黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得了決定性進展。在這5年中，共減貧6600多萬人，年均減少1300萬人以上。2017年，全國減貧人數(shù)預(yù)計達到1000萬人以上。脫貧攻堅讓貧困地區(qū)面貌發(fā)生了巨大變化。貧困地區(qū)自然村通電基本全覆蓋，通電話達到98.2%，道路硬化達到77.9%，在自然村上幼兒園和上小學(xué)的農(nóng)戶分別達到79.7%和84.9%。與此同時，黨中央也明確指出脫貧攻堅已經(jīng)進入關(guān)鍵階段。2017年6月，中央召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，部署了脫貧攻堅關(guān)鍵階段的工作，將深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅列為重中之重。中央精準扶貧戰(zhàn)略的實施，無論對于“三區(qū)三州”（即西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）為代表的區(qū)域性深度貧困，還是“三區(qū)三州”之外的以村莊和群體性為代表的深度貧困都產(chǎn)生了積極的影響，按現(xiàn)行收入貧困標準脫貧的目標基本可以實現(xiàn)。然而，深度貧困地區(qū)按照“兩不愁三保障”和與全國同步實現(xiàn)小康的目標要求仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，這也是中央將深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅列為重中之重的主要原因。
深度貧困主要表現(xiàn)為大范圍區(qū)域性的、相對小范圍的以村莊整體性貧困為特點的和個體性的持續(xù)性貧困三個方面。其主要特征是貧困持續(xù)久（按照國際上一般的說法是貧困持續(xù)超過5年以上）、貧困程度深和多維度。目前，大范圍區(qū)域性的貧困主要是指以“三區(qū)三州”為主的區(qū)域性的深度貧困。“三區(qū)三州”區(qū)域性的貧困既包括區(qū)域發(fā)展落后的區(qū)域性貧困，也涵蓋大量的村莊和個體性貧困。在“三區(qū)三州”區(qū)域之外，仍然存在著大量的、分散的、相對小范圍的深度貧困村莊和分散的深度貧困群體。這些貧困主要在“三區(qū)三州”之外的中西部地區(qū)、山區(qū)邊緣地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。就脫貧的難度而言，以“三區(qū)三州”為代表的較大范圍的區(qū)域性的深度貧困是深度貧困脫貧的重點和難點所在，這主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后，嚴重影響深度貧困地區(qū)的脫貧工作。深度貧困地區(qū)和處于深度貧困的村莊以及深度貧困群體所生活的地區(qū)，幾乎都處在地形復(fù)雜的山區(qū)，氣候條件惡劣，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。比如，包括“三區(qū)三州”在內(nèi)的深度貧困地區(qū)，均存在水、電、路、通信四個方面嚴重落后的問題。基礎(chǔ)設(shè)施的落后一方面由于地理資源條件的約束，另一方面也受制于居住分散等其他方面的因素，特別是受到頻繁的地質(zhì)災(zāi)害的影響。
第二，深度貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落差巨大，嚴重制約著這些地區(qū)地方政府的脫貧自我投入。深度貧困地區(qū)無論就小范圍而言，還是就大范圍的“三區(qū)三州”的省區(qū)而言，在經(jīng)濟發(fā)展上遠遠落后于全國平均水平。深度貧困地區(qū)所覆蓋的州縣在全國區(qū)域發(fā)展的排名中均處于末端。同時，這些地區(qū)在脫貧攻堅的同時還面臨區(qū)域發(fā)展的困難，而這種雙重壓力使得這些地區(qū)的地方政府面臨巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)。各類社會組織在這些地區(qū)也很少開展社會公益慈善活動，“最后一公里”的真空度很高。另外，深度貧困地區(qū)是我國少數(shù)民族較為集中的地區(qū)，這些少數(shù)民族在社會文化價值與主流的現(xiàn)代市場經(jīng)濟價值上存在很大斷層，幫助他們有效與市場經(jīng)濟銜接的困難很大。
第三，深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)嚴重落后于全國平均水平。深度貧困地區(qū)不僅接受正規(guī)教育的貧困人口比例不高，而且有幼兒園或?qū)W前班的行政村比例和有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村比例也較低。這些地區(qū)的貧困人口地方病發(fā)病率高，但基層醫(yī)院比較少，醫(yī)療專業(yè)人才匱乏。當(dāng)?shù)鼐用翊蠖鄡A向于外地就醫(yī)，而醫(yī)療費用需要在居民戶口所在地報銷。這種醫(yī)療在外地、到本地報銷的現(xiàn)象給地方社會醫(yī)療保險基金和醫(yī)療救助資金帶來巨大壓力。另外，這些地區(qū)的居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計不盡合理，造成四省藏區(qū)戶籍人口參加養(yǎng)老保險的比例遠遠低于全國人口參加養(yǎng)老保險的比例。
第四，深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度很大。深度貧困地區(qū)由于自然條件和區(qū)位劣勢導(dǎo)致缺乏可以有效提高收入的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)落后，農(nóng)業(yè)的商品化程度也很低，農(nóng)民收入嚴重依賴轉(zhuǎn)移支付。同時，全國總體上出現(xiàn)了外出務(wù)工人員增數(shù)下降，建筑業(yè)和制造業(yè)就業(yè)比例下降，這也使得發(fā)展勞動力轉(zhuǎn)移扶貧受到越來越明顯的負面影響，在深度貧困地區(qū)的大量外出務(wù)工人員開始出現(xiàn)返鄉(xiāng)回流現(xiàn)象。
針對上述挑戰(zhàn)，按照中央對深度貧困地區(qū)脫貧的要求，除了加大投入以外，還需考慮不同于其他地區(qū)的特殊脫貧策略。
一是按照中央關(guān)于深度貧困地區(qū)脫貧的政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，加快落實各項舉措。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，通過整合政府和社會各方資源加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，重點建立深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。由于這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本很高，因此需要超常規(guī)投入。通過落實企業(yè)個人捐贈免稅措施鼓勵社會各界向這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。同時，將這些地區(qū)的區(qū)域發(fā)展任務(wù)與脫貧攻堅銜接，考慮制定新的針對深度貧困地區(qū)脫貧和區(qū)域發(fā)展相結(jié)合的專門發(fā)展戰(zhàn)略，特別是將十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅有機結(jié)合，使經(jīng)濟社會發(fā)展資源向這些地區(qū)傾斜。
二是針對深度貧困地區(qū)的優(yōu)惠幫扶措施，要根據(jù)這些地區(qū)的特殊情況做出靈活安排?？梢钥紤]對社會組織在深度貧困地區(qū)參與精準扶貧的資金上提供優(yōu)惠支持，積極推進在深度貧困地區(qū)開展政府購買扶貧服務(wù)、貧困項目，鼓勵更多的社會組織直接進入深度貧困地區(qū)扶貧“最后一公里”。在脫貧實踐中需要考慮當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的社會文化價值體系，切勿按照主流的市場經(jīng)濟要求強制他們發(fā)生改變。
三是需要制定實施針對這些地區(qū)特殊情況的基本公共服務(wù)政策和措施。這些措施涵蓋學(xué)齡前兒童、小學(xué)、村衛(wèi)生醫(yī)療場所的配置等方面。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷制度要考慮到這些地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的特殊情況，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也要考慮到這些地區(qū)地方性特殊疾病的情況。在政府財政投入無法很快到位的情況下，應(yīng)鼓勵社會組織在深度貧困地區(qū)開展針對學(xué)前兒童教育和營養(yǎng)、養(yǎng)老和特殊群體救助以及改善這些地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和貧困村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的工作，并建立深度貧困地區(qū)社會幫扶的協(xié)調(diào)機制，為社會組織進入深度貧困地區(qū)開展慈善捐助和社會服務(wù)創(chuàng)造條件。
四是鑒于很多深度貧困地區(qū)同時又是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游潛力很大的地區(qū)，發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游可以帶動這些地區(qū)新的增長點的發(fā)育。在現(xiàn)代加工業(yè)難以成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，發(fā)展以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的小型特殊農(nóng)產(chǎn)品加工以及利用電商打造特色品牌，也是深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛在力量。扶貧資源需要按照創(chuàng)新的原則在這些地區(qū)進行投入，從而提高農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)收入在農(nóng)戶總收入中的比重，逐步扭轉(zhuǎn)嚴重依賴政府轉(zhuǎn)移支付的局面，這也是深度貧困地區(qū)脫貧的關(guān)鍵所在。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學(xué)報》
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
