——以蘇州市古村鎮(zhèn)為例
編者按:當(dāng)前，我國古村落保護(hù)資金的來源主要是政府撥款，部分開發(fā)較好的村落則有旅游收入，除此以外，很少有其他社會資金的注入，因而資金短缺是最具普遍性的，也是落實保護(hù)政策亟待解決的關(guān)鍵問題。如何走出這一困境？創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制和利益共享機(jī)制等或許是引入社會資本的一劑良方。
在對古村鎮(zhèn)的走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)每個古村鎮(zhèn)在保護(hù)過程中存在的問題千差萬別，但有些問題是有共性的，如資金短缺、居民安置、保護(hù)與開發(fā)的矛盾等問題。很多問題都是從資金短缺這個基本問題衍生出來，因此古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金問題具有普遍性，需要專門立法來解決這個核心問題。
一、古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金構(gòu)成現(xiàn)狀
一是政府撥款。2014至2016年，中央財政按平均300萬元每村的標(biāo)準(zhǔn)提供114億元補(bǔ)助資金支持傳統(tǒng)村落保護(hù)。目前，已有327個傳統(tǒng)村落獲得支持。蘇州市2005年制定的政府規(guī)章《蘇州市古村落保護(hù)辦法》，第十二條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)在每年的財政預(yù)算中安排一定比例投入資金專門用于古村落的保護(hù)。古村落旅游開發(fā)的門票收入和其他旅游收入也應(yīng)安排一定的比例用于古村落的保護(hù)。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在土地拍賣所得中，安排一定比例用于古村落的保護(hù)。對古村落較多的鎮(zhèn)，市人民政府可以安排專項土地拍賣指標(biāo)用于古村落保護(hù)。《蘇州市古村落保護(hù)條例》第十九條第一款規(guī)定，由市、縣級市（區(qū)）政府共同承擔(dān)古建筑搶救修繕費用和古村落日常保護(hù)經(jīng)費，保護(hù)和傳承這些優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)。同時，考慮到古村落分布的不平衡性，第十九條第二款明確，市、縣級市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立古村落保護(hù)獎勵機(jī)制，并重點支持和推動任務(wù)較重的鎮(zhèn)、村的古村落保護(hù)工作。第二十二條規(guī)定，古建筑保護(hù)管理責(zé)任人自籌資金修繕古建筑的，市、縣級市（區(qū)）政府給予貸款貼息、獎勵和補(bǔ)助。
政府撥款是古村落保護(hù)資金的主要來源，一般超過古村落保護(hù)、整治、開發(fā)總支出的50%。在相關(guān)市政府、鎮(zhèn)政府撥款的前提下，多數(shù)古村落都能夠從建設(shè)、規(guī)劃、文物等部門爭取到一部分古村落保護(hù)資金，國家級和省級歷史文化名村還能夠獲得由國家或省級相關(guān)部門提供的保護(hù)資金。
二是旅游開發(fā)帶來的資金反哺。旅游收入包括古村落整體或特定景點的門票收入以及古村落旅游紀(jì)念品、餐飲等的房租與管理費用。旅游開發(fā)是指為了更好地保護(hù)古村落，在古村落內(nèi)開展的或是周邊開發(fā)的可盈利實體，盈利產(chǎn)生的費用將全部用于古村落的保護(hù)與建設(shè)。
三是私人資本。私人資本介入古村落保護(hù)主要通過社會募捐、家族捐助、參與開發(fā)等方式。如楊灣古村的承志堂，又名金碧山莊，位于上灣石橋村，民國建筑，建筑面積1905平方米，房屋基本完好。原為清末明初滬地大商人王憲辰故居。新中國成立后，王氏家族大多外遷蘇滬等地，該房長期空關(guān)，滋生白蟻，成了危房。2006年在村委會的幫助下，上海一錢姓醫(yī)生購買后對房屋部分進(jìn)行修繕。2014年又耗資100多萬元，全面修正了這幢老宅，成為楊灣古村落的民國代表性建筑。楊灣劉公堂是古村的一處清代宗教建筑，民國李根源《吳郡西山仿古記》中有該廟的記載，當(dāng)時名為“劉公廟”。新中國成立后廟堂先后作為生產(chǎn)隊倉庫和供銷社商店，后來因房屋長期空關(guān)而嚴(yán)重破損，2009年村民捐資20多萬元，把房屋修繕一新，成為村人節(jié)假日的一處活動場所。
二、古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金困境
一是政府出資有限，且財政負(fù)擔(dān)過重。政府在古村鎮(zhèn)保護(hù)中起主導(dǎo)作用，盡管政府在古村鎮(zhèn)的保護(hù)中已經(jīng)投入了大量的資金，但古村鎮(zhèn)的保護(hù)是個長期的過程，需要持續(xù)不斷的資金供給。在調(diào)研過程中只有同里古鎮(zhèn)保護(hù)委員會的工作人員表示保護(hù)資金夠用，其他村鎮(zhèn)都表示存在保護(hù)資金困難的問題。如甪直古鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)歷史資源豐富，各級文保單位共計15處，41個點，尚處核定的保護(hù)單位23處，還有相當(dāng)多的傳統(tǒng)歷史建筑，面積廣，數(shù)量多，修繕體量較大。雖然針對歷史建筑修繕、保護(hù)規(guī)劃制定可通過吳中區(qū)古建筑搶修補(bǔ)助以及市、區(qū)服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金等途徑申請資金補(bǔ)助，但申請機(jī)會較少，補(bǔ)助比例不高，申請到的金額較為有限，其余大部分資金均要由政府承擔(dān)，壓力較大。
二是旅游開發(fā)企業(yè)的融資限制。旅游開發(fā)企業(yè)除了自身的一些缺陷之外，宏觀層面的缺陷同樣存在。其融資困境主要是來自于商業(yè)銀行的基本原則，即盈利性和安全性相統(tǒng)一的原則，商業(yè)銀行一般主要服務(wù)于大型國有企業(yè)、經(jīng)營性收入較多、盈利能力較強(qiáng)的企業(yè)，也就是說要有足夠的還款能力。由于景區(qū)類旅游資源的開發(fā)周期長、投資金額大、資金回收周期長等客觀原因，不是各商業(yè)銀行的重點投資考慮對象。在我國金融市場中，可供景區(qū)類旅游企業(yè)利用的金融籌集工具較少，導(dǎo)致企業(yè)融資的能力較弱。
三是社會資金缺乏規(guī)范的介入機(jī)制。古村鎮(zhèn)的保護(hù)中已經(jīng)有社會資金流入的情況，但缺乏規(guī)范、長效的介入機(jī)制。《蘇州市古村落保護(hù)辦法》第二十一條規(guī)定：古村落的旅游開發(fā)，可以采取股份制的形式，村民以其所有的古建筑租賃或入股，同時吸收社會資金入股，參與古村落的保護(hù)、經(jīng)營和收益。國有資產(chǎn)、國有控股公司應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投資保護(hù)古村落。社會資金參與古村落保護(hù)可以參照《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》進(jìn)行獎勵。《蘇州市古村落保護(hù)條例》第二十條從縣級市（區(qū)）、鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立公司參與、居民參股等方面作出了規(guī)定，鼓勵社會力量多渠道籌集資金參與古村落保護(hù)和利用。如明月灣作為蘇州市第一批古村落保護(hù)實施單位的試點對象，政府負(fù)責(zé)對其統(tǒng)一規(guī)劃，按原有風(fēng)貌修舊如舊，恢復(fù)了明月灣古村落的整體形象。2003年，西山鎮(zhèn)（現(xiàn)金庭鎮(zhèn)）成立了明月灣古村落保護(hù)和利用股份有限公司，吸引私宅入股。私宅由專家進(jìn)行評估，以貨幣形式作價入股，股份公司在試營期間實行保底分紅，支付戶主每平方米每月0.7-2.5 元，待股份公司的經(jīng)營利潤超過保底分紅效益時，再實行按股分紅。古宅由政府統(tǒng)一規(guī)劃投資維修，股份公司對古宅擁有三十年的使用權(quán)，三十年后，使用權(quán)歸還戶主，政府投資用于改造私宅的這部分產(chǎn)權(quán)也歸戶主所有。私宅入股的方式確實解決了一部分問題，值得肯定，但《辦法》只是引入了這種方式，并沒有具體、規(guī)范的操作方式和程序，同樣地，《條例》也只是一個籠統(tǒng)性的規(guī)定。社會資金介入保護(hù)古村鎮(zhèn)可以說是個趨勢，利用市場機(jī)制來吸引社會資金，既有利于緩解政府出資的壓力，又能夠引起社會關(guān)注而激發(fā)古村鎮(zhèn)保護(hù)的活力。
三、古村鎮(zhèn)保護(hù)資金的立法對策
保護(hù)資金的短缺是目前古村鎮(zhèn)保護(hù)工作面臨的最大瓶頸之一。由于缺乏保護(hù)資金，大部分古村鎮(zhèn)只是處于控制保護(hù)狀態(tài)，沒有得到整體修復(fù)，還有一些古村鎮(zhèn)的傳統(tǒng)風(fēng)貌和形態(tài)格局遭受了嚴(yán)重的建設(shè)性破壞，古村鎮(zhèn)內(nèi)的古建筑沒有進(jìn)行搶救性修復(fù)，破損嚴(yán)重，有的已發(fā)生局部坍塌。古村落所在鎮(zhèn)、村，經(jīng)濟(jì)實力較為薄弱，靠鎮(zhèn)、村自籌資金解決古村落保護(hù)和古建筑搶救修繕任務(wù)，幾乎是不可能完成的任務(wù)。而且，古村落的日常維護(hù)每年也需要一定的資金投入。
因此，應(yīng)當(dāng)通過制度來撬動社會資金，如社會資金如何介入古村鎮(zhèn)保護(hù)中，介入后如何運(yùn)作管理等。目前我國古村鎮(zhèn)的保護(hù)主要的資金來源依然是政府撥款，但隨著古村鎮(zhèn)的保護(hù)與不斷發(fā)展，政府撥款便不能滿足保護(hù)的需要。為了使古村鎮(zhèn)的保護(hù)能夠可持續(xù)，優(yōu)化古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金結(jié)構(gòu)便是專門立法需要解決的問題。
第一，拓寬旅游開發(fā)企業(yè)的融資渠道。適合旅游開發(fā)企業(yè)發(fā)展的融資不僅僅只有傳統(tǒng)的融資渠道，許多創(chuàng)新型融資渠道同樣也適合，例如旅游發(fā)展基金、風(fēng)險融資等。
第二，引入PPP模式。PPP融資模式（"Public-Private-Partnership"），通常指政府部門和私人部門之間形成的一種合作或者合營模式，其核心在于讓私人部門參與公共產(chǎn)品或者服務(wù)的供給，從而解決政府部門在提供公共物品方面的效率低下問題。當(dāng)前該模式已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于能源、交通、通信、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。本質(zhì)上，PPP融資模式是一種政府與社會資本之間基于風(fēng)險共擔(dān)、利益共享而形成的一種長期合作關(guān)系。在合作過程中，項目參與各方充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)“１＋１＞２”的效果，切實提高公共產(chǎn)品或者服務(wù)供給領(lǐng)域的效率與效果。
首先，該模式的引入可以使政府減輕財政壓力；其次，通過政府部門和私人部門簽訂合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)；政府的角色從實施者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，使得古村鎮(zhèn)的保護(hù)側(cè)重公共利益的發(fā)展。再次，傳統(tǒng)的政府出資方式易滋生尋租腐敗，政府也可能由于追求自身利益最大化而忽視公共利益，因此，通過強(qiáng)化私人企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)在PPP融資項目中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)項目當(dāng)中對政府部門行為的監(jiān)督力度，能有效解決政府自身項目開發(fā)可能存在的低效和腐敗問題。最后，通過引入PPP融資模式還可以為古村鎮(zhèn)的旅游開發(fā)帶來創(chuàng)新機(jī)制、競爭機(jī)制等先進(jìn)、高效的管理制度，激勵參與各方充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，按照市場規(guī)律互相分工合作，更好地解決古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金問題和管理問題，從而使得古村鎮(zhèn)的保護(hù)與社會現(xiàn)代化進(jìn)程接軌，促進(jìn)古村鎮(zhèn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中南大學(xué)中國村落文化研究中心
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