新形勢下，著眼于未來發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策體系重新構(gòu)造，需要在哪些方面發(fā)力呢?
一是要由正確的市場信號在配置資源中發(fā)揮決定性作用。也就是講，我們應(yīng)盡快地從最低收購價和臨時收儲的困境中走出來，重新有效激發(fā)出市場機制的活力。這應(yīng)是新一輪農(nóng)業(yè)政策改革調(diào)整的側(cè)重點，農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)設(shè)的根本原則。2014年啟動的棉花和大豆目標價格補貼改革，三年試點已經(jīng)到期。明年何去何從?這就涉及對這三年試點情況的評價。現(xiàn)在有了一些評估報告，評估角度雖然不一樣，但結(jié)論都是大同小異，尤其是棉花，基本結(jié)論都是肯定。也有人因此認為可將目標價格補貼推廣到其他品種，但提這種建議要慎重。因為推廣棉花目標價格補貼有兩個問題沒有解決：一個是補貼力度方面，按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產(chǎn)值的8.5%。但據(jù)一些專家初步估計，這幾年有可能超過了這個上限值。第二個問題是關(guān)于公檢制度。棉花有公檢制度，而其他產(chǎn)品包括玉米小麥稻谷等都沒有。這些產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)，沒有這樣的公檢環(huán)節(jié)的安排，就難以套用棉花目標價格補貼的具體操作辦法。關(guān)于未來棉花政策的完善，建議選擇一個機制，取這三年試點期間目標價格補貼平均值，以此為基數(shù)一定幾年不變，實現(xiàn)與當年產(chǎn)量脫鉤，這樣既保障棉農(nóng)的收入，也能有效規(guī)避WTO相關(guān)規(guī)則，同時還能讓市場真正發(fā)揮配置資源的決定性作用、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。今年玉米生產(chǎn)者補貼的情況比較特殊，三個試點省份做法各有特點。我比較贊同遼寧的做法。遼寧是省對市按照2014年統(tǒng)計的種植面積，作為分配計算補貼資金的依據(jù)。省對市已經(jīng)不屬于“黃箱”政策了，從“黃”轉(zhuǎn)為“綠”了。市對縣可以按照2014年的面積，也可以根據(jù)當年的種植情況;縣對具體的生產(chǎn)者則還是要根據(jù)當年的實際種植情況。這樣稍微把矛盾緩和了一下。至少省對市這個環(huán)節(jié)應(yīng)補面積與實種面積是脫鉤了。當然這種做法可以再觀察一下，看看能不能促使玉米種植面積調(diào)整，促進糧豆平衡。同時與黑龍江、吉林的做法作個對比，看看哪個更有效。關(guān)于稻谷和小麥，一定要慎重，要大穩(wěn)定，繼續(xù)實施最低收購價模式，但這個最低收購價格的形成機制要調(diào)整完善。現(xiàn)行按“成本+基本收益”來確定最低收購價格，這樣一來這個價格會不斷上漲。今后應(yīng)考慮改變這種只漲不跌的剛性，適當增加一些價格彈性，增強靈活性，促進供求平衡，努力不形成新的庫存積壓。這樣的話可以讓國內(nèi)水稻小麥價格上漲速度得到有效控制，這樣就能把65%的配額外關(guān)稅防火墻的有效防范期盡可能地延長。按照目前國內(nèi)外價格變動情況來計算，大概三到五年以后，65%的關(guān)稅就擋不住國外的水稻和小麥了。現(xiàn)在我們國內(nèi)的水稻和小麥市場中按1%配額內(nèi)關(guān)稅計算的價格是倒掛的，三、五年后按65%配額外關(guān)稅計算也將倒掛，那時我們的稻谷小麥自給率肯定是保不住了，問題非常嚴峻。所以現(xiàn)在起我們就應(yīng)采取有效的措施，盡可能地將防火墻往后推一推。我看到一個材料，日本大米，需要征收配額外市場價格的778%的關(guān)稅，才能維持國內(nèi)外市場的平衡。韓國的大米也要征收513%的配額外關(guān)稅，才能維持國內(nèi)外大米市場的平衡。我們只有65%的空間，不能太快用完，應(yīng)立足十年、二十年。目前我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平比日本韓國要低很多，在未來10~20年中，會處在一個上升期，由此帶來成本和價格向高的變化不可避免。與日本和韓國相比，我們配額外關(guān)稅空間實在有限。總的一個判斷， 65%關(guān)稅水平不足以有效扭轉(zhuǎn)國內(nèi)外生產(chǎn)成本的差距。我們還是需要想點別的辦法，比如支持優(yōu)質(zhì)化、品牌化，讓消費者愿意花更高價格消費國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。總體而言，當前最低收購價政策本身不是個大問題，但應(yīng)增加其靈活性，盡可能把配額外關(guān)稅這道防火墻作用期延長，才能給我們的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展爭取更多時間。
二是土地制度改革要有利于土地流轉(zhuǎn)和集中。以前土地是所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，土地政策天平更多地傾向保護承包運營權(quán)。現(xiàn)在我們采用三權(quán)分置，將承包經(jīng)營權(quán)進一步分置為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。值得注意的是，這次三權(quán)分置以后，很多地方注重對承包權(quán)的保護，此方面的措施也比較多。這種做法有其合理性，但需要把握好一個度。這里，我要特別提醒的是，三權(quán)分置的重要目的是讓土地流動起來，集中起來，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。所以，未來相關(guān)政策的天平還是應(yīng)向經(jīng)營權(quán)方面傾斜，有利于促進經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。所以在今年8月30日中央全面深化改革領(lǐng)導小組第27次會議新聞公報里面就有這么幾句：“要放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。”實際已經(jīng)開始在強調(diào)這件事了。此外，現(xiàn)在的地租水平有些偏高。我了解的情況是，畝租金普遍都在七、八百元，高的有超過千元，地租率50%以上，20世紀50年代土改前的地租率也不過如此。當然不排除其中有相當部分是搞非糧產(chǎn)業(yè)，比如蔬菜等設(shè)施農(nóng)業(yè)，但整體上已經(jīng)影響到真正種地人的“生存”了。我就看到好幾例被高地租搞垮掉的種糧大戶，他們租一畝地的價格幾乎都在一千塊錢以上。我還計算過，2014年幾種土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，中國的土地成本是美國的1~3倍;人工成本是美國的6~30倍。這種情況下，中國農(nóng)業(yè)何來的競爭力?所以，一方面我們可以通過機械化生產(chǎn)來提高勞動生產(chǎn)率，另外一方面也需要設(shè)法降低地租水平。最近我接觸到日本的一些專家。他們就講，日本的小規(guī)模土地私有制發(fā)展模式有問題。他們反思，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展初期中期，小規(guī)模土地私有制，發(fā)展起來很容易，也很有成效。但也因為小規(guī)模私有制，所以他們經(jīng)營規(guī)模上不來，進而導致他們大宗農(nóng)產(chǎn)品沒有后續(xù)競爭力。我們可以看到，現(xiàn)在他們的大宗農(nóng)產(chǎn)品自給率很低。需要好好吸取這個教訓。我們倒還有一個有利條件，便于我們發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，這就是我們的集體所有制。所以我倒是想強調(diào)設(shè)法將土地的集體所有權(quán)用好，要擴大集體所有權(quán)權(quán)能，發(fā)揮好集體所有權(quán)在促進規(guī)模經(jīng)營方面的積極作用。當然，這絕不是回到以前那種侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的大集體路子，這本身也需要一種制度創(chuàng)新。當小規(guī)模經(jīng)營效率下降時，集體所有權(quán)的權(quán)能要利用好。
三是關(guān)于補貼政策的完善和加強。現(xiàn)在我們將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼整合成一項，起了名字叫“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”。老實講，這個名字很容易授人把柄。“支持保護”，讓人直接感覺是“黃箱”政策。其實它不“黃”，它跟承包面積掛鉤，實際上是一種收入補貼，并不是價格補貼。同時，它的實際效果也沒有達到預(yù)設(shè)目標，即有效保護耕地地力和支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。還有與此相關(guān)的農(nóng)業(yè)擔保資金問題。拿出農(nóng)資綜合補貼的20%建立擔保資金，用于支持糧食規(guī)模經(jīng)營。今年5月我們做了一個評估，分析發(fā)現(xiàn)尚需完善。其中一個問題是，建立擔保資金時，如果機構(gòu)設(shè)置層級比較高(比如省級)，其業(yè)務(wù)就難以真正下沉。從目前實踐來看，資金擔保服務(wù)對象都是大規(guī)模經(jīng)營主體，比如龍頭企業(yè)，而不給普通農(nóng)戶擔保，比如只種100、200畝地的適度規(guī)模農(nóng)戶。所以，省級擔保資金建起后，省以下各級擔保體系建設(shè)要加快步伐。總的一條是，機構(gòu)要下沉，業(yè)務(wù)要下沉，擔保服務(wù)對象一定要是農(nóng)戶，重點是家庭農(nóng)場、社會化服務(wù)組織、農(nóng)民合作社。所以，關(guān)于未來“三合一”政策的走向，我建議以補貼政策的轉(zhuǎn)型來服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。當前我國農(nóng)業(yè)正在向綠色生態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)部也專門提出了“一控兩減三基本”，但靠的都是些小服務(wù)小政策小手段，效用有限。不妨借著這個機會，將“三合一”的農(nóng)業(yè)支持保護補貼改為“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展補貼”，或者叫“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型補貼”。這也更能體現(xiàn)它的政策導向，就是要推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。
四是關(guān)于去農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能的問題。工業(yè)中有產(chǎn)能過剩的問題，所以強調(diào)要“去產(chǎn)能”。但我們農(nóng)業(yè)就不能簡單地講去產(chǎn)能，因為我們需要考慮糧食安全問題。一方面目前我國糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，另一方面我國還沒有達到糧食需求的峰值，所以我們講，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是要去庫存、降成本、補短板，最為重要的就是要用綠色產(chǎn)能的增長接替農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中成本高于市場長期均衡價格的不健康、不可持續(xù)的邊際產(chǎn)能。我們曾經(jīng)做過測算，2030年中國糧食需求達到峰值，包括大豆總共是7.5億噸，不包括大豆是7.1億噸。顯然目前我們離這個峰值還有不小的距離，所以絕不能輕易講“去產(chǎn)能”。但客觀地講，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)中有些產(chǎn)能是需要退出來的。我們現(xiàn)在也在做，一些非優(yōu)勢生產(chǎn)地區(qū)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，休耕和輪作，還有化肥農(nóng)藥的控制減量使用，這些都會犧牲一部分產(chǎn)能。通過什么來彌補呢?科技進步，品種改良，也就是以綠色產(chǎn)能接替邊際產(chǎn)能的退出。今年的一號文件就特別強調(diào) “綠色”二字，提出要深入推進糧食綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建。
五是在這一輪的政策創(chuàng)設(shè)中努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的重構(gòu)。在促進產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈重構(gòu)時，有一點需要引起特別重視，農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。關(guān)于三產(chǎn)融合發(fā)展，國辦發(fā)出了《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》。就我個人理解，文件是把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和日本的六次產(chǎn)業(yè)揉在一起。需要指出的是，實踐中大家更多強調(diào)大融合——也就是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以龍頭企業(yè)為平臺，而不是小融合——以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為平臺。這種認識存在誤區(qū)。因為我們國家一個基本國情是人多地少，盡管農(nóng)業(yè)的GDP占比已經(jīng)降到9%，但是農(nóng)業(yè)就業(yè)還占到28%。這就涉及怎么提高農(nóng)民就業(yè)密度、農(nóng)業(yè)就業(yè)密度的問題，也就是要提高農(nóng)民勞動時間的有效利用率和農(nóng)業(yè)的就業(yè)容納能力。我們不能光考慮將農(nóng)民轉(zhuǎn)移出去，還要考慮一旦農(nóng)民真正轉(zhuǎn)移出來了，他們要有事干，不能一年大部分時間都閑著。這個問題需要引起足夠重視，同時也只有有效解決這個問題，我們才能從根本上提高勞動生產(chǎn)率。
六是農(nóng)業(yè)政策重新設(shè)計要注重比較優(yōu)勢戰(zhàn)略。我們要琢磨清楚這么一個問題——當然2015年中央一號文件里面也講到了，就是要科學確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先順序。這句話有很深刻的內(nèi)涵，也是一篇很大的文章。每種農(nóng)產(chǎn)品都有各自的作用，但重要程度有大有小，這就要求我們合理安排農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展的優(yōu)先序，并科學決定其自給水平。大家好像有這個印象，日本是高度支持保護本國農(nóng)業(yè)的。這往往都是以大米為例。其實日本農(nóng)業(yè)開放程度比我們想象的要高，除了大米外，其他產(chǎn)品的關(guān)稅水平并不很高。但它們中有些產(chǎn)品能達到50%~60%，甚至70%-80%的自給率。日本怎么做到的呢?我曾就這個問題專門問過一位日本專家。他講了這么一個例子。日本從明治時代到現(xiàn)在，玉米進口一直是零關(guān)稅。為什么要實行零關(guān)稅?他說就是讓他們的畜牧業(yè)與美國的畜牧業(yè)在飼料原料上處在同一個起跑線上。他們玉米進口不收稅，價格基本跟美國一樣，然后用于發(fā)展他們的畜牧業(yè)。基本條件一致，日本發(fā)展畜牧業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，效益也就一點不比美國差，加上畜牧業(yè)本身可以搞檢疫防疫技術(shù)壁壘，再加上消費者偏好的影響，所以日本畜產(chǎn)品的自給率非常高。因為日本的消費者愿意付這個價格來購買他們本國產(chǎn)品，而不是靠國家的邊境保護，才有這么高的自給率。這點給我們很大的啟迪。因為我們的邊境保護，關(guān)稅綜合起來只有15%，只是世界平均關(guān)稅水平的四分之一，有幾種產(chǎn)品配額外關(guān)稅水平最高也就65%，除此之外，我們沒有其他手段。此種情況下，怎么辦?只能靠消費者選擇。選擇的最終局面應(yīng)該是，富人吃國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，窮人吃進口產(chǎn)品。這也是目前日本韓國搞農(nóng)業(yè)的基本做法。中國未來的農(nóng)業(yè)恐怕也得走這個路子。因為WTO留給我們的邊境保護空間十分有限，只有消費者愿意付更高的價格，國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品才會有更高的價格。所以這一輪農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也好，或是這一次的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系重新構(gòu)造也好，著眼于未來十到二十年，恐怕這是要重點考慮到的。我們現(xiàn)在情況剛好相反，有錢人吃進口的，窮人吃國產(chǎn)的。同時，我們的發(fā)展戰(zhàn)略也有問題。比如飼料和畜牧業(yè)，我們從美國、加拿大進口肉類，本來應(yīng)該是在飼料進口方面寬一些，在畜產(chǎn)品進口方面嚴一點，這才符合我們國家比較優(yōu)勢。可現(xiàn)實情況剛好相反，應(yīng)該設(shè)法把這種做法改過來，也應(yīng)該有這種膽氣和魄力。如果考慮到未來十到二十年的長期發(fā)展需要，將進口飼料放寬一些，這符合我國發(fā)展優(yōu)勢，也符合我們國家長期發(fā)展戰(zhàn)略利益。
(本文根據(jù)葉興慶2016年9月29日在農(nóng)業(yè)部專家咨詢會議上發(fā)言整理，題目為編者所加)
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村網(wǎng)
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