內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題制約。要將鄉(xiāng)村振興推向新高度，需要全社會(huì)共同參與，從多維度共同發(fā)力。要通過多途徑破解鄉(xiāng)村人才短缺難題，培育新型職業(yè)農(nóng)民和新型鄉(xiāng)土人才，吸引大學(xué)生和外出務(wù)工青壯年農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，引進(jìn)城市人才入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)扎根農(nóng)村的專業(yè)人才隊(duì)伍等舉措，形成內(nèi)生與外引并舉的人才保障機(jī)制。要建立可持續(xù)的多元化投融資機(jī)制，將政府公共資源優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村全面振興，引導(dǎo)各類資本支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)，探索農(nóng)村資源活化利用及使其資本化、資金化等破解鄉(xiāng)村振興的資金短缺難題。要建立農(nóng)民持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制，持續(xù)增加農(nóng)民工資性收入，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提高家庭經(jīng)營凈收入，深化改革，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及穩(wěn)定提升轉(zhuǎn)移性收入。要實(shí)施化肥、農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃，以分類梯次推進(jìn)和實(shí)行“雙減雙控”為抓手，建立化肥、農(nóng)藥減量增效示范區(qū)，支持新型肥料、農(nóng)藥的研發(fā)和應(yīng)用，加速推進(jìn)化肥和農(nóng)藥使用的減量化進(jìn)程。要進(jìn)一步加大農(nóng)村生活污水治理力度，加大中央財(cái)政專項(xiàng)資金投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，采用差異化補(bǔ)助策略等推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理邁向更加系統(tǒng)化、高效化的軌道。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 人才振興 投融資機(jī)制 化肥農(nóng)藥減量 農(nóng)村生活污水治理
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。習(xí)近平總書記提出要“把推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作為新時(shí)代新征程‘三農(nóng)’工作的總抓手”。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題制約。要將鄉(xiāng)村振興推向新高度，需要全社會(huì)共同參與，從多維度共同發(fā)力。本文重點(diǎn)從人才短缺、資金短缺、農(nóng)民增收難、農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村生活污水治理等鄉(xiāng)村振興中面臨的關(guān)鍵難題入手，探索推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的多維度解決方案。
一、多途徑破解鄉(xiāng)村人才短缺難題
人才資源是第一資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最重要的因素。新時(shí)代要推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，離不開大量有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營、愛農(nóng)村的實(shí)用型人才。從鄉(xiāng)村振興實(shí)踐來看，人才短缺已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興最關(guān)鍵的因素。一是鄉(xiāng)村人才不斷向城市轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，城市的資源集聚效應(yīng)吸引了大量的文化程度高、綜合素質(zhì)高的農(nóng)村年輕人前往城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)和生活發(fā)展。從就業(yè)數(shù)據(jù)來看，2012年，鄉(xiāng)村就業(yè)人員占全國總就業(yè)人員的51.1%，比城市高2.2個(gè)百分點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化率的逐年提升，勞動(dòng)力前往城市就業(yè)的趨勢(shì)越發(fā)明顯，城鄉(xiāng)就業(yè)人員占比發(fā)生顯著變化。到2022年，城市就業(yè)人員占全國總就業(yè)人員的62.6%，鄉(xiāng)村就業(yè)比重僅為37.4%，鄉(xiāng)村就業(yè)比重比城市低出了25.2個(gè)百分點(diǎn)。二是鄉(xiāng)村人口加速老齡化。2012年全國鄉(xiāng)村人口老齡化率為16.15%，比城市老齡化率僅高3.77個(gè)百分點(diǎn)。到2022年，全國鄉(xiāng)村人口老齡化率已經(jīng)高達(dá)25.02%，比城市老齡化率高出了8.44個(gè)百分點(diǎn)，充分反映出鄉(xiāng)村人口老齡化的更快速度。這種鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和人力資本的老化，將對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)（見表1）。三是留守鄉(xiāng)村人口的文化素養(yǎng)難以滿足鄉(xiāng)村振興的需要。向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口以鄉(xiāng)村中文化程度高、綜合素養(yǎng)高的青壯年勞動(dòng)力為主，留守群體主要是文化程度偏低的婦女、兒童和老年人。根據(jù)2022年全國人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，全國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)就業(yè)人員中受教育程度為初中及以下的占比達(dá)93.1%，其中小學(xué)及以下文化程度占比達(dá)50.3%，高中文化程度僅為5.7%，大專及以上文化程度的僅為1.2%。
推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興離不開各種類型的人才支撐，既包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)行業(yè)的種養(yǎng)人才，也包括農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、貯運(yùn)、營銷等整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需要的人才，還包括農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各類人才，如農(nóng)村基層治理與公共服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、農(nóng)文旅融合等方面的人才。因此，面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村人才存在的總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾的全線短缺難題，從多角度入手多途徑綜合施策，加快鄉(xiāng)土實(shí)用人才培養(yǎng)和吸引各類人才下鄉(xiāng)，將是破解鄉(xiāng)村全面振興人才困局的關(guān)鍵所在。
首先，要尊重農(nóng)民在鄉(xiāng)村全面振興中的主體作用，發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。為此，要切實(shí)提升農(nóng)民的現(xiàn)代科技水平和綜合文化素養(yǎng)，優(yōu)化完善新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，提高培育職業(yè)農(nóng)民相關(guān)政策措施的精準(zhǔn)性，聚合多方力量加快新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展體系建設(shè)，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)生動(dòng)力。其次，要加強(qiáng)對(duì)各類新型鄉(xiāng)土人才的培育。主要是加強(qiáng)包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以及其他經(jīng)營性農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的培育，積極發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興過程中的關(guān)鍵作用和聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效應(yīng)。再次，農(nóng)村籍大學(xué)生和外出務(wù)工青壯年農(nóng)民工是鄉(xiāng)村人才中綜合文化素養(yǎng)最高的群體，社會(huì)經(jīng)歷相對(duì)豐富，思維和創(chuàng)意活躍，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的一支有生力量。因此，要積極出臺(tái)鼓勵(lì)人才返鄉(xiāng)的政策措施，加強(qiáng)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)開發(fā)，改善鄉(xiāng)村營商環(huán)境，增強(qiáng)這類人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意愿和行為。第四，通過適度放開制度約束和盤活閑置資源，尤其是農(nóng)村閑置集體資產(chǎn)、農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房等多種方式，積極推動(dòng)農(nóng)文旅融合、鄉(xiāng)村旅居養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)發(fā)展，吸引城市企業(yè)家和專業(yè)技術(shù)人員、咨詢服務(wù)人員、管理人員等各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，吸引城市居民到鄉(xiāng)村居住，特別是老年人到鄉(xiāng)村旅居養(yǎng)老、城鎮(zhèn)退休人員下鄉(xiāng)居住和發(fā)揮余熱。總之，要通過優(yōu)化培訓(xùn)機(jī)制、完善配套制度，建立健全一支渠道來源多元化、能夠扎根鄉(xiāng)村、“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的鄉(xiāng)村振興人才工作隊(duì)伍。
二、建立可持續(xù)的多元化投融資機(jī)制
充足的資金是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的必要保障，但是在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中卻普遍面臨著資金短缺的窘境。一方面，供水、供氣、醫(yī)療、教育、社保等農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給嚴(yán)重短缺、遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的獲得感、安全感和幸福感。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，從生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善提質(zhì)、鄉(xiāng)村文化發(fā)展到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，都需要大量的資金投入。盡管國家對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入逐年增大，農(nóng)村公共設(shè)施水平不斷提高，但城鄉(xiāng)之間的公共設(shè)施投入差距懸殊，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的投入仍然嚴(yán)重不足。截止2022年末，全國仍有60.1％的村莊沒有普及燃?xì)猓?4.4％的村莊沒有普及互聯(lián)網(wǎng)，15.2%的行政村沒有普及集中供水，全國農(nóng)村生活污水治理率僅為31%左右。另一方面，農(nóng)村自我積累的能力不足，疊加投融資渠道不暢通，資金的有效供給水平不高。2022年，全國鄉(xiāng)村常住人口仍占全國總?cè)丝诘?4.78%，國家財(cái)政用于農(nóng)林水（含鞏固脫貧銜接鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村綜合改革）各項(xiàng)支出加上農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資合計(jì)27741.9億元，而2022年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為579556億元，即使加上不含農(nóng)戶的第一產(chǎn)業(yè)投資14293億元，上述三項(xiàng)農(nóng)村投資或資金也僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的7.25%。由此可見，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資絕大部分仍然高度集中在城市，農(nóng)村投資與其人口比重相比仍然遠(yuǎn)不匹配。
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，鄉(xiāng)村發(fā)展資金的供需缺口將更為明顯。因而，如何建立健全可持續(xù)的多元化投融資機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供有力的資金支持，是當(dāng)前迫切需要破解的重要難題。
首先，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興需要堅(jiān)定不移地貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，必須全面落實(shí)政府公共資源優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村全面振興。為此，既要加大國家財(cái)政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的力度，增加投資總量，還應(yīng)該有效整合國家財(cái)政支農(nóng)資金，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。其次，解決鄉(xiāng)村振興所需要的資金問題，不能完全把希望寄托在公共財(cái)政投入上面，破除鄉(xiāng)村振興對(duì)國家財(cái)政資金“等靠要”的消極思想。要通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，積極推動(dòng)農(nóng)村綜合改革，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)城市資本下鄉(xiāng)，引導(dǎo)各類資本支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興大局。再次，要針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極發(fā)展普惠金融，為鄉(xiāng)村振興提供一種多層次、廣覆蓋、低成本、可持續(xù)的金融服務(wù)。第四，要積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度放開放活的有效途徑，通過盤活農(nóng)村的各類資源，尤其是閑置的農(nóng)房、宅基地等資源的活化利用，使資源資本化、資本資金化，有效拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加的新途徑。
三、建立農(nóng)民持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制
“三農(nóng)”問題的核心就是農(nóng)民的收入問題，增加農(nóng)民收入是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的中心工作，也是難點(diǎn)所在。在中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)政策的有力支持下，特別是在精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用下，我國農(nóng)村居民的收入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小。2012年至2023年全國農(nóng)村居民人均可支配收入由8389元增加至21691元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值也由2012年的2.88縮小至2023年的2.39。盡管如此，城鄉(xiāng)居民收入比仍維持在較高水平，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距仍在不斷擴(kuò)大，并且隨著發(fā)展水平的提升，近年來農(nóng)民增收難度日益加大。影響農(nóng)民增收難的因素是多方面的，主要體現(xiàn)在以下方面：
1.農(nóng)民工資性收入的增收效應(yīng)可能受到挑戰(zhàn)
農(nóng)民收入來源主要依靠外出務(wù)工的工資性收入。在農(nóng)村居民人均可支配收入中，工資性收入所占比重已由2013年的38.7％提高到2022年的42.0％。這部分收入的增長(zhǎng)主要是依靠農(nóng)民離開農(nóng)村外出務(wù)工取得的非農(nóng)工資性收入，本質(zhì)上是以城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為支撐。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域智能化的推廣應(yīng)用，在人工智能替代勞動(dòng)力以及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力增大，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)減少，農(nóng)民的工資性收入增長(zhǎng)受到了挑戰(zhàn)。
2.經(jīng)營凈收入在農(nóng)民收入構(gòu)成中占比下降較快
2013年至2022年，經(jīng)營凈收入在農(nóng)村居民人均可支配收入中的占比由41.7%逐漸下降至34.6%。這種下降主要?dú)w因于農(nóng)村居民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入的快速下降。2013年農(nóng)村居民人均可支配收入中第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入所占比重為30.1％，2022年下降到了22.7%，并且這種下降趨勢(shì)可能會(huì)持續(xù)下去。
3.農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入占比和貢獻(xiàn)率均很低
農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入年均增長(zhǎng)速度較快。2016年至2022年，農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入由272.1元增長(zhǎng)至509元，年均名義增長(zhǎng)11.0%，比農(nóng)村居民人均可支配收入名義增速高2.5個(gè)百分點(diǎn)。但實(shí)際上農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入基數(shù)很低，其對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)微乎其微，2016~2022年財(cái)產(chǎn)凈收入增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率僅有3.0%。
4.轉(zhuǎn)移凈收入的“天花板”效應(yīng)將逐漸顯現(xiàn)
近年來，轉(zhuǎn)移凈收入占農(nóng)民人均可支配收入的比重快速提升。2022年，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移凈收入為4203.1元，所占比重達(dá)到了20.9%，而2003年該比重不到5%。在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針下，未來農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性收入仍有較大增長(zhǎng)空間，尤其在社會(huì)保障方面，但其占比離“天花板”也越來越近了。
5.農(nóng)村低收入農(nóng)戶收入不穩(wěn)定，增長(zhǎng)波動(dòng)大。
近年來農(nóng)村低收入戶收入增長(zhǎng)呈現(xiàn)出大起大落的狀態(tài)，其增速很不穩(wěn)定。從表2中可以看出，在經(jīng)歷2014年～2016年三年的劇烈波動(dòng)后，2017年~2020年農(nóng)村低收入戶人均可支配收入增速均超過9.8%，其中2019年甚至高達(dá)16.27%，但是在2021年迅速回落至3.73%，2022年增速仍然只有3.47%。由于低收入戶收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定，近年來農(nóng)村高收入戶與低收入戶之間的收入差距迅速擴(kuò)大，二者人均可支配收入之比由2020年的8.23倍，擴(kuò)大到2022年的9.17倍。二者之間的絕對(duì)差距則由2015年的22928.3元擴(kuò)大到2022年的41050.8元，7年內(nèi)擴(kuò)大了79.0％。按收入五等份分組計(jì)算的農(nóng)村居民人均可支配收入變異系數(shù)，也處于波動(dòng)之中，除2015年和2019年外，其他年份農(nóng)村居民人均可支配收入的變異系數(shù)均有所擴(kuò)大。這表明，農(nóng)村居民群體間差距需要引起高度重視。
上述數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前的農(nóng)民增收模式仍高度依賴城市產(chǎn)業(yè)支撐，存在著不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至可能成為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興進(jìn)程中的一道障礙。要立足鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角，逐步建立起一個(gè)可持續(xù)農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。總體上看，增加農(nóng)民家庭人均可支配收入，要從分母與分子兩個(gè)途徑入手，分母是人口，分子是收入。減少分母就是要通過新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)減少農(nóng)民，推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)遷移。農(nóng)民減少了，其他的農(nóng)民占有的留在農(nóng)村的資源可能就多了，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，并減輕資源環(huán)境壓力。
增加分子就是要增加農(nóng)民的家庭收入，具體包括工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)性收入四個(gè)方面。一是，要穩(wěn)定并擴(kuò)大農(nóng)民在城鄉(xiāng)務(wù)工就業(yè)，持續(xù)地增加工資性收入，不斷優(yōu)化工資性收入的來源構(gòu)成，尤其要提高來自本地就業(yè)的工資性收入比重。二是要鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，大幅度地提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入。通過完善相關(guān)政策，加大配套支持力度，改善農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營商環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，穩(wěn)步提升農(nóng)民經(jīng)營凈收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)。三是增加財(cái)產(chǎn)性收入。大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，打通將農(nóng)村大量的資源如閑置農(nóng)房、宅基地、承包地等變成財(cái)富的通道，大幅度提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)凈收入的比重及其對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)。四是穩(wěn)定轉(zhuǎn)移性收入。著眼于繼續(xù)發(fā)力縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，優(yōu)化和落實(shí)政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，穩(wěn)定政府的轉(zhuǎn)移性支付力度。在此基礎(chǔ)上，還需要采取有效措施不斷提高農(nóng)村低收入戶收入。我國低收入人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，要高度重視農(nóng)村低收入戶增收問題，將持續(xù)增加農(nóng)村低收入戶收入納入新時(shí)期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，并盡快制定實(shí)施有利于農(nóng)村低收入戶增收的具體政策措施，切實(shí)加大資金和政策幫扶力度，建立完善低收入人口常態(tài)化幫扶的長(zhǎng)效機(jī)制，以系統(tǒng)性增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。
四、實(shí)施化肥、農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃
2018年的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出：要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。”農(nóng)業(yè)投入品的減量化，強(qiáng)調(diào)通過科學(xué)管理和技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵農(nóng)業(yè)資源的高效利用與環(huán)境影響最小化，特別是針對(duì)化肥、化學(xué)農(nóng)藥、化學(xué)除草劑以及獸用抗生素的使用量減少，其中尤為注重化肥與化學(xué)農(nóng)藥的用量?jī)?yōu)化與縮減，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性和生態(tài)安全。早在2015年2月，農(nóng)業(yè)部就制定出臺(tái)了《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，兩項(xiàng)政策明確規(guī)劃了至2020年底，我國主要農(nóng)作物種植中化肥與農(nóng)藥的總施用量應(yīng)達(dá)到零增長(zhǎng)的既定目標(biāo)。自雙零增長(zhǎng)行動(dòng)方案啟動(dòng)實(shí)施以來，全國范圍內(nèi)的化肥與農(nóng)藥使用總量均呈現(xiàn)出明顯的遞減態(tài)勢(shì)，利用率明顯提升。經(jīng)科學(xué)測(cè)算，2020年我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率為40.2%，農(nóng)藥利用率為40.6%。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又制定實(shí)施了《到2025年化肥減量化行動(dòng)方案》和《到2025年化學(xué)農(nóng)藥減量化行動(dòng)方案》。與2015年相比，2022年全國農(nóng)用化肥施用量（折純量）下降了15.7%，農(nóng)藥使用量下降了33.3%。目前，在施用農(nóng)藥中，微毒、低毒和中毒農(nóng)藥用量占比已超過99%。
雖然全國化肥和農(nóng)藥的使用強(qiáng)度近年來呈現(xiàn)出了持續(xù)下降的趨勢(shì)，但目前我國化肥和農(nóng)藥使用強(qiáng)度仍然偏高，化肥和農(nóng)藥使用長(zhǎng)期處于過量狀況。如果按農(nóng)作物總播種面積計(jì)算，2021年我國化肥使用強(qiáng)度為307.73千克/公頃，盡管比2015年下降了14.8％，但比國際警戒線（225千克/公頃）高出36.8％，是世界平均使用強(qiáng)度水平的2.5倍；我國農(nóng)藥使用強(qiáng)度為7.35千克/公頃，盡管比2015年下降了31.3％，但仍高于國際警戒線（7千克/公頃）。分地區(qū)看，2021年全國有24個(gè)省份化肥使用強(qiáng)度超過國際警戒線，有16個(gè)省份農(nóng)藥使用強(qiáng)度超過國際警戒線。化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品長(zhǎng)期過量施用，已引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng)，其中包括土壤營養(yǎng)成分的非均衡狀態(tài)、土壤肥沃度及有機(jī)物質(zhì)含量的衰退，這一系列效應(yīng)加劇了土壤結(jié)構(gòu)退化及水質(zhì)污染問題。更有甚者，殘留的大量有毒有害化學(xué)物質(zhì)也帶來了嚴(yán)重的安全隱患，嚴(yán)重威脅到食品安全與生態(tài)安全，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)。
歷經(jīng)多年的技術(shù)積累與模式創(chuàng)新，我國已蓄積深厚的科技實(shí)力與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為化肥、農(nóng)藥減量工作的全面鋪開奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在此背景下，加速推進(jìn)化肥和農(nóng)藥使用的減量化進(jìn)程，不僅是對(duì)環(huán)境友好型社會(huì)構(gòu)建的積極響應(yīng)，也是遵循綠色發(fā)展理念、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。為此，需要在現(xiàn)有行動(dòng)方案的基礎(chǔ)上，盡快制定完善中長(zhǎng)期的全國化肥和農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃，明確減量目標(biāo)、路徑與時(shí)間節(jié)點(diǎn)。采取總量控制與強(qiáng)度控制相結(jié)合的辦法，推動(dòng)化肥、農(nóng)藥使用總量和強(qiáng)度持續(xù)快速下降，使之逐步穩(wěn)定在安全合理的適宜區(qū)間。
1.分類梯次推進(jìn)，實(shí)行“雙減雙控”
依據(jù)地理區(qū)域的特定性、農(nóng)作物類型的多樣性以及發(fā)展階段的不同，實(shí)行精細(xì)化管理，分地域、分作物種類、分步驟地漸進(jìn)推動(dòng)化肥與農(nóng)藥的減量化，力爭(zhēng)在2030年之前，確保化肥、農(nóng)藥使用強(qiáng)度控制在國際警戒線以下的安全合理區(qū)間之內(nèi)，從而落入一個(gè)生態(tài)與生產(chǎn)雙贏的適宜區(qū)間。所謂“雙減”，是指同時(shí)在化肥、農(nóng)藥的使用上都要實(shí)行減量；所謂“雙控”，是指對(duì)化肥和農(nóng)藥的使用，既要實(shí)行總量控制，又要實(shí)行強(qiáng)度控制。為此，當(dāng)前亟需制定出一套詳盡的標(biāo)準(zhǔn)體系，該體系需覆蓋不同區(qū)域、不同農(nóng)產(chǎn)品、不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的化肥和農(nóng)藥使用強(qiáng)度的控制基準(zhǔn)，并據(jù)此基準(zhǔn)來確定各區(qū)域的總量控制指標(biāo)。同時(shí)，為確保2030年前化肥和農(nóng)藥使用強(qiáng)度進(jìn)入適宜區(qū)間，必須深入研究并制定出針對(duì)性強(qiáng)、可行性高的實(shí)施路徑與政策措施，以科學(xué)指導(dǎo)這一復(fù)雜而系統(tǒng)的“雙減雙控”進(jìn)程。
2.建立化肥、農(nóng)藥減量增效示范區(qū)
推行化肥和農(nóng)藥使用減量行動(dòng)計(jì)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的艱巨任務(wù)，要鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展條件進(jìn)行大膽探索，先行先試。近年來，一些地區(qū)在推進(jìn)化肥、農(nóng)藥減量增效方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。例如，黑龍江啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)減化肥、化學(xué)農(nóng)藥和化學(xué)除草劑的“三減”行動(dòng)；廣東省設(shè)立了8個(gè)省級(jí)示范園區(qū)，專注于蔬菜種植中的化肥減量技術(shù)應(yīng)用；河南省依據(jù)地域差異，將全省科學(xué)劃分為五個(gè)減肥增效類型區(qū)，實(shí)施精準(zhǔn)管理。建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門，在全國范圍內(nèi)甄選并建立一批不同類型的化肥、農(nóng)藥減量增效示范區(qū)，通過展示成功案例、傳播最佳實(shí)踐及技術(shù)創(chuàng)新成果，為全國范圍內(nèi)的化肥與農(nóng)藥減量化工作樹立可借鑒、可復(fù)制的標(biāo)桿，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的深度落實(shí)。
3.支持新型肥料、農(nóng)藥的研發(fā)和應(yīng)用
要進(jìn)一步加大資金和政策支持力度，以科研院所、高校和企業(yè)等為主體，深入并擴(kuò)展產(chǎn)學(xué)研一體化合作機(jī)制，聚焦生物肥料、水溶肥料、高效緩釋肥料、生物農(nóng)藥、高效低毒農(nóng)藥、病蟲綠色防控產(chǎn)品等新型肥料、農(nóng)藥的研發(fā)和推廣應(yīng)用，加速推進(jìn)新型肥料與農(nóng)藥的技術(shù)突破與市場(chǎng)應(yīng)用，系統(tǒng)提升化肥和農(nóng)藥的使用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投入品的綠色轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，要加大對(duì)推廣有機(jī)肥替代化肥的支持力度，通過財(cái)政激勵(lì)與稅收優(yōu)惠政策杠桿，為新型肥料與農(nóng)藥的生產(chǎn)商與供應(yīng)商創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。例如，對(duì)從事此類產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)和銷售的企業(yè)實(shí)施稅收減免，對(duì)采用這些環(huán)境友好型肥料、農(nóng)藥的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供直接的財(cái)政補(bǔ)貼，以此形成正向激勵(lì)循環(huán)，驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向資源節(jié)約型與環(huán)境友好型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，確保糧食安全與生態(tài)安全的雙重目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。
五、進(jìn)一步加大農(nóng)村生活污水治理力度
當(dāng)前我國農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)還存在著較為明顯的不足，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵瓶頸，尤其是農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的匱乏，更是這一系列短板中的突出弱項(xiàng)。近年來，針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境亟待改善的現(xiàn)狀，為滿足農(nóng)村生活污水處理不足的迫切需求，中央與各級(jí)地方政府顯著增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的資金與政策支持力度。
2013-2021年，全國范圍內(nèi)農(nóng)村排水設(shè)施建設(shè)的資金投入由135.43億元顯著增至546.34億元，其中，村莊污水處理設(shè)施建設(shè)投入由32.49億元增加到366.90億元，分別年均增長(zhǎng)19.0%和35.4%。隨著設(shè)施投入的加大，我國農(nóng)村生活污水處理能力大幅提升。盡管投資力度的加大促進(jìn)了處理能力的提升，但由于歷史遺留問題的累積效應(yīng)，當(dāng)前我國農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)仍處于較為脆弱的狀態(tài)，與城市領(lǐng)域相比，發(fā)展顯著滯后，未能充分達(dá)到“生態(tài)宜居”愿景下的標(biāo)準(zhǔn)與需求。一是資金投入不足。2021年數(shù)據(jù)顯示，我國平均每個(gè)行政村在排水設(shè)施建設(shè)上的資金配置僅為11.35萬元，其中，專用于污水處理設(shè)施的投入更是低至7.62萬元。若依據(jù)村莊常住人口來衡量，人均分配到的排水設(shè)施建設(shè)投入為84.54元，此數(shù)值僅相當(dāng)于城市與縣城相應(yīng)人均投入的19.0%與17.4%；而在污水處理設(shè)施的人均投資上，56.77元的數(shù)額，亦分別只是城市與縣城人均水平的29.7%和22.8%。二是治理能力尚處低位。至2021年，我國城市污水處理率已攀升至97.89％，縣城緊隨其后，達(dá)到了96.11%的高水平。相比之下，建制鎮(zhèn)中實(shí)施生活污水處理的比例為67.96%，污水處理率為61.95%；鄉(xiāng)村中實(shí)施生活污水處理的比例僅為36.94%，污水處理率只有26.97%。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2021年全國農(nóng)村污水處理率僅有28%。上述數(shù)據(jù)清晰顯示了農(nóng)村地區(qū)在生活污水處理上的巨大差距。三是地域間差異顯著。2016年的數(shù)據(jù)顯示，浙江省對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村比例高達(dá)84%，上海、江蘇、北京等地也超過了40%。而相比之下，黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、甘肅、青海、河北、山西、遼寧等省份均未達(dá)到10%，揭示了我國農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)存在的顯著地域不平衡現(xiàn)象。
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，我國農(nóng)村污水排放量快速增長(zhǎng)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)研究匡算，2021年城鎮(zhèn)居民生活污水排放量約為359.06億立方米，農(nóng)村居民生活污水排放量約為217.54億立方米，農(nóng)村地區(qū)生活污水排放總量約為城鎮(zhèn)地區(qū)的60.59%。然而，由于農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，未經(jīng)妥善處理的生活污水大量排放成為常態(tài)，這一現(xiàn)象直接引發(fā)了溝渠、池塘水質(zhì)的急劇退化，表現(xiàn)為水體黑化、惡臭彌漫，進(jìn)而促進(jìn)蚊蟲種群的肆意繁衍。這些問題不僅對(duì)民眾健康構(gòu)成重大威脅，增加了通過水質(zhì)傳播疾病的風(fēng)險(xiǎn)，降低了農(nóng)村居住環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)村居民生活質(zhì)量，還會(huì)直接影響到飲用水水源的安全性，造成湖泊、水庫的富營養(yǎng)化，進(jìn)一步加劇生態(tài)系統(tǒng)的不平衡狀態(tài)及水資源的可持續(xù)利用困境。
為此，要認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2021年印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021－2025年）》，進(jìn)一步加大財(cái)政資金投入，廣泛吸引全社會(huì)資本進(jìn)入，參與農(nóng)村生活污水治理。要將農(nóng)村生活污水治理作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大工程，在資金和政策上給予大力支持。
1.加大中央財(cái)政專項(xiàng)資金投入
近年來，中央財(cái)政每年安排農(nóng)村環(huán)境整治資金40億元，用以支持地方開展農(nóng)村生活污水、垃圾處理、飲用水源保護(hù)等工作。面對(duì)新時(shí)代背景下的新要求，現(xiàn)有財(cái)政資金配置的體量與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及農(nóng)村人居環(huán)境整治的巨大需求之間存在著顯著的不匹配現(xiàn)象。因此，建議財(cái)政部擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境整治資金預(yù)算的規(guī)模，并以村莊為重點(diǎn)，著重加強(qiáng)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，將其列為優(yōu)先解決的關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，要以科學(xué)合理的長(zhǎng)效機(jī)制為依托，建立財(cái)政支持農(nóng)村生活污水治理資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保農(nóng)村生活污水治理領(lǐng)域的資金投入持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)資金數(shù)量擴(kuò)充和資金使用的效率、效果的雙重提升，有力驅(qū)動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本性改善與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。
2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系
長(zhǎng)期以來，我國城鄉(xiāng)生活污水處理采取城鄉(xiāng)有別的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。城市和縣城采用的是污水排放量、污水處理總量、污水處理率等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)略，主要是統(tǒng)計(jì)對(duì)生活污水進(jìn)行處理的建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、行政村的占比。這種統(tǒng)計(jì)方式不僅在城鄉(xiāng)間缺乏直接可比性，亦在科學(xué)性和精確性上表現(xiàn)出不足。鑒于此，建議對(duì)城鄉(xiāng)生活污水處理的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行整合與標(biāo)準(zhǔn)化，倡導(dǎo)在所有層級(jí)包括建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊等，采取統(tǒng)一的“污水處理率”作為核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此增強(qiáng)數(shù)據(jù)的互斥性、精確度及政策制定的針對(duì)性，推動(dòng)城鄉(xiāng)污水處理統(tǒng)計(jì)的科學(xué)化與規(guī)范化進(jìn)程。目前，住建部已經(jīng)開始統(tǒng)計(jì)并發(fā)布建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的污水處理率，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
3.廣泛吸引全社會(huì)資本進(jìn)入
在推動(dòng)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營中，應(yīng)采取一種結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制與政府引導(dǎo)的策略，堅(jiān)持企業(yè)參與、政府補(bǔ)貼，制定更加優(yōu)惠與高效的激勵(lì)政策，廣泛動(dòng)員不同行業(yè)與規(guī)模的企業(yè)積極參與社會(huì)公共服務(wù)的供給。尤其是，要系統(tǒng)性地推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，利用特許經(jīng)營、服務(wù)購買等靈活多樣的合作形式，為社會(huì)資本開辟進(jìn)入農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的暢通路徑。通過構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的協(xié)作生態(tài)系統(tǒng)，不僅能夠有效調(diào)動(dòng)非公共部門的資源與創(chuàng)新能力，還能確保服務(wù)質(zhì)量和效率的最大化，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的綜合治理與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
4.采用差異化補(bǔ)助策略
確保農(nóng)村生活污水處理體系得以持續(xù)有效地運(yùn)行與維護(hù)，需要解決農(nóng)民收入水平普遍偏低所導(dǎo)致的支付意愿局限性問題。其中的關(guān)鍵在于，要采用一種基于差異化補(bǔ)助策略。即綜合考量地理位置特性、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民人均可支配收入等多維度指標(biāo)，對(duì)不同特征的鎮(zhèn)村施以區(qū)別性的財(cái)政資助方案。通過這種精細(xì)區(qū)分的補(bǔ)助機(jī)制，更精準(zhǔn)地匹配各區(qū)域的實(shí)際需求，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)污水處理設(shè)施的普及與效能提升。與此同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政資金使用的后期評(píng)估機(jī)制至關(guān)重要，需建立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆答伵c評(píng)價(jià)系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)資金投入的實(shí)際效用、成本效益及對(duì)環(huán)境改善的長(zhǎng)期貢獻(xiàn)。更進(jìn)一步，將農(nóng)村生活污水治理的成效納入地方政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估框架內(nèi)，以此激發(fā)地方政府的積極性與責(zé)任心，確保政策執(zhí)行力度，推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理邁向更加系統(tǒng)化、高效化的軌道。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2024年第1期）
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