最近看了不少有關(guān)扶貧政策的文章與研究報告，發(fā)現(xiàn)在討論精準(zhǔn)扶貧政策時有些人將其視為治療貧困病的萬能藥方，這是明顯的片面理解。有些學(xué)者將區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃混為一談，誤導(dǎo)扶貧實踐。這些片面或錯誤的理解對合理制定與實施區(qū)域政策是有害無益的，因而有必要從區(qū)域政策的角度澄清一些相關(guān)的學(xué)術(shù)和政策問題，供扶貧政策制定者參考。
“精準(zhǔn)扶貧”作為一個政策概念最早是習(xí)近平總書記在2013年11月考察湖南湘西時提出的。目前學(xué)術(shù)界對這一政策概念的理解是：對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。目前，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為許多存在貧困問題地區(qū)的地方政府的頭等大事，但不得不說，學(xué)術(shù)界與政府部門有不少人對精準(zhǔn)扶貧的理解存在片面化的傾向。事實上，當(dāng)初習(xí)近平總書記提出這一政策概念時講的是16個字，即“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。要完整準(zhǔn)確理解”精準(zhǔn)扶貧“，必須與其他12個字結(jié)合起來考慮。也就是說，完整的扶貧政策不僅要精準(zhǔn)到人到戶，還要精準(zhǔn)到地區(qū)。片面的理解是指過分強調(diào)精準(zhǔn)到人到戶而忽視精準(zhǔn)到地區(qū)，有顧此失彼之嫌。
然而，從理論上說，精準(zhǔn)到人到戶與精準(zhǔn)到地區(qū)就類似于魚與熊掌，很難兼得。早在上世紀60年代，西方學(xué)術(shù)界在討論區(qū)域政策戰(zhàn)略（The Strategy of Regional Policy，亦稱區(qū)域政策界線，注意不是區(qū)域政策工具，具體含義見張可云：《區(qū)域經(jīng)濟政策》，商務(wù)印書館，2005年）時，就圍繞“地區(qū)繁榮”(place prosperity)還是“人民富裕”(people prosperity)展開過爭論。后來，西方學(xué)術(shù)界又提出了“聚焦地區(qū)的政策”(place-based policy)與“聚焦人的政策”( people-based policy)之間的權(quán)衡問題，雖然最早是針對城市衰退問題提出的，有許多不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者參與了討論，但同之前的地區(qū)繁榮與人民富裕之爭并無本質(zhì)區(qū)別，只是后者涉及的地區(qū)不局限于貧困或落后地區(qū)。（順便說幾句，place-based policy有多種中譯,有人譯為地方性經(jīng)濟發(fā)展政策、區(qū)位導(dǎo)向型政策或空間為基礎(chǔ)的政策等，我認為這些譯法欠準(zhǔn)確，地方性經(jīng)濟發(fā)展政策與區(qū)域政策不是一回事，將place理解為區(qū)位或空間都是不準(zhǔn)確的，因為在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域place，location與space都有特定含義，雖然有聯(lián)系但不完全相同。個人認為，聚焦地區(qū)的政策包括區(qū)域政策、非積極的空間政策與地方政策三種，是指廣義的空間政策，其中的地區(qū)既包括問題區(qū)域，也包括企業(yè)區(qū)等非問題區(qū)域。我的譯法也不一定具有權(quán)威性，歡迎討論與指正。）這里的地區(qū)繁榮重視的是區(qū)域政策，而人民富裕強調(diào)的即是目前所說的精準(zhǔn)扶貧。下面先從一般意義上分析這兩種選擇的內(nèi)涵、矛盾與權(quán)衡問題，然后再討論片面理解精準(zhǔn)扶貧可能會造成的問題。
所謂地區(qū)繁榮，是指政府選擇問題區(qū)域內(nèi)的地區(qū)作為政策作用對象，其目的是促進整個地區(qū)的社會經(jīng)濟繁榮；而人民富裕，是指政府選擇問題區(qū)域內(nèi)的人口或家庭作為政策援助對象，著眼于解決這些人口或家庭的失業(yè)、貧困、教育和衛(wèi)生等方面的問題。雖然這兩種選擇都是針對問題區(qū)域的，但由于具體的受援主體不同，所產(chǎn)生的效果也可能有很大不同。
地區(qū)繁榮的戰(zhàn)略選擇著眼于縮小區(qū)域差距，選擇的措施主要是針對特定區(qū)域的，如改善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、減免稅收等，而且這些區(qū)域的范圍是由中央政府職能部門按一定的程序劃定且有些國家需要立法機構(gòu)認可。但是，在問題區(qū)域內(nèi)，政府援助的受益者有可能不是最貧困的人口，甚至有可能只有問題區(qū)域內(nèi)的富裕人口才有可能享受到政府的援助。例如，從貧困地區(qū)的交通條件改善中獲得利益最大的肯定是其中的富人而非窮人；減免稅收只有利于貧困地區(qū)的企業(yè)家，而貧困農(nóng)戶從中不可能獲得直接利益。此外，在開放程度高的社會，在問題區(qū)域所創(chuàng)造的新工作崗位可能被外來人口占有，當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè)狀況有可能不會因政府的大力援助而有明顯改善。結(jié)果可能是，問題區(qū)域內(nèi)部差距擴大，地區(qū)的繁榮與人民的貧困同時存在，這種案例在國外有不少，國內(nèi)也不少見。
人民富裕的戰(zhàn)略選擇著眼于提高問題區(qū)域內(nèi)貧困人口的生活水平，因而，除針對人口的人力資源投資外，一般采取救濟的手段，特別是針對最貧困人口。針對落后地區(qū)與蕭條地區(qū)中存在的大量失業(yè)、難以維持最低生活水平的群體，政府往往提供現(xiàn)金補助、以工代賑等援助，以使這類群體的生活水平不至于太低而出現(xiàn)不滿情緒。人民富裕的選擇可明顯提高問題區(qū)域的平均收入水平，但若以救濟為主，則難以消除貧困落后的根源，甚至?xí)斐蓢乐氐囊蕾囆睦恚此^的“等靠要”思想。如果這種心理形成，則救濟會適得其反，造成越救濟越貧困的局面，不利于整個區(qū)域的繁榮。
由上述分析可知，地區(qū)繁榮與人民富裕這兩種政策戰(zhàn)略選擇都有一定的優(yōu)點，也各有一定的缺陷。實際上，從一般意義上說，任何政策選擇都是一把“雙刃劍”，沒有絕對好的政策選擇，上述兩種選擇也不例外。從這個意義上說，區(qū)域政策既是一門科學(xué)，又是一門權(quán)衡的藝術(shù)。強調(diào)不能片面理解精準(zhǔn)扶貧，存在一般意義上的理由，即在實施精準(zhǔn)扶貧時不能看不到這一措施的短處，也不能不顧地區(qū)繁榮指向的政策的長處。
“國家十三五規(guī)劃綱要”（即《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》）明確提出，到2020年，“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”對這一目標(biāo)可以從兩方面理解：第一，完成目標(biāo)的任務(wù)相當(dāng)艱巨，難點在于貧困地區(qū)中的特貧人口，因而實施精準(zhǔn)扶貧是必須的；第二，這一目標(biāo)不僅著眼于貧困人口脫貧，而且明確提出貧困縣全部摘帽且解決區(qū)域性整體貧困問題，這方面的任務(wù)是僅僅實施精準(zhǔn)扶貧措施所難以完成的，因為貧困人口或貧困戶的問題解決并不等于貧困地區(qū)整體必然會走上現(xiàn)代化軌道。因此，不能過分強調(diào)精準(zhǔn)扶貧而忽視貧困地區(qū)政策的完善。
或許有人會問，難道精準(zhǔn)扶貧本身不是貧困地區(qū)政策嗎？可以說是也可以說不是。
上面的問題答案為是的理由是，精準(zhǔn)扶貧措施的主觀意圖是減貧，運用得當(dāng)肯定會減少貧困人口，因而可推動貧困地區(qū)發(fā)展。
上面的問題的答案為不是的理由需要較詳細說明。精準(zhǔn)扶貧針對的是農(nóng)戶，因而可以忽視貧困地區(qū)劃分問題，而且扶持對象由地方政府識別即可，各地的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。但是，對于規(guī)范的落后區(qū)域政策或貧困地區(qū)政策而言，需要長期化甚至是法律化的落后區(qū)域或貧困地區(qū)劃分框架， 這是治理落后問題或貧困問題的制度基礎(chǔ)，且扶持對象不可能由地方政府識別，而必須由中央政府的專門職能部門統(tǒng)一識別。從這個意義上來說，精準(zhǔn)扶貧還不能算作是純粹的貧困地區(qū)政策。嚴格地說，精準(zhǔn)扶貧是針對“人民富裕”的措施，而貧困地區(qū)政策是針對“地區(qū)繁榮”的措施，兩者的政策戰(zhàn)略取向是有明顯區(qū)別的。理解了這種區(qū)別，就不難理解片面強調(diào)精準(zhǔn)扶貧可能導(dǎo)致的問題了。
精準(zhǔn)扶貧將扶持重點放在人或農(nóng)戶上，相當(dāng)于“好鋼用在刀刃上”，對改善極端貧困的人口與農(nóng)戶的生活水平效果明顯，但也存在不可避免的局限：首先，由于這一措施聚焦于人或農(nóng)戶的生活水平提高上，因而不可能兼顧貧困人口或農(nóng)戶所在地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)水平提高以及社會事業(yè)發(fā)展等方面。在扶貧資源一定的情況下，多用于人口或農(nóng)戶，則就會少用于地方發(fā)展條件改善；其次，正是由于精準(zhǔn)扶貧著眼于人與戶，其存在一個潛在的風(fēng)險，即不能保證通過扶持脫貧的人口在不久的將來不返貧，貧困人口脫貧后走上富裕之路需要有一個良好的地區(qū)發(fā)展環(huán)境，若其所在的地區(qū)發(fā)展環(huán)境沒有根本性變化，其脫貧的脆弱性是可想而知的；再次，瞄準(zhǔn)最需要扶持人群與家庭無法顧及“灰色貧困人口或家庭”，有可能會出現(xiàn)按下葫蘆浮起瓢效應(yīng)。所謂“灰色貧困人口或家庭”是我仿英國區(qū)域經(jīng)濟政策中的“灰色地區(qū)”新造的一個詞，是指貧困地區(qū)中收入水平超過了精準(zhǔn)幫扶標(biāo)準(zhǔn)但超過有限沒有被納入精準(zhǔn)扶貧對象的人口或家庭，如甘肅的“Yang Gailan”。這類不符合建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口或戶游離于精準(zhǔn)扶貧之外，但實際貧困狀況比特困人口或家庭相差無幾。這類未列入精準(zhǔn)幫扶對象清單的人口或家庭是新的潛在特困者，因為家庭內(nèi)部的一個變故或外部一個不利影響就有可能使其陷入貧困之中；最后，過分渲染精準(zhǔn)扶貧的作用有可能導(dǎo)致對完善落后區(qū)域政策的必要性和緊迫性認識不足，貧困地區(qū)政策會受到忽視。只有在規(guī)范的區(qū)域政策框架內(nèi)實施精準(zhǔn)扶貧，才能真正提高扶貧工作的效果與效率。
由上述分析不難得出結(jié)論：對于貧困地區(qū)而言，精準(zhǔn)扶貧并不是萬能藥方，保證其實施效果必須兼顧中央政府的貧困地區(qū)政策或落后區(qū)域政策完善；一味強調(diào)精準(zhǔn)扶貧而相對忽視完善貧困地區(qū)政策或落后區(qū)域政策，有可能導(dǎo)致首尾難以兼顧，不利于加快推進貧困地區(qū)步入現(xiàn)代化的軌道。要科學(xué)系統(tǒng)設(shè)計與制定未來的落后區(qū)域政策（包括扶貧政策），必須完整準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的16字指示，不能只顧精準(zhǔn)扶貧而不及其他政策措施。
從理論上說，地區(qū)繁榮與人民富裕之間的確存在矛盾，但并不是完全不可調(diào)和的。盡可能兼顧的基本要求是：在選擇貧困地區(qū)或落后區(qū)域政策作用領(lǐng)域或項目時，必須選擇既能使盡可能多的當(dāng)?shù)鼐用竦玫奖M可能多的實惠又能對區(qū)域的整體發(fā)展產(chǎn)生盡可能大的關(guān)聯(lián)效應(yīng)的領(lǐng)域或項目。區(qū)域政策目標(biāo)定位時必須兼顧這兩個方面的要求。在選擇扶貧工具時，地區(qū)繁榮與人民富裕的措施兩者不可偏廢，只有使兩者相互取長補短相得益彰才能真正提高扶貧的實效。改革開放以來，中國的扶貧工作取得了舉世公認的成效，為了保證政策的科學(xué)性與合理性，在實施精準(zhǔn)扶貧時，我們應(yīng)該考慮在2020年所有貧困縣摘帽后的落后區(qū)域政策規(guī)范化問題。建成全面小康社會與實現(xiàn)中國夢既需要精準(zhǔn)扶貧，也需要完善的區(qū)域政策。
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