摘要：中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管控體系已基本建立,操作層面的制度也正在探索實(shí)施,但并未取得預(yù)期良好效果,質(zhì)量安全事件仍頻發(fā)。本文通過對(duì)國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控理念、體系與制度的比較,指出了中國當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控體系存在的不足,進(jìn)而提出今后完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控體系所要考慮的要點(diǎn)及有效實(shí)施微觀制度應(yīng)把握的重點(diǎn)。
目前中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控構(gòu)架已建立,從形式上看與國外發(fā)達(dá)國家極盡相同,但在國外行之有效的管控體系和監(jiān)管制度在國內(nèi)卻收效甚微。本文通過對(duì)國內(nèi)外管控理念、管控體系和管控制度的比較,提出完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控體系的重點(diǎn)和具體制度建設(shè)的要點(diǎn),為今后農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控政策的制定提供相關(guān)理論依據(jù)。
一、國內(nèi)外管控理念比較
質(zhì)量安全管控理念在很大程度上影響甚至決定著管控體系的建設(shè)、管控制度的運(yùn)行及管控措施的實(shí)施。首先對(duì)國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管控理念進(jìn)行比較。
( 一) 保護(hù)“公共利益”與保護(hù)“產(chǎn)業(yè)利益”
保護(hù)公共利益,維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,是政府實(shí)施質(zhì)量安全管控的出發(fā)點(diǎn)。同樣,保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益,確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也是政府職能之所在。二者孰輕孰重,是放棄消費(fèi)者利益,維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,還是保護(hù)公眾利益,犧牲產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這在發(fā)達(dá)國家已成為評(píng)判國家食品安全管控的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。
歐美等國都把保護(hù)消費(fèi)者利益作為政府應(yīng)盡的職責(zé),政府制定和實(shí)施食品安全法的目的就是為了依法維護(hù)公共利益。例如,英國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)食品標(biāo)準(zhǔn)署就是以保護(hù)消費(fèi)者利益為導(dǎo)向,一方面向公眾提供相關(guān)的食品質(zhì)量信息和涉及質(zhì)量安全的決策信息,另一方面讓消費(fèi)者代表常駐食品標(biāo)準(zhǔn)署,為各項(xiàng)食品安全政策的制定提供建議。此外,食品標(biāo)準(zhǔn)署還與消費(fèi)者參與的咨詢委員會(huì)和消費(fèi)者顧問小組密切合作,以便讓消費(fèi)者獲得專業(yè)的建議。
然而,中國不少地區(qū)的地方政府依舊將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位,優(yōu)先考慮地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此觀念指導(dǎo)下,對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的質(zhì)量管理“睜一只眼,閉一只眼”,只要不出現(xiàn)大的安全事件就不去監(jiān)管,或找種種理由阻礙落實(shí)管控政策。所以,中國消費(fèi)者很少有機(jī)會(huì)參與質(zhì)量安全的決策,在產(chǎn)業(yè)利益的壓力下處于劣勢(shì)的消費(fèi)者只有成為被犧牲的對(duì)象。
( 二) 以“預(yù)防”為主與以“檢查處理”為主
目前,指導(dǎo)發(fā)達(dá)國家質(zhì)量安全管控的理念已由原來的“檢查為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主”。如美國,從1980年代開始就強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主的食品安全管控。2011 年美國頒布實(shí)施的《食品安全現(xiàn)代化法案》第一項(xiàng)內(nèi)容就是對(duì)食品安全的預(yù)防管理。該法案要求食品生產(chǎn)和加工企業(yè),以及為農(nóng)產(chǎn)品提供包裝和儲(chǔ)存的企業(yè)必須制定基于風(fēng)險(xiǎn)的HACCP食品安全計(jì)劃。實(shí)施該計(jì)劃的企業(yè)能夠預(yù)先識(shí)別質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn),安排好控制措施,監(jiān)管出現(xiàn)質(zhì)量隱患的關(guān)鍵點(diǎn),有效預(yù)防農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的發(fā)生。德國食品安全監(jiān)管始終強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”,在生產(chǎn)過程中盡可能采取一切積極有效措施,將發(fā)生食品安全的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。
當(dāng)前中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管控更多的是以“處理為主”的事后監(jiān)管。在這種管控理念指導(dǎo)下,質(zhì)量安全管控部門疏于對(duì)日常對(duì)生產(chǎn)、加工和流通的質(zhì)量監(jiān)管,一般是在重大質(zhì)量安全事件發(fā)生后,在事故對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響或損失已經(jīng)發(fā)生了的情況下,才自上而下、自后而前地進(jìn)行檢查和行業(yè)整頓。這種管控方式,一方面會(huì)產(chǎn)生高昂的成本,如“三氯氰胺事件”對(duì)消費(fèi)者的直接賠付約11. 1 億元,為確診三氯氰胺可能導(dǎo)致的相關(guān)疾病進(jìn)行的醫(yī)療檢查投入約3 億元; 另一方面,還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體疏于對(duì)生產(chǎn)過程和流通過程中常規(guī)的質(zhì)量控制,缺乏安全農(nóng)產(chǎn)品供給動(dòng)力,未能有效預(yù)防農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的發(fā)生。
二、宏觀層面安全管控體系比較
宏觀層面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控體系包括諸多方面的內(nèi)容,本文只選擇國內(nèi)外差距較大、國內(nèi)存在問題較多的法律法規(guī)體系、管控的組織體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系以及信息發(fā)布體系進(jìn)行比較。
( 一) 法律法規(guī)體系
英國、美國、日本、加拿大等國都建立了比較完善的有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)體系,違法者依照本國法律承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,法律起到了應(yīng)有的規(guī)制作用。以美國為例,早在1906 年就通過了對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的第一部全國性法律《食品和藥品法》,1938 年通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》。此后,美國先后出臺(tái)《聯(lián)邦肉檢驗(yàn)法》、《禽肉制品檢驗(yàn)法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》和《食品質(zhì)量保護(hù)法》等法律法規(guī),使食品安全監(jiān)管法律體系逐步完善。到目前為
止,美國制定了14 類100 多個(gè)有關(guān)食品安全的法律法規(guī),為食品安全監(jiān)管提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序,其法律法規(guī)體系具有以下特點(diǎn): 一是對(duì)質(zhì)量安全的立法具有層次性。既有綜合性法律又有針對(duì)不同產(chǎn)品制定的法律,還有針對(duì)不同環(huán)節(jié)制定的法律,形成了比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)體系。二是法律的覆蓋面廣。美國的法律法規(guī)幾乎覆蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。三是法律的懲治力度較大。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的違法者不僅要承擔(dān)對(duì)于受害者的民事賠償責(zé)任,而且還要受到行政制裁,直至刑事處罰。
中國關(guān)于食品質(zhì)量規(guī)制國家層面的法律有1995年通過的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》,2006 年實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和2009 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》。此外,還相繼出臺(tái)了一系列部門的法律規(guī)章,如《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)管理辦法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《動(dòng)物防疫法》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等。從表面看,中國的法律法規(guī)體系也比較完善,但在實(shí)踐中并未取得應(yīng)有的規(guī)制效果,主要原因: 一是條款規(guī)定比較籠統(tǒng),只對(duì)食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生等作了一些籠統(tǒng)性規(guī)定,缺乏明確定義和具體細(xì)化限制,給違法者留下了違法空間。二是法律體系缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性,忽視了多種法律責(zé)任之間的配合與協(xié)調(diào),致使在實(shí)際操作中給執(zhí)法部門帶來諸種不便,某些食品生產(chǎn)和銷售者以種種手段逃避法律規(guī)定的各種責(zé)任,給食品安全管制留下隱患。三是法律懲治力度較弱,違法成本低于非法收益,間接鼓勵(lì)了不法分子違法。
( 二) 安全管控組織體系
國家管控組織體系的合理與否,可在一定程度上影響管控政策實(shí)施的效果和效率。美國國家層面的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括食品和藥品管理局、食品安全檢驗(yàn)署、國家環(huán)保署和國家海洋漁業(yè)署,同時(shí)各州和地方都設(shè)有監(jiān)管機(jī)構(gòu),形成聯(lián)邦政府、州政府和地方政府間既相互協(xié)作又相對(duì)獨(dú)立覆蓋全國的食品安全管控組織體系。這些機(jī)構(gòu)對(duì)不同種類及處于不同生產(chǎn)、銷售階段的食品安全監(jiān)管發(fā)揮著重要的組織保障作用。值得注意的是,美國聯(lián)邦政府并不完全依賴于州或地方政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管,還通過向全國派出大量調(diào)查員并設(shè)立檢測(cè)中心和實(shí)驗(yàn)室來獲取分析結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)全國食品安全的輔助監(jiān)管。
目前,中國食品安全管控組織體系已初步形成,即由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理部門共同負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)。相比之前的農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局、國家環(huán)保總局、商務(wù)部和國家工商行政管理局等部門分段管理,職責(zé)劃分相對(duì)清晰,職責(zé)交叉和空白的區(qū)域大幅減少。但仍存在以下突出問題: 監(jiān)管部門如何分工與協(xié)調(diào)才能使監(jiān)管更有效率; 農(nóng)產(chǎn)品從地頭到餐桌的每個(gè)環(huán)節(jié)如何銜接才能有效完成全產(chǎn)業(yè)鏈的管理; 目前中國的監(jiān)管部門只設(shè)到縣級(jí),而生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)單位無監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置,如何低成本、高成效地保證農(nóng)產(chǎn)品源頭質(zhì)量等都是需要解決的問題。
( 三) 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系
制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行,是政府在食品安全監(jiān)管中的重要職能之一。發(fā)達(dá)國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)種類多且層次分明,標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面廣且針對(duì)性強(qiáng)。以美國蔬菜標(biāo)準(zhǔn)為例,主要包括保護(hù)消費(fèi)者不受偽劣產(chǎn)品欺騙和標(biāo)簽誤導(dǎo)的蔬菜識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),保護(hù)消費(fèi)者在不知情的情況下購買存在安全問題的蔬菜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),避免消費(fèi)者受欺詐的蔬菜容器填充標(biāo)準(zhǔn),以及蔬菜質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。為了與國際食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)接軌,大多數(shù)國家采用國際食品法典委員會(huì)和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。1980 年代,英、法、德等國采用國際標(biāo)準(zhǔn)的比例已達(dá)80%,日本國際標(biāo)準(zhǔn)采用率達(dá)90% 以上,而目前世界第一人口大國中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為60%。
中國食品標(biāo)準(zhǔn)主要由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)組成,約有4900 多項(xiàng)。盡管標(biāo)準(zhǔn)眾多,但未能真正發(fā)揮作用,主要原因: 第一,食品安全標(biāo)準(zhǔn)多但不統(tǒng)一,不僅存在同一產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)相互矛盾的現(xiàn)象,而且還存在不同地方、不同人群適用不同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的狀況。第二,食品安全標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不全,仍存在部分食品無標(biāo)準(zhǔn)可依的狀況。如一些饅頭、小菜等無包裝的食品缺乏統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。第三,食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平低,不能與國際接軌。中國許多標(biāo)準(zhǔn)比國際標(biāo)準(zhǔn)低,如農(nóng)藥殘留限量、一些重金屬的限量、食品添加劑限量等都高于國際安全標(biāo)準(zhǔn)。第四,一些農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可操作性差,針對(duì)性不強(qiáng),重點(diǎn)不突出。
( 四) 檢驗(yàn)檢測(cè)體系
建立完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系,可為產(chǎn)品質(zhì)量提供組織保障。以日本為例,日本農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省建有完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系。日本農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)立了消費(fèi)者技術(shù)服務(wù)中心,其重要職能之一就是負(fù)責(zé)全國各都、道、府、縣的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全調(diào)查。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后,由厚生勞動(dòng)省的市場(chǎng)衛(wèi)生檢查所進(jìn)行質(zhì)量抽查并公布檢驗(yàn)結(jié)果。批發(fā)市場(chǎng)、日本農(nóng)協(xié)都對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢查,諸多檢查部門多層面的檢查共同構(gòu)成了日本從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)監(jiān)督體系。
中國政府非常重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)、檢測(cè)體系的構(gòu)建,在全國規(guī)劃建設(shè)了280 個(gè)國家級(jí)、部級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢中心,同時(shí)全國近1/3 的地、市、縣建立了以速測(cè)為主的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)站。目前中國的檢驗(yàn)檢測(cè)體系仍存在如下問題: 一是檢測(cè)機(jī)構(gòu)布局不盡合理,表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多,落后地區(qū)少甚至沒有; 城市市場(chǎng)較多,農(nóng)村地頭市場(chǎng)缺失; 縣級(jí)以上單位設(shè)有,村鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 級(jí)空白。這種不合理的布局致使很多農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)存在真空地帶,為食品質(zhì)量安全埋下隱患。二是缺乏現(xiàn)代化檢測(cè)設(shè)備,檢測(cè)技術(shù)和手段及方法落后。筆者調(diào)研某大型產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng),該市場(chǎng)設(shè)有檢驗(yàn)室,雖每天抽檢進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品,但是一個(gè)樣本六七個(gè)小時(shí)后才出檢測(cè)結(jié)果,經(jīng)銷商不可能等待結(jié)果出來后再銷售,所以這種落后的檢驗(yàn)實(shí)乃形同虛設(shè)。
( 五) 信息發(fā)布體系
在保護(hù)消費(fèi)者利益的管控理念指導(dǎo)下,發(fā)達(dá)國家十分重視公眾在食品質(zhì)量安全方面的知情權(quán)。如英國《1999 年食品標(biāo)準(zhǔn)法》規(guī)定,食品標(biāo)準(zhǔn)局獲得的任何信息除依法不得公開的以外,全部向公眾公布。美國政府十分重視食品安全管理的公開性和透明度,建立了食品安全信息系統(tǒng),該系統(tǒng)定時(shí)發(fā)布食品市場(chǎng)檢測(cè)信息,及時(shí)通報(bào)不合格食品及其召回信息,使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況。同時(shí),政府還通過公眾集會(huì)、公告等多種形式,以及互聯(lián)網(wǎng)和投寄等多種渠道,向消費(fèi)者和其他利益相關(guān)者發(fā)布大量與消費(fèi)者、食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及食品質(zhì)量安全研究機(jī)構(gòu)有關(guān)的食品質(zhì)量安全信息。
中國在食品安全信息建設(shè)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。食品安全檢測(cè)數(shù)據(jù)、食品安全監(jiān)督檢查信息、食品安全事件及其處理信息至今仍未實(shí)現(xiàn)完全公開化、透明化、及時(shí)化。在食品安全信息的收集、處理及發(fā)布上還比較分散,沒有形成正式制度。食品安全信息交流平臺(tái)還不完善,消費(fèi)者獲取食品安全信息的渠道有限,政府負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的相關(guān)部門與公眾之間缺少及時(shí)、有效的信息交流。
三、微觀層面的管控制度比較
宏觀層面的管控制度著重事先警告和事后管理,微觀層面的制度安排體現(xiàn)的則是過程管理,把問題解決在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通過程中。微觀層面具體的管控制度眾多,本文選擇生產(chǎn)過程、流通過程和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中的主要制度進(jìn)行比較分析。
( 一) 生產(chǎn)過程的良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范、良好生產(chǎn)操作規(guī)范、危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制
良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范、良好生產(chǎn)操作規(guī)范、危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制被國外視為保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全微觀層面最有效的措施而得到廣泛應(yīng)用。美國規(guī)定,在農(nóng)產(chǎn)品種植環(huán)節(jié)農(nóng)場(chǎng)主推行良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范,加工環(huán)節(jié)的生產(chǎn)商采用良好生產(chǎn)操作規(guī)范,在生產(chǎn)過程中通過對(duì)微生物污染、化學(xué)污染和物理污染進(jìn)行危害分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制。在食品加工領(lǐng)域,日本和新加坡早在20 世紀(jì)就引進(jìn)了良好生產(chǎn)操作規(guī)范。
中國分散經(jīng)營、小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制決定了良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中難以實(shí)施。以蔬菜為例,農(nóng)業(yè)投入品的名稱、來源,病蟲草害的發(fā)生和防治情況,農(nóng)藥的生產(chǎn)檔案記錄,很難形成規(guī)范化、制度化管理。盡管政府引導(dǎo)、鼓勵(lì)在規(guī)模較大的食品加工企業(yè)運(yùn)用HACCP系統(tǒng)進(jìn)行食品安全管理,但由于監(jiān)管導(dǎo)致企業(yè)額外成本增加,企業(yè)并不積極、主動(dòng)實(shí)施危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制。而數(shù)量眾多的小企業(yè)和家庭作坊基本上不按生產(chǎn)操作規(guī)程作業(yè),為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全埋下隱患。
( 二) 流通過程的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和強(qiáng)制性檢驗(yàn)制度
農(nóng)產(chǎn)品流通過程中有效保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要微觀制度之一是食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。該制度規(guī)定具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售。強(qiáng)制性檢驗(yàn)指未經(jīng)檢驗(yàn)或經(jīng)檢驗(yàn)不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。對(duì)檢驗(yàn)合格的食品要加印市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)志,否則不準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)銷售。英國、美國、加拿大等國監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售過程進(jìn)行檢查,對(duì)于檢查出的違法違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品,可以查封、扣押和銷毀。
中國在部分農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、大型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市建立了市場(chǎng)準(zhǔn)入驗(yàn)證查標(biāo)制度和質(zhì)量抽查制度,但很多地區(qū)尤其是縣級(jí)及以下市場(chǎng)食品質(zhì)量的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺失,即使在設(shè)有抽檢制度的市場(chǎng)上也存在產(chǎn)品涵蓋范圍小,檢查項(xiàng)目有限,市場(chǎng)例行監(jiān)測(cè)流于形式的問題。致使包裝不符合要求、信息不全,甚至一些偽劣、假冒農(nóng)產(chǎn)品流進(jìn)市場(chǎng)并毫無制約地流向消費(fèi)者。
( 三) 整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的追溯制度
建立追溯制度,實(shí)現(xiàn)食品的可追溯,成為發(fā)達(dá)國家政府保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要舉措之一。美國于2004 年頒布了《食品安全跟蹤條例》,要求所有涉及食品生產(chǎn)、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、配送和進(jìn)口的企業(yè)都必須建立和保全有關(guān)食品生產(chǎn)、流通的全過程記錄,以便進(jìn)行食品安全跟蹤與追溯。美國農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度形成了一個(gè)完整的鏈條,包括投入品可追溯、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)可追溯、包裝加工環(huán)節(jié)可追溯和流通銷售過程可追溯。在任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題,都可追溯到上一個(gè)環(huán)節(jié),有效保證了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。歐盟規(guī)定,食品、飼料、供食品制造用的家禽以及與食品、飼料制造相關(guān)的物品,在生產(chǎn)、加工和銷售的各個(gè)階段必須建立食品安全可追溯制度,只有能夠追溯的產(chǎn)品才允許上市銷售。英國食品安全監(jiān)管的特征之一是執(zhí)行追溯制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)食品存在問題,能通過電腦記錄很快查到食品來源和出問題的環(huán)節(jié),通知公眾緊急收回,最大限度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。
中國的追溯制度建設(shè)起步較晚,在一些發(fā)達(dá)的地區(qū)、部分農(nóng)產(chǎn)品試行產(chǎn)品可追溯。目前存在的主要問題: 第一,追溯體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,多個(gè)單位分頭建設(shè)。目前既存在農(nóng)業(yè)部組織建立的追溯體系,還存在部分地方政府構(gòu)建“從農(nóng)田到餐桌”的全程追溯體系,也存在以企業(yè)為主建立的企業(yè)內(nèi)部追溯體系。這種分頭建設(shè)不僅資源、信息不能共享導(dǎo)致成本高昂,也容易造成地區(qū)或產(chǎn)品不能參加追溯的空白地帶。第二,參與者缺乏壓力和動(dòng)力。盡管各級(jí)政府非常重視追溯體系的建設(shè),但由于缺乏追溯管理相關(guān)法規(guī),未對(duì)企業(yè)追溯管理作出硬性要求,大部分企業(yè)實(shí)施追溯管理缺乏自覺。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者沒有動(dòng)力,參與追溯的積極性不高。
四、完善中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控的實(shí)踐思路和重點(diǎn)
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控是一項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)及復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不能完全照搬國外管控體系和操作制度,須考慮本國歷史傳統(tǒng)、基本國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素。現(xiàn)階段中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控重點(diǎn)為:
( 一) 明確管控理念
食品安全領(lǐng)域關(guān)乎人體生命健康,由事后追責(zé)與處罰轉(zhuǎn)變?yōu)榛陬A(yù)先風(fēng)險(xiǎn)控制的食品安全監(jiān)管模式已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家安全管控的主體。中國農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管更多地注重事后監(jiān)管,而不是從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量源頭進(jìn)行有效防范。管控理念,以防范為主,防治結(jié)合,建立安全危機(jī)預(yù)警機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)前兆,防患于未然。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展某個(gè)階段當(dāng)產(chǎn)業(yè)利益和消費(fèi)者利益發(fā)生沖突時(shí),政府應(yīng)考慮長遠(yuǎn)利益而非短期收益、全局利益而非部門利益、國家整體利益而非地方利益。政策制定應(yīng)以科學(xué)性的危害分析為基礎(chǔ),在綜合考量各方面利益得失基礎(chǔ)上確立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控宗旨和理念。
( 二) 宏觀管控體系建設(shè)重點(diǎn)
進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī),改革組織體系,健全檢驗(yàn)檢測(cè)體系,建立統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)體系和權(quán)威的信息發(fā)布體系。在這個(gè)過程中有三個(gè)重點(diǎn)須充分考慮和體現(xiàn):
一是消費(fèi)者在宏觀體系建設(shè)中的地位和作用。在各項(xiàng)法律、法規(guī)、政策制定過程中鼓勵(lì)消費(fèi)者參與,充分聽取消費(fèi)者的建議,確保各項(xiàng)政策能真正維護(hù)消費(fèi)者的利益。當(dāng)遇到復(fù)雜、涉及面廣的問題時(shí),需要相關(guān)部門通過各種途徑收集消費(fèi)者對(duì)該問題的看法及所提建議。鼓勵(lì)消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮作用,充分賦予消費(fèi)者權(quán)益,改變面對(duì)質(zhì)量投訴時(shí)消費(fèi)者作為個(gè)體的劣勢(shì)地位。
二是重視專家參與。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品的推陳出新,各種生產(chǎn)加工新技術(shù)在食品生產(chǎn)中的應(yīng)用以及工業(yè)生產(chǎn)所帶來的水體和大氣污染,引發(fā)食品安全的因素越來越多,越來越復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)也越來越大,為食品安全監(jiān)管工作增加了難度。在此背景下,應(yīng)充分利用專家力量,讓專家參與各項(xiàng)政策的制定、新技術(shù)推廣前的評(píng)估和食品安全監(jiān)管工作。
三是明確責(zé)任主體。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、儲(chǔ)存、銷售整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中,明確各行為主體的責(zé)任和政府在各環(huán)節(jié)監(jiān)管中的職責(zé)。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和加工者應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求生產(chǎn),確保其加工、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)問題時(shí)作為當(dāng)事人對(duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任。政府應(yīng)制定合適的標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督企業(yè)按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行食品生產(chǎn),并在必要時(shí)采取制裁措施。出現(xiàn)安全問題后,凡違法和瀆職者均應(yīng)承擔(dān)對(duì)于受害者的民事賠償責(zé)任,而且還要受到行政乃至刑事制裁。
( 三) 保證微觀層面制度可操作性的重點(diǎn)
中國很多微觀制度的框架已搭建起來,為使實(shí)施取得良好的效果,應(yīng)著重從以下幾方面開展工作:
其一,加強(qiáng)對(duì)各行為主體的培訓(xùn)。受培訓(xùn)者包括農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、加工商、銷售者和政府監(jiān)管部門的相關(guān)人員。培訓(xùn)內(nèi)容包括培訓(xùn)生產(chǎn)流通主體的質(zhì)量安全意識(shí)、誠信意識(shí),逐步提高其道德水平。培訓(xùn)生產(chǎn)主體掌握安全生產(chǎn)知識(shí),培訓(xùn)流通主體科學(xué)、安全的貯存、保鮮等技術(shù)。只有各主體具備了良好素質(zhì),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量才能得以保證。同時(shí),聘請(qǐng)專家對(duì)各級(jí)食品監(jiān)管部門的相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn),一是提高其監(jiān)管的責(zé)任感; 二是針對(duì)食品企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多的現(xiàn)實(shí),培訓(xùn)監(jiān)管人員熟練運(yùn)用信息系統(tǒng)履行監(jiān)管職責(zé)的能力。
其二,政府給予足夠的資金支持。HACCP的建立,追溯制度的實(shí)施,批發(fā)市場(chǎng)快速檢驗(yàn)設(shè)備的購買等,都需要資金投入,在企業(yè)和流通商不愿或無能力承擔(dān)供給安全農(nóng)產(chǎn)品所需成本時(shí),政府應(yīng)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。何況中國在食品安全方面的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。資金應(yīng)用重點(diǎn): 一是資助農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)技術(shù)的引入,如病蟲害的物理防治技術(shù); 二是補(bǔ)償農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)實(shí)施安全管理所增加的成本; 三是支持流通過程提高保鮮技術(shù)的資金投入,如冷鏈物流建設(shè)所需資金。
其三,政府給予必要的現(xiàn)代技術(shù)支持。提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量需要有相應(yīng)的現(xiàn)代技術(shù)支持,如安全生產(chǎn)所需的高效、低毒、低殘留的農(nóng)藥研制,保鮮技術(shù)、安全加工技術(shù)的開發(fā)。此非一朝一夕之事,在企業(yè)不愿投資時(shí),政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金,組織專門力量進(jìn)行科技攻關(guān)。另外,在加工企業(yè)因成本或人員問題不愿引進(jìn)現(xiàn)代安全生產(chǎn)技術(shù)時(shí),政府可給予企業(yè)直接的技術(shù)扶持和輔助相關(guān)技術(shù)人員。
作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河北學(xué)刊 2016年01期
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