改革開放以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)并存。特別是這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)為未來(lái)處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供了重要的借鑒，需要充分吸收并繼續(xù)堅(jiān)持。
第一，不斷向農(nóng)民賦權(quán)。改革開放前，逐步建立城鄉(xiāng)二元分割體制的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是不斷剝奪農(nóng)民權(quán)利的過(guò)程，隨著農(nóng)民權(quán)利的喪失，其生產(chǎn)和創(chuàng)新的活力也一并被扼殺了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展陷入停滯是必然的結(jié)果。改革開放以后，隨著不斷向農(nóng)民賦權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新潛力再次得到釋放，通過(guò)不斷改善自身以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的狀況，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系向前發(fā)展。改革之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)賦予農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，迅速解決了農(nóng)民自身的溫飽和收入增長(zhǎng)問(wèn)題，顯著縮小了城鄉(xiāng)收入差距。20世紀(jì)80年代中期，取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)通過(guò)賦予農(nóng)民自由選擇職業(yè)的權(quán)利，不但擴(kuò)大了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)使城鄉(xiāng)差距縮小的趨勢(shì)得以延續(xù)，而且培育出競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，并削弱了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)90年代，允許農(nóng)民進(jìn)城通過(guò)賦予農(nóng)民自由遷移的權(quán)利，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化率的快速提升，并最終發(fā)育出一個(gè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。未來(lái)政府還需要繼續(xù)向農(nóng)民賦權(quán)，繼續(xù)激發(fā)農(nóng)民的積極性，使他們?cè)诓粩喔纳谱陨砭秤龅耐瑫r(shí)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第二，堅(jiān)持改革的漸進(jìn)性。考察城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，新的政策或改革都是以漸進(jìn)的方式出現(xiàn)的，而且表現(xiàn)出非常好的效果。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，脫離現(xiàn)實(shí)盲目冒進(jìn)式改革不但不會(huì)加快改革的進(jìn)程反而會(huì)導(dǎo)致改革進(jìn)程的停滯乃至倒退。
第三，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向。始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，不斷提高市場(chǎng)配置資源的作用，是中國(guó)改革成功的核心經(jīng)驗(yàn)之一。要高度重視市場(chǎng)在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用。建立統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)等，這些在促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的改革，本質(zhì)上就是在不斷發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。時(shí)至今日，市場(chǎng)化取向的改革依然不夠，在未來(lái)的發(fā)展中還要不斷地強(qiáng)化。
第四，堅(jiān)持尊重基層創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換思想觀念相結(jié)合。城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是基層創(chuàng)新和決策層觀念轉(zhuǎn)變相互配合、相互作用的結(jié)果。因此，在頂層設(shè)計(jì)的作用日益受到重視的情況下，更多實(shí)際問(wèn)題的解決還是要依賴這些來(lái)自基層的創(chuàng)新。與此同時(shí)，還必須要摒棄各種陳腐的觀念和教條的思想方式，以務(wù)實(shí)的態(tài)度，不斷解放思想，尋求促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新思路和新方案。
第五，給改革和改革者留出足夠的空間。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創(chuàng)造良好的環(huán)境，才能真正探索出有價(jià)值的改革方案。時(shí)至今日，需要改革的領(lǐng)域和內(nèi)容已經(jīng)大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進(jìn)行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，必須強(qiáng)調(diào)，在未來(lái)健全城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的過(guò)程中要留給改革和改革者足夠的空間。
雖然中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制已經(jīng)初見雛形，成效也逐步顯現(xiàn)，但是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中還有諸多尚未破解的問(wèn)題，同時(shí)也產(chǎn)生了很多新的問(wèn)題，只有在未來(lái)的發(fā)展中將其逐一破解，才能推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向融合。
第一，戶籍制度改革亟待深化。除特大城市以外，中國(guó)其他城市已經(jīng)全部采取了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，也就是說(shuō)，戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能被極大削弱。但是，作為城鄉(xiāng)二元體制的支柱之一，戶籍制度除了限制人口流動(dòng)之外，還被附著諸多的利益，城鄉(xiāng)居民在面對(duì)養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、子女就學(xué)、以及購(gòu)房、購(gòu)車等問(wèn)題時(shí)依然難以避開戶籍的劃分。雖然經(jīng)過(guò)近些年的改革，戶籍上附著的城鄉(xiāng)利益差異有所削弱，甚至有些已經(jīng)消除，但是剝離的范圍和程度依然不夠。姑且不談作為中華人民共和國(guó)公民應(yīng)該享受同等的權(quán)利，即使與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相比，顯然是非常滯后的。戶籍制度對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、提高人口城鎮(zhèn)化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中加快戶籍制度改革首當(dāng)其沖。
第二，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)尖銳。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)二元對(duì)比系數(shù)一般為0.31～0.45，發(fā)達(dá)國(guó)家則能達(dá)到0.52～0. 86。截至2016年，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元對(duì)比系數(shù)僅為0.25。更為嚴(yán)峻的是，中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)速度相當(dāng)緩慢，部分地區(qū)還呈現(xiàn)惡化的趨勢(shì)。
第三，城鄉(xiāng)要素合理配置的機(jī)制尚未建立。時(shí)至今日，中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育程度已經(jīng)處于較高水平，但是要素市場(chǎng)的改革明顯滯后。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局，導(dǎo)致資金、土地、人才等要素配置在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重不均衡；并且農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源向城市單方向集中的趨勢(shì)沒(méi)有發(fā)生逆轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)要素配置不合理主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)資金和土地配置失衡。1978～2012年期間，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、稅收和儲(chǔ)蓄等渠道，城市從農(nóng)村抽取的資金達(dá)26萬(wàn)億元以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)改革開放前的規(guī)模。從深層次來(lái)講，農(nóng)村資金的單向流動(dòng)與土地制度改革滯后密切相關(guān)，土地作為農(nóng)民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行交易，一方面阻礙了城市資金進(jìn)入農(nóng)村的主要通道，另一方面也無(wú)法通過(guò)“資源變資產(chǎn)”使農(nóng)民從中獲益。
第四，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大。
第五，鄉(xiāng)村衰退日益加劇。鄉(xiāng)村建設(shè)依然落后于城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間鴻溝繼續(xù)擴(kuò)大。無(wú)論是村莊布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等硬環(huán)境，還是鄉(xiāng)村文化保護(hù)和傳承、村莊治理等軟環(huán)境，鄉(xiāng)村在這些方面均存在相當(dāng)大的改善空間，而且在部分地區(qū)表現(xiàn)得尤為尖銳。面對(duì)城鄉(xiāng)之間的巨大差距，農(nóng)村勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)人才持續(xù)外流的趨勢(shì)難以改變，村莊“空心化”現(xiàn)象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。
基于中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)，建議從以下幾個(gè)方面著手調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。
1. 深化戶籍制度改革提高城鎮(zhèn)化率，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)。關(guān)鍵是要進(jìn)行全面的戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，不但要使已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留下來(lái)，而且還要繼續(xù)推動(dòng)更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設(shè)計(jì)上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財(cái)政投入機(jī)制，提高中央政府的責(zé)任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農(nóng)民工在中小城市進(jìn)城落戶的意愿；三是調(diào)整城鎮(zhèn)化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。戶籍制度的問(wèn)題已經(jīng)很清楚了，最關(guān)鍵的還是要看政府的決心，戶籍制度改革所能釋放的紅利是巨大的，而阻礙改革的癥結(jié)也是清楚的，就是城市中現(xiàn)有戶籍制度的受益者不愿意分享城鎮(zhèn)化的好處。在這種情況下，政府應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，以壯士斷腕的決心，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)徹底對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清制度障礙。
2. 優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展中需要一樣化的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)突破。中國(guó)整體上已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件，但是很多地方政府卻以反對(duì)“城鄉(xiāng)一樣化”的名義，反對(duì)或者延緩?fù)七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，或者是降低城鄉(xiāng)融合發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，這需要引起足夠的重視。要優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的城鄉(xiāng)一樣化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。一個(gè)需要優(yōu)先突破的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，真正在規(guī)劃中給予農(nóng)村與城市一樣的地位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市兩個(gè)空間的平等發(fā)展。另一個(gè)需要優(yōu)先突破的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和就業(yè)是保障個(gè)人基本生存、基本尊嚴(yán)和基本健康的社會(huì)條件。因此，未來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的一致，將均等化落在實(shí)處。
3. 加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化進(jìn)程，攻克城鄉(xiāng)融合發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化的關(guān)鍵是要打通要素從城市向農(nóng)村流動(dòng)的障礙，首當(dāng)其沖就是城鄉(xiāng)土地制度。現(xiàn)行土地制度不但降低了城鄉(xiāng)土地配置的效率，而且難以滿足城市工商資本下鄉(xiāng)的需求。首先，不斷規(guī)范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從擴(kuò)張建設(shè)用地、追求土地財(cái)政收入等經(jīng)營(yíng)性職能向產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)、規(guī)劃管理、耕地保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障等公共管理職能轉(zhuǎn)變，為充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的決定性作用創(chuàng)造條件。其次，在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，賦予農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等權(quán)利，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)生產(chǎn)，同時(shí)享有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。再次，在深化宅基地三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來(lái)資本有序開放。
4. 推動(dòng)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三產(chǎn)融合發(fā)展的目的在于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。所以，各地應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)需要注重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電商等新業(yè)態(tài)和新模式，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)效率。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)
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