——以對(duì)我國(guó)十省農(nóng)地問(wèn)題立法調(diào)查為基礎(chǔ)
摘要：農(nóng)地權(quán)利體系是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，地役權(quán)，自留地、自留山使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利體系。同時(shí)，由集體土地所有權(quán)衍生出征收征用補(bǔ)償權(quán)、農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)和成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等保障農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。各項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利的運(yùn)行機(jī)理以及法律救濟(jì)有其內(nèi)在的特點(diǎn)和規(guī)律。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地權(quán)利；集體土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；宅基地使用權(quán)；地役權(quán)
近十年來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地制度的研究成果頗豐，但這些研究成果主要集中于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)和政治學(xué)等領(lǐng)域，法學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的專項(xiàng)深入研究較少。在物權(quán)法制定過(guò)程中，該領(lǐng)域引起了部分學(xué)者的密切關(guān)注，但其研究?jī)H涉及農(nóng)地物權(quán)的單項(xiàng)內(nèi)容。針對(duì)農(nóng)地立法問(wèn)題，法學(xué)理論探討主要集中在三個(gè)方面：其一，在農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬方面，存在著主張國(guó)有化、私有化和堅(jiān)持完善集體所有制等觀點(diǎn)；其二，在農(nóng)地征收方面，主要著力于公共利益的界定、征收程序的完善和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高；其三， 在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面， 主要探討其法律性質(zhì)以及如何促使該權(quán)利物權(quán)化等問(wèn)題。 雖然在這些方面取得了一定的研究成果，但對(duì)農(nóng)地制度缺乏實(shí)證的體系化研究。為此，我們承擔(dān)了國(guó)家教育部重大攻關(guān)課題項(xiàng)目農(nóng)村土地立法問(wèn)題研究。本文就是依據(jù)課題組對(duì)我國(guó)十個(gè)省農(nóng)地問(wèn)題社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)和典型素材以及分類研究報(bào)告進(jìn)行綜合研究所形成的研究成果。 本文遵循以人為本的價(jià)值理念， 按照我國(guó)農(nóng)地制度所要實(shí)現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能以及由此決定的自由、公平、效率、秩序的價(jià)值目標(biāo)，在廣泛深入地社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)地權(quán)利的體系、運(yùn)行機(jī)理以及法律救濟(jì)作了系統(tǒng)的研究。
一 、農(nóng)地權(quán)利體系的梳理、整合與利益實(shí)現(xiàn)
(一)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利類型之梳理
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，農(nóng)地權(quán)利類型主要包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和自留地、自留山使用權(quán)等。
集體土地所有權(quán)，是構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系的基石，其他農(nóng)地權(quán)利類型均由集體土地所有權(quán)所派生。盡管《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬狀況的規(guī)定非常明確，即除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外均屬于農(nóng)民集體，但集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中卻被有意無(wú)意的輕視甚至忽視了。根據(jù)課題組關(guān)于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬狀態(tài)之認(rèn)識(shí)的調(diào)查，認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于村集體(村民委員會(huì))的受訪農(nóng)戶僅占29.57%,其中四川、貴州、河南、黑龍江、湖北、湖南6省的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于村集體(村民委員會(huì))的均低于20%。可見，集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中已經(jīng)被嚴(yán)重弱化。這種狀況，在本課題主持人組織的2001年教育部“十五”規(guī)劃人文社科研究項(xiàng)目——“農(nóng)村土地法律制度研究”——的調(diào)研中有近似反映，最近5年來(lái)該狀況并未有明顯改變。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依法承包的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。該權(quán)利是當(dāng)前農(nóng)民享有的一種重要的土地權(quán)利，也是社會(huì)各界最為關(guān)注的農(nóng)地權(quán)利。但在社會(huì)實(shí)踐與法律制度層面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度都存在諸多問(wèn)題，影響了其基本功能的正常發(fā)揮。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利變動(dòng)這一角度可以把各問(wèn)題分為以下情況：在取得階段，如何保障包括婦女在內(nèi)的新增人口平等獲得該基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，從制度層面解決一戶中人多地少和人少地多的不公平現(xiàn)象；在流轉(zhuǎn)階段，如何促成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)主體寬松界定、流轉(zhuǎn)內(nèi)容自愿、流轉(zhuǎn)方式多元、流轉(zhuǎn)效力肯認(rèn)、流轉(zhuǎn)糾紛解決等方面全面實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)自由的問(wèn)題；在土地征收中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立征收客體加以充分、有效保護(hù)的問(wèn)題。
集體建設(shè)用地使用權(quán)，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織投資或集資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及進(jìn)行各項(xiàng)公益事業(yè)、公共設(shè)施等非農(nóng)業(yè)建設(shè)而使用土地的一種用益物權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定， 集體建設(shè)用地使用權(quán)主要涉及興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)、村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)三類用地，其他任何單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。 依照上述規(guī)定， 農(nóng)民個(gè)體工商戶興辦工商企業(yè)的用地， 也應(yīng)在申請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)后使用國(guó)有土地。這種不甚切合本土農(nóng)村實(shí)際的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中引發(fā)了大量規(guī)避法律的現(xiàn)象。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（包括抵押）也受限于法律的規(guī)定，既違反了物權(quán)法平等一體保護(hù)原則，也限制甚至是剝奪了農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)、土地利用權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能，損害了農(nóng)民集體及其成員農(nóng)民的合法權(quán)益。可見，該種類型農(nóng)地權(quán)利的法律規(guī)范還很不完善，亟待加強(qiáng)。
宅基地使用權(quán)，是農(nóng)民因建設(shè)住宅而無(wú)償取得、使用集體土地所形成的獨(dú)立類型的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格緊密地聯(lián)系在一起，具有社會(huì)福利和社會(huì)保障功能，且包含憲法所賦予農(nóng)民之生存權(quán)這一重要內(nèi)涵。 但對(duì)于這一重要權(quán)利，我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)范卻非常原則，缺乏可操作性，而且法律所規(guī)定的一些審批程序在實(shí)踐中也被大打折扣，以致在同一地甚至同一村不公平現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。
地役權(quán)是物權(quán)法以專章形式規(guī)定的一項(xiàng)較有代表性的新制度。根據(jù)《物權(quán)法》第156條的規(guī)定，地役權(quán)是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益的權(quán)利。盡管從嚴(yán)格意義上說(shuō)，在《物權(quán)法》 頒布實(shí)施以前，我國(guó)是不存在地役權(quán)的，但從寬泛意義上看，無(wú)論物權(quán)法是否頒布，都存在地役權(quán)性質(zhì)的解決方案。由于地役權(quán)內(nèi)容極其寬泛，種類繁多，與人們的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，因此了解地役權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況，梳理社會(huì)實(shí)際生活對(duì)地役權(quán)的需求以及其中存在的問(wèn)題，在法律上給予回應(yīng)和解決是我們亟須完成的課題。
自留地、自留山使用權(quán)。自留地、自留山是在進(jìn)行農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)主義改造、推進(jìn)合作化的過(guò)程中，土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)化成公有后遺留給農(nóng)民自用并可以自由支配的一類土地使用形式。自留地、自留山“在‘大躍進(jìn)’和‘人民公社化’浪潮的推動(dòng)下，合作化時(shí)期留給社員的自留地曾被收歸公社所有，從耕作用途上看，它一般被辟為公共食堂的菜園，并隨政治環(huán)境的變化而變化，時(shí)而被下放給社員，時(shí)而又收歸集體。這種反復(fù)在1958-1962年表現(xiàn)最為明顯” 。也就是說(shuō)，自留地、自留山最初以資本主義的尾巴——農(nóng)民個(gè)人私有——的形式遺留了下來(lái)，在以后的歷次政治運(yùn)動(dòng)中最終被革除，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離：所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人。當(dāng)前除了《憲法》對(duì)自留地、自留山使用權(quán)有所涉及和《物權(quán)法》將之確定為不得抵押的財(cái)產(chǎn)外，現(xiàn)行法律對(duì)自留地、自留山使用權(quán)的規(guī)范幾乎是一片空白。因此，我國(guó)理應(yīng)在未來(lái)的農(nóng)地立法中對(duì)自留地、自留山使用權(quán)明確定位，從而將其納入法制化軌道。
農(nóng)地使用權(quán)之抵押權(quán)。在理論上，我國(guó)農(nóng)地用益物權(quán)因流轉(zhuǎn)需要可適用擔(dān)保物權(quán)中的抵押權(quán)制度自不待言，但實(shí)際上法律卻采取了基本禁止的十分謹(jǐn)慎的立法態(tài)度， 其是否具有正當(dāng)性，在我們獲得調(diào)研數(shù)據(jù)和深度訪談素材后，頗令人深思。我們以為，一個(gè)開放的法制建設(shè)中的中國(guó)，如給弱勢(shì)的農(nóng)民群體讓利，農(nóng)地流轉(zhuǎn)之抵押制度的適用應(yīng)為題中之義。因此，抵押之擔(dān)保物權(quán)納入農(nóng)地權(quán)利的體系范疇正當(dāng)其時(shí)。
上述各種農(nóng)地權(quán)利雖然在法律中有或多或少、或粗疏或細(xì)密的規(guī)范，但從農(nóng)地權(quán)利的體系化的要求和農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際需要來(lái)看，其在構(gòu)建上的不足之處值得檢視，極具整合之必要。
（二）農(nóng)地權(quán)利體系之整合
對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行有效整合是農(nóng)地權(quán)利體系立法構(gòu)建的基本前提， 也是本課題后期研究中提供農(nóng)地法律制度示范文本的重要基礎(chǔ)。就我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利類型而言，其體系化構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以農(nóng)地立法的價(jià)值目標(biāo)為指引， 既要考慮農(nóng)地權(quán)利類型的完整，又要盡可能使各種農(nóng)地權(quán)利的內(nèi)容充實(shí)，從而促使農(nóng)村法律的制度功能的完滿實(shí)現(xiàn)。
1、集體土地所有權(quán)
在我國(guó)現(xiàn)階段，集體土地所有權(quán)是在一定的范圍內(nèi)為了全體成員的整體利益，由全體成員以集體或集體組織的名義享有土地所有權(quán)，并在集體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員的個(gè)人利益。 由于村集體所承載的行政職能淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(méi)。同時(shí)，法律缺乏關(guān)于單個(gè)農(nóng)民作為集體成員的一分子通過(guò)何種途徑參與到集體土地所有權(quán)的行使中去，分享行使土地所有權(quán)帶來(lái)的收益的規(guī)范，致使農(nóng)民未能合理享受到集體土地所有權(quán)的利益。上述情形已經(jīng)影響到農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)歸屬的期望。根據(jù)課題組的調(diào)查可以看出，有46.41%的受訪農(nóng)戶傾向于承包地最好歸個(gè)人所有，而訪談材料顯示，該情形在一定程度上既與不少農(nóng)民混淆了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有關(guān)，又與集體組織虛有、弱勢(shì)及不稱職有關(guān)，也反映了集體成員對(duì)集體土地所有權(quán)所蘊(yùn)含的收益權(quán)能、排他效力的強(qiáng)烈而樸實(shí)的渴求。因此，在關(guān)于集體土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)上須切實(shí)賦予其作為所有權(quán)應(yīng)具有的權(quán)能內(nèi)容，特別是在國(guó)家征收農(nóng)村土地的制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)充分尊重集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和農(nóng)民集體基于土地所有權(quán)的收益權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民集體具體運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
根據(jù)法律的規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，但從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)的運(yùn)行狀況來(lái)看，集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)了主體虛位、錯(cuò)位、收益被剝奪、保護(hù)力度不夠等諸多問(wèn)題，亟待解決。而且，由于受到以物的“利用”為中心代替以物的“所有”為中心的思想的影響，出現(xiàn)了淡化所有權(quán)或?qū)⒓w所有權(quán)虛無(wú)的趨勢(shì)，這對(duì)作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的集體利益的保護(hù)十分不利，使集體土地所有權(quán)的功能難以彰顯，進(jìn)而直接影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益的全面落實(shí)和農(nóng)民其他權(quán)益的保護(hù)。因此，以集體土地所有權(quán)制度的變革為切入點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村土地法律制度的完善和保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)具有不言而喻的特殊意義。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭承包制的產(chǎn)物，是農(nóng)民集體成員作為集體土地所有人一分子所應(yīng)獲得的一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，是他們就業(yè)并獲得生活來(lái)源與保障的主要法律手段，也是農(nóng)民生存權(quán)乃至發(fā)展權(quán)內(nèi)容的體現(xiàn)。該權(quán)利是當(dāng)前國(guó)家政策、法律規(guī)范和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，也是學(xué)界研究的焦點(diǎn)。
就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，其主要存在兩個(gè)問(wèn)題：
一是權(quán)利的自主行使問(wèn)題；二是無(wú)地農(nóng)民對(duì)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期盼。隨著法律、政策對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的日益強(qiáng)化和農(nóng)民法律意識(shí)的提高，目前農(nóng)民對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的認(rèn)識(shí)更明確、堅(jiān)定，要求也更加強(qiáng)烈、充分，警惕非法干預(yù)的自我保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng)。同時(shí)，外在社會(huì)環(huán)境也在改善，村集體和基層政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自主性的認(rèn)可程度有所提升，在法律上對(duì)其物權(quán)性質(zhì)的明確規(guī)定，使該權(quán)利獲得了更為有效的保護(hù)。但基于“增人不增地、減人不減地”的政策約束，如何解決未承包到土地的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有問(wèn)題，仍然是實(shí)踐中的一大難題。
根據(jù)課題組對(duì)“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)地政策的調(diào)查，僅有25.90%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為該政策“好”，而認(rèn)為該政策不好的受訪農(nóng)戶則高達(dá)56.03%。因此，充分保障無(wú)承包地的農(nóng)戶與失地農(nóng)民是農(nóng)地立法中一個(gè)不可回避的難題。有學(xué)者指出，可以變集體成員通過(guò)承包土地而獲取福利和體現(xiàn)所有人一份子的身份為集體成員從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分得一定地租來(lái)獲得福利和體現(xiàn)所有人一份子的身份，變責(zé)任田經(jīng)營(yíng)系集體成員唯一的或主要的就業(yè)途徑為普通或次要途徑。也有學(xué)者明確主張，將農(nóng)民集體改造為股份合作社法人，在社員之間進(jìn)行土地股份的平均配置，保證社員享有集體土地所有權(quán)之利益的平等性，同時(shí)根據(jù)馬克思主義的地租理論，規(guī)定社員承包農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)支付地租，并將該地租作為農(nóng)民集體的收益在社員中按照股份進(jìn)行分配，從而使無(wú)地人口也能夠分享集體土地所有權(quán)之收益，以實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)保障功能，促使嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)地政策，避免在承包期限內(nèi)調(diào)整承包地。本課題組通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐的廣泛調(diào)查認(rèn)為，在廢除兩千多年歷史的“皇糧國(guó)稅”即農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村，又立即以“地租”形式增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的支出，農(nóng)民在感情上很難接受，哪怕是為集體謀利也難以實(shí)行，而目前許多地方實(shí)行的“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策似乎更具有務(wù)實(shí)性。
3、集體建設(shè)用地使用權(quán)
集體建設(shè)用地使用權(quán)制度，法律并未給予足夠的規(guī)范，《物權(quán)法》也通過(guò)轉(zhuǎn)介條款將規(guī)制依據(jù)指向公法性質(zhì)的土地管理法，沖淡了該權(quán)利的私權(quán)屬性，沒(méi)有體現(xiàn)私法的權(quán)利本位，影響了農(nóng)民集體及其成員對(duì)該權(quán)利所生利益之公平享有。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律規(guī)范目前尚處于空白，而學(xué)界對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的研究剛剛起步，本研究報(bào)告對(duì)該領(lǐng)域?qū)⒃诮窈笞鞒鰧ｍ?xiàng)研究，后文不再贅述。
4、宅基地使用權(quán)
宅基地使用權(quán)在物權(quán)法“用益物權(quán)編”被專章規(guī)定。凸顯了該權(quán)利的私權(quán)之用益物權(quán)屬性。值得肯定。需要特別指出的是，宅基地使用權(quán)是與農(nóng)民具有切身利益關(guān)聯(lián)的重要的土地使用權(quán)，是對(duì)農(nóng)民居住環(huán)境的基本保障，也是農(nóng)民生存權(quán)的內(nèi)容之一，其配置合理與否關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活安定。由于我國(guó)當(dāng)前有關(guān)法律規(guī)定限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，造成了土地資源的浪費(fèi)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且催生了宅基地使用權(quán)隱性市場(chǎng)，擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。對(duì)于農(nóng)民而言，盡管該權(quán)利是如此理所當(dāng)然和必需，但限于理論研究的淺陋，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得（分配及其標(biāo)準(zhǔn)）、流轉(zhuǎn)（包括抵押）等的規(guī)定，有必要反思和檢討，并應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考在實(shí)踐中完善審批程序，解決宅基地使用權(quán)制度中存在的諸多問(wèn)題。其中，就“一戶一宅” 之規(guī)定，考慮到土地利用效率之維持與耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等政策，應(yīng)該堅(jiān)持，并在制度設(shè)計(jì)上作出明確規(guī)范。
在現(xiàn)行法律、法規(guī)以及實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)相并列而獨(dú)立存在，該種處理方式是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)閮烧卟o(wú)本質(zhì)區(qū)別。有鑒于此，未來(lái)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的構(gòu)建應(yīng)包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地使用權(quán)、公用事業(yè)用地使用權(quán)、農(nóng)民個(gè)體工商企業(yè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)等。
5、地役權(quán)
一塊土地的有效充分利用往往離不開對(duì)其他土地的適度使用， 因此，作為人類生產(chǎn)生活基本物質(zhì)基礎(chǔ)的土地等不動(dòng)產(chǎn)，欲實(shí)現(xiàn)“物盡其用、地盡其利”的目標(biāo)，在實(shí)踐中除了相鄰關(guān)系提供的有限保障手段外，往往離不開地役權(quán)提供的制度安排。物權(quán)法專章規(guī)定地役權(quán)，其通過(guò)張揚(yáng)地役權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)利用中的重要功用，凸顯了地役權(quán)之私權(quán)的用益物權(quán)屬性，對(duì)物權(quán)體系之構(gòu)建可謂意義重大。
在社會(huì)實(shí)踐層面，鄉(xiāng)村地役權(quán)主要存在以下領(lǐng)域：一是房屋建筑而生的地役權(quán)；二是土地灌溉耕作方面的地役權(quán)；三是宗族傳統(tǒng)文化習(xí)俗引生的地役權(quán)。其存在方式大致可以分為以下三種：其一，以相鄰權(quán)（相鄰關(guān)系）的形式表現(xiàn)出來(lái)，即名為相鄰權(quán)而實(shí)為地役權(quán)；其二，將地役權(quán)的功能內(nèi)化在農(nóng)村土地制度之中，即以集體所有制下的公共道路通行權(quán)與水利設(shè)施利用權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與調(diào)整來(lái)替代實(shí)現(xiàn)地役權(quán)的功能；其三，以基于利益關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、權(quán)利意識(shí)相對(duì)淡漠出現(xiàn)的非權(quán)利（法制）化途徑如感情通融，這在一定程度上消解了地役權(quán)制度適用空間。
6、自留地、自留山使用權(quán)
自留地、自留山使用權(quán)在我國(guó)不少地區(qū)仍然存在，該權(quán)利主要因客體的特殊性而形成不同于一般的以農(nóng)業(yè)耕作為目的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 盡管自留地、自留山使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)在根本上是一致的，但其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比在法律依據(jù)、取得、流轉(zhuǎn)、權(quán)能以及是否有償?shù)确矫娑即嬖诓顒e，故應(yīng)該將其作為一種獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)類型。 鑒于法律規(guī)范方面存在空白，未來(lái)農(nóng)地立法應(yīng)當(dāng)對(duì)該權(quán)利的獲得與運(yùn)作予以明確規(guī)制。
7、抵押權(quán)
在理論上，我國(guó)農(nóng)地用益物權(quán)因流轉(zhuǎn)需要僅可適用擔(dān)保物權(quán)中的抵押權(quán)。但實(shí)際上，該項(xiàng)制度卻基本沒(méi)能走進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利保障的視野，被排斥在政策和立法正式安排之外。
本課題組成員無(wú)論是在2002年的調(diào)研還是本次的十省調(diào)研中均了解到，通過(guò)抵押方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況在民間早有市場(chǎng)。在課題組提出“你們村農(nóng)地(田)流動(dòng)有哪些方式”問(wèn)題時(shí)，有八個(gè)省的農(nóng)戶反映有抵押方式，平均選擇“抵押”的受訪農(nóng)戶占4.39%，平均選擇希望能夠以抵押方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地的占13.62%。甚至在黑龍江省有22.10%的受訪農(nóng)戶表示抵押方式在本村存在，且有40.33%的受訪農(nóng)戶希望能夠以抵押方式流轉(zhuǎn)，其他省受訪農(nóng)戶對(duì)“希望能以抵押方式流轉(zhuǎn)”題的選擇比率均明顯高于對(duì)實(shí)際抵押流轉(zhuǎn)題的選擇比率，說(shuō)明各省農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地抵押制度有迫切的要求。對(duì)于已存在的農(nóng)地抵押實(shí)際運(yùn)行程序和管理，各省極不統(tǒng)一：在山東省，承包地可以抵押，但一律要經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)，說(shuō)明當(dāng)?shù)卣畬?duì)抵押的管制非常嚴(yán)格；而在農(nóng)地抵押較開放的黑龍江省，受訪農(nóng)戶的80%反映雙方簽訂抵押合同即可。隨調(diào)研問(wèn)卷開展的深度訪談也證明了，在一個(gè)開放的現(xiàn)代社會(huì)，大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民對(duì)抵押制度的實(shí)施意義特別是法律后果已有比較清醒的認(rèn)識(shí)。有相當(dāng)一部分農(nóng)民在受訪中表示，之所以未選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)的抵押方式，一方面是擔(dān)心農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)自己的實(shí)際利益產(chǎn)生不測(cè)影響，另一方面也擔(dān)心政府的管制。可見，在當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民較少以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押更多是基于實(shí)然的考量，并非不需要該制度。
有鑒于此，在農(nóng)地權(quán)利體系中，擔(dān)保物權(quán)制度理應(yīng)進(jìn)入農(nóng)地立法全面構(gòu)建的視野，以保障廣大農(nóng)民和集體能真切感受到擔(dān)保物權(quán)對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)抑或集體建設(shè)用地使用權(quán)乃至地役權(quán)等一系列用益物權(quán)所帶來(lái)的“物盡其用”的實(shí)惠或利益。
考慮到實(shí)踐中抵押主要是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)需求最多，對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)地的增值最直接和最有必要，加之農(nóng)民已具有適用之心理預(yù)期，其需要配套的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題較之宅基地使用權(quán)等農(nóng)地上的權(quán)利則簡(jiǎn)單許多等多重因素，因此，抵押權(quán)在農(nóng)地權(quán)利適用時(shí)，當(dāng)選土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為其立法展開之突破口或進(jìn)路，進(jìn)而有條件的輻射適用于其他農(nóng)地權(quán)利。
8、其他農(nóng)地權(quán)利
除上述權(quán)利類型外，在農(nóng)地上還存在其他權(quán)利類型，如以集體土地為基礎(chǔ)產(chǎn)生的征收征用補(bǔ)償權(quán)、對(duì)農(nóng)地債權(quán)性利用形成的債權(quán)性權(quán)利、農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)和成員權(quán)（社員權(quán)）以及土地發(fā)展權(quán)等權(quán)利。
征收征用補(bǔ)償權(quán)是農(nóng)民集體及其成員在基于公共利益的土地征收征用中，享有要求國(guó)家對(duì)其予以公平補(bǔ)償特別是合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。為使農(nóng)民集體及其成員充分享有征收征用補(bǔ)償權(quán)，并保障征收征用補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)， 抵制征收征用權(quán)的濫用，應(yīng)明確賦予農(nóng)民集體及其成員參與協(xié)商、談判的權(quán)利以及參與形成合理補(bǔ)償過(guò)程的權(quán)利。
至于利用農(nóng)地的債權(quán)性權(quán)利， 一般以合同的形式出現(xiàn)，故直接適用合同法的規(guī)定即可。
關(guān)于農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)，農(nóng)民表達(dá)出強(qiáng)烈的需求。而健全的社會(huì)保障制度的建立，首先需要解決的就是資金問(wèn)題。由于在農(nóng)村社會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)力處于虛無(wú)狀態(tài)；農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)能力十分有限，故要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，必須借助外力，因此，現(xiàn)實(shí)要求國(guó)家成為建立社會(huì)保障制度的主導(dǎo)力量。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)對(duì)城市工業(yè)的多年強(qiáng)有力的保障與支持為國(guó)家現(xiàn)代化付出了幾代人的努力，在中國(guó)發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代化、信息化、國(guó)際化的時(shí)候，工業(yè)、城市反哺農(nóng)村、農(nóng)業(yè)正當(dāng)其時(shí)，并應(yīng)持續(xù)相當(dāng)時(shí)日。可見，基于中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的廣泛性、弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，決定了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家享有請(qǐng)求提供一定社會(huì)保障資金的權(quán)利， 失地農(nóng)民更應(yīng)如此。
同時(shí)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其還享有成員權(quán)，通過(guò)成員權(quán)的正當(dāng)行使，農(nóng)民參與到集體事務(wù)的決策，從而分享集體的收益。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)與行使與集體經(jīng)濟(jì)組織常年糾纏不清，實(shí)現(xiàn)路徑也還有待疏通。盡管物權(quán)法對(duì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織進(jìn)行了規(guī)范，但集體經(jīng)濟(jì)組織的虛無(wú)以及經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)（自治的政治性組織）所取代，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可度比較低。因此，必須在法律上規(guī)范農(nóng)民個(gè)體于其所屬農(nóng)民集體中的成員權(quán)，使農(nóng)民個(gè)體享有土地所有權(quán)利益，同時(shí)明晰農(nóng)民集體意志的歸屬和意志的表達(dá)程序，建立農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的路徑，使該權(quán)利之行使真正體現(xiàn)全體集體成員的意志力量，以避免被個(gè)別人、個(gè)別組織所操縱。
土地發(fā)展權(quán)是指集體及其成員改變土地現(xiàn)狀用途和強(qiáng)度等利用方式，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)過(guò)程中動(dòng)態(tài)的權(quán)利歸屬與利益分配，以落實(shí)土地用途管制，耕地與環(huán)境保護(hù)政策的基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán)與制度設(shè)計(jì)。因土地資源在一些場(chǎng)合如征收征用、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中顯示出其所蘊(yùn)涵的巨大經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民集體已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到土地資源對(duì)自身利益的重要性， 但卻未享有該種發(fā)展權(quán)所生之利益，農(nóng)民作為成員更談不上分享了，并且這在法律上也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范。而源于西方的土地發(fā)展權(quán)理論卻是一種可以借鑒的理論解釋模式，并可依此理論進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建。土地發(fā)展權(quán)作為一種對(duì)土地因改變用途而激增的價(jià)值的法律表達(dá)，主要用于國(guó)家征地中補(bǔ)償利益分配的解釋。在物權(quán)平等保護(hù)原則下，該理論還可以進(jìn)一步解釋集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性，更充分體現(xiàn)了“還權(quán)于民”的思想。
9、農(nóng)地權(quán)利體系的層次
在上述各種農(nóng)地權(quán)利中，集體土地所有權(quán)為原權(quán)利，這是第一層次的權(quán)利，處于農(nóng)地權(quán)利體系的核心。以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，將派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自留地、自留山使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)，這是第二層次的權(quán)利，是農(nóng)地權(quán)利體系的基礎(chǔ)。同時(shí)，由集體土地所有權(quán)衍生出征收征用補(bǔ)償權(quán)、農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)和成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等是第一、二層次各種農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障，其處于農(nóng)地權(quán)利體系的第三層次，是農(nóng)地權(quán)利體系的外圍支柱。總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)地上權(quán)利構(gòu)成了一束豐富的土地權(quán)利群體系，由于該體系的構(gòu)建源于實(shí)踐，故其將隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷變化。我們既要從權(quán)利構(gòu)造、運(yùn)行及救濟(jì)這個(gè)實(shí)踐的邏輯脈絡(luò)展開較為抽象的宏觀探討，同時(shí)，還必須就各種具體權(quán)利的不同運(yùn)行階段進(jìn)行深入細(xì)密的專門研究。
（三）權(quán)利主體的利益實(shí)現(xiàn)
在我國(guó)，農(nóng)地權(quán)利的主體主要包括農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人，而雙方主體角色多重、力量對(duì)比失衡、行動(dòng)目標(biāo)與策略各異，故為了確保農(nóng)地權(quán)利所蘊(yùn)涵的利益得以實(shí)現(xiàn)，必須理順農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的法律地位及相互之間的權(quán)利義務(wù)。所以，本研究報(bào)告以上述農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)造為依據(jù)，在努力反映農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的利益實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行分析。
1、農(nóng)民集體的利益實(shí)現(xiàn)
集體土地所有權(quán)，不但發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟(jì)功能，而且還發(fā)揮著為九億多農(nóng)民從生存到養(yǎng)老提供保障的社會(huì)功能以及對(duì)抗公權(quán)力干預(yù)、限制私權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的防御功能。這三項(xiàng)功能存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，其中經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮一方面是為了維持集體自身的正常運(yùn)作，為農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)、表達(dá)其獨(dú)立意志奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，使其有力量對(duì)抗公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，充分有效地發(fā)揮私權(quán)本身內(nèi)在的防御功能；另一方面土地的經(jīng)濟(jì)功能為其社會(huì)功能——從生存、養(yǎng)老到醫(yī)療、教育提供社會(huì)保障——的發(fā)揮提供物質(zhì)上的條件。不僅如此，依托于社會(huì)保障功能，農(nóng)民集體在發(fā)揮土地所有權(quán)防御功能時(shí)，又為經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)提供有力保障。
然而，盡管農(nóng)民集體是農(nóng)地權(quán)利的重要主體，但我國(guó)法學(xué)界對(duì)其法律地位的理解存在諸多爭(zhēng)議，法律上也沒(méi)有農(nóng)民集體作為農(nóng)地權(quán)利主體的可操作性規(guī)范，因此，關(guān)于農(nóng)民集體享有的農(nóng)地權(quán)利之實(shí)現(xiàn)的研究基本上是一個(gè)理論空白，理應(yīng)展開深入、系統(tǒng)的探討。其中除了科學(xué)構(gòu)造集體土地所有權(quán)主體外，從自身運(yùn)作、權(quán)利行使條件以及物權(quán)法的基本原理來(lái)看，農(nóng)民將來(lái)在取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)等土地權(quán)利時(shí)，均應(yīng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)（表現(xiàn)為地租、繳費(fèi)等形式）。因?yàn)橹挥幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和物質(zhì)基礎(chǔ)，集體才能維持自身正常運(yùn)作，發(fā)揮各項(xiàng)職能，為集體成員，即農(nóng)民服務(wù)。
當(dāng)然，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，黨和政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，相繼徹底取消了農(nóng)業(yè)稅及其他稅費(fèi)，有其正當(dāng)性，但就學(xué)理而言，國(guó)家通過(guò)取消課加在農(nóng)民身上公法負(fù)擔(dān)的方式剝奪了農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的收益權(quán)能，并不利于集體的壯大與發(fā)展。對(duì)于具有生存權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，近期來(lái)看，繼續(xù)堅(jiān)持無(wú)償取得原則有其必要性與合理性，是符合實(shí)際的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，根據(jù)土地所有權(quán)的法律屬性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，宅基地使用權(quán)作為設(shè)立在農(nóng)民集體所有土地上的用益物權(quán)，應(yīng)支付對(duì)價(jià)，切實(shí)體現(xiàn)和保障農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體所應(yīng)享有的收益權(quán)能的需要，這也是充實(shí)農(nóng)民集體、增強(qiáng)其服務(wù)能力的必然要求，也有利于農(nóng)民集體資金的籌集，且有助于提高土地的利用效率。同時(shí)，宅基地有償使用還是宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的必要條件。
要有效地發(fā)揮集體土地所有權(quán)的制度功能，應(yīng)當(dāng)把集體土地所有權(quán)的主體改造為一個(gè)實(shí)在的經(jīng)濟(jì)組織，確實(shí)賦予其經(jīng)濟(jì)職能，并能夠通過(guò)行使包括土地所有權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)利獲取收益，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在具體運(yùn)行機(jī)制上可充分利用村民委員會(huì)的現(xiàn)有資源，借鑒政治生活中的“議”與“行” 、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公司治理結(jié)構(gòu)原理，“明確村民委員會(huì)的法律地位，將其改造為集體組織的真實(shí)代表機(jī)關(guān)，進(jìn)而脫離政治職能賦予的繁雜事務(wù)，行使經(jīng)濟(jì)組織的職能”。不過(guò)，以法律肯定農(nóng)民集體有向農(nóng)地使用權(quán)人收取地租的權(quán)利的命題，需加強(qiáng)調(diào)研論證，并考慮通過(guò)努力完善配套制度為農(nóng)民集體該權(quán)利的確立積極創(chuàng)造條件，走好“平衡木”，尚不必操之過(guò)急。
2、農(nóng)民個(gè)人的利益實(shí)現(xiàn)
農(nóng)民作為農(nóng)地權(quán)利的主體，除享有成員權(quán)之外，其還應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和自留地、自留山使用權(quán)等。
在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)民享有的成員權(quán)的具體內(nèi)容及表現(xiàn)形式，將該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得相聯(lián)系，并以農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以成員權(quán)的享有為基本前提，重視對(duì)承包地調(diào)整制度的完善。同時(shí)，考慮到土地公有制的特性，集體土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化各種土地利用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性，允許其在法律限定的條件下自由有序的流轉(zhuǎn)，從而保障權(quán)利人享有的各種土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，并根據(jù)具體農(nóng)地權(quán)利的類型差異，賦予其相應(yīng)的配套權(quán)利。如在土地征收過(guò)程中，應(yīng)明晰集體與個(gè)體權(quán)利的雙重屬性，使農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶享有各種實(shí)體和程序性權(quán)利，以切實(shí)保障其由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失而置換來(lái)的失地補(bǔ)償權(quán)。
如何保證農(nóng)村婦女公平享有土地承包權(quán)益也是一個(gè)較少受到關(guān)注的棘手問(wèn)題。“從夫居”的習(xí)俗、封建思想的影響以及現(xiàn)代教育的缺乏，性別歧視的陋習(xí)在當(dāng)代社會(huì)還有大量殘留，這直接或間接地侵害了農(nóng)村婦女就業(yè)選擇權(quán)，而《農(nóng)村土地承包法》第30條的規(guī)定具有不可操作性，在權(quán)利主體的設(shè)定上存在明顯缺陷。因此，有必要對(duì)這些法律規(guī)范進(jìn)行修訂。需要說(shuō)明的是，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并非對(duì)土地的利用特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)的唯一目的，而只是其自然產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果。事實(shí)上，即使在發(fā)達(dá)的西歐國(guó)家，主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)模式也非租佃經(jīng)營(yíng)的大農(nóng)場(chǎng)，而是家庭農(nóng)場(chǎng)。因此，我們?cè)诮?gòu)農(nóng)地法律制度時(shí)，不能無(wú)視明顯的地區(qū)差別，一味盲目的甚或強(qiáng)制推行農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
宅基地使用權(quán)由農(nóng)民集體成員享有，在宅基地上建造的自有住房的所有權(quán)屬于農(nóng)民。盡管物權(quán)法明確了宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但其對(duì)該權(quán)利的規(guī)范卻極為粗疏簡(jiǎn)略，其中既未明確宅基地使用權(quán)人能否轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下可以轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，也沒(méi)有規(guī)范應(yīng)否準(zhǔn)許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地使用權(quán)，這些均有待未來(lái)立法進(jìn)一步完善。
地役權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的適用當(dāng)前尚未引起學(xué)界足夠的重視，而自留地、自留山使用權(quán)較為特殊，故如何維護(hù)地役權(quán)人和自留地、自留山使用權(quán)人的權(quán)利尚須進(jìn)一步研究。
在農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，國(guó)家無(wú)疑是一個(gè)產(chǎn)生根本影響的主體。在農(nóng)地法律關(guān)系中，國(guó)家主要以公權(quán)力主體的身份出現(xiàn)，其不僅對(duì)農(nóng)地?fù)碛行姓芾頇?quán)，而且作為宏觀調(diào)控的外部主體，出于平衡多元主體之間的利益及發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)之考量，其還擁有限制集體土地所有權(quán)及其派生之權(quán)利的農(nóng)地征收權(quán)（力）。因此，國(guó)家公權(quán)力的規(guī)范行使，是農(nóng)地權(quán)利之實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵的外部環(huán)境。
總之，由于我國(guó)現(xiàn)行法關(guān)于農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定比較散亂，土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等從不同角度進(jìn)行了的規(guī)定，前者側(cè)重于行政管理，后兩者則側(cè)重于私法保護(hù)，在內(nèi)容上存在明顯沖突和矛盾。因此，農(nóng)地權(quán)利體系化構(gòu)建既有利于各種農(nóng)地權(quán)利內(nèi)容上協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也有助于避免立法資源的浪費(fèi)，并促使農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效能之最大限度的發(fā)揮。然而，因我國(guó)以農(nóng)地為核心或者說(shuō)涉及農(nóng)地的權(quán)利一直就是橫跨公法、私法，而兼及公權(quán)、私權(quán)兩種不同類型。在農(nóng)地立法中一方面要求構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系不能忽視任何一種類型，以充分發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)保障功能和生態(tài)功能；另一方面也要求明確公權(quán)和私權(quán)之間的界限，劃定各自的活動(dòng)空間，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)和侵害，避免引起更多農(nóng)地糾紛。但是，我們也應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有益的立法經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建關(guān)涉土地自然資源的維護(hù)，從而有必要對(duì)權(quán)利主體行使權(quán)利的行為予以適度限制，并禁止其對(duì)土地的非理性開發(fā)。因此，我們認(rèn)為，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)以內(nèi)部構(gòu)建為基礎(chǔ)，同時(shí)關(guān)注對(duì)農(nóng)地權(quán)利體系的外部合理約束進(jìn)行探討。具體而言，在我國(guó)，應(yīng)當(dāng)以物權(quán)法定為原則，以物權(quán)體系為基礎(chǔ)，以物權(quán)法規(guī)定的農(nóng)地物權(quán)為骨架，系統(tǒng)整合并構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系，并將該體系內(nèi)容完整地置入未來(lái)制定的民法典中，結(jié)束農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法各自為政的現(xiàn)象；同時(shí)，研究以農(nóng)地權(quán)利緊密相關(guān)的承包地流轉(zhuǎn)權(quán)、征收征用補(bǔ)償權(quán)和社會(huì)保障權(quán)以及土地登記、土地管理、土地規(guī)劃等，使土地管理法、社會(huì)保障法和環(huán)境法等在完成各自任務(wù)時(shí)，在農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建中也有所作為。
二 、農(nóng)地權(quán)利的運(yùn)行機(jī)理
（一）集體土地所有權(quán)：自公權(quán)主導(dǎo)回歸私權(quán)自治
1、集體土地所有權(quán)實(shí)際的公權(quán)化運(yùn)作機(jī)理背離了其私權(quán)屬性
由于作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體在實(shí)踐中具有諸多缺陷，決定了其自身并不能有效地行使所有權(quán)，因此，我國(guó)法律規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)考慮到我國(guó)體制建設(shè)中的歷史原因，法律規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織”可由村民委員會(huì)替代行使土地所有權(quán)，對(duì)“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”可由村民小組替代行使土地所有權(quán)。在國(guó)家政策取消集體對(duì)承包人的收費(fèi)權(quán)后，實(shí)際上是剝奪了集體的所有權(quán)收益權(quán)能。對(duì)于這樣一種集體土地所有權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)實(shí)，就所調(diào)查的10個(gè)省的數(shù)據(jù)而言，幾乎半數(shù)的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地屬于“國(guó)家所有”（41.915）只有不到1/3的受訪農(nóng)戶認(rèn)為屬于“村集體所有”（29.57%）分別有很少的受訪農(nóng)戶認(rèn)為屬于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有”（3.56%）或“村小組所有”(6.23%)。從訪談得知，在很多農(nóng)戶看來(lái)，村集體代表國(guó)家，所以才有這么大比例的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地屬于國(guó)家所有。這種有失偏頗的判斷與課題組多數(shù)成員近幾年中數(shù)次調(diào)查的結(jié)論幾乎一致。因此，以法律的形式明確農(nóng)民集體之土地所有權(quán)的私權(quán)主體地位及所有權(quán)的運(yùn)作程序是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)地立法的當(dāng)務(wù)之急。
2、集體土地所有權(quán)回歸其私權(quán)的運(yùn)作機(jī)理具有現(xiàn)實(shí)性
由于公權(quán)力嚴(yán)重干擾了集體土地所有權(quán)的正常運(yùn)行，農(nóng)民對(duì)承包地所有權(quán)的歸屬之期望與現(xiàn)行法律的規(guī)定明顯不一致。在課題組實(shí)地調(diào)查中，就農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬期望的情況來(lái)看，有近半數(shù)的受訪農(nóng)戶（46.41%）認(rèn)為承包地歸自己最好，但是，我們?cè)谕诘脑L談中了解到，這并不表明將來(lái)農(nóng)地私有化會(huì)更符合農(nóng)戶的意愿。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于村集體的職能日趨式微，在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下村集體缺乏對(duì)農(nóng)民的影響力。同時(shí)，有許多受訪農(nóng)戶雖然表示承包地歸個(gè)人所有最好，但其真正意圖不是希望實(shí)行農(nóng)村土地私有化，而是希望享有更穩(wěn)定且更少受到干預(yù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，我們特別注意到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的橫向比較，在主張承包地歸“國(guó)家所有”還是“集體所有”上，各省受訪農(nóng)戶的看法顯示出相當(dāng)大的差異，如廣東、江蘇和山東等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份的農(nóng)戶傾向于“村集體所有”，這是因?yàn)槿∥幕c經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，很多受訪農(nóng)戶完全知悉農(nóng)地屬于集體所有，并且也切身感受到村集體在現(xiàn)實(shí)生活特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的重要作用，所以對(duì)“村集體所有”的期盼較高；而四川、貴州等省受訪農(nóng)戶期盼承包地歸村集體所有的比例則較低。可見，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于其成員有意識(shí)地行使成員權(quán)，使其成員享有相應(yīng)的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并促使農(nóng)民集體之私權(quán)利主體功能的發(fā)揮，避免農(nóng)民集體的運(yùn)作陷入停滯或混亂，從而成為法律文化弘揚(yáng)的重大推動(dòng)力量。
實(shí)際上，不管農(nóng)戶表現(xiàn)出“個(gè)人”取向還是“集體” 取向，折射出的均是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)的運(yùn)作機(jī)理極具現(xiàn)實(shí)意義。盡管農(nóng)民集體所有權(quán)由于存在主體虛位、權(quán)能殘缺等缺陷，為不少學(xué)者所詬病，但也有學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度論證了農(nóng)民集體在我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在的合理性和意義。我們認(rèn)為，在當(dāng)下中國(guó)公有制體制中，應(yīng)考慮在具體的制度設(shè)計(jì)上以法律的形式明確農(nóng)民集體獨(dú)立的民事主體地位，通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力不當(dāng)介入農(nóng)地處分權(quán)的運(yùn)行而使農(nóng)民集體成為真正的所有權(quán)人，從而克服農(nóng)民集體所有的缺陷；在農(nóng)地法律制度完善過(guò)程中不但不能因噎廢食，草率地廢棄集體土地所有權(quán)制度，還應(yīng)當(dāng)以立法技術(shù)淡化集體土地所有權(quán)主體的公權(quán)化色彩，使其能夠切實(shí)代表農(nóng)民行使所有權(quán)，并加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的限制，堵住因其濫用而侵害集體土地所有權(quán)的管道，使集體土地所有權(quán)制度走出公權(quán)力的羈絆，并回歸其物權(quán)本質(zhì)，以防御來(lái)自公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)基于集體土地所有權(quán)而產(chǎn)生的利益。
3、明確農(nóng)民集體的私法主體資格，構(gòu)建理想的集體土地所有權(quán)主體
我國(guó)現(xiàn)行民事立法未對(duì)農(nóng)民集體的獨(dú)立民事主體資格作出細(xì)致規(guī)定。既然農(nóng)民集體是憲法和法律確立的農(nóng)村土地所有權(quán)主體，就應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)所處的時(shí)空環(huán)境，依照民事主體的內(nèi)涵對(duì)其進(jìn)行充實(shí)，使其符合民事主體的特性，同時(shí)在立法上理順農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，改變社員與農(nóng)民集體關(guān)系中存在的不對(duì)等模式，避免農(nóng)民集體在運(yùn)作中失去物質(zhì)基礎(chǔ)，從而陷于癱瘓，最終損害集體成員及農(nóng)民的利益。這樣就可以通過(guò)農(nóng)民行使成員權(quán)積極參與農(nóng)民集體土地事務(wù)，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的民主決策和順利運(yùn)行；同時(shí)，在國(guó)家征收集體所有的土地的過(guò)程中，“農(nóng)民集體”這一法定的農(nóng)村土地所有權(quán)主體才有底氣在公平的條件下和國(guó)家進(jìn)行合理博弈，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)利。可見，只有構(gòu)建出合理的農(nóng)村土地所有權(quán)主體，使其在開展民事活動(dòng)時(shí)淡化公權(quán)色彩，才能使農(nóng)民集體在面對(duì)國(guó)家和農(nóng)戶時(shí)擺正自己的位置。因此，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村土地所有權(quán)及其主體制度是解決我國(guó)農(nóng)地法律制度運(yùn)行中產(chǎn)生系列問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵，也是完善我國(guó)農(nóng)地法律制度的重心所在。
（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：逐步強(qiáng)化物權(quán)效力、拓展自由流轉(zhuǎn)的制度空間
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之物權(quán)性的實(shí)現(xiàn)機(jī)理
為了穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，黨和政府出臺(tái)了“農(nóng)地承包期30年”、“嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)地的面積（禁止超過(guò)整個(gè)集體耕地面積的5%）甚至不允許再留機(jī)動(dòng)地”和“增人不增地，減人不減地”等政策規(guī)定。在《物權(quán)法》通過(guò)以前，我國(guó)試圖以此強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，使農(nóng)戶與農(nóng)民集體處于平等的法律地位，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。盡管這些目標(biāo)并未一一達(dá)成，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性意義卻由此深入百姓，深得人心，并為彌補(bǔ)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性缺陷和抑制實(shí)踐中的不良做法發(fā)揮了一定的積極作用。然而，課題組調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)過(guò)20多年的制度磨合和運(yùn)作后，大多數(shù)受訪農(nóng)戶（74.10%）并不認(rèn)同“增人不增地，減人不減地” 、“承包期30年不變”等政策、法律。究其原因，主要在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得以農(nóng)民的成員權(quán)為基礎(chǔ)，而在農(nóng)業(yè)稅取消后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上成為農(nóng)民享有集體土地所有權(quán)利益的唯一渠道，但是，上述保持承包地穩(wěn)定規(guī)定過(guò)于剛性，幾乎完全關(guān)閉了農(nóng)民集體成員中未取得承包地的成員實(shí)現(xiàn)其成員權(quán)的路徑，同時(shí)排除了土地承包合同的雙方當(dāng)事人通過(guò)意思自治變更權(quán)利義務(wù)的可能性，從而產(chǎn)生了一些農(nóng)戶因人口減少而人少地多，另一些農(nóng)戶因人口增多而人多地少的明顯不公平或失衡的現(xiàn)象。可見，在當(dāng)前集體土地對(duì)于農(nóng)民具有基本社會(huì)保障且集體土地所有權(quán)利益分解于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性的徹底實(shí)現(xiàn)背離了農(nóng)民由來(lái)已久的“均田地”的樸素的公平理念，并確實(shí)造成了承包期內(nèi)人口增加的部分農(nóng)戶因承包地未能增加而生活出現(xiàn)困難。長(zhǎng)此以往，在城鄉(xiāng)二元體制下，又必然造成農(nóng)民階層的收入分化，在取消農(nóng)業(yè)稅并實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼且農(nóng)地收益有所增加的今天，這種分化愈發(fā)明顯。由是可知，此項(xiàng)政策的實(shí)施雖在一定程度上起到了保護(hù)農(nóng)民利益的作用，但也已危及人口增加的農(nóng)戶合法權(quán)益，如同一把雙刃劍，這或許是該政策的設(shè)計(jì)者們始料未及的，如果背離中國(guó)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)階段一味強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，僵化地以較長(zhǎng)的承包期限來(lái)保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，其法律后果可能會(huì)適得其反，從而既不能實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性所欲發(fā)揮的制度價(jià)值，也不能得到農(nóng)戶的理解和集體的嚴(yán)格執(zhí)行。
然而，根據(jù)物權(quán)法的基本原理，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)應(yīng)有其獨(dú)立性，保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性是一種必然的制度邏輯，因而“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的土地承包制度顯而易見具有短期性和階段性特點(diǎn)，現(xiàn)有農(nóng)戶之間人地不均矛盾最終將應(yīng)由作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人收取適當(dāng)?shù)耐恋厥褂觅M(fèi)（租金）加以較為徹底的解決，即農(nóng)民基于成員權(quán)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，須對(duì)土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體承擔(dān)繳納一定租金的義務(wù)。為此，有兩個(gè)法律問(wèn)題或前提條件應(yīng)當(dāng)明確：第一，由于農(nóng)戶和農(nóng)民集體都具有相互獨(dú)立性，農(nóng)民集體自己也應(yīng)有合理的利益訴求，故收取租金的額度應(yīng)由農(nóng)民集體成員大會(huì)決議確定，而不能由村委會(huì)獨(dú)自決定。第二，租金的用途必須明確和公開，應(yīng)用于村集體全體農(nóng)民，即為全體農(nóng)戶謀福利，包括眼前利益（如修建水利設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境改造等等基本福利項(xiàng)目）和長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障（如成員的失地保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社保項(xiàng)目）。
現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確賦予農(nóng)村土地所有權(quán)人在發(fā)包土地時(shí)收取土地使用費(fèi)即租金的權(quán)利，也沒(méi)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有繳納適當(dāng)?shù)耐恋厥褂觅M(fèi)即租金的義務(wù)，但根據(jù)本課題組調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)村集體公益事業(yè)資金枯竭，眼前的事情無(wú)人管理，更不要說(shuō)長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，如果立法只考慮到農(nóng)戶的雙重身份就忽視了其在農(nóng)民集體中這一身份主體應(yīng)盡的必要義務(wù)，必將走向另一個(gè)極端。農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體相輔相成、利益悠關(guān)，在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)民集體的存在價(jià)值是重要的、多元的，且富有體制與制度深意，如果架空農(nóng)民集體，無(wú)視集體利益，很難說(shuō)是公平合理，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)地制度縮小城鄉(xiāng)差距受惠于數(shù)億農(nóng)民的初衷。而且，由于農(nóng)民的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)利益（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）之獲得，必須通過(guò)成員權(quán)之行使或以成員權(quán)為基礎(chǔ)，而現(xiàn)行“增人不增地，減人不減地”的土地政策，忽視了對(duì)新增人口的成員權(quán)的保護(hù)，其在一定程度上直接與公平原則相悖離和沖突。所以，農(nóng)民集體以收取的租金給無(wú)地和失地的農(nóng)民作出一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償正可作為實(shí)行“增人不增地，減人不減地”政策的有益有效補(bǔ)充，完成實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)與法律目標(biāo)。自然，對(duì)農(nóng)民集體收取的租金的使用應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的制度保障，而其推行也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)逐步發(fā)展和完善的過(guò)程，在當(dāng)前剛完成廢除千年“皇糧國(guó)稅”的農(nóng)業(yè)稅的社會(huì)環(huán)境下不可操之過(guò)急。對(duì)此，我們分析認(rèn)為，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)和國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，承包地調(diào)整問(wèn)題的解決應(yīng)采“三步走”的方略：第一步是在近期實(shí)行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的政策；第二步是在條件成熟的地區(qū)逐步推行地租制，并以收取的地租補(bǔ)償未分配或失去承包地的農(nóng)民集體成員，從而保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定；第三步是將地租制施行于全國(guó)，真正實(shí)施物權(quán)意義的“增人不增地，減人不減地”規(guī)則，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以充分圓滿的實(shí)現(xiàn)。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的強(qiáng)化
從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，其自由是有限的，未達(dá)到法定的要求：
第一，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式有限，法律沒(méi)有賦予農(nóng)民更大或更合理的選擇空間。《物權(quán)法》已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)，這樣的權(quán)利本應(yīng)可以采用適合于物權(quán)的一切流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但該法卻沿用了之前原有法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，完全沒(méi)有新的突破和絲毫變革，特別是仍未規(guī)定允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。根據(jù)課題組的調(diào)查，如前所述，農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押已有現(xiàn)實(shí)操作更有是有一定的需求，十省隨機(jī)受訪農(nóng)戶中有13.62%希望土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押，在黑龍江省甚至有高達(dá)40.33%的受訪農(nóng)戶希望能夠以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體設(shè)定抵押權(quán)。
第二，流轉(zhuǎn)程序不合理，阻礙了流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行。從我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定來(lái)看，個(gè)別規(guī)定既有悖于物權(quán)法的基本原理，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率要求。如按照《物權(quán)法》第128條及133條的規(guī)定，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作，準(zhǔn)用《農(nóng)村土地承包法》。而按照《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定，對(duì)于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題：一是在理論上違背了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，這在一定程度上使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“用益物權(quán)”之定位有名無(wú)實(shí)，因?yàn)橹挥衅胀▊鶆?wù)的轉(zhuǎn)讓才須征得債權(quán)人（即原對(duì)方當(dāng)事人）的同意；二是在實(shí)踐中為集體土地所有權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了干涉空間而且該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檗r(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)并未遵守或已無(wú)須遵循這一規(guī)定。這樣規(guī)定的結(jié)果，就有可能在司法實(shí)踐中適用法律時(shí)出現(xiàn)不合理的判決。
第三，尚未建立完善的配合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度。本調(diào)查結(jié)果表明，影響農(nóng)戶決定流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的因素主要有兩個(gè)：一是土地收入不是主要生活來(lái)源；二是土地流轉(zhuǎn)的收入較高。在具備前者條件下，會(huì)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶為44.58%；在具備后者條件下會(huì)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶為35.02%。 如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式?jīng)]有進(jìn)一步的突破，即不完善建立規(guī)范的抵押或入股等配套制度，農(nóng)民的致富、農(nóng)業(yè)的興旺、城鄉(xiāng)二元差距的縮小將依然無(wú)果。此外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，當(dāng)事人采用這些方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但調(diào)查結(jié)果表明，該規(guī)定并沒(méi)有得到很好的實(shí)施，農(nóng)戶主要通過(guò)口頭形式來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的形式是采取書面還是口頭形式都應(yīng)由當(dāng)事人自主選擇。目前之所以不強(qiáng)求當(dāng)事人采取書面形主要是基于以下理由：一是缺乏必要性，因?yàn)檗r(nóng)村是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)，雖沒(méi)有正式的制度安排，但基于個(gè)體特征的熟悉就能保障信任的產(chǎn)生，從而也有其特殊的執(zhí)行保障機(jī)制；二是可行性不強(qiáng)，即文化水平的有限、相關(guān)知識(shí)的欠缺，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)障礙；三是有政策和習(xí)慣替補(bǔ)，國(guó)家可以提供參考模板或者在效力上予以補(bǔ)正以及承認(rèn)當(dāng)?shù)氐膽T常做法。
從制度完善的角度看，未來(lái)的農(nóng)地立法應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從以下方面做出科學(xué)、合理的安排：第一，制度設(shè)計(jì)應(yīng)有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。首先，《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定由于違反基本的法理，忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為流轉(zhuǎn)的不法干預(yù)提供了借口。從物權(quán)法原理來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既然是用益物權(quán)，那么，所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)不針對(duì)特定的某個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了變動(dòng)，只須由新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人去履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任即可，故如何流轉(zhuǎn)應(yīng)由轉(zhuǎn)讓人與受讓人約定，與所有權(quán)人無(wú)涉，所有權(quán)人在其中的容忍義務(wù)是法定的。因此，《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定應(yīng)予廢除。其次，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)采登記對(duì)抗主義。目前，基于認(rèn)可農(nóng)民普遍采用口頭協(xié)議的同樣理由，這種登記對(duì)抗主義有其現(xiàn)實(shí)合理性。但隨著交易的復(fù)雜化和開放性，登記對(duì)抗主義將來(lái)應(yīng)逐漸過(guò)渡到登記生效主義。第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式應(yīng)多元化。從民法基本原理出發(fā)分析，在不影響公共利益的前提下，法律應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將各種流轉(zhuǎn)方式均考慮適用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上，抵押這樣具有較強(qiáng)物權(quán)效力的流轉(zhuǎn)方式自然不應(yīng)成為例外。第三，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采書面形式之優(yōu)選理由的宣傳。在當(dāng)前及今后一段時(shí)期采取口頭形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有其現(xiàn)實(shí)合理性，但隨著流轉(zhuǎn)的規(guī)模化復(fù)雜化、頻繁化，這種現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)要求更精細(xì)穩(wěn)妥的法律制度安排則是必然的，口頭協(xié)議將難以滿足新情況，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，包括抵押權(quán)適用在陌生農(nóng)戶中的書面化開展將成為常態(tài)，因此，加強(qiáng)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性的宣傳和示范，使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)其土地用益物權(quán)交易的便捷與安全性兼顧的意義極有必要。第四，應(yīng)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)范實(shí)施，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之最佳效能的產(chǎn)生提供條件、創(chuàng)造機(jī)會(huì)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化發(fā)展，一方面要為農(nóng)戶生活擺脫過(guò)度依賴土地提供條件和創(chuàng)造機(jī)會(huì)；另一方面也要通過(guò)地盡其利的制度工具，致力于提高農(nóng)地的比較效益，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模性全面良性流轉(zhuǎn)，從而加快農(nóng)民脫貧致富的進(jìn)程。
（三）宅基地使用權(quán)：由隨意性操作漸入科學(xué)規(guī)范軌道
宅基地使用權(quán)的運(yùn)行一般包括宅基地使用權(quán)的取得、使用和流轉(zhuǎn)三個(gè)方面：
1、規(guī)范初始取得，促進(jìn)宅基地使用權(quán)各項(xiàng)基本功能的實(shí)現(xiàn)
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于其集體成員身份而擁有的法定性權(quán)利，鑒于農(nóng)村社會(huì)欠發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平較為低下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這一權(quán)利具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能，這種狀況在我國(guó)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)。受此影響和決定，我國(guó)的宅基地使用權(quán)取得制度反映出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)無(wú)需支付宅基地使用權(quán)的對(duì)價(jià)；二是所取得的宅基地使用權(quán)的范圍以保障農(nóng)民的基本生活為限，嚴(yán)格控制其規(guī)模以保護(hù)耕地和集體利益。
這是基于初始公平的考慮，作為擁有平等成員權(quán)的農(nóng)民，關(guān)于取得宅基地使用權(quán)依據(jù)的制度設(shè)計(jì)，須貫徹平等的價(jià)值目標(biāo)和涉及糧食安全的耕地嚴(yán)格保護(hù)原則。
但課題組調(diào)查中，問(wèn)及“在你們村，根據(jù)什么取得宅基地”這一問(wèn)題時(shí)，有14.12%的被調(diào)查者回答“有錢就可以多買”，其中在貴州的此問(wèn)題的回答比例達(dá)到了40.33%。同時(shí)，整合十省的問(wèn)卷，對(duì)此表示有兩處或三處以上的情況仍然存在平均比例依次是7.78%、0.83%和0.44%。這說(shuō)明，實(shí)踐中一戶多宅、超占宅基地等現(xiàn)象存在或有存在的基礎(chǔ)，由此，不但有違宅基地使用權(quán)保障農(nóng)民基本生活的基本制度理念、有違取得宅基地的初始公平，很可能對(duì)耕地造成破壞。控制宅基地使用權(quán)的非法和不當(dāng)取得應(yīng)當(dāng)在公平的理念引導(dǎo)和保護(hù)稀缺之耕地資源的大框架下展開。
調(diào)查結(jié)果還顯示，全國(guó)分別有26.07%和24.07%的被調(diào)查者認(rèn)為村里面取得宅基地是依據(jù)“兒子的數(shù)量”或“子女的數(shù)量”，這種實(shí)踐中的做法反映了一定的習(xí)慣理性，但過(guò)于粗略，為防止該制度被濫用，應(yīng)在此基礎(chǔ)上基于成員權(quán)，明確制定具體的宅基地使用權(quán)取得規(guī)范條件，以促進(jìn)宅基地使用權(quán)社會(huì)保障功能的真正實(shí)現(xiàn)。
2、完善相關(guān)立法，強(qiáng)化宅基地的合法使用權(quán)
宅基地使用權(quán)具有社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能，是農(nóng)民生活的基本保障之一，則其用途上應(yīng)基本局限于生活必須之用。大體應(yīng)包括：居住、小面積出租和一般性的從事于鄰居無(wú)重大不利影響的商業(yè)行為。其他商業(yè)活動(dòng)，特別是一些具有個(gè)人獨(dú)資和合伙企業(yè)以及會(huì)對(duì)鄰里生活造成不利影響的個(gè)體工商戶的活動(dòng)不應(yīng)在宅基地上進(jìn)行。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定除經(jīng)依法批準(zhǔn)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)以及及村民建設(shè)住宅所需土地可以使用農(nóng)民集體所有土地外，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，只能申請(qǐng)使用國(guó)有土地。從形式上看，土地管理法既未允許也未限制農(nóng)民在自有住宅中從事工商業(yè)活動(dòng)，但從解釋論上來(lái)說(shuō)，我們以為，隨意改變宅基地的基本用途有違立法初衷和中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，應(yīng)予以合理控制。
我們?cè)谠L談中了解到，一些農(nóng)民個(gè)體工商戶由于人手不足、資金單薄，既沒(méi)有精力來(lái)履行手續(xù)繁瑣的國(guó)有土地出讓手續(xù)，更無(wú)財(cái)力支付昂貴的國(guó)有土地出讓金來(lái)取得建設(shè)用地使用權(quán)，故在急于拓展稅源彰顯政績(jī)的部分基層官員的默許甚至“牽線搭橋”下，有農(nóng)戶便“欺上不瞞下”的將以宅基地名義取得的土地改作或轉(zhuǎn)讓為工商業(yè)用地。此種現(xiàn)象表明，強(qiáng)化宅基地的規(guī)范使用，不能簡(jiǎn)單一禁了之，必先完善相關(guān)的法律規(guī)定，為農(nóng)民個(gè)體工商企業(yè)留下適合其生存的法律空間又須有效控制其濫用。
3、順應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，取消宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不合理的限制條件
宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指宅基地使用權(quán)人將其宅基地使用權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓和入股等方式讓與他人使用的一系列交易行為。據(jù)課題組調(diào)查了解，一些地區(qū)農(nóng)村住房閑置，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”交易現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我國(guó)現(xiàn)行的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地” 的規(guī)定，無(wú)疑是針對(duì)這一現(xiàn)象的規(guī)范。“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地”的規(guī)定雖然僅僅是限制了宅基地使用權(quán)的受讓對(duì)象，但實(shí)際引發(fā)的后果是，有購(gòu)房需求的城鎮(zhèn)居民無(wú)權(quán)購(gòu)買宅基地使用權(quán)，而有權(quán)優(yōu)先購(gòu)買宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民因能夠無(wú)償申請(qǐng)宅基地，故他們不會(huì)購(gòu)買他人的宅基地，而農(nóng)村住房閑置的情況的確存在。在此種情形下，宅基地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育缺乏必要的制度空間，從而最終要么因住房閑置而損害了農(nóng)民的利益，并造成土地資源的極大浪費(fèi)，要么因“小產(chǎn)權(quán)房”交易不受法律保護(hù)，在一定程度上損害了作為城鎮(zhèn)居民的買方的利益。
然而，主張宅基地使用權(quán)的放開流轉(zhuǎn)并不意味著萬(wàn)事大吉，其由此可能導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)或許會(huì)消解掉開放流轉(zhuǎn)帶來(lái)的益處。因此，如何在交易中體現(xiàn)出農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人的利益、如何區(qū)別對(duì)待不同取得方式和取得成本的宅基地使用權(quán)主體所進(jìn)行的交易、如何保障農(nóng)民在宅基地交易中利益得以充分維護(hù)、如何防止資本侵入農(nóng)村后可能發(fā)生的農(nóng)民失地情形、如何在資本的最大收益和宅基地使用權(quán)的基本保障功能之間找到合適的平衡、如何在交易中貫徹意思自治和法律調(diào)控，如此等等，都需要立法設(shè)計(jì)者進(jìn)行深入而全面的思考。我們認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是否以及如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了自由與限制的博弈和沖突，具體制度規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)以調(diào)和其中的自由和限制為主要內(nèi)容，其主要包括以下：（1）宅基地使用權(quán)應(yīng)采用有條件進(jìn)入市場(chǎng)的模式。即在下列情況下應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)：一是作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口；二是在房屋繼承中，遺產(chǎn)分割后房屋歸屬者具有非農(nóng)業(yè)戶口或者已不具有本農(nóng)民集體成員資格；三是作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)戶全家成為其他農(nóng)民集體成員。除此之外的其他情形，應(yīng)以不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為原則。（2）在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，本農(nóng)民集體成員享有同等條件下的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。（3）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需區(qū)分具體情況的不同而分別向農(nóng)民集體繳納相應(yīng)費(fèi)用，以體現(xiàn)農(nóng)民集體的所有者身份。影響宅基地使用權(quán)人繳納費(fèi)用的因素主要包括：獲得宅基地使用權(quán)的原因；宅基地使用權(quán)與房屋在交易價(jià)格中所占比重；宅基地面積與規(guī)定的人均占有面積之間的關(guān)系等。（4）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出后不得再行向本農(nóng)民集體申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。
（四）地役權(quán)與自留地、自留山使用權(quán)：從保守的制度立場(chǎng)轉(zhuǎn)至開放的立法姿態(tài)
就調(diào)研情況來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐中的諸多現(xiàn)象可以通過(guò)地役權(quán)的制度構(gòu)造實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的利益平衡，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法律化，但因當(dāng)事人對(duì)地役權(quán)制度缺乏認(rèn)知和法制大環(huán)境的制約，地役權(quán)制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。
由于我國(guó)物權(quán)立法與大陸法系存在一定的傳承關(guān)系，同時(shí)又根據(jù)本國(guó)實(shí)際做了一定程度的改造，因此，作為舶來(lái)品的地役權(quán)在當(dāng)下中國(guó)這個(gè)語(yǔ)境中如何理解、適用需要我們?cè)趯?shí)施《物權(quán)法》時(shí)加以認(rèn)真思考。進(jìn)而言之，這種傳承與改造是否符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與地役權(quán)的城市、鄉(xiāng)村二元分類是否有著某種關(guān)聯(lián)，在新的社會(huì)條件下，鄉(xiāng)村地役權(quán)又會(huì)呈現(xiàn)出何種面貌，這些同樣也值得我們深思。就具體操作層面而言，在廣大農(nóng)村，地役權(quán)設(shè)定的主體如何確定，地役權(quán)的公示問(wèn)題，有償設(shè)定地役權(quán)時(shí)的費(fèi)用分擔(dān)（對(duì)需役地權(quán)利人而言）與分享（對(duì)供役地權(quán)利人而言）問(wèn)題，甚至在當(dāng)事人雙方協(xié)商不成或處于僵局時(shí)的補(bǔ)救方案設(shè)計(jì)，都是地役權(quán)適用中急需解決的難題。
值得注意的是，在農(nóng)地權(quán)利體系中，自留地、自留山使用權(quán)也是農(nóng)地立法中不可忽視的內(nèi)容。這種權(quán)利在實(shí)踐中問(wèn)題叢生，在理論上研究薄弱卻又沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，在屬性上晦暗不明，在制度構(gòu)造上模糊不清。從法律理論和歷史變遷來(lái)看，自留地、自留山使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)的范疇，不過(guò)有別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。自留地、自留山使用權(quán)制度雖然在我國(guó)法律中缺失，從而處于農(nóng)地權(quán)利的邊緣，但其存在于我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)卻是一個(gè)事實(shí)，故在民法典制定時(shí)應(yīng)將其納入以便使其能夠規(guī)范運(yùn)行。
可以說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況迫切要求在理論上對(duì)地役權(quán)和自留地、自留山使用權(quán)給予科學(xué)、務(wù)實(shí)的說(shuō)明，在立法上堅(jiān)持一種開放的不斷滿足現(xiàn)實(shí)需求的立場(chǎng)，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建。
（五）農(nóng)地登記制度：從行政管理手段到物權(quán)的公示公信
《物權(quán)法》的頒布實(shí)施給我國(guó)的農(nóng)地登記制度帶來(lái)了契機(jī)，這將使我國(guó)農(nóng)地登記制度從過(guò)去公法性質(zhì)上的行政管理模式向私法上的物權(quán)登記的公示公信模式變遷過(guò)渡。因此，如何很好地施行和規(guī)劃農(nóng)地登記制度，將對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變，對(duì)于進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益的保障有著更深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。土地登記制度在我國(guó)農(nóng)村具有重要的應(yīng)用前景，是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性強(qiáng)化的必由之路。農(nóng)地權(quán)屬登記對(duì)于物權(quán)法上的權(quán)屬公示具有重大意義。但在當(dāng)前農(nóng)地登記制度實(shí)然層面上，我國(guó)傳統(tǒng)模式一直都是采取行政管理登記方式，也就是說(shuō)，就農(nóng)地的國(guó)家行政管理手段而言，國(guó)家主要是通過(guò)農(nóng)地登記將土地的權(quán)屬關(guān)系、用途、面積、使用條件、等級(jí)、價(jià)值等信息情況記錄于專門的簿冊(cè)，以確定土地權(quán)屬，進(jìn)而頒發(fā)《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》等，同時(shí)，各級(jí)政府又下設(shè)專門職能部門對(duì)農(nóng)地進(jìn)行行政管理，如各級(jí)土地行政管理部門主要以審批、登記、備案、處罰違法用地行為等手段為媒介，具體實(shí)施對(duì)農(nóng)地利用情況的監(jiān)督檢查及其他行政管理，這是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地管理的重要判斷依據(jù)，同時(shí)也為保護(hù)權(quán)利人享有合法土地權(quán)益提供了信息支撐。這樣看來(lái)，傳統(tǒng)模式下我國(guó)農(nóng)地行政管理登記模式，其性質(zhì)完全是公法性質(zhì)的，而非民事上的登記行為。從公示公信應(yīng)然的層面上看，農(nóng)地登記行為應(yīng)該是一個(gè)民事權(quán)利的私法上的登記行為。由于物權(quán)具有排他性，其變動(dòng)主要產(chǎn)生排他性的效果，如果沒(méi)有由外界辨認(rèn)其變動(dòng)的表征，則會(huì)使第三人遭受不測(cè)的損害。因此要使農(nóng)地物權(quán)具有排他性，防止他人對(duì)物的爭(zhēng)奪或侵害，必須規(guī)定農(nóng)地物權(quán)公示的制度和公示的方法。
盡管《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)地登記對(duì)抗主義，對(duì)農(nóng)民土地合法權(quán)益的保護(hù)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，從農(nóng)地法律制度的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以《物權(quán)法》第129條規(guī)定為基礎(chǔ)，在農(nóng)地登記方面，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地登記制度的物權(quán)法上的私法效力，突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)地一旦依法登記，其所有權(quán)和使用權(quán)均受法律保護(hù)，不可侵犯，同時(shí)突破過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)地登記采取的行政管理功能側(cè)重模式，健全和規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記制度，以明確農(nóng)地權(quán)利主體的歸屬和農(nóng)地用途的法定性。此外，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)雜化，登記對(duì)抗主義將來(lái)應(yīng)逐漸過(guò)渡到登記生效主義。
（六）農(nóng)地征收：從適用強(qiáng)制過(guò)渡到權(quán)益平衡
對(duì)農(nóng)地的征收是與農(nóng)地的運(yùn)行密切相關(guān)的制度。征收的特點(diǎn)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的強(qiáng)制取得。由于國(guó)家與被征地農(nóng)民在征收過(guò)程中地位的懸殊，國(guó)家利用其強(qiáng)權(quán)侵害農(nóng)民利益的情況大量發(fā)生。因此，在土地征收中如何由國(guó)家強(qiáng)權(quán)過(guò)渡到征收與被征收者的相對(duì)權(quán)益平衡，也是確保農(nóng)地權(quán)利運(yùn)行的重要方面或者說(shuō)是重要的外部性問(wèn)題。在這一方面除了依據(jù)目前的研究成果，嚴(yán)格界定土地征收目的的公共利益范圍、完善征收程序外，還應(yīng)當(dāng)特別在以下兩個(gè)方面作出規(guī)定。
1、依法擴(kuò)大征收客體
農(nóng)村土地征收在我國(guó)是指將集體所有的土地收歸國(guó)家所有，其法律后果是土地所有權(quán)在國(guó)家和集體之間發(fā)生變動(dòng)，但不可忽視的是，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，其可以依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)，具有交換價(jià)值，在集體土地所有權(quán)被征收由國(guó)家取得土地所有權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦歸于消滅，因而其應(yīng)被納入土地征收的補(bǔ)償范圍。因此，對(duì)農(nóng)村土地的征收應(yīng)不限于土地所有權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征收的客體范圍符合法律的一般原則，但在我國(guó)以往的土地征收實(shí)務(wù)中卻沒(méi)有將被征收土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為征收的客體， 也就沒(méi)有將承包權(quán)人作為被征收土地上可獲得補(bǔ)償?shù)莫?dú)立主體對(duì)待，在土地征收過(guò)程中往往由集體所有權(quán)人包攬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償事宜，這極可能導(dǎo)致集體土地所有權(quán)人犧牲承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益的情況。因此，應(yīng)當(dāng)在法律中明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入被征收的客體范圍，進(jìn)而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為被征地的一方當(dāng)事人，賦予其在土地征收中知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，以切實(shí)保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益。《物權(quán)法》第132條已經(jīng)規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”但如何貫徹執(zhí)行這一法律規(guī)定，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠成為一獨(dú)立權(quán)利主體參加征地的談判和補(bǔ)償?shù)娜〉蔑@然尚需時(shí)日。
2、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理和補(bǔ)償數(shù)額偏低是我國(guó)土地征收中農(nóng)民土地權(quán)益受損害的突出問(wèn)題。由于公平交易最能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)價(jià)值才可能是公正的，因此“按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償”或“給予合理補(bǔ)償”規(guī)則，理應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為原則，以切實(shí)保障被征收人的基本生活需求為依歸，并堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整。同時(shí)，政府應(yīng)與當(dāng)事人平等協(xié)商，而不能單方面強(qiáng)調(diào)大可商榷的“合理補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)傷及農(nóng)民的權(quán)益。
此外，應(yīng)堅(jiān)持征地補(bǔ)償方式的多元化。土地補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允秦泿叛a(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償和債券的方式作補(bǔ)償。對(duì)于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項(xiàng)目，如高速公路、供電供水設(shè)施等，可以采取將被征土地折價(jià)入股的方式補(bǔ)償，使權(quán)利人能夠獲得較為長(zhǎng)期的穩(wěn)定收益。而且，應(yīng)考慮在我國(guó)，土地是農(nóng)民的基本生存保障的功能，補(bǔ)償制度應(yīng)更多地考慮今后農(nóng)民的基本生存保障問(wèn)題。
三 、農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)
對(duì)于農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度，可以從權(quán)利類型、救濟(jì)手段、救濟(jì)方式等諸多視角進(jìn)行分析，但我們認(rèn)為以下兩種分類更為重要：其一，從救濟(jì)手段上將農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度區(qū)分為民事救濟(jì)、行政救濟(jì)和刑事救濟(jì)；其二，從權(quán)利的內(nèi)在設(shè)計(jì)到權(quán)利的外在保護(hù)的角度，將農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度區(qū)分為實(shí)體上的救濟(jì)制度和程序上的救濟(jì)制度。由于農(nóng)地權(quán)利的民事救濟(jì)在三種救濟(jì)手段中的核心和基礎(chǔ)地位，本報(bào)告將著重研析農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)中的民事救濟(jì)問(wèn)題，其中既包括民事實(shí)體法上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)，也包括民事程序法上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)。
（一）民事實(shí)體法上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)
根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，與農(nóng)民土地有關(guān)的權(quán)利主要有兩方面：其一為農(nóng)民集體成員權(quán)；其二為以農(nóng)地為客體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等。對(duì)于前者，因其是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份為前提的，從而與單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)利明顯不同，其包含對(duì)某些人如發(fā)包方案確定后出生或死亡的人、發(fā)包方案確定后戶口遷入或遷出的人是否有承包土地的權(quán)利，發(fā)包人和該當(dāng)事人各執(zhí)一詞而產(chǎn)生的糾紛。如何對(duì)該種糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)法律上并無(wú)明確規(guī)定，明顯存在法上的漏洞。我們認(rèn)為，法律之所以對(duì)該種情形未作規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施時(shí)二輪延包已經(jīng)完成，迄今沒(méi)有開始新的發(fā)包行為有關(guān)，而這并不意味著沒(méi)有在法律上對(duì)此加以規(guī)范的必要。一方面，農(nóng)業(yè)稅取消和一系列惠農(nóng)政策導(dǎo)致二輪延包過(guò)程中不規(guī)范的行為和矛盾逐漸暴露出來(lái)，其中有不少屬于村委會(huì)以“非本村村民”為理由剝奪和限制集體成員應(yīng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的糾紛。如果法律上不明確成員權(quán)的確定方法，則這一類糾紛的解決勢(shì)必面臨很大的困難。另一方面，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，但并不意味著承包地不能夠做任何調(diào)整，特別是在解決新增人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題時(shí)，明確成員權(quán)資格的確定規(guī)則顯得尤為必要。
在確定成員權(quán)資格的程序方面，因?yàn)楝F(xiàn)行法律沒(méi)有單獨(dú)為其設(shè)計(jì)一種全新的制度，故當(dāng)前直接根據(jù)民事訴訟程序進(jìn)行處理是一種可以參考的方案。鑒于該種糾紛需要及時(shí)處理的要求與民事訴訟的較長(zhǎng)訴訟周期不相協(xié)調(diào)，我們認(rèn)為就此問(wèn)題單獨(dú)規(guī)定特別的救濟(jì)程序?yàn)橥祝诰唧w制度設(shè)計(jì)方面，可以參考民事訴訟特別程序中有關(guān)選民資格案件的處理規(guī)定。
依據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)，因而集體土地所有權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式主要有兩種，即土地所有權(quán)邊界糾紛和土地征收糾紛。因?yàn)橥恋厮袡?quán)范圍與村集體行政區(qū)劃邊界重合并由后者決定，故土地所有權(quán)邊界糾紛也就同時(shí)屬于村與村的邊界糾紛，因此，該糾紛應(yīng)當(dāng)在邊界糾紛救濟(jì)程序中加以解決。至于土地征收糾紛，現(xiàn)行《物權(quán)法》僅在第121條規(guī)定“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”，至于究竟補(bǔ)償哪些內(nèi)容，用益物權(quán)人在征收補(bǔ)償過(guò)程中享有哪些實(shí)體和程序性權(quán)利則只能留待土地管理法的修改去完成。但是，我們認(rèn)為，在具體的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是補(bǔ)償要考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，要考慮到土地在農(nóng)民生活中的地位和農(nóng)民將來(lái)的生活保障；二是要公開透明，保障土地權(quán)利人在獲得充分、及時(shí)補(bǔ)償過(guò)程中的程序性權(quán)利。就集體土地所有權(quán)之外的其他農(nóng)地權(quán)利糾紛而言，主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等土地權(quán)利糾紛。對(duì)上述農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)一般可適用傳統(tǒng)民法對(duì)物權(quán)提供的保護(hù)措施，其包括物權(quán)法上救濟(jì)和債法上的救濟(jì)。具體來(lái)說(shuō)，物權(quán)法上救濟(jì)手段包括物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)、返還原物請(qǐng)求權(quán)、排除妨害和消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)、恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)等，債法的救濟(jì)則主要是合同法上的債權(quán)保障機(jī)制和侵權(quán)法上的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。所不同的是，傳統(tǒng)民法中的土地侵權(quán)救濟(jì)以所有權(quán)保護(hù)為核心展開，而在我國(guó)社會(huì)主義公有制環(huán)境下，我國(guó)的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)主要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等他物權(quán)（特別是其中的用益物權(quán)）的保護(hù)為核心展開。
訴訟時(shí)效制度也是農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)中應(yīng)給予關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。在設(shè)計(jì)農(nóng)地權(quán)利糾紛的訴訟和仲裁中，訴訟時(shí)效制度只適用于農(nóng)地權(quán)利中的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，而對(duì)于上文中提到的物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)、返還原物請(qǐng)求權(quán)、排除妨害和消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)、恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)等物權(quán)請(qǐng)求權(quán)則不能適用。
（二）民事程序法上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)
民事程序上的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)可以根據(jù)救濟(jì)程序的不同作進(jìn)一步區(qū)分，如和解、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、信訪、訴訟等，這些救濟(jì)程序雖在內(nèi)在機(jī)理上存在差異，但均為針對(duì)一般權(quán)利而設(shè)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。土地權(quán)利作為民事權(quán)利的一種當(dāng)然可以適用。但是，農(nóng)地糾紛的主體范圍畢竟不同于一般的民事糾紛，這些主體基本上處于一個(gè)比較封閉的“熟人社會(huì)”之中， 彼此之間極有可能非常熟識(shí)，故農(nóng)地權(quán)利糾紛的解決程序在實(shí)踐中的運(yùn)作仍然體現(xiàn)了一定的特殊性。本課題組調(diào)查顯示，在承包地糾紛的解決途徑中，有19.13%的受訪農(nóng)戶表示糾紛以當(dāng)事人和解方式解決；有67.19%的受訪農(nóng)戶表示糾紛由村委會(huì)調(diào)解；受訪農(nóng)戶表示到人民法院起訴從而以訴訟方式解決糾紛的僅為1.09%；另外，有1.56%的受訪農(nóng)戶表示是通過(guò)上訪解決糾紛的。在對(duì)“你認(rèn)為采用哪種方式解決承包地糾紛最好？”問(wèn)題的回答中，認(rèn)為當(dāng)事人和解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為30.02%，認(rèn)為村委會(huì)調(diào)解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為54.28%；另外，認(rèn)為到人民法院訴訟最好的受訪農(nóng)戶所占比例為6.53%，認(rèn)為以上訪解決糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例為1.40%；主張采用其他方式解決糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例也有3.27%。可見，熟人社會(huì)中的糾紛更多是由該民間社會(huì)本身去消解，而非直接求助于現(xiàn)行法律固定下來(lái)的主流救濟(jì)途徑。這是在未來(lái)的農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。
（三）有關(guān)農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)的特殊視角
1、對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)利的特殊救濟(jì)
農(nóng)民是弱勢(shì)群體，農(nóng)村婦女又是其中更弱勢(shì)的群體。在一些地方的農(nóng)村，村民委員會(huì)經(jīng)常利用所謂村規(guī)民約實(shí)施侵害婦女權(quán)益的行為，這一方面表明對(duì)村民自治的界限有加以明確的必要，另一方面也說(shuō)明在農(nóng)地權(quán)利方面，婦女的權(quán)益確實(shí)較之于男子更有可能受到侵害。其中突出的表現(xiàn)就是出嫁女、離婚婦女的農(nóng)地權(quán)利很有可能在法律上或者在事實(shí)上不能獲得保障。因此，在現(xiàn)代民法更注重實(shí)質(zhì)正義的背景之下，立法中應(yīng)有針對(duì)性地提供可操作性的規(guī)則，使農(nóng)村婦女享有與男子同等的土地權(quán)益，同時(shí)對(duì)婦女的土地權(quán)利及其救濟(jì)機(jī)制加以特別規(guī)范。具體而言，其應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是在實(shí)體上通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障婦女與男子享有平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)地權(quán)利；二是在程序上充分考慮婦女實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的現(xiàn)實(shí)障礙，從而通過(guò)制度上的設(shè)計(jì)彌補(bǔ)這一問(wèn)題。
2、農(nóng)地權(quán)利救濟(jì)與農(nóng)民的社會(huì)保障
對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的救濟(jì)還涉及到社會(huì)保障問(wèn)題。因農(nóng)地在實(shí)際上負(fù)載著為農(nóng)民提供基本生存資源的社會(huì)保障功能，故必須把農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立作為對(duì)農(nóng)地權(quán)利予以救濟(jì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)予以考慮。該方面最為典型的體現(xiàn)就是農(nóng)民失地保險(xiǎn)制度的建立。當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)利遭受到自然災(zāi)害的毀損時(shí)，其喪失的可能不僅僅是土地權(quán)利，更為重要的是失去了對(duì)未來(lái)生活的保障和信心，因此，單單依靠傳統(tǒng)民法學(xué)提供的理論和規(guī)則無(wú)法在實(shí)質(zhì)上解決失地農(nóng)民遇到的難題，故必須將其納入更為廣闊的社會(huì)保障的視野之中給予切實(shí)的關(guān)懷。
本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”(05JZD0005)的研究成果。
作者簡(jiǎn)介：陳小君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)云山領(lǐng)軍學(xué)者、教授，土地法制研究院院長(zhǎng)。高飛，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)教授，法學(xué)博士，土地法制研究院副院長(zhǎng)。耿卓，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)教授，法學(xué)博士，土地法制研究院副院長(zhǎng)。倫海波，燕山大學(xué)文法學(xué)院講師，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第1期
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