近三年來，《政府工作報告》連續將發展“專業社會工作”列入其中，這表明，社會工作在國家頂層制度設計中的關注度和重要性不斷得到提升。我們堅信，這將是“社會工作的春天”終將實現的重要動力所在。回望2017年社會工作發展，總體上呈現穩中有進、喜中有憂的態勢。一方面，我們欣喜地看到政府將社會工作納入“脫貧攻堅”、“留守兒童服務”等國家行動議題中，還欣喜地看到不少學者在中國社會學年會、中國社會工作教育協會年會和亞太社會工作會議等重要場域積極探討社會工作的學科地位。另一方面，我們也不無憂心地看到個別高校“社會工作本科停招”所可能產生的負向“漣漪效應”。因此，如何促進社會工作更好更快更健康地發展？不僅需要全社會的參與和支持，也需要青年社工人團結協作、凝心聚力、奮力前行。值此“喜迎十九大”之際，慈善公益學園推出“社會工作與青年社工人”專題，以匯聚青年社工學者之聲，探討中國社會工作發展之路。
——本期主持人，馮元 、徐選國
[摘要]：貧困村受自然條件差、產業發展落后、基礎設施薄弱、人口流失嚴重等因素的制約，缺乏自我發展的必要條件和基本能力。精準扶貧從外部為貧困村注入了發展所必需的資金、項目、智力以及新的發展理念，也為貧困村內生治理現代化提供了契機。精準扶貧視閾下的貧困村內生治理現代化要走外源式現代化的道路，具體為，內生治理能力方面走習得型治理現代化，內生治理體系方面走整合轉型型現代化，對于不具備發展條件的貧困村要走異地融入型現代化。
[關鍵詞]：積精準扶貧、貧困村、內生治理現代化、治理體系、治理能力
[Abstract]：Poor natural conditions, backward industrial development, weak infrastructure, serious loss of population, etc. are restricting the development of poor village severely, which makes poor villages lack the necessary conditions and basal abilities for self-development. The way of taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty provides not only necessary conditions in funds, projects, intelligence and new concepts of development from the outside of poor village, but also an opportunity for modernization of endogenous governance of poor village. This means the modernization of endogenous governance of poor village should take the road of exogenous modernization in the perspective of taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty, to be specific, learning governance modernization in endogenous governance ability,integration-transition modernization in endogenous governance system, relocation-integration modernization for poor villages without development conditions.
[Keywords] : Targeted poverty alleviation; Poor village; Modernization of Endogenous governance; Governance system; Governance capacity.
序言
扶貧是我們黨和政府的一項重要工作。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時，首次提出在扶貧工作中要堅持“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的原則。2014年1月，中共中央辦公廳詳細制定了精準扶貧工作的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想的落地。2015年6月，習近平總書記在貴州考察時，將“精準扶貧”進一步概括為“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。
目前，“精準扶貧”已經成為我國扶貧工作的核心理念，在精準扶貧的大背景下，整個社會向貧困村投入了大量的人力和物力，打破了貧困村傳統的發展模式和治理路徑，從外部開啟了貧困村現代化的進程。但我們必須深刻地認識到，“鄉村是一個有機的價值體系，有自身的價值和發展規律，通過制度創新、要素重新組合可以使鄉村價值得以放大。外來要素只有在融入鄉村體系才能落地生根，開花結果”。[1]
因此，“精準扶貧”不僅要通過外來扶貧資源和項目的精準投放開啟貧困村的現代化進程，更要結合貧困村實際，整合優化貧困村治理體系，培養其現代化的治理能力，進而強化其內生的發展動能，最終實現貧困村長遠發展和永久脫貧。
一、貧困村發展面臨的困境
（一）發展條件差
在黨中央的堅強領導和精準部署下，各級政府和全社會共同努力，中國的精準扶貧工作取得了一系列成就，“2013年至2016年4年間，我國農村累計脫貧5564萬人，平均每年脫貧1391萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，貧困地區農村居民人均收入年均增長10.7%”。[2]
但要實現黨的十八屆五中全會提出的脫貧目標，還有很多的工作要做。截止2016年底，全國還有14個集中連片特困地區，592個國家級貧困縣，4300多萬農村貧困人口，并且隨著扶貧工作的不斷推進，深度貧困的情況越來越嚴重。
當前的貧困地區主要集中在革命老區、民族地區、邊疆地區，貧困區普遍存在自然地理條件差、生態環境脆弱、礦產資源匱乏、基礎設施落后、社會發育滯后、社會公共事業發展水平低、經濟發展停滯等問題，這些客觀因素嚴重制約著貧困村的脫貧致富進程。
（二）自我發展動能不足
瑞典著名經濟學家，諾貝爾獎獲得者岡納?繆爾達爾在研究南亞的貧困問題時談到，“一旦大眾認識到他們的悲慘狀況，并被告之如何通過國家政策來改善其處境時，他們將作出積極的反應，支持采取這些政策并參與貫徹這些政策”。[3]南亞貧困地區的發展經驗告訴我們，脫貧工作的核心還是要調動貧困地區群眾自身發展的積極性。
目前我國貧困村的具體情況為“全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，……村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經濟組織，三分之二的村無集體經濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現象突出”。[4]當前，貧困地區普遍存在的孱弱的組織體系極大制約了貧困村自我發展的動能。
除此之外，貧困村留守人口的結構也是制約其自我發展動能的重要因素。筆者調研中發現，受快速城鎮化的影響，絕大部分貧困村存在青壯年人口大規模外流的情況，農村留守人口以老年人為主，他們受自身教育水平、思維觀念、體力智力水平的限制，不僅本身缺乏自我發展的愿望，其能力也根本不足以承接外來扶貧資源落地貧困村，促進貧困村發展的重任。貧困村孱弱的組織體系和青壯年人口大量流失的現狀嚴重制約了其自我發展的動能。
（三）壓力型扶貧體制
壓力型行政管理體制在扶貧工作中也表現的較為突出。2015年召開的黨的十八屆五中全會提出，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。在這一總體扶貧目標的約束下，各級政府層層簽責任書，層層立下軍令狀，扶貧工作的責任不斷向下傳導，地方政府感到了空前的壓力，紛紛集中力量，調集各種資源投入精準扶貧工作之中。
這種層層傳導的壓力型扶貧體制幾乎將貧困群眾全部的脫貧責任都壓到了地方政府頭上，而作為扶貧對象的貧困群眾，他們賴以生存的環境和長期養成思想定式并沒有發生太多轉變，更多地是被動地期待著外來資金、項目和智力的救濟，以致于在扶貧實踐中出現“干部干、群眾看，干部著急、群眾不急”的現象。
壓力型扶貧體制導致我國貧困村發展中存在外來扶貧資源的強勢介入和貧困村自身等、靠、要并存的怪象，雖然貧困村在外來資源的強勢介入和推動下，可以迅速實現現有條件下的脫貧，但當外來的扶貧資源投入一旦弱化，脫貧的貧困群體就可能存在以一定概率返貧現象。
（四）長效扶貧機制有待完善
中國政府在1986年第一次根據農村人均年收入和縣級單位的財政狀況，劃定了國定貧困縣的標準，但對于貧困戶的認定卻主要憑主觀印象，簡稱“三不戶”，即“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風雨”，扶貧方式也以簡單地給錢給物的救濟式扶貧為主。
1994年，國家開始實施“八七”脫貧攻堅計劃，其中雖然強調今后的扶貧工作要“繼續堅持開發式扶貧的方針”，但這一理念被基層政府理解為向國家爭取資金項目，并沒有從根本上改變傳統的公益性救濟式扶貧模式，政府把扶貧的“精力、物力和財力放在‘扶’，導致貧困地區不愿摘掉貧困帽子，等、靠、要思想嚴重”。[5]
在汲取“八七脫貧攻堅計劃”經驗教訓的基礎上，2001年國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要》，提出以貧困鄉村為基礎，堅持多元參與的開發式扶貧方針，極大地推動這一時期的扶貧工作，但受貧困地區發展條件差和扶貧資金短缺的制約，這一時期的扶貧資金主要投向改善貧困地區基礎設施和貧困群眾基本生產生活的條件，限制了后期發展的投資。
2014年中國扶貧進入到精準扶貧階段，提出了“六個精準”、“五個一批”、“五個堅持”等一系列扶貧新思路，為我國的長效扶貧機制的確立指明了方向。但是，要如期完成十八屆五中全會提出的脫貧攻堅目標，每年平均需要脫貧的人口近1100萬人。
在扶貧時間短、任務重和壓力型扶貧體制的雙重作用下，各級政府紛紛集中大量的資源，力求畢其功于一役，也在一定程度上忽視了扶貧開發工作的長期性和艱巨性。另外，當前參與精準扶貧的主體主要是縣級及縣以上政府部門、事業單位和國有企業，他們派出的幫扶人員長期工作在城市，普遍存在農村工作經驗不足，對接貧困村和貧困戶困難等情況。
因此，當前的相當一部分扶貧工作并沒有從根本上轉變貧困村居民的思想觀念，也沒有培養其現代化的內生治理能力，更沒有建構一個現代化的內生治理體系，一定程度上的急功近利制約了長效扶貧機制的建立，也制約了貧困村的長遠發展。
二、貧困村內生治理現代化的意義
貧困村的發展是一個系統性的工程，涉及多個維度，正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞?森曾指出：“發展是一個相互依賴的過程，而且經濟的成功不可能與社會、政治和文化的成就相分離”。[6]
當前，貧困地區的發展問題已不是一個簡單的經濟發展問題，并且只注重經濟方面的發展，而忽視了政治、社會和文化等方面的同步進步，是不可能從根本上改變貧困村落后面貌的，其經濟發展的成果也不可能得到鞏固，貧困村的發展需要綜合考慮政治、經濟、文化和社會等多方面的因素，走綜合性扶貧開發的道路。貧困村內生治理現代化是貧困村發展的不可或缺的組成部分，也是貧困村發展成果的得以鞏固的重要保障。
以研究和解讀“東亞奇跡”而興起的發展性政府理論認為，“發展型政府擁有一批具有強烈發展意愿的精英，他們超脫于社會力量或利益集團的左右，有能力自主地選擇產業發展的戰略制高點，制定高瞻遠矚的發展戰略，并最終將有限的資源動員起來，通過產業政策的實施，推動所管轄地區的產業發展和經濟成長”。[7]發展型政府理論告訴我們，落后地區要想實現發展應具備如下條件，即一個發展意愿強烈且超脫局部利益的精英團隊、高瞻遠矚的發展戰略、極強的資源動員能力和政策執行力，這些條件的核心就是要有一個有著現代化治理能力的現代化治理體系。
當前，我國貧困村發展和扶貧開發工作中面臨的諸多困境，從根本上來講，是因為缺乏一個具備現代化治理能力的內生治理體系所造成。一個具備現代化治理的能力的現代化的內生治理體系，一方面會補齊貧困村自我發展動力和能力不足的短板，成為農村自身發展的積極引領者和推動者；另一方面可以作為精準扶貧資金和項目落地的有效承接者和實施者。因此，貧困村內生治理現代化是貧困村脫貧致富的關鍵。
黨的十八屆三中全會從戰略高度提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。貧困村內生治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，也是貧困村自我發展和永久脫貧致富的關鍵。貧困村內生治理現代化應然包含內生治理體系的現代化和內生治理能力現代化兩個方面的內容。
貧困村內生治理能力的現代化是貧困村內生治理體系現代化的前提，也是貧困村內生治理現代化的基礎。其治理能力現代化應在現有村民自治制度框架下，以村民自治能力的現代化為核心，從治理主體思想觀念的現代化、治理過程的參與性和透明化、治理手段的規范化和科學化三個方面著手，走外部輸入、引領、培養內生治理主體能力現代化的道路。
貧困村內生治理體系現代化是在村民自治制度框架下，進一步優化調整其內生治理結構。貧困村內生治理主體包括黨在農村的基層組織、村委會、村民自組織、村民。隨著扶貧工作的推進，各級黨委政府有目的、有計劃地派出大批扶貧力量進駐，諸如駐村扶貧工作隊、第一書記、包村干部等。
外在扶貧力量的強勢介入，在為貧困村注入新鮮治理力量的同時，也打破了原有治理格局。當前，在貧困村內生治理主體能力較弱的情況下，外來扶貧主體要在村民自治的制度框架內發揮主導作用，通過不斷的教育、引導和共同的農村治理實踐，逐步推動貧困村內生治理現代化。
三、精準扶貧的契機
貧困村受自身地理條件、資源稟賦、人口流失、智力資源匱乏、治理能力弱、思想觀念落后等因素的制約，長期處于欠發展的狀態，并且貧困村長期不發展，可能導致支撐貧困村發展的各種資源加速流失，從而進一步削弱貧困村的發展條件，使貧困村陷入拉格納?納克斯的貧困惡性循環，即“一個國家因為窮所以窮”。
精準扶貧政策的實施，為貧困村的發展注入了大量的外部資源。2015年11月29日，中共中央、國務院頒布并實施了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，這一文件成為當前和今后一個時期指導脫貧攻堅的綱領性文件。
在這一文件的指導下，各級政府在資金、人力和政策方面紛紛加大投入，2016年中央和省級財政專項扶貧資金投入創歷史新高，首次超過1000億元，其中，中央財政專項扶貧資金增加到667億元，比去年增長43.4%；省級財政專項扶貧資金預算超過400億元，比去年增長50%以上。全國共向貧困村選派駐村工作隊12.8萬個，全國派出駐村干部54萬多人。
各級地方政府也紛紛加大投入，就山西省而言。山西省是國家扶貧開發工作重點省份，脫貧攻堅任務繁重，山西省各級政府高度重視脫貧攻堅工作，多方籌集力量投入扶貧工作。資金投入方面，2016年山西省財政預算安排資金59.04億元，并引導全省財政部門共投入財政專項扶貧資金90.66億元。[8]為了保障財政資金對扶貧工作的投入，強化資金利用效率，山西省財政還于2016年制定出臺了《關于創新完善財政政策全力保障脫貧攻堅的實施意見》。
在智力資源投入方面，“截至目前，山西全省共選派1.16萬包村干部，2.8萬駐村工作隊員，9395名第一書記，組織25.6萬名黨員干部開展幫扶工作，落實“兩包三到”精準幫扶聯動機制（單位包村、領導包帶，工作隊到村、黨員干部到戶、第一書記到崗），推動幫扶責任人和幫扶對象精準對接，幫助232萬貧困戶實現脫貧”。[9]
精準扶貧政策的實施為貧困村帶來大量的物力和智力資源的投入，中斷了貧困村自我發展的原有軌跡，開啟了貧困地區脫貧致富的新進程。一方面大規模的資金和項目投入，極大地改善了貧困村的經濟發展條件和治理的物質基礎；另一方面外來智力資源的介入，在一定程度上增加了貧困村智力資源的存量，為貧困村帶來新的治理理念、技術和方法。這些條件的改善在為貧困村的脫貧致富提供必要條件的同時，也為貧困村的內生治理現代化創造了必要的智力物力條件和發展契機。
四、貧困村內生治理現代的現實路徑
貧困村內生治理現代化是貧困村全面現代化的重要組成部分，其現代化進程受到貧困村自身智力資源匱乏、信息閉塞、理念落后、治理手段有限等因素的制約，缺乏自我現代化的基本條件。精準扶貧實施過程中，外來扶貧力量通過治理資源、治理理念和治理方法等方面的輸入，將貧困村裹挾進治理現代化的進程中，開啟了貧困村外源式內生治理現代化的進程。
通過外來治理力量在現代化的治理理念和卓有成效的治理成果兩方面的高效輸入，引導村民參與農村治理實踐，在共同的治理實踐中，通過不斷地模仿、學習和借鑒，逐步實現內生治理現代化。
（一）習得型貧困村內生治理能力的現代化
治理能力現代化是貧困村治理現代化的前提和基礎。基于貧困村自我現代化能力不足的現實，其理性的現代化道路只能是在外來扶貧力量的幫助下，通過對外部先進治理理念和方法的學習與模仿，逐步實現自身治理能力的現代化，即走習得型治理能力現代化的道路。
外來扶貧主體可以從教育、引導和實踐三個方面入手推動農村內生治理能力現代化。教育主要是對貧困村全體村民尤其是黨員干部進行教育，教育可以采取專題培訓、參觀考察、先進典型經驗報告會等多種形式。引導主要強調外來扶貧主體要用現代化的治理理念和成果積極引導貧困村群眾參與現代化的農村治理。
實踐也是貧困村內生治理現代化的重要習得方式，通過鼓勵和支持貧困村內生治理主體積極參與現代化的治理實踐，在親身實踐中學習先進的治理理念和方法。貧困村習得型治理能力的現代化應然包含治理理念的現代化、治理過程現代化和治理手段的現代化三個方面的內容。
治理理念現代化的核心內涵是堅持法治思維、市場思維、科學思維、創新思維、民主思維。法治思維就是在農村治理中，要遵循國家的相關法律法規，尤其是具體指導農村治理實踐的《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，讓農村的治理實踐切實在法律法規規定的范圍內運作。市場思維是指農村治理實踐要適應中國特色社會主義市場經濟體制發展的需要，用市場的思維引領農村發展和農村治理實踐。
科學思維是指農村治理實踐中要遵循科學規律和方法，以求真務實的精神推進農村治理實踐。創新思維要求農村治理中要積極學習和借鑒國內外在基層社會治理實踐中采用的新觀念、新方法和新經驗，讓貧困村治理跟上快速發展的社會步伐。民主思維主要強調培養農民制度化、 規范化參與農村公共生活的意識和能力，在參與中增長治理的經驗和才干。
治理過程的現代化主要強調多治理主體的廣泛參與且分工明確、參與程序合法合規、運作過程公開透明、責任主體明確且結果可追溯。當前，在農村內生治理體系能力較弱的情況下，精準扶貧為貧困村治理引入了外來治理力量，貧困村治理在一定程度上形成了內外共治的新格局。這種新的治理格局也要在村民自治的制度框架內運作，在整個治理過程要做到權責明確、程序合法合規、群眾參與、過程公開、監督民主。
治理手段的現代化強調精準化、信息化、規范化。精準化強調貧困村治理中要盡可能占有完備的信息，并在完備信息的基礎上，結合貧困村的具體情況針對性地進行治理，當前精準扶貧實踐中踐行的扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準的原則充分體現了治理手段精準化的內涵。
信息化是時代發展的趨勢，互聯網的發展為人們了解外在世界和交流信息提供了便利，其深刻地改變了我們的生活方式，根據中國互聯網信息中心2016年8月發布的《2015年農村互聯網發展狀況研究報告》顯示，截至 2015 年 12 月，62.3%的非網民為農村人口，占我國農村人口總數的 68.4%，農村地區互聯網普及率為 31.6%。農村尤其是貧困村信息化水平低，與外界交流閉塞，在很大程度上禁錮了貧困村居民的思想意識和發展動能。
當前貧困村治理中要不斷完善貧困村信息化和網絡化的基礎設施，培養村民使用信息化的能力，建構貧困村信息化治理的架體，進而實現貧困村治信息化。規范化要求貧困村在具體的治理實踐中，手段一定要合法、合規、可預期，不可以借治理創新的名義胡作為、亂作為。
（二）整合轉型型貧困村內生治理體系現代化
精準扶貧視閾下的貧困村內生治理體系現代化就是要在堅持村民自治制度的框架下，通過制度化的渠道將外來扶貧力量納入村民自治的制度框架內，通過長期的共同的治理實踐，在不斷培養內生治理主體的現代化治理能力的基礎上，優化內生治理體系的結構，最終實現貧困村治理由內外共治現代化向內生治理現代化轉型。
外來扶貧力量制度化介入農村治理可行的方式主要有：一是通過黨組織關系的轉接，充實基層黨組織。實踐中，將外來扶貧工作人員的黨組織關系轉入扶貧所在地的基層黨組織，在制度化、常態化的共同組織生活中，扶貧工作人員可以潛移默化地影響和改造黨組織內生組成人員的治理觀念和治理方法，進而再通過黨在農村的基層組織領導和參與農村治理。
二是建立黨支部、村委會和外來扶貧力量共同參與的農村治理聯席會議制度，并逐步完善聯系會議的共同治理機制。三是外來扶貧主體參與村民會議和村民代表會議的制度化和常態化，賦予其發言權和建議權。以制度化的途徑將外來扶貧主體吸納進貧困村現有的治理體系中，在共同的治理實踐中，逐步優化貧困村現有的內生治理體系的能力和結構，是實現貧困村內生治理體系現代化的必由之路。
（三）異地融入型治理現代化
農村青壯年人口受中國城市化快速發展和貧困村經濟發展滯后的雙重因素影響，大量流向經濟較發達的城市，農村留守人口老齡化的情況比較嚴重。據孟令國和劉薇薇估算，從2002年到2011年我農村就業人員年齡結構變化趨勢為：30歲以下人口占比從30%下降到25.7%；31歲—40歲人口占比從28.8%下降到14.4%；41歲-50歲人口占比從20.5%上升到25.7%；51歲人口占比從20.7%上升到36.4%。[10]
在整個中國農村留守人口結構快速老齡化的過程中，貧困村留守人口老齡化和空心化的情況更加嚴重。精準扶貧政策實施后，在政府推行的易地搬遷扶貧政策的支持下，貧困村留守人群中能力較強的群體又紛紛離開原居住地搬到條件較好的地區。
當下相當一部分貧困村留守群體更多的是能力較差和年齡偏大的人群，他們缺乏農村治理現代化所必需的基本智力和體力條件。在這些人口流失和老齡化嚴重，且自身地理條件和資源稟賦差，幾乎不具備要任何現代化條件的貧困村，現實可行的辦法只能是進一步加大異地搬遷、集中安置和合村并居工作的力度，讓其融入到周邊具有治理資源優勢的村莊，在融入中實現其內生治理現代化。
貧困村內生治理現代化是貧困村脫貧致富的關鍵，也是貧困村全面現代化的引領者和核心。精準扶貧政策的實施為貧困村內生治理現代化提供了契機，貧困村的內生治理要緊緊把握這一機遇，從內生治理能力和內生治理體系兩方面入手，走外源式習得性現代化的道路。
參考文獻：略
主持人簡介:
?馮元，南京特殊教育師范學院管理學院講師，臺灣東海大學社會工作學系博士生
?徐選國 ，華東理工大學社會工作系講師，上海高校智庫社會工作與社會政策研究院助理研究員
作者簡介:李小紅,山西農業大學公共管理學院副教授
中國鄉村網轉自：公益慈善學園 微信公眾號（原創）
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