了制度平臺(tái)相關(guān)。不可否認(rèn)，蕉嶺芳心村案例只是一個(gè)典型的案例，并不能說明民主理財(cái)機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制在全國范圍的成功，但它至少反映了這一新治理機(jī)制的出現(xiàn)為村民維權(quán)行為創(chuàng)造了行動(dòng)的空間與成功的機(jī)會(huì)。

當(dāng)然，民主理財(cái)治理機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制并未全然得到了有效運(yùn)行并產(chǎn)生積極影響。一般來說，民主理財(cái)機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制要有效運(yùn)行必須具備兩個(gè)基本條件，一是村民自治制度能與村莊傳統(tǒng)有效銜接，真正扎根，二是在流動(dòng)日益增強(qiáng)，個(gè)體化成為普遍趨勢(shì)的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民能在公共精神的感召下克服集體行動(dòng)的困境，積極參與村莊事務(wù)。事實(shí)上，由于上述社會(huì)基礎(chǔ)的不具備，大量的觀察和研究顯示民主理財(cái)制度和財(cái)務(wù)公開制度在很多地方流于形式。課題組2014年暑期對(duì)江蘇、山東、廣東、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、廣西、貴州、內(nèi)蒙古、四川、寧夏等15個(gè)省（自治區(qū)）102個(gè)縣（市、區(qū)）121個(gè)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)務(wù)支出由民主理財(cái)小組決定的只占68.4%，仍有31.6%的村的財(cái)務(wù)支出主要有由村支書和村主任決定。一項(xiàng)對(duì)湖北省某鎮(zhèn)的問卷調(diào)查顯示，多數(shù)村的財(cái)務(wù)公開屬于不定期公開，公開財(cái)務(wù)信息時(shí)會(huì)出現(xiàn)公開內(nèi)容與實(shí)際不符合及關(guān)鍵內(nèi)容不公開的情況。^[32]8-11這種制度沒有得到執(zhí)行而流于形式的局面，會(huì)影響村民對(duì)制度的信任，不僅對(duì)當(dāng)前的村民自治實(shí)踐產(chǎn)生負(fù)面影響，還會(huì)由于記憶累計(jì)而對(duì)未來村民自治的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

2．一事一議機(jī)制的運(yùn)行

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)財(cái)務(wù)狀況發(fā)生了重要改變。一是在收入上面，由于各項(xiàng)提留和統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的取消，村級(jí)組織自身收入減少，而由新農(nóng)村建設(shè)帶來的各項(xiàng)政府財(cái)政補(bǔ)助明顯增加，并成為村級(jí)財(cái)務(wù)主要收入來源。二是在支出上，村干部的工資納入國家財(cái)政支出范圍，不再由村級(jí)組織自行支付。三是在村級(jí)公共建設(shè)投入上，實(shí)現(xiàn)了原來村民自辦為主向政府公辦為主的轉(zhuǎn)變。政府投入村級(jí)公共建設(shè)主要有專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)形式和“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策”兩種類型。具體來說，專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)是由政府確定項(xiàng)目，資金由政府全額撥款提供。國家和地方政府對(duì)村級(jí)建設(shè)的專項(xiàng)項(xiàng)目種類繁多，各個(gè)部委幾乎都有此類項(xiàng)目。以文化部門的項(xiàng)目為例，就有“農(nóng)家書屋”工程、“廣播電視村村通”等。這些項(xiàng)目一般不要求村級(jí)組織投入資金，但往往會(huì)要求地方政府相應(yīng)配套部分資金，具體的配套比例又因項(xiàng)目而異。

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)型投入?yún)^(qū)別于專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)最大的特點(diǎn)是，農(nóng)民在國家政策范圍內(nèi)選擇建設(shè)項(xiàng)目，并先行通過一事一議籌資籌勞啟動(dòng)部分建設(shè)或完成全部建設(shè)，政府再根據(jù)規(guī)定給予財(cái)政補(bǔ)貼。國家政策規(guī)定的項(xiàng)目范圍包括內(nèi)村內(nèi)道路、農(nóng)田水利、村容村貌改造以及村民通過民主程序議定需要興辦且符合本地區(qū)有關(guān)規(guī)定的其他公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)型投入的實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)實(shí)行“民辦公助”^[33]111-118。

3．村財(cái)鄉(xiāng)管治理機(jī)制的運(yùn)行

在此背景下，村財(cái)鄉(xiāng)管作為一項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)治理機(jī)制，旨在促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化，規(guī)范農(nóng)村會(huì)計(jì)處理，控制村級(jí)債務(wù)增長，提高農(nóng)村公共建設(shè)投入資金使用效率。盡管“村財(cái)鄉(xiāng)管”曾經(jīng)受到批判，被質(zhì)疑有悖法律，但毋庸置疑的是，“村財(cái)鄉(xiāng)管”已經(jīng)成為當(dāng)前中國農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)的主要管理制度。

這一制度的運(yùn)行對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行產(chǎn)生的影響具有雙重性：一方面，在“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制下，村級(jí)資金管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)所代理管理，既能保障村委會(huì)各項(xiàng)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)，又能通過專業(yè)化會(huì)計(jì)行為和資金的統(tǒng)一管理加強(qiáng)對(duì)村級(jí)資金的監(jiān)管，在一定程度上規(guī)范了村級(jí)財(cái)務(wù)管理。但另一方面，“村財(cái)鄉(xiāng)管”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的控制進(jìn)一步加強(qiáng)，村級(jí)組織在財(cái)務(wù)層面進(jìn)一步“行政化”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力在村莊的延伸。

村財(cái)鄉(xiāng)管機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出諸多問題。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)在代理機(jī)構(gòu)方面存在代理機(jī)構(gòu)違規(guī)行使權(quán)力、代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力、代理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、代理程序缺乏民主等問題^[34]58-59。一項(xiàng)對(duì)浙江某鎮(zhèn)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)：一些干部在村務(wù)管理過程中違規(guī)決策，造成集體經(jīng)濟(jì)重大損失，引起村民群眾的強(qiáng)烈不滿；相當(dāng)部分村莊因財(cái)務(wù)運(yùn)作不透明、村民無法參與財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，造成村民群眾懷疑干部存在經(jīng)濟(jì)問題，以至引發(fā)連續(xù)的、群體性的上訪事件^[35]91-94。還有研究發(fā)現(xiàn)，由于代理機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)審核基本由農(nóng)經(jīng)員單獨(dú)完成，履行的僅是代理記賬職能，審核內(nèi)容更多側(cè)重于憑證會(huì)計(jì)要素是否齊全，計(jì)算是否準(zhǔn)確，而對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督基本沒有發(fā)揮太大的作用。^[36]151-167在實(shí)際中，這一制度在我國很多地方流于形式，并未達(dá)到規(guī)范和監(jiān)管村級(jí)財(cái)務(wù)管理的目的^[37]121-124。

（三）村級(jí)財(cái)權(quán)自主性、民主治理與村莊公共品供給

為了具體考察村財(cái)鄉(xiāng)管、民主理財(cái)、村務(wù)公開等跟村莊公共品供給之間的關(guān)系，我們使用課題組2014年暑期完成的一項(xiàng)農(nóng)村問卷調(diào)查的《村情表》數(shù)據(jù)進(jìn)行了定量分析。本次調(diào)查，課題組委托華中師范大學(xué)、河南大學(xué)、曲阜師范大學(xué)等高校的學(xué)生在自己家鄉(xiāng)實(shí)施問卷調(diào)查，本次問卷調(diào)查共收回《鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本信息表》80份、《村情表》121份和《農(nóng)民調(diào)查問卷》1591份，涉及江蘇、山東、廣東、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、廣西、貴州、內(nèi)蒙古、四川、寧夏等15個(gè)省102個(gè)縣（市、區(qū)）121個(gè)村。為了使分析的樣本更加均衡，我們?cè)谕粋€(gè)縣僅選取1個(gè)村進(jìn)行分析，同時(shí)，還刪除了個(gè)別填寫數(shù)據(jù)不夠完整的村。經(jīng)過這樣處理以后，我們僅保留了102個(gè)村的樣本數(shù)據(jù)。其中，東部地區(qū)樣本數(shù)為18份（占17.65%），中部地區(qū)樣本數(shù)為50份（占49.02%），西部地區(qū)樣本數(shù)為34份（占33.33%）。調(diào)查統(tǒng)計(jì)得出這樣一些初步結(jié)論：鄉(xiāng)村關(guān)系對(duì)村莊公共品供給產(chǎn)生了一定的影響，但具體的影響作用是什么仍然有待考察；中國村莊不同于一級(jí)基層地方政府，其財(cái)政自主性跟村莊公共品供給質(zhì)量之間沒有必然的關(guān)聯(lián)；村莊權(quán)力是否集中并不是影響村莊公共品供給質(zhì)量的重要因素，關(guān)鍵是村級(jí)班子是否團(tuán)結(jié)、有凝聚力；村級(jí)財(cái)務(wù)支出是否經(jīng)過民主理財(cái)小組決定也對(duì)村莊公共品供給質(zhì)量沒有產(chǎn)生線性作用，而實(shí)行村務(wù)公開則有利于改善村莊公共品供給質(zhì)量。

出乎意外的是，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果卻認(rèn)為村民對(duì)村莊公共事務(wù)是否關(guān)心跟村莊公共品供給質(zhì)量無關(guān)，或許大部分村莊公共品的改善更多地取決于國家的投入和相關(guān)政策的實(shí)施。分析發(fā)現(xiàn)，村莊公共品供給質(zhì)量存在明顯的城鄉(xiāng)差異性。不可否認(rèn)，中國村莊公共品供給更主要地受到長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響作用。當(dāng)前應(yīng)該采取更加積極的政策措施，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共品供給的均等化^[38]37-43。

三、創(chuàng)新基層財(cái)政體制積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

正如前文所述，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益加重的一個(gè)直接原因是農(nóng)村基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給由農(nóng)民自我承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村通過向農(nóng)民收取稅費(fèi)既要維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)又要投入農(nóng)村基本公共建設(shè)。單從農(nóng)村稅費(fèi)制度上來看，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)似乎是“農(nóng)民自治”的。很顯然，將看問題的視野僅僅局限于農(nóng)村基層是不夠的。事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題還跟一定歷史時(shí)期實(shí)行的“城鄉(xiāng)分治”體制相關(guān)聯(lián)，國家通過農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等方式從農(nóng)村社會(huì)汲取大量資源，將它投放到城市和工業(yè)建設(shè)上。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等系列政策的實(shí)施，以及城鄉(xiāng)之間人口和其它各種資源的快速流動(dòng)，當(dāng)下中國正在朝著城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。這就要求，中國基層財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制作出相應(yīng)的改革。

（一）建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制

為了適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革之后中國城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的需要，必須積極探索建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制，無論是生活在城市還是農(nóng)村的人民都能均等享受公共財(cái)政的“陽光雨露”。換言之，應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)、公共服務(wù)供給和城鄉(xiāng)人民的社會(huì)保障納入統(tǒng)一的公共財(cái)政體系之中，確保城鄉(xiāng)人民都能平等地分享改革“紅利”和現(xiàn)代化建設(shè)的成果。只有如此，才能建立真正意義上的中國公共財(cái)政體制。公共性和普惠性才是公共財(cái)政的根本精神。因此，公共財(cái)政不但是一項(xiàng)財(cái)政制度設(shè)計(jì)，還是一項(xiàng)政治制度設(shè)計(jì)，其基本目標(biāo)是保障公民（無論他/她生活在城市還是農(nóng)村）的基本權(quán)利。并且，當(dāng)前中國正在步入“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的重要?dú)v史關(guān)鍵時(shí)期，也要求加快建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制。

（二）建立城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置的民主決策機(jī)制

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務(wù)均等化過程中，還應(yīng)積極探索建立健全城鄉(xiāng)人民民主參與機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)人民對(duì)公共資源配置的有序、有效參與，推動(dòng)公共服務(wù)和各種民生建設(shè)項(xiàng)目與城鄉(xiāng)人民基本需求的有效對(duì)接。

（三）進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)村民主理財(cái)制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在總結(jié)完善參與式預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大民主參與、民主決策和民主監(jiān)督，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財(cái)制度。

在村一級(jí)，要進(jìn)一步完善民主理財(cái)、村務(wù)公開制度。積極探索建立包括村民小組、農(nóng)村社區(qū)和行政村在內(nèi)的立體式村民自治機(jī)制，確保廣大村民多層次、多維度、多方面地參與到村莊公共事務(wù)管理之中。

（四）建立農(nóng)村公共財(cái)政投入資金整合機(jī)制

財(cái)政支農(nóng)資金的整合主要是針對(duì)目前財(cái)政資金的管理使用相對(duì)分散的狀態(tài)進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，即把來自于不同渠道、由不同部門管理的支農(nóng)資金進(jìn)行深度整合，統(tǒng)籌使用，使原來分散的資金形成合力，發(fā)揮更大和最優(yōu)效用^[39]5。首先，修訂完善現(xiàn)行農(nóng)村公共財(cái)政投入管理制度。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一的要求，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村公共財(cái)政投入管理制度進(jìn)行清理，修訂和完善資金分配、使用、管理辦法，各項(xiàng)管理制度要相互銜接，避免互相矛盾抵觸和彼此交叉重疊，為支農(nóng)資金整合提供制度支撐^[40]113-115。其次，理順資金管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。把同類項(xiàng)目的資金歸口到一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從根本上解決同類資金多個(gè)部門管理和一個(gè)項(xiàng)目的資金由一個(gè)部門或者多個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的局面。再次，建立農(nóng)村公共財(cái)政投入整合協(xié)同機(jī)制。以縣為基本單元，成立一個(gè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、農(nóng)口部門一把手參加的高規(guī)格的協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新部門分工配合機(jī)制，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)互補(bǔ)的、“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度^[41]27-33。最后，以公共財(cái)政撬動(dòng)社會(huì)資本投入，引導(dǎo)社會(huì)資本投入當(dāng)?shù)毓卜?wù)。

（五）不斷完善公共財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

一是進(jìn)一步完善村級(jí)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。首先，通過新聞廣播等多種渠道廣泛宣傳“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，讓更多的農(nóng)民了解其具體的政策優(yōu)惠及申報(bào)程序；其次，適當(dāng)簡(jiǎn)化“一事一議”的程序。一事一議的初衷是為了促進(jìn)村民自治的規(guī)范化運(yùn)行，因此設(shè)置了很多具體的要求。然而，過多的程序有時(shí)在農(nóng)村很難真正執(zhí)行，同時(shí)也不利于農(nóng)民完全了解這項(xiàng)優(yōu)惠政策，因此在規(guī)范化操作的范圍內(nèi)應(yīng)該適當(dāng)簡(jiǎn)化程序；再次，修改相關(guān)的籌資規(guī)則，拓寬籌資渠道。按照“一事一議”制度的相關(guān)規(guī)定，一年內(nèi)每人籌資的上限不得超過20元，每個(gè)勞動(dòng)力一年籌勞不得超過3個(gè)工作日，顯然這樣的籌資規(guī)模根本無法滿足村級(jí)公共品建設(shè)的資金需求。如果能采取籌資加捐資方式，或允許“代籌”，在完全自愿前提下，富裕者多籌（捐）、中等戶標(biāo)準(zhǔn)籌、低收入戶少籌或不籌，只要是在本村范圍內(nèi)村民籌資，也能按籌資額得到財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，相信對(duì)破解“議事易、籌資難”的問題^[42]133-138；第四，提高籌資和獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，增加投入資金總量；第五，建立多村聯(lián)合申報(bào)機(jī)制。按現(xiàn)行政策，跨村和村以上范圍的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目不屬于一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)范疇，這樣的規(guī)定不利于農(nóng)村公益事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展。道路、水渠等幾個(gè)村可以共同受益的項(xiàng)目，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)、受益村協(xié)商、群眾自愿的基礎(chǔ)上允許聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目^[43]58。

二是將一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。對(duì)于那些能夠充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各種社會(huì)力量參與農(nóng)村公共建設(shè)、建立了民主理財(cái)制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給予一定的公共財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)。

（六）加快農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，中國政府逐年加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平得到了很大改善，例如新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋、公路“村村通”，“農(nóng)家書屋”全覆蓋等。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距仍然很大，有必要通過加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入水平的提高和農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的發(fā)展。首先，要制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。明確哪些基本公共服務(wù)由政府提供以及提供的水平。其次，要建立各級(jí)政府間明確的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。要根據(jù)財(cái)政能力明確各項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入層級(jí)以及各政府層級(jí)間的投入責(zé)任分?jǐn)偂Ｔ俅危⑥r(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施機(jī)制。各級(jí)政府要成立部門協(xié)調(diào)、目標(biāo)考核和第三方評(píng)價(jià)等實(shí)施機(jī)制。

   作者：吳理財(cái)，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心副主任，湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院研究員。主要從事鄉(xiāng)村治理研究。李世敏、王前，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。

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