朝陽區(qū)地處首都城鄉(xiāng)結(jié)合部，村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，現(xiàn)有154個(gè)村，集體資產(chǎn)總額超過320億元，每年財(cái)務(wù)收支總額近60億元，各村年度收支少則數(shù)百萬元，多則上億元，財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)大，有必要立足既有成果進(jìn)行審視，找準(zhǔn)問題，創(chuàng)新思路，持續(xù)深化村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化工作。
為此，朝陽區(qū)進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，形成“四規(guī)范一追究”的制度規(guī)定，鄉(xiāng)村干部和財(cái)務(wù)人員普遍認(rèn)為相關(guān)規(guī)定容易記、很管用，促進(jìn)了村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)向縱深推進(jìn)。
找準(zhǔn)問題，明確方向
組織熟悉村級(jí)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的財(cái)務(wù)管理專家、注冊(cè)會(huì)計(jì)師和財(cái)務(wù)人員共同研究，經(jīng)過深入細(xì)致調(diào)查和分析，主要存在三個(gè)問題：
一是政策落地難。針對(duì)規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作，中紀(jì)委監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部等部委相繼出臺(tái)了《農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化管理辦法》（農(nóng)經(jīng)辦〔2006〕6號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2006〕24號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2013〕6號(hào)）等一系列文件，提出了具體要求，但如何把各項(xiàng)要求落到實(shí)處，需要不斷探索、總結(jié)和深化。
如，現(xiàn)有的村級(jí)預(yù)算管理缺乏剛性約束，有的村把預(yù)算編制看成是“編編數(shù)”，無法體現(xiàn)年度財(cái)務(wù)收支的計(jì)劃性，造成每年年終決算與預(yù)算存在較大差異，沒有形成制度化的預(yù)算執(zhí)行跟蹤分析和持續(xù)改進(jìn)的預(yù)算編制流程。又如，現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理決策權(quán)主要掌握在村干部手里，如何采取適當(dāng)措施，在完善集體內(nèi)部民主管理的同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)黨委和政府（鄉(xiāng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)）的外部監(jiān)督，確保財(cái)務(wù)管理效率和效果，有時(shí)面臨兩難選擇。
二是制度不完善。村級(jí)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制制度涉及現(xiàn)金銀行存款管理、債權(quán)債務(wù)管理、票據(jù)管理、會(huì)計(jì)檔案管理、集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)和貨幣資金、收付款、固定資產(chǎn)、借入借出款項(xiàng)、民主管理和財(cái)務(wù)公開等諸多制度，各村也制定了多項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)“制度上墻”，有的村還把全部制度匯編成冊(cè)，但內(nèi)容龐雜，絕大多數(shù)村干部不了解，甚至起草制度的人員也記不清楚，有的制度比較原則、寬泛，缺乏可操作性，有的制度尚未制定出來，形成空白和盲區(qū)。由于制度不完善，有的村連續(xù)數(shù)年未對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，存在集體資產(chǎn)流失的隱患，有的村對(duì)外投資缺乏有效監(jiān)管，長期無投資收益甚至血本無歸，卻始終無人較真碰硬。
三是追責(zé)不到位。長期以來，盡管鄉(xiāng)村基層制定了很多制度，提出了很多要求，但對(duì)違規(guī)違紀(jì)的村干部，如何根據(jù)具體情節(jié)確定其責(zé)任大小，一直缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果要么不追責(zé)，要么只是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與之談?wù)勗挕⑴u(píng)批評(píng)了事，制度形同虛設(shè)，造成類似問題一再發(fā)生。
創(chuàng)新思路，把握要點(diǎn)
針對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理存在的主要問題，研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了縝密的系統(tǒng)分析，提出了深化村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化的方式方法和基本思路。
一是在流程上突出風(fēng)險(xiǎn)控制。把規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)要求嵌入管理流程，明確管理主體，合理設(shè)定程序，根據(jù)具體事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定管理權(quán)限，低風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)須村“兩委一社”主要負(fù)責(zé)人共同簽字確認(rèn)，中等風(fēng)險(xiǎn)的須提交村社員代表大會(huì)討論，高風(fēng)險(xiǎn)的除履行上述程序外，須提請(qǐng)鄉(xiāng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)研究，切實(shí)解決好“誰來管、誰負(fù)責(zé)”的問題。
二是在內(nèi)容上突出關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。重點(diǎn)針對(duì)近年來審計(jì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和基層群眾關(guān)注的問題進(jìn)行排查，逐一篩選和甄別，對(duì)需要規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行專題研究，對(duì)具體措施進(jìn)行多方論證，凡是關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都力求管住，確保不遺漏，切實(shí)解決好“規(guī)范什么”的問題。
三是在形式上突出刪繁就簡。對(duì)原有制度內(nèi)容進(jìn)行全面清理，凡是缺乏可操作性、可有可無的條條框框全部去掉；對(duì)各項(xiàng)外部監(jiān)管措施進(jìn)行重新審視，凡是不該有的審批統(tǒng)統(tǒng)取消，既為鄉(xiāng)黨委和政府“減負(fù)”，又能簡化審批流程，提高管理效率，確需鄉(xiāng)黨委和政府把關(guān)的，適當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管，切實(shí)解決好“規(guī)定太多沒法辦”的問題。
四是在落實(shí)上突出責(zé)任追究。強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)明確責(zé)任追究的對(duì)象、追責(zé)主體、量化標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)形式，切實(shí)解決好“違反規(guī)定怎么辦”的問題。
強(qiáng)化規(guī)范，落實(shí)措施
在歷時(shí)一年調(diào)研論證基礎(chǔ)上，梳理形成18類關(guān)鍵問題，分別制定針對(duì)性措施，補(bǔ)齊工作機(jī)制和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的短板，從預(yù)算管理、財(cái)務(wù)決策、會(huì)計(jì)委托代理、基礎(chǔ)管理四方面予以規(guī)范，具體規(guī)定力求簡潔明了，可操作性強(qiáng)，同時(shí)出臺(tái)責(zé)任追究辦法，確保“有規(guī)定就要按規(guī)定辦”，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推廣，以點(diǎn)帶面，持續(xù)深化村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化工作，務(wù)求實(shí)效，受到基層歡迎。
一是規(guī)范預(yù)算管理。重點(diǎn)規(guī)范預(yù)算編制和審核、預(yù)算執(zhí)行、追加和調(diào)整、決算編制和審核等內(nèi)容，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)由注重預(yù)算編制的前端管理向預(yù)算編制、執(zhí)行、決算三位一體的全程管理轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)財(cái)務(wù)收支的計(jì)劃性和有效性。
二是規(guī)范財(cái)務(wù)決策。重點(diǎn)規(guī)范資金支出審批、借入借出款項(xiàng)、對(duì)外擔(dān)保、資產(chǎn)配置與處置、對(duì)外投資及合作，明確決策權(quán)限和流程，減少財(cái)務(wù)決策的隨意性，防范決策風(fēng)險(xiǎn)、堵塞決策漏洞。
三是規(guī)范會(huì)計(jì)委托代理。重點(diǎn)規(guī)范代理工作流程和規(guī)范、從業(yè)人員素質(zhì)和工作交接制度，明確代理責(zé)任和業(yè)務(wù)要求，提高代理質(zhì)量，強(qiáng)化第三方監(jiān)督。
四是規(guī)范財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理。重點(diǎn)規(guī)范賬套賬戶、租賃合同管理、固定資產(chǎn)管理、對(duì)外投資管理、財(cái)務(wù)管理制度的制定和批準(zhǔn)，明確管理事項(xiàng)和要求，夯實(shí)日常管理基礎(chǔ)。
五是嚴(yán)格責(zé)任追究。責(zé)任追究實(shí)行負(fù)積分制，針對(duì)違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定的“借入借出款項(xiàng)未履行相應(yīng)審批程序”“藏匿租賃合同或簽訂‘陰陽合同’，形成賬外小金庫”等27種情形，根據(jù)問題性質(zhì)和危害程度分別確定1至5分的分值，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人或財(cái)務(wù)人員每積1分將扣減一定額度的年度績效獎(jiǎng)勵(lì)資金，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人累計(jì)負(fù)積分達(dá)到20分或財(cái)務(wù)人員累計(jì)負(fù)積分達(dá)到15分的，按有關(guān)程序予以免職或啟動(dòng)罷免程序，確保責(zé)任可量化、可追究，形成有效約束機(jī)制，切實(shí)提高了村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化水平。
（作者單位：北京市朝陽區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)辦公室）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2017第九期
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