黃季焜:新時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)遇、挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略選擇

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)發(fā)展；機(jī)遇挑戰(zhàn)；發(fā)展戰(zhàn)略

中國(guó)過(guò)去30多年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，1978—2012年農(nóng)業(yè)國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率達(dá)4.36%，是同期人口年均增長(zhǎng)率（1.03%）的4.2倍，為國(guó)民提供適量以至充足的衣食所做的貢獻(xiàn)得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。然而，21世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)在面臨發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，更面臨來(lái)自需求、生產(chǎn)和市場(chǎng)的一系列挑戰(zhàn)。本文的目的是探討新時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略選擇。為此，首先展望未來(lái)（或至2030年）中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的需求，其次討論新時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，分析未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡和市場(chǎng)變動(dòng)趨勢(shì)，最后提出未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要戰(zhàn)略選擇的政策建議。

1 至2030年的中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求展望

（1）食物需求總量將顯著增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化。雖然人口增長(zhǎng)對(duì)中國(guó)食物需求總量影響有限（未來(lái)中國(guó)人口將經(jīng)歷緩慢增長(zhǎng)至2030年前的14.5億的峰值后轉(zhuǎn)而下降），但收入增長(zhǎng)、城市化和消費(fèi)偏好的改變將是未來(lái)食物需求總量增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變化的主要驅(qū)動(dòng)力。我們預(yù)測(cè)，2010—2030年（簡(jiǎn)稱未來(lái)20年，下同）總量需求增長(zhǎng)速度最快的是畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品，奶制品需求將增長(zhǎng)近2倍，水產(chǎn)品、牛羊肉需求將增長(zhǎng)1倍以上，豬肉、禽肉和禽蛋也將分別增長(zhǎng)50%—80%；其次是水果和食糖，其總需求都將增長(zhǎng)50%以上；第三是蔬菜和食油，將分別增長(zhǎng)30%和40%。但與以上食物需求增長(zhǎng)形成鮮明對(duì)照的是大米和小麥等口糧的總需求，隨著收入增長(zhǎng)、城市化和消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，大米和小麥的總消費(fèi)量可能在2015年后逐漸下降。

（2）養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展將加大對(duì)飼料糧和牧草的需求。要滿足不斷增長(zhǎng)的對(duì)畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品的需求，中國(guó)的養(yǎng)殖業(yè)必將保持較快的發(fā)展速度，市場(chǎng)對(duì)飼料糧和牧草的需求也必將顯著增長(zhǎng)。我們預(yù)測(cè)未來(lái)20年，飼料糧需求將會(huì)增長(zhǎng)60%左右，牧草的需求增長(zhǎng)速度將更快，國(guó)內(nèi)飼料糧生產(chǎn)和牧草供給都無(wú)法滿足養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的需要。

（3）棉花等纖維農(nóng)作物的需求也將顯著增長(zhǎng)。雖然隨著工資增長(zhǎng)，未來(lái)勞動(dòng)密集型的服裝紡織業(yè)的增長(zhǎng)速度將有所緩慢，但中國(guó)在2030年前還將是世界服裝紡織業(yè)的重要出口國(guó)之一，國(guó)內(nèi)居民需求和出口將進(jìn)一步提高市場(chǎng)對(duì)棉花等纖維農(nóng)作物產(chǎn)品的總量需求。我們預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)棉花需求量也將比2010年增長(zhǎng)60%左右。

（4）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展將使農(nóng)業(yè)的多功能需求逐漸增長(zhǎng)。未來(lái)20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的行列，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的多功能需求將逐漸增長(zhǎng)。我們預(yù)測(cè)未來(lái)20年，中國(guó)農(nóng)業(yè)將在資源緊迫和需求持續(xù)增長(zhǎng)等壓力下，在繼續(xù)發(fā)揮其保障食物安全、改善居民營(yíng)養(yǎng)和維護(hù)農(nóng)民生計(jì)等傳統(tǒng)功能的同時(shí)，也將開(kāi)始發(fā)揮改善生態(tài)系統(tǒng)、減緩氣候變化、提供觀光農(nóng)業(yè)和田園景觀、傳承文化傳統(tǒng)等的功能。

2 中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的發(fā)展機(jī)遇

未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展將面臨許多發(fā)展機(jī)遇，特別是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)投入力度的不斷加大，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)擴(kuò)張、比較效益的逐漸提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷改善以及科技發(fā)展等都將為未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供難得的發(fā)展機(jī)遇。

（1）國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展高度重視，對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不斷提高。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題是國(guó)家重中之重的工作，并明確指出“確保國(guó)家糧食安全，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)”，中央政策的支持是新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展最大的發(fā)展機(jī)遇。

（2）隨著對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)空間將不斷擴(kuò)大。中國(guó)農(nóng)業(yè)將同世界許多國(guó)家的農(nóng)業(yè)一樣，共同分享未來(lái)人類對(duì)食物、纖維和農(nóng)業(yè)多功能需求的增長(zhǎng)，這為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)擴(kuò)張?zhí)峁┝税l(fā)展的空間。

（3）隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐漸提高，農(nóng)業(yè)有望成為比較優(yōu)勢(shì)較高的產(chǎn)業(yè)。過(guò)去100 多年，全球農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際價(jià)格呈現(xiàn)長(zhǎng)期的下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)一直處于比較優(yōu)勢(shì)相對(duì)較低的行業(yè)。但有跡象顯示，隨著生物質(zhì)能源發(fā)展和食物需求的增長(zhǎng)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的長(zhǎng)期上漲趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)將可能會(huì)吸引更多的國(guó)家和社會(huì)資金以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

（4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化，有優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品將有更大的發(fā)展空間。在水產(chǎn)品和部分畜產(chǎn)品、蔬菜、水果及花卉等產(chǎn)業(yè)有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的背景下，經(jīng)濟(jì)全球化為發(fā)揮中國(guó)這些農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)和擴(kuò)大生產(chǎn)，充分利用國(guó)內(nèi)外資源和市場(chǎng)調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)將起積極的推動(dòng)作用。

（5）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新潛力大，有望在未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展中起更大的作用。如果國(guó)家科技發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃得到較好的貫徹和實(shí)施，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入不斷提高，能夠建立和完善新時(shí)期國(guó)家農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新體系，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程將進(jìn)一步加速，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步將可能繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的第一推動(dòng)力。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要挑戰(zhàn)

未來(lái)20 年，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在面臨發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也將面臨一系列挑戰(zhàn)，包括自然資源約束和退化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)乏力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、勞動(dòng)力成本上升和氣候變化的影響等主要挑戰(zhàn)。

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨日益嚴(yán)峻的水資源短缺和耕地退化的威脅。水資源危機(jī)已被聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)列為威脅全球食物安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大影響因素，中國(guó)作為世界水資源最短缺的國(guó)家之一，面臨的問(wèn)題尤其尖銳。農(nóng)業(yè)用水所占比例已從1949年的97%降低到2004 年的65%，未來(lái)隨著工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的加速及生態(tài)保護(hù)用水需求的不斷增加，農(nóng)業(yè)用水比例到2050 年將進(jìn)一步下降到40%以下。同時(shí)中國(guó)是人多地少的大國(guó)，擁有1/5的世界人口但僅占有1/15的世界耕地，未來(lái)隨著工業(yè)化和城市化的繼續(xù)推進(jìn)，保住目前有限耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是巨大的挑戰(zhàn)。更值得一提的是，水土資源的質(zhì)量惡化也威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，過(guò)去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要發(fā)展目標(biāo)的工業(yè)化已導(dǎo)致水土污染的日益惡化，同時(shí)以不斷增加化肥與農(nóng)藥投入來(lái)保障糧食安全和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施也付出了極高的環(huán)境代價(jià)。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力（特別是土地生產(chǎn)力）的增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。過(guò)去30 多年中國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)量增長(zhǎng)主要來(lái)自于單產(chǎn)的提高，從1978—2011年，糧食、棉花、油料作物和水果的單產(chǎn)的增加對(duì)以上4 類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為114%、97%、57%和46%，但從趨勢(shì)來(lái)看，農(nóng)作物單產(chǎn)的增長(zhǎng)速度在逐漸下降。科技進(jìn)步是過(guò)去也將是為未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力，然而目前的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體系還不能很好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的變化、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展同農(nóng)民的技術(shù)需求存在著許多脫節(jié)的現(xiàn)象，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技在為未來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的作用，急需推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技體制和機(jī)理機(jī)制等的改革。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的基礎(chǔ)，然而目前土地生產(chǎn)力的提高也還受制于水利設(shè)施、土壤改良和田間道路及防護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（3）小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式同勞動(dòng)生產(chǎn)率提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的矛盾將日益突出。小規(guī)模生產(chǎn)難以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和支撐農(nóng)民增收，目前農(nóng)作物生產(chǎn)體系主要由2億多小農(nóng)戶組成，戶均耕地從20世紀(jì)80 年代初約0.80公頃下降到2003年的不足0.54公頃，雖然之后耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模有所上升，但到2011全國(guó)平均戶均耕地也只有0.62公頃。靠如此小的生產(chǎn)規(guī)模來(lái)提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收難度極大，結(jié)果必然是農(nóng)業(yè)廉業(yè)化、副業(yè)化和老年化的趨勢(shì)日益突出。同時(shí)，小規(guī)模生產(chǎn)同技術(shù)推廣、機(jī)械化、信息化和食品安全的矛盾也日益突出，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（4）勞動(dòng)力工資上漲對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)以及人口增速的下降與老年化，近年來(lái)勞動(dòng)力實(shí)際工資正以每年約8%的速度增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本顯著提高，如果沒(méi)有較好地采取資本（如機(jī)械）替代勞動(dòng)力，勞動(dòng)力工資上漲將顯著影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，這將影響到我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，特別是勞動(dòng)較為密集的農(nóng)產(chǎn)品（如棉花、油料作物、水果、蔬菜等作物）的生產(chǎn)。

（5）農(nóng)業(yè)還將面對(duì)氣候變化的沖擊，它將給中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)許多極不確定的影響和風(fēng)險(xiǎn)。全球氣候變化在威脅人類生存和生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，也給中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)許多極不確定的影響。中國(guó)氣候評(píng)估報(bào)告研究結(jié)果表明[4]，未來(lái)中國(guó)氣候變化的速度_將進(jìn)一步加快，全國(guó)平均溫度很可能在未來(lái)50—80 年升高2℃—3℃；氣候變暖將使北方江河徑流量減少，南方徑流量增加，各流域年均蒸發(fā)量增大，旱澇等災(zāi)害的出現(xiàn)頻率增加，并加劇水資源的不穩(wěn)定性與供需矛盾；氣候變暖將增加農(nóng)業(yè)的需水量，加大供水的地區(qū)差異；同時(shí)海平面的上升將提高海岸區(qū)洪水泛濫的頻率，對(duì)沿海地區(qū)的耕地、海洋資源利用和海洋生物多樣性形成新的威脅。總之，氣候變化可能將對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生顯著影響，并將增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，放大產(chǎn)量的波動(dòng)。

3 農(nóng)產(chǎn)品供需平衡與市場(chǎng)展望和挑戰(zhàn)

綜合農(nóng)產(chǎn)品需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們認(rèn)為中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，該時(shí)期的主要特征表現(xiàn)如下：

（1）雖然近期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能夠基本滿足食物總量需求的增長(zhǎng)，但未來(lái)食物供需缺口將逐漸增大。過(guò)去30 多年中國(guó)食物安全得到高度保障，食物總體自給率在20 世紀(jì)80 和90 年代以及21 世紀(jì)初都保持在100%以上，食物自給率在2010 年也達(dá)到98%，但我們預(yù)測(cè)未來(lái)食物貿(mào)易逆差有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，在目前政策和正常技術(shù)進(jìn)步情況下，未來(lái)20年要達(dá)到95%的自給水平難度極大。在食物中，糧食已于2008年突破了95%自給率的目標(biāo)，2012年更下降到88%；

（2）部分農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性短缺已成常態(tài)，并將逐漸演變?yōu)檩^大范圍農(nóng)產(chǎn)品的供需短期。21世紀(jì)初，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品缺口主要是大豆和棉花，到2010年大豆和棉花進(jìn)口額分別占農(nóng)產(chǎn)品總進(jìn)口的35%和8%。與此同時(shí)，中國(guó)已于2010 年由21 世紀(jì)初世界主要玉米出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橛衩變暨M(jìn)口國(guó)，2012年凈進(jìn)口就達(dá)到518萬(wàn)噸。近年來(lái)食糖進(jìn)口也快速增長(zhǎng)，從21世紀(jì)初以來(lái)的年均100 萬(wàn)噸左右增加到2010的168萬(wàn)噸和2012年的292 萬(wàn)噸；奶制品進(jìn)口更持續(xù)增長(zhǎng)，從2001年的42萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2012年的613萬(wàn)噸（折算為鮮奶）。我們預(yù)測(cè)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性明顯短缺產(chǎn)品的范圍和程度還將逐漸擴(kuò)大，除大豆、棉花和食用油外，玉米、糖、奶制品和牛羊肉等都將成為重要的短缺農(nóng)產(chǎn)品。未來(lái)的糧食問(wèn)題實(shí)際上是養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和飼料問(wèn)題，因?yàn)榇竺缀托←湹南M(fèi)將出現(xiàn)穩(wěn)定和下降的趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)基本能夠滿足國(guó)內(nèi)需求，但如果要保持畜產(chǎn)品供需的基本平衡，隨著畜產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)，飼料糧玉米和大豆進(jìn)口量到2030 年預(yù)計(jì)將超過(guò)國(guó)內(nèi)需求量的15%和80%，牧草進(jìn)口也將顯著增長(zhǎng)，成為世界最大的牧草進(jìn)口國(guó)。另一方面，雖然蔬菜、水果、花卉和水產(chǎn)品等還將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持凈出口國(guó)的地位，但勞動(dòng)力成本的提高也將顯著影響這些產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)；

（3）滿足對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的需求也將面臨日益突出的挑戰(zhàn)。未來(lái)20年，隨著居民收入和生活水平的不斷提高以及經(jīng)濟(jì)的全球化，提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和食品安全將面臨更大的挑戰(zhàn)。消費(fèi)者及出口商對(duì)食品質(zhì)量和食品安全的需求將不斷升級(jí)，食品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題將倍受關(guān)注，但在數(shù)以億計(jì)的小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)和數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的流通、加工和零售企業(yè)與個(gè)體的狀況下，如何在食物生產(chǎn)、流通和加工過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效的安全控制和品質(zhì)提升是保障食品質(zhì)量和食品安全面臨的巨大挑戰(zhàn)；

（4）農(nóng)業(yè)將面臨農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的更大風(fēng)險(xiǎn)。在全球能源危機(jī)的大背景下，世界主要經(jīng)濟(jì)體（如美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家以及巴西等發(fā)展中國(guó)家）已經(jīng)把農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能源發(fā)展列入21 世紀(jì)發(fā)展的主要議程。許多研究表明，生物質(zhì)液體燃料發(fā)展將對(duì)全球食物安全產(chǎn)生重要影響，生物質(zhì)能源的崛起已被證明是導(dǎo)致2006—2008年全球食物危機(jī)（糧食價(jià)格大幅增長(zhǎng)）的最主要原因，生物質(zhì)液體燃料發(fā)展系統(tǒng)地提高了全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，并顯著加大了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)氣候變化（特別是極端氣候事件發(fā)生頻率和強(qiáng)度）同樣也將加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者面臨更大的生產(chǎn)和市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。

4 新時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡所呈現(xiàn)的變動(dòng)特征和趨勢(shì)的根源在于農(nóng)產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)、資源的約束和生產(chǎn)力增長(zhǎng)速度的下降。未來(lái)中國(guó)至少在20年內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求還將出現(xiàn)剛性的增長(zhǎng)，而水土等資源將是永久的剛性約束，這兩種剛性變動(dòng)都是未來(lái)難以改變的趨勢(shì)，要提高食物和農(nóng)業(yè)安全的保障程度，國(guó)家需要把戰(zhàn)略重點(diǎn)聚焦在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升上，需要在國(guó)家食物安全上根據(jù)國(guó)家總體利益做出戰(zhàn)略的調(diào)整，同時(shí)還需要充分和有效地利用好國(guó)內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。為此，提出如下幾點(diǎn)政策建議：

（1）通過(guò)對(duì)土地、農(nóng)民組織和社會(huì)化服務(wù)體系的改革創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。國(guó)家在積極推進(jìn)城市化的過(guò)程中，急需強(qiáng)化農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)，促進(jìn)土地向種田能手或農(nóng)業(yè)專業(yè)戶的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)力。培育農(nóng)民能人，加大財(cái)政支持力度，培育能為農(nóng)民提供實(shí)質(zhì)性服務(wù)的規(guī)模較大的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村組織,在有條件的地方，選擇一些較規(guī)范的合作社開(kāi)展合作社內(nèi)部的信貸改革試點(diǎn)，提升其生命力。同時(shí)，探討多種形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)模式，促進(jìn)社會(huì)資源的高效配置以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；（2）對(duì)各種國(guó)家農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的成效做全面的和科學(xué)的評(píng)估，在此基礎(chǔ)上調(diào)整投入結(jié)構(gòu)以提高其在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中的作用。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不是為了現(xiàn)代化而用一切手段裝備農(nóng)業(yè)和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，搞現(xiàn)代化的形象工程。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要目的是保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，即在同樣的自然資源（如水土等資源）情況下生產(chǎn)更多的主要農(nóng)產(chǎn)品，特別是關(guān)系國(guó)家安全的主要農(nóng)產(chǎn)品。目前國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金渠道繁多，然而據(jù)我們初步分析，不同部門(mén)和不同渠道的財(cái)政支農(nóng)資金在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中的作用相差極其顯著；

（3）要把農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要措施。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新（包括傳統(tǒng)技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化）是生產(chǎn)力增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力，國(guó)家需要不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的投入，同時(shí)要結(jié)合農(nóng)業(yè)科技體制的改革，使農(nóng)業(yè)科技發(fā)展能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，能更好地滿足農(nóng)民對(duì)各種技術(shù)的需求。加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投入是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，特別是農(nóng)田水利基本建設(shè)、中低產(chǎn)田改造建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈系統(tǒng)和食品安全監(jiān)管。這對(duì)提高農(nóng)產(chǎn)品的供給能力、抵抗自然災(zāi)害能力、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和食品安全將起重要的作用。

（4）對(duì)主要短缺農(nóng)產(chǎn)品的安全性進(jìn)行評(píng)估，調(diào)整國(guó)家對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品財(cái)政投入的優(yōu)先序。農(nóng)業(yè)在從部分農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性短缺逐漸向較大范圍農(nóng)產(chǎn)品的供需短期階段的演變過(guò)程中，國(guó)家需要對(duì)未來(lái)主要的短缺農(nóng)產(chǎn)品（玉米、大豆、棉花、油料、糖、奶制品和牧草等）的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力和安全性的優(yōu)先序做出科學(xué)的評(píng)估，并根據(jù)國(guó)情（水土資源約束和農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)）適時(shí)地對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品投入做出戰(zhàn)略性的選擇和取舍，制定出主要農(nóng)產(chǎn)品未來(lái)可能實(shí)現(xiàn)的自給率目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上做出不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)財(cái)政投入優(yōu)先序；

（5）充分利用國(guó)內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，保障國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。在中國(guó)進(jìn)入較大范圍農(nóng)產(chǎn)品供需短期階段，必須有效地利用好國(guó)內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，為此，需積極參與國(guó)際貿(mào)易環(huán)境和全球食物安全治理機(jī)制的制定，發(fā)揮國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)在國(guó)家糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)穩(wěn)定供給中的作用，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保障國(guó)家食物的總體安全。