原標題：開放土地市場，推進結構改革
緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，……推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。
建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。……擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
——中國共產黨第十八屆三中全會：《關于全面深化改革若干重大問題的決定》
改革土地制度，建立或開放土地市場，是落實市場在資源配置中起決定性作用的重要一步，是供給側結構改革的一項重要內容。
現行建設用地制度的利與弊
當前，我國實行的是經營性建設用地由地方政府獨家征地、獨家賣地、地方政府獲得土地出讓收入這樣一種制度。它基本上是在上世紀90年代逐漸形成的。其背景，一是城市化的加快發展使建設用地的需求不斷增加，二是隨著1994年的分稅制改革，中央政府擴大了在國家財政收入中所占比重，地方政府收入份額減少，迫切需要開辟新財源來支持其經常性和建設性支出。
這種模式在2000年以后進入了快速擴展階段，地價節節攀升，土地出讓收入從上千億元升至數萬億元。2001年國有建設用地有償出讓9萬公頃，占建設用地供應總量的50%，出讓土地成交價1300億元。到2014年出讓面積上升到27萬公頃，占供應總量的45%，土地出讓收入達到4.3萬億元。平均每公頃成交價漲了10倍。2014年土地出讓收入相當于當年地方一般公共預算收入的57%（不包括在公共預算內），相當于當年全國GDP的6.8%（據國土資源部和財政部網站及年鑒數據）。
從經濟和社會角度客觀評價，這種模式有利有弊。
利之一，是地方政府通過獲得大量土地出讓收入彌補了地方財政的不足，特別是滿足了地方政府擴大投資的需要。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投資支出，擴大了投資規模，支持了地方基礎設施建設。
利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復討價還價，項目久拖不決的情況，也減少了“釘子戶”對投資項目的阻礙，加快了投資建設的速度，對經濟發展發揮了有力的推動作用。中國各類投資項目說干就干，投資快，見效快，令很多國家羨慕，在很大程度上來源于此。
但是，這種模式的弊端也很明顯，而且弊病越來越嚴重。
弊病之一，是侵犯了農民的合法權益。憲法規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”但是，政府征用農村的土地，并不需要按土地的市場價格向農民集體付費，只需付征地補償款，通常遠低于土地市場價格。征收后土地變為國有，由地方政府高價拍賣，獲得除征地成本外的全部收益，并不與失地農民分享。這實際上侵犯了農民的土地所有權，與憲法相違背。失地農民在領取了征地補償款的同時，如果沒有就業機會，就可能失去生活基礎。一些地方政府在利益驅動下，常常違背農民意愿，動輒暴力拆遷，導致嚴重的官民沖突、惡化了執政黨與群眾的關系。過去多年來各地不斷出現的群體抗議乃至惡性沖突事件，多數與征地拆遷有關。長此以往，執政基礎將嚴重受損。
弊病之二，地方政府為了獲得更多的土地出讓收入，在利益推動下過度鼓勵房地產開發，以便把土地賣出去，造成很多地方房地產大量空置，導致資產泡沫、資源浪費、銀行債務越欠越多。這些債務地方政府有的不負償還責任，有的無力償還，導致不良債務大量積累，金融風險越來越大。
弊病之三，地方政府獨家征地、獨家賣地，壟斷了地源，排除了供給側的市場競爭，因此抬高了地價和房價。大城市尤甚，高房價已成為中低收入居民的沉重負擔，嚴重影響收入分配。同時也抬高了城市商業服務業的租金成本，進而抬高了商業服務業價格，將高地價、高房價的負擔轉嫁給廣大消費者。
弊病之四，在高價賣地的同時，保留了大量的無償劃撥土地及低價或免費供地，用來招商引資、降低工業成本，或者在公共設施建設名義下大量占地搞“形象工程”、“政績工程”和政府樓堂館所。而高價土地則完全由購房者和普通消費者承擔。這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用，大量土地被圈占、閑置、浪費。土地價格的扭曲也鼓勵了過度的產能投資，助長了產能過剩，同時，因不同企業的地價差異懸殊,造成企業間苦樂不均、不公平競爭。
弊病之五，通過權力配置土地資源，使一些政府官員能夠對有利益關聯的開發商優先、低價供地，少收土地出讓金，或以公益用地名義，變相搞房地產開發，獲取巨額回扣，導致官商勾結、黑箱操作，大大助長了腐敗之風，造成公共資源流失。近年來揭露的貪腐大案要案，涉及土地、房產和礦產資源的腐敗已成為官場腐敗的最大來源。
弊病之六，隨著城鎮化發展，已經有兩億多農民進城，農村已有大量土地閑置，但分布非常零散。按照現行制度，只要政府不征地、又不允許市場交易，這些閑置土地就不能變為財富，導致寶貴的土地資源大量浪費，而農民得不到應得的財產收入。
上述情況說明，現行土地制度已成為我國近些年來經濟結構失衡的一個主要癥結，弊遠遠大于利。目前的結構失衡，主要表現為產能過剩、房地產庫存過大，杠桿率過高，效率下降嚴重，有效供給不足。這些都與現行土地制度有密切關系。所以，土地制度亟待改革，方向就是使市場在土地資源的配置中起決定性作用，通過市場機制實現土地資源優化配置。
土地制度改革為什么進展緩慢
如何改革現行建設用地制度，中共十八屆三中全會決議已經指出了總體方向，即建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。簡言之，即有規范地開放土地市場。這意味著各級政府不再壟斷地源，農村集體可以直接作為市場上的供應方，通過平等交易出讓土地。
但是，迄今為止，土地制度改革進展十分緩慢，三中全會提出的改革任務要落實還遙遙無期。一個原因是土地改革仍然只限于小范圍試點，而且受到很多過時的條條框框限制，試點經驗也遲遲沒有總結推廣。一些機構對開放土地市場疑慮重重，不愿放手推進。
限制之一，是關于什么是“農村集體經營性建設用地”。一種解釋說，這只限于農村鄉鎮企業占有的土地。其他都不能叫經營性建設用地，因此不能入市。這一限制沒有必要，而且侵犯了農民的合法權益。既然憲法規定農村土地是集體所有，農民就有權決定哪些建設用地用于經營性目地，哪些用于非經營目地。如果過去的生產隊隊部、學校或庫房已長期閑置不用，為什么不能通過轉讓使之有效利用？實際上，各地鄉鎮企業占地很不均等，有些地方很多，有些地方沒有。即便鄉鎮企業占地很多的地方，分布往往很分散，東一塊，西一塊，這里半畝地，那里兩間房。這樣零散的土地能夠有效利用嗎？這些清規戒律于理不通，必然使農村建設用地難以轉讓，堵住了農民財產性收入的渠道，還大大降低了土地使用效率，而且不利于新農村建設的合理布局。
限制之二，是關于農民宅基地的轉讓。一種解釋說，宅基地只允許向本村農民轉讓，不得向城鎮居民和本集體組織成員以外的人轉讓。這種限制很荒唐。試想如果對城鎮居民設一條限制，要賣房子只能賣給戶口在本街道的居民，不得賣給外人，能夠被接受嗎？為什么對農民就可以橫加限制？如果進城農民工在城鎮安家，出讓農村閑置的房產和宅基地使用權為其在城鎮落戶籌資；城市居民希望購買農民閑置的房產和宅基地使用權到農村休閑度假；農民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是對各方有利的好事，為什么不允許？三中全會決議提出，要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”而堅持上述限制，不僅違背三中全會決定精神，侵犯了農民的合法權益，也會阻礙土地資源的有效利用和增值。
隨著城鎮化的發展，已有幾億農村人口轉變為城鎮常住人口。未來城鎮化還將繼續推進。伴隨戶籍改革和城鎮社保及公共服務逐漸完善，必然有越來越多的農村人口在城鎮定居，也會有越來越多的農村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財富，但目前被大量浪費了。允許農民轉讓住房和宅基地使用權，就增加了他們的財產收入，支持了他們在城鎮安家立業，并盤活了一筆巨大的資產。對城鄉居民、對經濟發展、對整個社會，都是天大的好事。政策應該積極促進，而不應橫加阻攔。
此外，隨著城鎮化進展，也需要促進農民的農用承包地進入市場流轉。農民工大量進城，農用地大量閑置，只有通過土地流轉，才能使土地有效利用，并促進規模化經營，實現農業現代化。這方面目前阻力較小，農村已有約1/3的土地發生了流轉，集中到農業大戶、合作組織或公司經營。
不過，有一個現象值得注意，有些地方政府用大量財政補貼鼓勵大規模的資本下鄉，大規模拿地，大規模土地經營, 動輒上萬或幾萬畝。經營規模較小的反而拿不到補貼。但已經有不少失敗的案例，有的是公司用完補貼后農業經營虧損、難以為繼；有的是投資者以農業經營為名變相搞房地產開發牟利，少部分土地變為商業性房產，大部分耕地反而閑置拋荒。兩種情況都可能損害農民的利益乃至生計。其中也不乏權錢交易的腐敗現象。我國過去的經驗證明，農業經營需要與直接生產者的利益掛鉤才能保證效率，適度規模的農業經營可能更有生命力。所以，在農業領域，對大規模資本下鄉、搞大規模種植園的經營方式，必須慎重行事。政府政策必須一碗水端平，切實保護農民利益，不能輕此重彼，偏向大資本，搞傾斜式補貼。
還要看到，開放土地市場并不能一下子解決所有的問題，還可能產生一些新問題。出現上述這些偏差是有原因的。除了有條條框框的阻礙和既得利益的誤導外，有些擔心和疑慮也有現實的原因，有一系列實際問題需要解決。但是，這不能成為不改革的理由，需要在開放土地市場的同時，積極面對問題，尋求解決方案，土地改革才能順利推進。對開放土地市場過程中可能出現的不良傾向也必須有通盤考慮和有效的應對措施，防止誤入歧途，保障改革健康推進。
開放土地市場過程中需要解決哪些問題
第一，開放土地市場后，一部分建設用地不通過政府征用和拍賣，地方政府收入可能減少，地方履行公共職能的財力如何保障？
實際上，近一兩年來地方政府賣地收入已經在下降。原因在于一些大城市地價房價越炒越高，限制了正常居住需求；一些一線城市土地資源已經枯竭；一些中小城市房地產嚴重過剩，新地賣不出去。不開放市場也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要，還要從節流和開源兩方面入手。
所謂節流，就是減少不必要的政府支出。過去財政紀律不嚴，制度漏洞很多，財政資金和土地收入利用效率偏低，浪費和流失很大，尤其是行政管理支出和“三公消費”過多。大量低效或無效的政府投資，也浪費了很多資金。此外，中央對地方的轉移支付，效率偏低的專項轉移仍然過多，各種項目資金到處“撒胡椒面”，而用于支持基本公共服務的一般性轉移支付不足。因此，節流潛力巨大；通過改革財政體制、改善支出結構，減少過度的行政支出、三公消費和不必要的政府投資，能夠節省大量資金用于公共服務，可以在很大程度上抵消土地收入的減少。
所謂開源，是以更規范合理的財政來源來代替土地出讓收入。其一，房地產稅的開征要積極推進，但限于針對那些擁有超大面積和多套住房，買房囤房用于投資或投機目的的房地產擁有者。其二，對土地轉讓收入中的暴利部分征收累進的土地增值稅。全國地價高度不均，有些大城市周邊的土地已經是天價了。這部分土地增值是因城市規模經濟產生的溢出效應形成土地級差，是一個宏觀經濟現象，不應全部歸現有的土地使用者所得。對暴利部分應征收土地增值稅，用于公共服務和社會保障，特別是用于戶籍改革、實現農民工市民化。其三，還可以通過有利于調節收入分配的其他稅制改革來為地方公共服務籌資。
第二，一旦開放土地市場，基礎設施建設項目得不到保障怎么辦？人家不愿意賣地，基礎設施建設就沒法進行。個別“釘子戶”漫天要價，也增加了項目的麻煩。為此，重要的基礎設施項目可以繼續保留政府征地的方式，但對列入征地范圍的投資項目需要嚴格審查，并比照市場價格給農民以合理的補償。法律應該做兩件事：其一是在土地轉讓中，要對農民的合法權益給予法律保護；其二是對超出維護自身合法權益的范圍，漫天要價侵害社會利益的個別“釘子戶”，也要有法律強制措施。做了這些事情，必要的基礎設施建設項目還是有保障的。
第三，有些農民轉讓了農村土地，又難以在城市定居，失去賴以生存的基礎怎么辦？這種危險是存在的，但主要是現行的城鄉分割的戶籍制度和社會保障、公共服務不健全造成的。沒有戶口，沒有社會保障，不享受公共服務，大量新城鎮居民就難以在城鎮定居，他們就越需要依賴農村土地作為未來僅有的保障。因此，關鍵在于要加快推進戶籍制度改革、擴大城鎮社保和公共服務覆蓋，使那些長期在城鎮就業和生活的新城鎮居民能夠在城鎮安家落戶和市民化。這應當作為城鎮地區政府最重要的一項工作任務來督促考核，加快完成。完成這項工作所需要的財力支持如何解決，在前面的開源和節流問題中已經談到，不再重復。
第四，開放土地市場會不會一哄而上，導致大量農民集中失地和社會不穩定？首先，在各級政府政績觀和利益導向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場為名，與某些開發商聯手推動征地拆遷，低價格拿地，趕農民上樓。必須嚴格防止這種侵害農民利益的傾向出現。要有嚴格的紀律約束，使政府在土地市場上保持中立。其次，由于多元供方進入市場，會使土地價格下降，有可能刺激一些開發商一哄而上，造成房地產再次過熱，助長泡沫。大量購地有可能在短時間大量增加農村失地人口，導致就業困難。因此，開放過程需要循序漸進，分步實施，并提醒業界充分認識風險。其三，更重要的是在開放市場的過程中，必須維護宏觀穩定，嚴格保持中性的貨幣和信貸政策，防止流動性過多導致房地產泡沫再次發生。
第五，集體所有權虛置，農民利益得不到保護怎么辦？我國農業長期實行包產到戶，很多地方的農村集體經濟實際已經名存實亡，村委會和村支部往往只作為政權在基層的延伸而存在，村民對村干部的監督很弱，村干部容易演化為獨立于村民的既得利益者。在村集體與開發商的土地交易中，村干部容易被收買而倒向開發商一邊，起不到代表農民集體、保護農民利益的作用，或者截留農民應得利益。因此，在土地交易中，必須防止開發商過于強勢、農民過于弱勢或者村干部侵害農民利益。為此，各地應建立有監管的、公開透明的土地交易平臺，所有土地交易必須在平臺進行，并設專門機構加以監管。地方政府有責任保護農民合法權益在土地交易中不受損害，并建立事后核查機制。上級和中央政府有責任對地方政府是否履行監管職責進行檢查。
第六，開放土地市場，有些大城市郊區農民獲得豐厚收益，邊遠地區農民卻難以受益，收入差距會不會更加擴大？由于土地資源無法在空間上流動，需要有一種補償機制來均衡土地資源的配置。有些城市發明的土地指標交易制度或“地票”制度值得借鑒。很多城市周邊土地需求旺盛，但可用的建設用地有限。邊遠地區農村有多余建設用地可供，但沒有人愿意在那里投資。如果這些建設用地用于耕地復墾，將建設用地指標（或稱“地票”）有償轉讓給需要投資的地區，則可以使邊遠地區農民分享城市土地增值的收益，而城市建設用地不足的問題也可以得到解決，同時保護了耕地。這不僅實現了土地資源的流動和優化配置，而且帶來城市化收益的共享，將對宏觀經濟層面的資源配置改善產生非常積極的作用。未來很需要在這方面進行更多的試驗和設計論證，形成一套更完善的制度向全國推廣。
第七，土地無序開發，破壞耕地保護和國土規劃怎么辦？在市場化交易中，土地供需雙方可能有動機繞開耕地用途管制和國土規劃，導致土地無序開發。因此，土地交易平臺和地方政府有責任對此實施嚴格的監管，使交易合法合規，并防止場外交易。發現問題，立即會同執法機關予以糾正。
簡短概括
開放土地市場，將極大地釋放土地資源的優化配置效應，成為推動經濟增長和改善國民福利水平的重要動力。可以預計，其重要性堪與過去30年來數億農村勞動力進城對經濟發展的推動相比。
第一，開放土地市場將引進供給側競爭，抑制房價地價過度上漲，促使過高的房地產價格回歸合理水平，有利于減輕中低收入居民的生活負擔、降低城市商業服務業成本、促進居民合理消費。這些都將對啟動內需，推動經濟增長產生積極的作用。
第二，通過公平的市場交易，農民可以獲得市場價格允許的土地收益，而不僅限于征地補償，能夠提高出讓方農民的收入，保護農民的合法權益不受侵害。
第三，市場將改善土地資源配置，糾正低價無償供地，矯正因土地價格扭曲和行政分配資源帶來的資源錯配和土地資源浪費，提高土地使用效率。這些都會對經濟增長發揮積極的推動作用。
第四，由市場配置資源替代政府配置資源，大大減少了官商勾結、權錢交易的機會，有利于減少腐敗，改善官民關系，改善收入分配。
第五，開發土地市場能夠盤活大量農村閑置和廢棄的土地資源。在城鎮化過程中，幾億農民進城，農村有大量土地出現閑置。未來20年，隨著城鎮化率繼續提高，土地閑置還會不斷增加。這一筆巨大而寶貴的潛在資源不應任其荒廢，得不到有效利用，甚至造成農村的凋敝。但事實證明，單靠行政力量推動農村整治，有可能違背農民利益，導致強拆強遷，趕農民上樓，結果事與愿違。唯有通過市場平等交易，在順應農民意愿的條件下盤活閑置土地資源，才能兼顧各方利益，形成巨大的財富，成為農民、居民、投資者財產收入和投資收入的重要來源，將對促進農村的繁榮、推動經濟增長發揮巨大的作用。
開放土地市場勢在必行，功在千秋。同時也會帶來一系列新問題，需要認真研究，通盤考慮，以改革和務實的精神逐一解決，保證土地制度改革健康推進。
（作者為中國改革基金會國民經濟研究所副所長）
中國鄉村發現網轉自：財新網 2016-09-25
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