一、新常態下推進城鄉一體化面臨的挑戰
從2012年起，中國經濟開始進入以葉曾速減緩、結構優化、動力多元、質量提升”為基本特征的新常態。這種新常態是中國經濟發展進入新階段后的必然結果，它符合世界經濟發展的一般規律。在中國經濟進入新常態后，城鄉一體化格局呈現出四個明顯趨勢，即城鎮化增速和市民化意愿下降、城鄉收入差距進入持續縮小時期、要素從單向流動轉向雙向互動、政策從城市偏向轉向農村偏向。應該看到，新常態是一把“雙刃劍”，既給城鄉一體化發展提供了良好機遇，也將使推進城鄉一體化面臨嚴峻挑戰。這種挑戰與長期積累的各種問題和矛盾相互交織在一起，呈現出綜合、復雜、多維的特點。
(一)農民增收和市民化難度加大
農民增收是縮小城鄉收入差距的關鍵。長期以來，中國城鄉居民收入增長呈現出“城高鄉低”的不平衡增長格局。1986～2009年，城鎮居民人均可支配收入年均增長7.4％，而農村居民人均純收入僅年均增長5.0％。這種狀況直到2010年以后才得到根本扭轉。2010～2014年，農村居民人均純收入年均增長103％，比城鎮居民人均可支配收入增速高2.4個百分點；2015年，農村居民人均可支配收入實際增長7.5％，比城鎮居民高0.9個百分點。從農民增收的來源看，近年來農民增收越來越依賴外出打工的工資性收入，而過去在收入來源中占支配地位的家庭經營收入所占比重和增長貢獻率均在急劇下降。與1991～1997年相比，2010～2013年工資性收入對農村居民家庭人均純收入增長的貢獻率由26-8％提高到52.5％，而家庭經營收入的貢獻率則由67.9％下降到33.8％。2015年，農村居民人均可支配收入增長中有48.O％來自工資性收入，20.3%，來自轉移凈收入，來自經營凈收入和財產凈收入的貢獻率僅分別為28.5％和3.2％。在新常態下，進入城鎮務工的農民工較大部分將逐步轉變為市民，成為城鎮居民的一部分，而經濟增速減緩和資本對勞動力的替代將導致城鎮對農民工的需求增長趨緩，由此影響到農民的非農就業機會，這樣工資性收入和轉移凈收入對農民增收的貢獻將趨于下降，農民增收將更多地依靠家庭經營收入和財產凈收入。從農民家庭經營收入看，隨著工資、土地租金、農資等要素成本的不斷上漲，以及農產品價格“天花板”效應凸顯，農產品價格上漲和盈利的空間都日益受到限制。在這種情況下，農民增收的難度將目益加大，其潛力主要集中在三個方面：一是依靠發展現代農業來提高農業勞動生產率和競爭力；二是推動農村第一、第二、第三產業融合發展，開辟農民增收的新渠道；三是加快農村產權制度改革，賦予農民更多財產權利，不斷增加農民的財產性收入。
同時，新常態下農民工市民化和融人城市的難度也將逐步加大。一方面，當前需要市民化的農民工規模大，市民化程度低、成本高、難度大。2014年，中國戶籍人口城鎮化率為36.6%，，比常住人口城鎮化率低18.2個百分點，這表明全國城鎮常住人口中尚有2.48億農業戶籍人口未完全實現市民化。這些農業轉移人口的市民化程度2011年只有40％左右。據估算，全國農業轉移人口實現市民化的人均公共成本平均約為13萬元，其中需要在短期內集中投入的約2.6萬元。如果按2014年市民化意愿的平均值51％推算，當前需要解決市民化的農業轉移人口存量大約為1.26億人，這樣需要短期內集中投入總量將達到3.3萬億元。另一方面，在新常態下，經濟增速減緩將使就業壓力加大，并對農民工就業產生重要影響。很明顯，農民工就業難題破解和全面融入城市將是一個長期的艱巨過程。
(二)“農村病”綜合治理刻不容緩
近年來，隨著城鎮化的快速推進，農村人口老齡化、村莊”空心化”、農業勞動力質量退化、農村“三留守”和環境污染等問題日漸突出，形成了“農村病”。①人口老齡化。由于大量農村青壯年勞動力到城市打工和安家落戶，一些老人留守在農村，導致農村人口老齡化現象嚴重。2014年，中國鄉村60歲以上老齡人口比重為17.6％，65歲以上老齡人口比重為11.5％，分別比城市高3.8個和2.6個百分點。②村莊“空心化”。隨著城鎮化的快速推進，農村人口大批向城鎮遷移，使許多村莊人去房空，形成“空心村”。在四川，許多地方農村房屋閑置率已接近40％。③農業勞動力質量退化。大量農村青壯年勞動力外出務工經商，留在農村的大多是老人、婦女和兒童，農業勞動力質量退化嚴重，中國農業正在成為“老人農業”。④“三留守”群體龐大。中國農村留守老人和留守婦女均已接近5000萬人，留守兒童按第六次全國人口普查數據推算，則達到6102.55萬人，占農村全部兒童的37.7％。“三留守”問題已經成為當前農村突出的社會問題。例如，留守老人缺乏關愛、缺乏生活照料和精神慰藉、失能無靠等問題突出；留守兒童更容易遭到歧視和意外傷害，他們經常感到煩躁、孤獨、悶悶不樂等，比非留守兒童存在更多的心理問題。⑤環境污染日趨嚴重。由于環衛設施嚴重落后，農村生活垃圾和污水處理率極低，加上過量使用化肥、農藥和大量使用農用地膜，農村環境污染日趨嚴重。如何加強對“農村病”的綜合治理，促進城市與農村共同繁榮，已經成為新常態下推進城鄉一體化面臨的嚴峻挑戰。
(三)資源配置亟待實現城鄉均衡
實現城鄉公共資源的均衡配置，是推進城鄉一體化的核心內容。近年來，隨著新農村建設和城鄉一體化的快速推進，各級財政加大了農村公用設施和公共服務投入，農村公共投資的增速明顯高于城市公共投資。然而，從人均占有資源看，由于原有基數較低，目前農村地區人均公共投資仍然低于城市，有的甚至相差很大。例如，在醫療衛生方面，目前中國醫療衛生資源的80％左右集中在城市，尤其是先進的醫療技術、設備和優秀人才高度集中在城市大醫院，而農村醫療衛生設施落后，醫療技術人才缺乏，且普遍存在年齡老化、專業水平低的情況。自2007年以來，農村人均衛生費用獲得了快速增長，其相當于城市人均衛生費用的比例顯著提高，但2013年該比例也只有39.4％。
在社會保障方面，盡管近年來中央對新農合和新農保的補助資金成倍增長，2011年達到1187.33億元，占中央財政投入社會保險基金的35.3％，但目前新農合和新農保的標準和水平仍然很低，與城鎮職工基本醫療保險和社會養老保險差距很大。因此，要實現城鄉公共資源的均衡配置，今后仍有很長的路要走。在新常態下，公共資源配置需要繼續堅持向農村傾斜，依靠增量調整，促進存量相對均衡。這里所講的城鄉公共資源均衡配置只是一種相對均衡而不是絕對均衡。一方面，隨著城鎮化的快速推進，農村常住人口將逐漸減少，農村基礎設施和公共服務建設需要考慮到人口遼移因素，公共服務設施布局要與未來城鄉人口分布格局相適應；另一方面，有相當數量農村人口雖然居住在農村，卻在城市進行公共服務消費，尤其是教育文化、醫療衛生等方面的公共服務，因而農村基礎設施和公共服務建設還應考慮到農村居民在城市消費的情況。
(四)城鄉二元體制急需加快并軌
城鄉二元結構是制約城鄉一體化的主要障礙。近年來，雖然各級政府在破解城鄉二元結構方面做出了很大努力，但至今為止，在戶籍制度、土地管理、勞動就業、公共服務、社會保障、社會治理等諸多領域，城鄉分割的二元體制依然根深蒂固。在戶籍制度方面，一些地方雖然取消了農業戶口和非農業戶口的劃分，但不同性質戶口上原有的權益并未統一，仍須加以標識區分，城鄉戶籍一元化改革有名無實。在土地管理方面，中國長期實行城鄉有別的建設用地使用制度，受到現有法律的限制，農村集體建設用地不能人市流轉，與國有建設用地不同權、不同價，二者處于不平等的地位。在社會保障方面，城鄉居民社會保障雙軌運行、差距較大，城鄉接軌和跨區域轉移接續任務十分艱巨。比如，在城鄉有別的社會救助制度和政策下，農村社會救助標準和水平普遍低于城市，而且缺乏制度化。2014年，全國城市低保平均標準是農村的1.77倍，平均支出水平是農村的2.21倍。各地區之間的極值差距更大。2014年第4季度，全國縣級以上行政單位中最高城市低保標準是最低農村低保標準的14.5倍，最高城市低保人均支出水平是最低農村低保人均支出水平的88.0倍。在新常態下，全面推進城鄉一體化不僅需要實現城鄉各項體制的全面并軌，變城鄉二元分治為城鄉并軌同治；而且要解決區域間社會保障的轉移接續問題，加快全國統籌的力度，推進全國基本公共服務均等化和社會保障一體化進程。顯然，由于地區間發展差異較大，要實現各項體制的城鄉和全國并軌，需要中央加大對農村和落后地區的轉移支付力度。而隨著中國經濟由高速增長轉變為巾高速增長，財政收入的增長速度也將逐步放慢，在這種情況下中央和落后地區將面臨較大的財政壓力。
二、新常態下推進城鄉一體化的總體戰略
當前，中國已經進入全面推進城鄉一體化的新階段。在新常態下，全面推進城鄉一體化需要采取系統集成的一攬子方案，而不能采取零敲碎打的辦法。為此，必須全面深化城鄉綜合配套改革，建立并完善城鄉統一的戶籍登記制度、土地管理制度、就業管理制度、社會保障制度以及公共服務體系和社會治理體系，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，實現城鄉居民生活質量的等值化，使城鄉居民能夠享受等值的生活水準和生活品質。可以說，建立城鄉統一的“四項制度”和“兩大體系”，是全面推進城鄉一體化的根本保障。
(一)建立城鄉統一的戶籍登記制度
城鄉二元戶籍制度是造成城鄉二元結構的重要制度基礎。近年來，各地加快了戶籍制度改革的步伐，相繼取消了農業戶口和非農業戶口的劃分，并不同程度地放寬了農村人口落戶城鎮的政策，絕大部分省份都建立了居住證制度和城鄉統一的戶籍登記制度：但是，總的來看，目前戶籍制度改革仍停留在放開戶籍層面，并未觸及深層次的社會福利制度改革，各項相關配套制度改革嚴重滯后。在新常態下，必須進一步深化戶籍制度改革，建立并完善城鄉統一的戶籍登記制度，為消除城鄉二元結構、促進城鄉一體化提供制度保障。
首先，明確戶籍制度改革的方向。戶籍制度改革，就是要打破城鄉分割，按照常住居住地登記戶口，實行城鄉統一的戶籍登記制度，同時剝離戶籍中內含的各種福利，還原戶籍的本來面目。戶籍制度改革的關鍵是戶籍內含各種權利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標”，而其內含各種權利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標本兼治，其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內含的各種權利和福利，取消城鄉居民的身份差別，建立城鄉統一的戶籍登記制度，實現公民身份和權利的平等。當前，各地戶籍制度改革大多把著力點放在戶口遷移政策的調整即放寬落戶條件上，而對綜合配套改革沒有引起足夠的重視。多數城市都把有合法穩定職業和收入來源等作為落戶的基本條件，一些特大城市則采取積分落戶辦法，甚至把年齡、學歷、職稱、投資、納稅、信用等作為落戶條件，帶有明顯的歧視性質。顯然，這些做法沿襲了過去放寬落戶條件的思路，并非戶籍制度改革的終極目標，而只能是一種中短期的過渡性目標。從長遠來看，戶籍制度改革的最終目標只能是按照常住居住地登記戶口這一唯一標準，實行城鄉統一的戶籍登記制度。
其次，采取雙管齊下的推進策略。推進戶籍制度及其相關配套改革是一項長期的艱巨任務。從目前的情況看，中國戶籍制度改革應實行長短結合，采取雙管齊下的推進策略。所謂“雙管齊下”，就是一方面，按照現有的放寬落戶條件的思路，實行存量優先、分類推進，逐步解決有條件(例如，有合法穩定住所和合法穩定職業)的常住農業轉移人口落戶城鎮的問題；另一方面，通過剝離現有戶籍內含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務體系以及城鄉統一的社會保障制度、就業管理制度、土地管理制度和社會治理體系，以常住人口登記為依據，實現基本公共服務的常住人口全覆蓋。前者實質上是一種戶籍政策調整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革。因此，從根本上講，戶籍制度改革最終能否成功，關鍵在于能否建立均等化的基本公共服務體系和城鄉一體的體制機制。一旦這種城鄉一體的體制機制形成，放寬落戶條件的改革思路也就失去了意義。在這種情況下，兩條改革路徑最終將實現并軌，農業轉移人口市民化將與城鎮化實現同步。
(二)建立城鄉統一的土地管理制度
長期以來，中國實行的是城鄉二元土地管理制度。這種城鄉二元體制導致了城鄉土地市場的分割和地政管理的分治，嚴重影響了城鄉一體化進程。全面推進城鄉一體化，必須打破這種二元管理體制，從根本上消除土地制度障礙，建立城鄉統一的土地管理制度和土地市場，嚴格、規范土地管理秩序。
首先，健全土地統一登記制度。實行統一的土地權屬登記，以法定形式明確土地使用權的歸屬和土地的用途，是建立城鄉統一的土地管理制度的基礎。①明確土地行政主管部門為唯一的土地權屬登記機構，對城鄉土地進行統一確權、登記和頒證。②統一土地登記標準。無論城鎮國有土地還是農村集體土地，無論耕地、林地、草地還是非農建設用地，都要納入統一的土地登記體系，發放統一的土地登記簿和權利證書，建立城鄉統一的土地登記信息系統。③以土地為核心，把過去分散在國土、城建、農業、林業、水產等部門的職能統籌起來，對土地及地卜附著物和海域等不動產進行統一登記頒證，建立并完善不動產統一登記制度。
其次，實行城鄉地政統一管理。①加強地籍調查。結合土地調查，以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，以農村地籍調查尤其是農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查為重點，全面摸清城鄉每一宗土地的利用類型、面積、權屬、界址等狀況。②建立統一的地籍信息中心。在地籍調查的基礎上，整合各部門人力、設備、信息等資源以及城鄉土地圖形數據和屬性數據，建立城鄉統一、全國聯網的地籍信息中心，向全社會開放，實現資源共享。③建立統一的土地統計制度。由土地行政主管部門和統計部門負責，建立城鄉統一的土地分類標準、統計口徑和指標體系，統一發布土地數據，改變目前有關土地統計數字不實、不準的狀況。④對城鄉地政實行統一管理。土地的地政管理權限不能分散，更不能以城鄉差別、權屬性質和土地上附著物的不同作為“分治”的依據。城鄉地政業務應依法由土地行政主管部門實行統一管理，國有林地、草地和農業用地也只能由土地行政主管部門代表國務院頒發土地使用證，只是其土地使用的類型不同而已。
第三，建立城鄉統一的土地市場。①統一城鄉建設用地制度。盡快修訂《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》、《城市房地產管理法》等相關法律，對妨礙農村集體經營性建設用地同等人市的條文進行修改，加快建立統一、規范的建設用地制度。對《憲法》第十條中“城市的土地屬于國家所有”的規定，也應根據新形勢加以修訂。②規范集體經營性建設用地流轉。在積極開展試點的基礎上，盡快探索建立農村集體經營性建設用地使用權流轉制度，對流轉主體、流轉條件、流轉形式、收益分配、交易規則、土地用途等進行規范，為農村集體經營性建設用地同等入市創造條件。“小產權房”因不符合規劃和用途管制，目前建設、銷售和購買均不受法律保護，應盡快研究制定分類政策措施，提出“小產權房”的具體處置辦法。③切實保障農民宅基地用益物權。宅基地是農村集體建設用地的主體，因屬于非經營性建設用地，目前暫未納入同等入市的范圍。但是，從長遠看，應進一步放開宅基地流轉限制，逐步將農民宅基地納入城鄉統一的建設用地市場。④建立城鄉統一的土地交易平臺。在確權登記發證的基礎上，將農民承包地、集體建設用地、宅基地、林地等的使用權納入統一的土地交易平臺，規范交易程序，促進農村集體土地合理有序流轉。
(三)建立城鄉統一的就業管理制度
建立城鄉統一的勞動力市場和就業管理制度，是促進城鄉一體化的重要保障。近年來，各地在推進城鄉就業一體化方面取得了顯著成效，農民工就業歧視問題已得到初步解決。但是，勞動力市場的城鄉分割狀況至今仍未根本消除，城鄉就業不平等問題依然突出。為此，必須深化勞動就業制度改革，促進城鄉之間、區域之間勞動力自由流動，徹底消除對農民工的各種就業限制和歧視，以促進城鄉平等充分就業為目標，建立城鄉統一的就業失業登記制度和均等的公共就業創業服務體系，推動形成平等競爭、規范有序、城鄉一體的勞動力市場。
首先，消除影響城鄉平等就業的一切障礙。長期以來，城鄉分割的二元戶籍制度和勞動力市場，造成了嚴重的城鄉就業歧視，其中最為突出的是對農民工的就業歧視問題。這種歧視主要表現在就業機會不平等和就業待遇不平等兩個方面。為此，要進一步深化體制改革，徹底消除影響城鄉平等就業的一切障礙，尤其是對農民工的各種就業限制。要在法律上明文禁止各種形式的對農民工的就業歧視，賦予和保障農民工與城鎮原居民同等的就業權益，依法保障農民工與城鎮原居民同工同酬和同等福利待遇，建立并完善城鄉平等的一體化就業政策體系，包括就業機會、創業支持、職業培訓、勞動保護和就業管理等方面的政策。
其次，建立城鄉統一的就業失業登記制度。改革開放以來，中國實行的一直是城鎮就業失業登記制度，而沒有把農村勞動力納入就業失業登記范疇。各級政府的就業援助和就業服務政策也主要針對城鎮勞動者制定和實施。這種城鄉二元的就業管理制度，將農村有就業能力和就業要求但沒能就業的勞動者排除在外，既是對農村勞動者的歧視，也難以真實反映全社會的就業失業狀況，不利于宏觀調控和社會穩定。至今為止，有關部門仍只發布城鎮新增就業人數和城鎮登記失業率數據。為此，應借鑒江蘇、山東青島、四川成都等地的經驗，盡快在全國范圍內推廣建立城鄉統一的就業失業登記制度，將農村勞動力統一納入就業失業登記范同，統一發放《就業失業登記證》，定期發布城鄉統一的社會登記失業率。在條件成熟時，要采用調查失業率指標取代登記失業率指標。
第三，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系。①對勞務市場、人才市場等各類勞動力市場進行整合，將城鄉分割、行業分割、部門分割的勞動力市場統一起來，構建城鄉統一、公平開放、規范有序的公共就業服務體系。②打破城鄉界限，在求職登記、職業介紹、就業指導、就業訓練、創業支持等公共就業創業服務方面，對城鄉勞動者同等對待，實行統一的際準。同時，要加大資金投入力度，加強對農業轉移勞動力的職業培訓，并將其納入國民教育培訓體系。③將失地農民、農村失業和就業困難人員等統一納入就業扶持和就業援助的范圍，各種社會保險補貼、失業保險金、創業補貼、小額信貸等就業援助政策和就業困難人員認定，要實現城鄉全覆蓋和無縫對接。
(四)建立城鄉統一的社會保障制度
目前，中國社會保障制度還存在統籌層次不高、城鄉發展不平衡、轉接機制不完善、農村保障水平低等諸多問題，長期形成的社會保障城鄉分割的狀況尚未根本改變。為此，應堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，以增強公平性和適應流動性為重點，著力完善機制，擴大覆蓋面，不斷提高保障水平和統籌層次，分階段逐步建立“全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體、均等服務”的基本社會保障體系，最終實現人人享有基本社會保障的目標。
首先，建立城鄉統一的基本醫療保險制度。現行基本醫療保險制度包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險三項制度。這三項制度參保人群不同，管理機構有別，籌資方式、保障水平、運作模式、報銷比例等也各異，且城鄉互不銜接。這種“碎片化”狀況，既帶來了城鄉居民之間和不同群體之間的不公平，還造成了居民重復參保、財政重復投入、管理上相互掣肘等問題。為此，必須加大資源整合力度，統籌城鄉醫療保障，建立城鄉統一的基本醫療保險制度。總體上看，大體可以分三步走：第一步，完全取消各級機關、事業單位職工的公費醫療，將機關、事業單位職工和農民工全部納入職工基本醫療保險，建立統一的城鎮職工基本醫療保險制度。第二步，整合城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療保險制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。第三步，整合城鄉居民基本醫療保險制度和城鎮職工基本醫療保險制度，建立城鄉統一的基本醫療保險制度，實現醫療保險方面城鄉居民在制度上的公平和對公共資源的共享。
其次，建立城鄉統一的基本養老保險制度。長期以來，中國基本養老保險制度城鄉分割，不同群體的保險待遇相差懸殊，各種保險的統籌層次差別大，政府財政負擔沉重，不可持續的風險加大。自2013年以來，國家已將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并，并明確在2020年前全面建成公平、統一、規范的城鄉居民基本養老保險制度。從長遠發展看，不僅要打破城鄉分割，還必須打破職業界限，突破“養老雙軌制”，加快機關事業單位基本養老保險制度改革，構建由機關事業單位、城鎮職工和城鄉居民三項養老保險制度構成的基本養老保險體系，并在此基礎上再適時整合這三項保險制度，最終建立全國統籌、城鄉統一的基本養老保險制度，使全體人民公平地享有基本養老保障。
第三，完善城鄉統一的社會救助制度。①統一城鄉社會救助政策。除了少數具有城鄉特色的救助項目，例如農村五保戶供養、城市流浪乞討人員救助等，城市與農村應按照統一的制度框架，實行統一的標準和政策，建立涵蓋基本生活、醫療、教育、住房、就業、法律等方面救助在內的社會救助體系，為城鄉困難群眾提供均等化的社會救助服務。尤其要加快建立城鄉統一的最低生活保障制度和醫療救助制度。②統一城鄉社會救助對象類別。要按照統一的標準，并考慮到城鄉的特殊性，統一確定城鄉社會救助對象類別：要進一步完善臨時救助制度，將常住非戶籍人口和外來務工人員等流動人口統一納入當地社會救助范圍。③加大對農村的支持力度。中央和各級地方財政要加大對農村社會救助的投入力度，進一步落實和完善農村醫療救助、教育救助、就業救助、住房救助、法律救助等，不斷提高農村社會救助的標準和水平，促進城鄉社會救助資源配置均衡化。
(五)建立城鄉統一的公共服務體系
城鄉公共服務一體化是統籌城鄉發展的內在要求，也是促進城鄉協調發展的重要保障。現階段，推進城鄉公共服務一體化，重點是加快城市基礎設施和公共服務向農村延伸，逐步縮小城鄉公共服務水平差距，以城鄉基本公共服務均等化為核心，構建城鄉一體、可持續、公平的公共服務體系。
首先，加快城市基礎設施和公共服務向農村延伸。在統籌城鄉發展的過程中，一定要把新型城鎮化與新農村建設有機結合起來，按照城鄉基礎設施聯網對接、共建共享的思路，加快推進城市交通、信息、供電、供排水、供氣、供熱、環衛、消防等基礎設施向農村延伸、向農村覆蓋，加強市、鎮、村之間道路和市政公用基礎設施無縫對接，逐步形成城鄉一體的基礎設施網絡。在交通方面，要按照“路、站、運一體化”的思路，大力加強農村公路和客運站點建設，構建通鄉達村、干線相通的公路網絡和完善便捷、城鄉一體的客運網絡；同時，提高城市公交的覆蓋面，優化線路和站點布局，逐步將公交延伸到郊區和城市周邊鄉鎮、村莊，促進城鄉公交一體化。在信息方面，重點是推進城鄉郵政、通信和信息服務設施一體化。在市政公用設施方面，要重點推進城鄉供電、供水、供氣、供熱、環衛等一體化。在此基礎上，全力推進城市公共服務向農村延伸，促進城鄉公共服務接軌和一體化。尤其要加快推進城市文化、體育、教育、醫療衛生、環衛等公共服務向農村延伸和覆蓋，大力推動城市資本、技術和人才下鄉，參與新農村建設。
其次，全力推進城鄉基本公共服務均等化。國際經驗表明，實現城鄉基本公共服務均等化是一個長期的過程。如果以機會均等作為均等化的目標，美國實現城鄉義務教育均等化花了66年，澳大利亞花了約70年，日本花了約90年；美國實現城鄉醫療衛生均等化花了89年，澳大利亞花了74年，日本花了39年。從中國的實際出發，要實現高水平、可持續的基本公共服務均等化目標，大體可以分三步走：第一步是著力解決農業轉移人口市民化問題，切實保障其公民基本權利和基本公共服務的權益，例如政治權利、勞動權益、就業培訓權益、義務教育權益、基本社會保障權益等，逐步實現基本公共服務城鎮常住人口全覆蓋；第二步是著力解決城鄉基本公共服務接軌問題，逐步實現基本公共服務城鄉常住人口全覆蓋，使各地城鄉居民能夠享受到區域內均等化的基本公共服務；第三步是加大全國統籌力度，著力解決區域之間基本公共服務尤其是社會保障的接軌問題，力爭到2030年左右在全國范圍內實現基本公共服務均等化的目標。
(六)建立城鄉統一的社會治理體系
長期以來，中國實行的是城鄉分治的管理體制。所謂“城鄉分治”，就是按照城鄉人口或城鄉地域標準，在人口登記管理、規劃建設、公共服務、社會保障、財政體制、行政管理等方面實行二元治理。這種城鄉分治既是當今中國“三農”問題的重要根源，也是阻礙中國經濟社會持續健康發展和城鄉一體化的關鍵因素。全面推進城鄉一體化，必須打破這種城鄉分治的二元體制，清除各種制度壁壘，建立城鄉統一的行政管理制度，從城鄉分治轉變為城鄉同治，推動形成公平公正、規范有序、高效便民、城鄉一體的新型社會治理格局。
首先，從城鄉分治轉變為城鄉同治。促使行政管理從城鄉分治到城鄉同治轉變，需要將城鄉統籌的理念融入經濟社會發展的各個領域和全過程，把城鄉統籌的職能融入各級部門的常規職能之中，形成既管城又管鄉的長效機制，實現覆蓋城鄉的全域規劃、全域服務、全域管理。為此，要改變過去“重城輕鄉”的傳統觀念，打破“城鄉分治”、“鎮村分治”的體制障礙，按照全域規劃、全域管理、城鄉同治的思路，把各級政府部門的管理職能由城鎮向農村延伸和覆蓋，尤其要把規劃、土地、交通、通信、科教、文化、環衛、防疫、城管、水務、安全、消防等經濟社會管理和公共服務職能由城鎮向農村延伸，實行統一規劃、統一建設、統一保護和統一管理，制定覆蓋城鄉的統一政策，推動形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的城鄉一體的行政管理體制。今后凡新出臺的政策，除與土地承包、集體經濟、農業生產、城鎮建設等直接相關的外，均應取消城鎮與農村的區分，實行統一標準、統一政策、統一管理、統一服務。
其次，建立城鄉一體的社區治理體系。長期以來，受城市偏向政策的影響，中國城市社區建設成效顯著，而農村社區建設嚴重滯后。當前，農村社區普遍存在經費投入不足、公共設施落后、專業人員缺乏、管理體制不順等問題。為此，必須拋棄過去那種“重城輕鄉”的觀念，調整城市偏向的社區政策，著力統籌城鄉社區發展，建立城鄉一體的社區治理體系。現階段，重點是加強農村新型社區建設，促進農村社區化管理。在推進農村社區建設中，要尊重農民意愿，不能強迫農民“上樓”，搞大拆大建。有條件的地區，可按照地域相近、規模適度、有利于整合公共資源的原則，因地制宜、積極穩妥推進“撤村建居”，分類分批建立農村新型社區。要借鑒城市社區的管理模式和服務理念，加強農村社區規劃建設，加大對公共服務設施的投入力度，建立并完善社區服務中心和“一站式”服務大廳，不斷增強社區的服務功能，逐步把社區服務延伸到自然村落，切實提高農村社區的綜合服務能力和水平。
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