我是生平第一次連續(xù)地讀中央文件，結(jié)果發(fā)現(xiàn)讀起來有障礙。因為我們讀論文、學(xué)術(shù)著作比較多一些，讀中央文件時就覺得對那些句式、用詞、判斷都不適應(yīng)，那些句子大量使用的不是分析性判斷，而是規(guī)范性判斷，而且都是定性的判斷，偶爾出現(xiàn)一點定量的判斷，所以我讀第一遍沒有感覺，再讀第二遍，稍稍有點感覺，但也不能說那么懂了。中央一號文件的連續(xù)性很強，所以有大量重復(fù)的內(nèi)容，在重復(fù)的內(nèi)容里偶爾有一個詞更換了，我們在讀的時候往往一掃就過去了，但其實這是政策的一個較大的變更，后來我才注意到這個問題。在新世紀(jì)以來的14個中央一號文件里，只有一個是“決定”，就是2011年的《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，“決定”是指令性的意見；2004年、2005年是叫“若干政策性的意見”，這比“決定”低一個檔次，它不是指令性的了，有指導(dǎo)的意思；其他文件把“關(guān)于政策性的意見”中的“政策”又拿掉了，直接是“關(guān)于XX的若干意見”。上世紀(jì)80年代的5個中央一號文件都是決定性的，本世紀(jì)的14個文件我認為它分成三類。這是關(guān)于讀文件的兩點體會。
我對新世紀(jì)以來的14個中央一號文件里面最有一點心得的是2004年的中央一號文件和2017年的中央一號文件。
一、2004年中央一號文件形成了中國發(fā)展階段的重大判斷
2004年中央一號文件的重大意義是形成了關(guān)于中國社會經(jīng)濟發(fā)展階段的重大判斷。即從2004年開始中國進入了“以工補農(nóng)、以城來帶鄉(xiāng)”這樣一個全新的發(fā)展階段。那就意味著2004年以前都是以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)補城的階段。
自洋務(wù)運動以來，中國的農(nóng)業(yè)承擔(dān)了一項新的任務(wù)，以農(nóng)業(yè)剩余來補工業(yè)，這到了1953年建立集體所有制、計劃生育、統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度后，形成了系統(tǒng)性的制度性的從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余，來滿足工業(yè)化的要求。而且作為后發(fā)國家的工業(yè)化，通常是從重工業(yè)開始的，不是農(nóng)輕重（農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)），而是重輕農(nóng)。毛澤東1956年在《論十大關(guān)系》中談到，想調(diào)劑這個關(guān)系，但沒調(diào)劑過來，而且重工業(yè)里面以軍事工業(yè)占相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｋ裕赞r(nóng)補工是近代中國三農(nóng)的一個新的使命，它是被迫也是被動的。
再往前追溯，1865年以前，那時的農(nóng)業(yè)承擔(dān)了一項主要的責(zé)任，就是以農(nóng)來養(yǎng)“城”，這個“城”既是軍事駐扎的單位“鎮(zhèn)”，同時又是官府所在的單位，那就是養(yǎng)官。自古以來，土地是養(yǎng)農(nóng)民的，農(nóng)民是養(yǎng)國家的，國家的主要成分是養(yǎng)軍隊和養(yǎng)官吏。近代以來農(nóng)業(yè)除了養(yǎng)“城”以外，還增加了一個，就是養(yǎng)工（工業(yè)），所以整個農(nóng)民負擔(dān)是不斷加重的，這使得進入現(xiàn)代化的國家都面臨著因為征收過多的農(nóng)民稅負而引起農(nóng)村的反叛。從某種意義上來講，共產(chǎn)黨人以土地、以農(nóng)民為中心的革命，就是反叛運動的產(chǎn)物。雖然共產(chǎn)黨本身并不代表農(nóng)民，也不代表傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟。1945年的《論聯(lián)合政府》里面，毛澤東第一次提出，建立新民主主義就是要推動中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)為工業(yè)國，所以用這個來理解當(dāng)時的制度安排，到底是以現(xiàn)代化為中心，還是以社會主義為中心，一直是一個重要的問題。這里我指的是價值目標(biāo)，也就是說計劃經(jīng)濟、公有制、按勞分配到底為什么服務(wù)的？就是為社會主義服務(wù)的，即消滅階級，發(fā)展生產(chǎn)力，進入共產(chǎn)主義。事實上，以重化工業(yè)為基礎(chǔ)的工業(yè)化是中國自我內(nèi)部積累的產(chǎn)物。
這個過程一直到2004年被中央宣布結(jié)束了，也就是以農(nóng)補工的這個階段結(jié)束了，以農(nóng)養(yǎng)城的階段也結(jié)束了，因為中國的工業(yè)化已經(jīng)發(fā)展到這樣的地步了，以至于工業(yè)的積累、商業(yè)的積累已經(jīng)完全不需要農(nóng)業(yè)積累了，而且隨著這個積累的不斷擴大，已經(jīng)有能力來反哺農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)民、反哺農(nóng)村了，這是一個歷史性的一個變動。
有同志提到，2006年取消農(nóng)業(yè)稅是終止了2600年來的農(nóng)業(yè)稅，這個判斷是有問題的。這個判斷的依據(jù)來源于《春秋經(jīng)》記載魯國實行“初稅畝”，這個“初稅畝”出現(xiàn)在公元前600多年，即孔子出生前大概50年不到，以此為根據(jù)就說從那時候有農(nóng)業(yè)稅了。這只是春秋時期，其實自有國家以來就有農(nóng)業(yè)稅，只是夏、商、周是勞役稅收，叫勞役地租，到“初稅畝”以后向?qū)嵨锏刈廪D(zhuǎn)化。這個轉(zhuǎn)化過程相當(dāng)?shù)木徛恢钡角貪h，到唐、宋、元、明還是以實物稅為主，貨幣稅為輔的，一直到了張居正改革，變成以貨幣稅為主，以實物稅為輔。也就是說，自有國家以來就有征收農(nóng)業(yè)稅，只是征稅的方式不同。
從這個意義上來講，2004年中央的判斷具有重大的歷史意義，而且直接就啟動了減輕農(nóng)民負擔(dān)、逐步取消農(nóng)業(yè)稅的政策，原來講用5年時間完成，其實到2006年時除煙葉稅以外，所有的涉農(nóng)稅費就全部取消了，雖然當(dāng)時縣鄉(xiāng)兩級政府比較難過一點，但是2008年、2009年以后，中央的財政轉(zhuǎn)移支付就基本上到位了。
需要補充的是，2004年以后中央提出對三農(nóng)是“多予、少取”，“多予”是做到了，但“少取”并沒有少取。從土地的表面產(chǎn)出不取了，但是對勞動力仍然沒有少取。因為農(nóng)民工是國家對工業(yè)化征收的一種稅，農(nóng)民工本身就是稅，因為農(nóng)民工只提供勞動力，沒有城市的保障。農(nóng)民工的存在是中國工業(yè)化、城市化過程中的一種特殊產(chǎn)物，所以中國城市化要遠滯后于工業(yè)化。農(nóng)民進城打工，但沒有城市的保障，從而產(chǎn)生一個龐大的農(nóng)民工階層，這個階層的存在就使得中國出口到海外的工業(yè)品能保持廉價和強勁的競爭力，把全世界已經(jīng)鋪滿工業(yè)品的各級市場使勁地打開，打開以后又促進工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生更多的就業(yè)。中國從1992年開始農(nóng)民工大規(guī)模流動，到2003左右農(nóng)民工青壯年大體被用完，經(jīng)歷了大概十年。2003年以后我們看到勞動力市場工資就逐年地開始上漲，這也是中國發(fā)展中的一個重要的轉(zhuǎn)折事件，在勞動力工資沒有上漲前，勞資關(guān)系對峙是比較嚴(yán)重的。到了勞動力供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)了以后，工資上漲了，勞資關(guān)系就緩和了，所以這極大地緩解了工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的緊張勞資關(guān)系。
還有土地，讓農(nóng)村土地進入到城市化、工業(yè)化，而且極其低廉地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于城市擴張和工業(yè)化。如此人多地少的國家，而保持土地如此廉價的供給來降低城市化基礎(chǔ)設(shè)施成本，從而使中國能以如此快的速度和如此大的規(guī)模來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在各個國家的工業(yè)化過程中都是沒有的。當(dāng)然，美國是個特例，因為美國本來就是土地的無限供給。因此，對于三農(nóng)，國家多予是多予了，但是并沒有少取，土地是“明取”，勞動力是“暗取”。
另外，我們在德興調(diào)研時，一位領(lǐng)導(dǎo)講了一件事，說明“多予”過程中產(chǎn)生了大量的社會問題。國家對三農(nóng)“多予”了，農(nóng)民應(yīng)該頌聲四起，但實踐中卻形成了很多的矛盾。在對農(nóng)民多取的問題上，中國有著幾千年的經(jīng)驗，如果取而不得當(dāng)把政權(quán)顛覆了，那往往是一個王朝的晚期。但“多予”是個新的歷史階段，中央政策的制定者與執(zhí)行者還缺乏經(jīng)驗，結(jié)果就形成了一些問題。因為“給”是服務(wù)，是更精細的活，要更深入的識別、鑒定，包括誰給、誰不給、給誰、不給誰，給誰也要分等級，這樣精細的活，基層干部適應(yīng)起來有困難。這位領(lǐng)導(dǎo)具體講了幾個方面的對象，復(fù)員軍人、民政對象、五大員、村干部、放映員等等，對這些對象的“給”要準(zhǔn)確又有差別性的對待，要讓接受的都覺得公平，但這談何容易。所以這些年來中央給農(nóng)民好處沒有給出頌聲，甚至有些給出了怨恨，這個問題非常值得注意和研究。把壞事辦好還比較容易，壞事就是向農(nóng)民“多取”，只要公平，辦好比較容易，但把好事辦壞的卻是一個普遍現(xiàn)象。所以展望中央政策時，這方面還需要我們重點研究。中央出臺的政策文件如果具有模糊性，尤其是部門出臺的決定等，各部門又不相統(tǒng)籌的話，會為基層執(zhí)行文件帶來巨大的困難。
二、2017年中央一號文件提出新時代“養(yǎng)好中國人”的重大問題
2017年的中央一號文件（今年的中央一號文件）也作出了一個重大的判斷，即農(nóng)產(chǎn)品對城市的供給總量滿足了，現(xiàn)在是質(zhì)量問題。這是一個重大的判斷。但文件在糧食這一項上還是抓得很緊的。這就意味著“誰來養(yǎng)活中國人”的問題好像解決了，但是“養(yǎng)好中國人”的問題作為新時代最重大的一個問題提出來了。這個判斷應(yīng)該說是一個歷史性的判斷。
因為近代以來中國就挨餓，這是一個基本事實，一直到中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)。《毛澤東選集》第四卷的最后幾篇文章，其中有一篇叫《別了,司徒雷登》，還有關(guān)于“駁艾奇遜的白皮書”的幾篇文章，里面就講中國近代為什么爆發(fā)多次革命，原因有兩個，最重要的原因吃不飽，歷屆政府都解決不了饑荒問題、挨餓問題，所以都被老百姓推翻了；另外是西方思潮的涌入中國，用西方的價值來評判當(dāng)時的中國，當(dāng)然就引起對中國現(xiàn)實的不滿，所以要革命。這是毛澤東引用艾奇遜的，是艾奇遜講中國為什么革命，就是這兩個原因，一個是糧食問題，他預(yù)言共產(chǎn)黨無法解決四五億人的吃飯問題。毛澤東批駁他，講我們通過集體化能夠解決糧食的大增產(chǎn)問題，在增產(chǎn)了的基礎(chǔ)上，新增的農(nóng)民工既滿足城市的需求，又能夠滿足工業(yè)化的需求，同時又改善了老百姓的需求。這是在人和土地的比例關(guān)系不變的情況下，改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，通過組織化、大規(guī)模來大量的增加單位產(chǎn)量，但已經(jīng)證明這個判斷是錯誤的，這是導(dǎo)致1958年、1959年所謂糧食危機和饑荒的根本原因。
建國以來我們從半饑餓狀態(tài)到吃飽，花了整整30多年，原來用集體化、用勞動力的強投入，包括推進農(nóng)田水利建設(shè)，使糧食增產(chǎn)了，1949年中國的糧食產(chǎn)量統(tǒng)計大概是2300億斤，但是1935年、1936年全國農(nóng)業(yè)最好時候糧食的年產(chǎn)量一種估計是3000億斤，另一種估計是3600億斤。建國前，國家拿走200億斤的稅，地主拿掉了600億斤的租，余下的農(nóng)民分了。中國在上世紀(jì)50年代走合作化道路，整個50年代國家總共收了農(nóng)業(yè)稅300多億斤糧食，出口400億斤，這400億斤糧食就是走合作化的道路形成的。毛澤東講過的原話是“把農(nóng)民扎成一個辮子，我們好抓。”那就是可以建立統(tǒng)購統(tǒng)銷，集體的收入由國家先拿走了，拿走以后再農(nóng)民分配。盡管這樣，到1972年的時候，中央已經(jīng)判明了，靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要養(yǎng)活中國人，要解決吃飯、穿衣的問題是不大可能的。所以1972年我們第二次大規(guī)模引進，通過賣礦石、賣農(nóng)產(chǎn)品從其他國家引進了幾套生產(chǎn)化纖的設(shè)備和生產(chǎn)化肥的設(shè)備，主要解決穿衣和吃飯問題。70年代糧食產(chǎn)量的提高主要與化肥有關(guān)系，再就是1982年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民積極性提高也是一個原因。所以到1984年時，糧食產(chǎn)量大概達到了8000億，大家吃飽了。再從吃飽到“吃肥”，花的時間很短，“吃肥”以后又要“吃好”“吃健康”，這是我們現(xiàn)在的中心任務(wù)。
這個中心任務(wù)的提出是城市對農(nóng)產(chǎn)品一個全新的要求。一方面，城市對農(nóng)業(yè)農(nóng)村賦予了更多的意義，不僅把農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出來，還要給城市休閑，還要寄托鄉(xiāng)愁，還要保持傳統(tǒng)文化等。另一方面，城市的階層分化對農(nóng)產(chǎn)品提出不同的要求。城市的中上階層對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、安全極其敏感，對價格不那么敏感了，但是城市還有大量中下階層，對價格依然很敏感，這樣階層分化的城市分別對農(nóng)業(yè)提出不同的要求，我們的農(nóng)業(yè)和新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織如何來滿足這些要求，這是一個全新的問題。
三、未來三農(nóng)政策要處理好的幾個問題
第一個問題，是關(guān)于土地的基本經(jīng)營制度。我們實行的是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但我們到處看到的是單層經(jīng)營，村這一級集體經(jīng)濟沒有了，沒有執(zhí)行政策或者法律規(guī)定的這一級組織應(yīng)該承擔(dān)起的那一層“統(tǒng)”的職能。
第二個問題，是目前中國的土地制度和市場化是不是長久地兼容？我們從集體所有、集體耕種、集體分配，到1982年以后實行兩權(quán)分離，這二三十年看到的就是集體的所有權(quán)的權(quán)屬在弱化，承包權(quán)的權(quán)屬在增加。山林分掉了，承包期70年不變，又要搞土地確權(quán)頒證，這導(dǎo)致私有觀念肯定會加強。
我的結(jié)論是市場不只是資源配置的有效手段，而且會自動地選擇一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的所有制結(jié)構(gòu)形式。這個過渡現(xiàn)在中央很謹(jǐn)慎。宅基地怎么辦？能不能把它私有化，因為要可以買賣、交換、抵押，抵押權(quán)從屬于所有權(quán)，買賣當(dāng)然更從屬于所有權(quán)。還有村集體建設(shè)用地。另外就是土地經(jīng)營權(quán)憑什么來抵押？這些問題要引起很重要的密切的關(guān)注。市場確實是一種自發(fā)的力量，它會選擇一種和它相適應(yīng)的所有制結(jié)構(gòu)形式，原來法律規(guī)定的所有制結(jié)構(gòu)形式是擋不住市場本身的沖擊力的，這是馬克思、恩格斯多次強調(diào)的，《反杜林論》里面也提及這個問題，像杜林他們向往的社會主義是集體所有制加市場，馬克思認為這是虛幻的。馬克思判斷對不對我們不知道，我們密切關(guān)注這個基本事實，市場是一種自動自發(fā)的巨大力量，法律只能和它相適應(yīng)，而不能相違背。
（作者系華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，社會發(fā)展研究中心主任,本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理，標(biāo)題為編者所加）
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