本文結(jié)合近期大城市針對進城農(nóng)民的專項治理行動，討論了中國農(nóng)民的城市權(quán)利問題。文章首先梳理了新中國成立以來城市與農(nóng)民之間的關(guān)系，并揭示了這一關(guān)系背后根本性的歷史和制度根源。作者認為，中國已經(jīng)實現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國的歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)系、農(nóng)民與城市的聯(lián)結(jié)都發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的改變。在這一階段，農(nóng)民的城市權(quán)利是關(guān)系中國轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代化國家的重大權(quán)利安排，能否妥善解決好農(nóng)民的入城平權(quán)問題，關(guān)系著中國現(xiàn)代化的進程和國家的前途命運。本文發(fā)表于《比較》94輯，有刪節(jié)。
公元2017年11月18日，北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)新建村一幢名為“聚福緣”的公寓發(fā)生一起火災(zāi)事故，造成19人死亡、8人受傷，遇難者中有17名是來自河北、河南、山東等地的外來務(wù)工人員。北京市的“工業(yè)大院”、城中村本是改革開放以來工業(yè)化、城市化不可割裂的重要組成部分，這些區(qū)域存在的安全隱患和社會問題也一直是北京等城市治理面臨的棘手難題。北京市政府的應(yīng)對及全社會的反應(yīng)已眾所周知。回溯中華人民共和國60多年的城市發(fā)展與治理史，類似的專項行動在20世紀50年代、60年代、90年代都曾發(fā)生過，而且每次針對的群體都是進城農(nóng)民。這種不斷重復的城市政府驅(qū)趕進城農(nóng)民的行動，凸顯農(nóng)民作為城市過客的尷尬，更彰顯農(nóng)民的城市權(quán)利被嚴重忽視。在城市化進程中，如果不能正確回答城市是誰的，農(nóng)民對他們參與建設(shè)的城市能否享有基本的權(quán)利，城市治理將矛頭對準農(nóng)民的慣性還會繼續(xù)，以此思維主導的城市治理難免釀成不可測的經(jīng)濟、社會和政治后果。
1、關(guān)閉城門與綁民于土：國家工業(yè)化時期的城市與農(nóng)民
傳統(tǒng)中國是典型費孝通意義的“鄉(xiāng)土中國”。農(nóng)民以地為生、以農(nóng)為業(yè)、安土重遷。工業(yè)發(fā)展受阻，以政治性城郡為主體的城市吸納農(nóng)業(yè)人口能力有限，城市人口增長緩慢。中國歷史上的城市人口比重自南宋時期達到22%的峰值后不斷降低，到19世紀中期更是跌入谷底，僅為6%。近代中國的資本主義萌芽帶來局部地區(qū)的工商業(yè)發(fā)展和城市繁榮，城市化水平有所提高，但是并未帶來鄉(xiāng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)在國外廉價商品的沖擊下紛紛破產(chǎn)，農(nóng)作物種植的商品化反而加劇了農(nóng)村地區(qū)的危機。在沒有結(jié)構(gòu)變遷的傳統(tǒng)中國，農(nóng)村勞動力主要被吸納于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)民在土地上的過密勞動投入使土地單產(chǎn)提高，維持著不斷增長的人口的基本生計。但是，正如費孝通先生所感嘆的：在鄉(xiāng)土中國，“從土里長出過光榮的歷史，自然也會受到土的束縛”。
中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，開啟了這個古老農(nóng)民大國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。在中華人民共和國成立后的一個短暫時期（1949年到20世紀50年代中期），自由遷徙權(quán)是受到法律保障的。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第五條明文規(guī)定：“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)?！?954年新中國第一部《憲法》第九十條規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！彪S著國家從戰(zhàn)亂轉(zhuǎn)向穩(wěn)定，加上“一五”計劃大量工業(yè)項目上馬對勞動力的需求劇增，農(nóng)民紛紛涌入城市。據(jù)統(tǒng)計，“一五”時期流入城市的農(nóng)民達1500萬人。以天津市為例，1951年上半年涌入的“外縣難民，約計一萬人”，1953年3月上旬7天之內(nèi)即有1450余人“盲目”流入市區(qū)，從1954年1月至1955年2月的一年時間里，從農(nóng)村遷入天津的人口達到119923人。
由于國家主導的重工業(yè)化吸納勞動力有限，如此巨量的農(nóng)民流入城市不僅導致城市就業(yè)壓力，也造成城市糧食供應(yīng)緊張，加上城市管理體制對這些自發(fā)流入城市的農(nóng)民毫無準備，這些人口被政府視為盲目流動人口。為了應(yīng)對這一局面，國家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動人口，特別是城市企業(yè)在計劃外招錄的農(nóng)村勞動力。1953年4月，中央政府發(fā)布《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求各地政府勸止要求進城的農(nóng)民進城，動員尚未在城鎮(zhèn)找到工作的外出農(nóng)民返鄉(xiāng)；規(guī)定進城找工作的農(nóng)民須憑工礦企業(yè)或建筑公司開具的預約工或合同工證明，到當?shù)卣_具介紹證件。1957年3月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》，1957年12月，中央政府發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，明確規(guī)定：城市、工礦區(qū)都不再隨便招用人員，今后在農(nóng)村招用人員要通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有計劃地調(diào)配；凡是在招工計劃外流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民均為盲目流動人口，都應(yīng)當被教育勸阻或者遣送返鄉(xiāng)。1959年1月，中共中央《關(guān)于停止新職工和固定臨時工的通知》要求，各企事業(yè)單位一律不得再招用流入城市的農(nóng)民。1959年2月，中共中央《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力流動的指示》要求“各人民公社不得隨便開發(fā)證明信件，轉(zhuǎn)移外流人員的糧食和戶口關(guān)系”。1961年，中央《關(guān)于精簡職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個問題的通知》要求，嚴加控制從農(nóng)村、縣鎮(zhèn)向大中城市的戶口遷移。各地政府采取管、堵、卡、截等各種手段勸止、制止農(nóng)民自由進城找工作。
從20世紀50年代中期開始，中國以戶籍制度為基礎(chǔ)，配套糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和勞動就業(yè)制度，建立起一套城鄉(xiāng)區(qū)別對待的社會制度，嚴格限制農(nóng)民進入城市。
一是建立嚴格限制城鄉(xiāng)戶口遷移的戶籍制度。1958年，國務(wù)院正式出臺《戶口登記條例》，明確規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄取證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。只有軍人戶口區(qū)別于一般性的居民戶口，自成系統(tǒng)，由軍事機關(guān)單獨管理。戶籍制度管制形成計劃經(jīng)濟條件下農(nóng)村戶口向城市戶口遷移的條件審批準入制。農(nóng)民遷徙盡管可以經(jīng)過政府審批同意進城，實際執(zhí)行非常困難，普通農(nóng)民進城的路事實上被堵死。黃宗智對長江三角洲地區(qū)一個農(nóng)場的個案調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從1950年至1985年長達35年的時間內(nèi)，轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)外就業(yè)的人數(shù)僅有185人，進入城市國營企業(yè)的33人，遷居城鎮(zhèn)的僅13人。根據(jù)中國社會科學院人口所對23895個家庭戶和1643個集體戶的調(diào)查估計，這一時期農(nóng)民遷移進城的主要途徑是招工、招兵、上學、親屬投靠及其他臨時性政策性通道，通過家庭團聚方式遷移進城的農(nóng)民比例為49.7%，通過城市招工進城的占比28.5%，通過招兵進城的占比8.8%，通過上大學進城的占比3%，務(wù)工經(jīng)商和高等教育以下的學習培訓的比例非常低。
二是實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。為了降低工業(yè)生產(chǎn)成本，盡可能多地抽取農(nóng)業(yè)剩余保障重工業(yè)發(fā)展所需的資本，20世紀50年代開始，中國開始實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。1953年11月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》；1955年，國務(wù)院發(fā)布《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》和《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷辦法》，規(guī)定城鎮(zhèn)人口糧食實行計劃供應(yīng)，農(nóng)民吃自產(chǎn)糧。據(jù)此以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。1954年開始對棉花、棉布統(tǒng)購；1955年開始對生豬派購；1956年10月有14種農(nóng)產(chǎn)品都必須由國營商業(yè)或者供銷社統(tǒng)一收購。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷實質(zhì)上是政府壟斷糧食市場，即在農(nóng)村實行計劃收購（征購），在城市實行定量配給，對城市居民和農(nóng)村缺糧戶實行糧食計劃供給（統(tǒng)銷），嚴格管制私商。通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府可以以低于市場價的統(tǒng)一價格獲得農(nóng)產(chǎn)品，再加上以較高價格銷售工業(yè)產(chǎn)品，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”，為重工業(yè)發(fā)展積累資金。20世紀50年代至70年代，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”獲取的資金在2800億—9494.94億元。城鄉(xiāng)戶籍制度將農(nóng)民進城的大門關(guān)閉，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則向不得進城農(nóng)民增加了一項為城市提供低價食物的義務(wù)。
三是建立農(nóng)村人民公社制度。城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度和強制上交的糧食統(tǒng)購制度只有在統(tǒng)一管理的人民公社制度下才能實施。1958年3月，中共中央發(fā)布指示，要求把小合作社并成大合作社。1958年6月進一步號召把高級社合并成“一大二公”“政社合一”“工農(nóng)商學兵五位一體”的人民公社。1958年秋，中國的農(nóng)村在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了人民公社化。人民公社實行組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化，農(nóng)村戶口也由公社干部管理，農(nóng)民外出需要由公社開具證明，對農(nóng)民的人身控制更加嚴密，從制度上將農(nóng)民綁縛于集體土地。
在集權(quán)計劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門基本對農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化和城市化進程之外，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的權(quán)利和發(fā)展機會不平等形成并逐漸拉大。一是農(nóng)民自由遷徙進城務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利被剝奪，農(nóng)民在國家經(jīng)濟建設(shè)中的作用和角色被嚴格限定為糧食生產(chǎn)者、工業(yè)資金的積累者和提供者，農(nóng)民與土地、農(nóng)業(yè)深度捆綁。二是以城鄉(xiāng)二元的戶籍制度為基礎(chǔ)，形成了一系列與農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)相掛鉤的城鄉(xiāng)分割的社會經(jīng)濟政策，主要包括城鎮(zhèn)居民糧油定量供應(yīng)、勞動就業(yè)、人大代表選舉、征集公民服現(xiàn)役、軍人撫恤優(yōu)待、義務(wù)兵退役安置、居民最低生活保障、計劃生育、交通事故人身損害賠償、居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險、土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地征收賠償、社會撫養(yǎng)費征收、移民安置15個方面。三是城市化滯后。1953年，中國城市化率只有13.26%，到1978年城市化率仍然僅為17.9%，只增長了4.6個百分點。刨除城市人口自然增長，真正從農(nóng)村機械遷入城鎮(zhèn)的人口少之又少。
2、城門未開與鄉(xiāng)土筑城：鄉(xiāng)村工業(yè)化階段的農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化
1978年到1998年，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化的黃金時期。1978年，中共十一屆三中全會拉開改革大幕，農(nóng)村改革率先突圍，農(nóng)村集體土地實行承包到戶制度，農(nóng)民種地積極性空前釋放，大量農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來亟待尋求農(nóng)外就業(yè)。由于城市體制僵化和國有企業(yè)體制低效，城市無法接納如此龐大的農(nóng)村勞動力大軍。農(nóng)地上釋放出來的農(nóng)業(yè)勞動力只能靠鄉(xiāng)村自身消化。農(nóng)村土地制度的另一項改革起了非常重要的作用，即允許農(nóng)民利用集體土地從事鄉(xiāng)村工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊企業(yè)基礎(chǔ)上迅速異軍突起，農(nóng)民從土地“突圍”，開辟了他們在農(nóng)業(yè)之外謀生路的空間。1978—1991年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移總量由3298萬人增長到10623萬人，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)從3150萬人增長到8906萬人。
鄉(xiāng)村工業(yè)化的突飛猛進，帶來農(nóng)民參與城市化的巨大推力。中央政府順應(yīng)農(nóng)民意愿，采取了一系列鼓勵農(nóng)村商業(yè)化和農(nóng)民自主城市化的制度改革。一是允許農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商。1981年3月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家農(nóng)委《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告》，“積極鼓勵和支持社員個人或合伙經(jīng)營服務(wù)業(yè)、手工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、運銷業(yè)等”。1983年，國務(wù)院頒布《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》，逐步放開農(nóng)民到城市集貿(mào)市場銷售農(nóng)副產(chǎn)品。1990年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商業(yè)部《關(guān)于計提商業(yè)經(jīng)營批發(fā)和個體商業(yè)從事長途販運、批量銷售業(yè)務(wù)有關(guān)問題的意見》，有條件地放開了城鄉(xiāng)長途販運，取消了投機倒把的污名。這些改革實際上放開了農(nóng)民小范圍自由流動及自主務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利。二是對農(nóng)民自主建小城鎮(zhèn)持默許態(tài)度。這一時期在東南沿海的不少地方，農(nóng)民開始了自籌資金投資建設(shè)小城鎮(zhèn)的嘗試。溫州市龍港鎮(zhèn)采取土地有償使用，農(nóng)民自籌資金建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資建設(shè)城鎮(zhèn)投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，推動鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，成為著名的農(nóng)民第一城。三是在戶籍制度上為小城鎮(zhèn)開出一個小口子。1984年中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。
盡管如此，農(nóng)民的城市化并不滿足于“劃地筑城”的格局。在城市管理體制改革沒有啟動、計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元體制沒有得到真正觸動的情況下，允許以自理口糧在集鎮(zhèn)落戶的政策對農(nóng)民的吸引力并不大。1990年全國自理口糧人口428萬人，到1993年僅增加到470萬人，三年間只增加了42萬人。在小城鎮(zhèn)集聚了大量戶口未遷入的流動人口。1985年，江蘇省7縣小城鎮(zhèn)人口普查顯示，在城鎮(zhèn)居住但戶口不在城鎮(zhèn)的人口比例達到了13.3%，個別縣的比例達到21.9%，在城鎮(zhèn)工作的流動人口比例達到了27.6%，個別縣甚至高達43%。小城鎮(zhèn)建設(shè)投資資金基本上由農(nóng)民自籌，國家投資極少。以龍港鎮(zhèn)為例，從1984年至1994年，龍港鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上總投資達到12億元，同期國家資金總投入僅5000萬元，只占4.1%。由此可見，這種只在城門外開展的農(nóng)民自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化盡管如火如荼，如果不讓農(nóng)民按照城市發(fā)展的規(guī)律進入城市，城市資本形成沒有正規(guī)制度支撐，這一軌道的城市化很難持續(xù)。
上個世紀八、九十年代，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展
20世紀80年代中國農(nóng)村的一片欣欣向榮，是在農(nóng)村改革率先突破并逐步深入、城市改革尚未啟動的大背景下，農(nóng)地制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)雙輪驅(qū)動的結(jié)果，對計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生一定影響。一是城鄉(xiāng)收入差距縮小。這一時期農(nóng)民收入增速高于城市居民。1978—1983年，城鄉(xiāng)居民收入比下降，1983年為1.82∶1，達到最低點。二是農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利得到承認，但仍然面臨諸多限制。在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民仍然需要申辦暫住證等相關(guān)證明。三是城鄉(xiāng)二元體制有所松動，但沒有根本變化。農(nóng)村戶口遷往城市的門檻仍然很高；城市居民享有的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)仍然與農(nóng)村居民無份。
3、撞城入城與城市過客：高速城市化下的農(nóng)民與城市
到20世紀90年代中期以后，中國農(nóng)民的鄉(xiāng)村工業(yè)化、自主城鎮(zhèn)化道路發(fā)生轉(zhuǎn)向。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)的產(chǎn)出高增長，帶來中國工業(yè)品國內(nèi)供給從短缺轉(zhuǎn)向過剩，大量過剩產(chǎn)品只能通過“大進大出”到國際市場尋找出路，“處處點火、四處冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)向沿海工業(yè)化。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和小城鎮(zhèn)大量占地，危及耕地保護，中國于1998年修訂并實施新的《土地管理法》，實行用途管制和規(guī)劃管制，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地必須采取強制征收，土地出讓由政府獨家壟斷，農(nóng)民集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權(quán)力，依靠壓低地價招商引資創(chuàng)辦園區(qū)，快速推進工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進城市化，中國的工業(yè)化和城市化進入快速道。
工業(yè)化和城市化的快速推進，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機會。從區(qū)域來看，沿海工業(yè)化促進這些地區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集群擴展為城鎮(zhèn)，有些城鎮(zhèn)又逐步壯大為大中小型城市，本地農(nóng)村勞動力實現(xiàn)就地城市化。與此對照，內(nèi)地則經(jīng)歷了工業(yè)化衰敗和小城鎮(zhèn)萎縮，中西部地區(qū)的農(nóng)民通過跨區(qū)域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化進程。農(nóng)民在將堅固的城門撞開以后，相關(guān)政策也做出因應(yīng)性改變：一是鼓勵農(nóng)村剩余勞動力外出務(wù)工。1993年中共十四屆三中全會提出，允許農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。2003年中共十六屆三中全會明確農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間雙向流動就業(yè)，是增加農(nóng)民收入和推進城鎮(zhèn)化的重要途徑。取消對農(nóng)民進城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)就會。二是鼓勵并支持小城鎮(zhèn)建設(shè)?！傲濉庇媱澝鞔_提出加快小城鎮(zhèn)發(fā)展；“七五”、“八五”計劃提出“控制大城市的規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”；1997年中共十五大提出“搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)”；1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”?！熬盼濉庇媱潓l(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進我國城市化的重要途徑。這些政策一方面促進了沿海地區(qū)快速工業(yè)化下的城鎮(zhèn)化進程，另一方面開辟了中西部地區(qū)農(nóng)民工跨區(qū)域的就業(yè)。1982年全國流動人口數(shù)量為657萬人，到2000年流動人口數(shù)量超過1億人（圖1）。東部地區(qū)成為農(nóng)民工主要流入地，東部地區(qū)流動人口占全國比例從1982年的38.42%上升到2005年的64.6%（表1）。
中國中西部龐大的農(nóng)民工蓄水池向沿海地區(qū)的勞務(wù)輸出，是中國這一時期創(chuàng)造“經(jīng)濟奇跡”的重要力量。它為快速工業(yè)化提供了源源不斷的低成本勞動力。農(nóng)民工占中國建筑業(yè)勞動力的90%，煤礦采掘業(yè)的80%，紡織服裝業(yè)的60%，城市一般服務(wù)業(yè)的50%，成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。低成本勞動力優(yōu)勢確保了中國制造業(yè)的國際競爭力優(yōu)勢，是中國迅速成為“世界工廠”的因素之一。另一方面，農(nóng)民的出村入城促進了中國城鎮(zhèn)化的快速推進。2005—2010年，中國城鎮(zhèn)化率從42.9%提高到49.68%，提高6.7個百分點，其中外出農(nóng)民工數(shù)量增長貢獻了3.6個百分點，貢獻率達到53.4%。
但是，中國農(nóng)民經(jīng)過撞城入城，城市的權(quán)利依然只賦予本地市民，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的農(nóng)民工群體沒有享受到與市民同等的基本權(quán)利和公共服務(wù)。在子女教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。不少在城市接受過完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考。在醫(yī)療社會保險等方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。農(nóng)民工的跨區(qū)域就業(yè)造成大量社會問題，農(nóng)村“三留守”問題尤其突出，據(jù)推算，目前農(nóng)村留守人員總數(shù)超過1.5億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。大多數(shù)農(nóng)民工只是這場波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動年齡以后又返回鄉(xiāng)村、回歸農(nóng)業(yè)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差值從20世紀90年代末開始逐步拉大，甚至在2001年以后差距越來越大（圖2）。到2012年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距達到17.3個百分點。這意味著，2億多農(nóng)民工進入城市居住生活，但未享受與城鎮(zhèn)居民相同的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等社會保障和福利待遇。
除了戶籍人口和常住人口城市化的差距懸殊，還有一個中國特色的城市化也造成農(nóng)民城市權(quán)利的受損，我們稱之為“雙軌城市化”。在二元土地制度下，中國的城市化呈現(xiàn)明顯的雙軌特征：“一軌”是政府主導的城市化。城市政府通過城市規(guī)劃變更、行政管轄權(quán)調(diào)整、土地制度安排所賦予的排他性權(quán)力，不斷擴大城市版圖和發(fā)展空間，快速實現(xiàn)土地城市化；另“一軌”是農(nóng)民在城鄉(xiāng)接合部和城中村開展的自發(fā)城市化。外來農(nóng)民工在城市住房銷售和租賃價格雙高的約束下，只能向城鄉(xiāng)接合部和城中村集聚，并形成住房需求，而城鄉(xiāng)接合部和城中村農(nóng)民利用集體土地蓋房供應(yīng)?！半p軌城市化”導致的后果是，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。
中國特色的土地制度驅(qū)動政府主導的城市化和“以地謀發(fā)展”模式。1994年，國務(wù)院《關(guān)于深化土地使用制度改革的決定》明確土地使用市場化改革方向，強調(diào)土地由政府依法統(tǒng)一管理。1998年《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。城市政府將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標、拍賣等方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照合同規(guī)定支付土地出讓金。2002年5月，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招拍掛方式出讓。同時，政府還通過規(guī)劃管理和年度計劃指標控制新增建設(shè)用地使用。土地管理制度發(fā)生變化造成的一個重要后果是政府壟斷了土地征收、出讓的權(quán)力，同時也切斷了農(nóng)民通過農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城鎮(zhèn)的途徑。地方政府一方面通過協(xié)議出讓的方式，低成本供應(yīng)工業(yè)用地，推動園區(qū)工業(yè)發(fā)展；另一方面，利用對土地一級市場的壟斷和經(jīng)營性用地市場化出讓，并借助土地出讓收入和土地抵押融資推動快速城市化，形成“土地—財政—金融”三位一體的城市化模式。 “三位一體”的城市化發(fā)展模式構(gòu)成一個可以脫離人口發(fā)展的封閉循環(huán)系統(tǒng)，推高了城市房價，大幅提高了農(nóng)民工在城市落地的成本。
在大規(guī)模農(nóng)民城市化洪流沖擊下，中國的城市管理制度特別是戶籍制度依然故我，改革滯后。貫穿于20世紀90年代和21世紀前十年戶籍制度改革的主線只是限于小城鎮(zhèn)。1993年十四屆三中全會就提出，逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。1995年《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》提出，實行戶籍管理制度改革，實行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶籍登記制度，農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具備合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以申請在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》提出“全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革”。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革從提出到全面落實用了近十年的時間，而在此期間，小城鎮(zhèn)常住戶口還實行了計劃指標管理；一些地方在實際落實時則采用了“藍印戶口”這種介于正式戶口與暫住戶口之間的做法；一些地方還出現(xiàn)了出售城鎮(zhèn)戶口，或者收取城市增容費的做法。這些問題導致小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的實際效果大打折扣。而且到2001年全面實施小城鎮(zhèn)戶籍制度改革后，由于城市規(guī)模效應(yīng)和園區(qū)工業(yè)化的推進，農(nóng)民工大量轉(zhuǎn)移到大中城市，小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工已經(jīng)沒有很大的吸引力。同時，運動式清理城市流動人口的專項行動時有發(fā)生。1995年底，北京市政府組織開展“清理整治”專項行動，將外來人口重要集聚點的“浙江村”拆除，“浙江村”內(nèi)約4萬名外來務(wù)工人員被迫搬離。
20世紀90年代至21世紀前十年是中國城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展期，也是中國農(nóng)民城市權(quán)利缺失凸顯期。一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主導權(quán)重新回到政府手中。由于土地制度的調(diào)整，80年代出現(xiàn)的農(nóng)民自主工業(yè)化、城鎮(zhèn)化曇花一現(xiàn)，被政府主導的園區(qū)工業(yè)化和城市化所取代。二是市民化進程滯后。在“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展模式和城市治理方式變革緩慢的共同作用下，農(nóng)民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，也難以落腳城市。三是城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大。90年代，隨著城市和國有企業(yè)改革啟動，城鄉(xiāng)差距又逐步擴大，2001年城鄉(xiāng)收入比達到2.90∶1，2009年達到3.33∶1。
4、代際分別與結(jié)構(gòu)革命：“農(nóng)二代”與農(nóng)民城市權(quán)利困境
到2017年，中國的常住人口城市化率已經(jīng)達到58.52%，農(nóng)民工總量到2016年時已達2.8億，2016年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達16.2個百分點。在未來一個時期，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟增速放緩，中國的城市化進程也將從高速擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城市化特征由生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向流動轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，但是中國城市化的下半場才剛剛啟程，農(nóng)民的市民化最為艱巨。
與已經(jīng)走過的城市化上半場相比，下半場要面對的最大變化是入城農(nóng)民的代際分別。近40年時間，農(nóng)民工群體在規(guī)模壯大的同時，也完成了由一代農(nóng)民工到二代、三代農(nóng)民工的代際轉(zhuǎn)換，“農(nóng)一代”逐步從城市退出、回歸農(nóng)村；2011年國家統(tǒng)計局組織調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 1980年之后出生的外出農(nóng)民工數(shù)量達到8487萬人，比例超過了一半，占到58.4%。
與“農(nóng)一代”相比，“農(nóng)二代”在受教育程度、遷移模式、婚姻家庭等多個維度上發(fā)生本質(zhì)性變化。他們受教育程度更高，“60后”和“70后”農(nóng)民工平均受教育年限多在十年以下，“80后”“90后”和“95后”農(nóng)民工的平均受教育年限超過12年。流動范圍更廣，“農(nóng)二代”中跨省外出比例達到53.7%，高于上一代農(nóng)民工6.9個百分點。以舉家遷徙為主，“農(nóng)一代”多是“孤身”進城、個體化遷移為主，“農(nóng)二代”更多是“攜妻帶子”式的舉家流動、舉家遷徙。就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，“農(nóng)一代”多從事建筑業(yè)，“農(nóng)二代”逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)及越來越機械化的制造業(yè)。匯款和消費行為發(fā)生變化，“農(nóng)一代”進城務(wù)工所得收入的51.1%匯款回村，用以支持農(nóng)村家庭生活開支，“農(nóng)二代”傾向于在城市消費，將資本留在城市，寄回村的收入僅占外出從業(yè)總收入的37.2%。生活方式發(fā)生變化，“農(nóng)一代”基本上保持了農(nóng)村生活習慣、思維方式，“農(nóng)二代”的生活方式更加市民化。婚姻特征發(fā)生變化，“農(nóng)一代”的婚姻關(guān)系多數(shù)限定在本鄉(xiāng)本土范圍內(nèi)，婚姻關(guān)系相對穩(wěn)定，跨區(qū)域婚姻在“農(nóng)二代”中比較普遍，離婚率較高。與鄉(xiāng)土關(guān)系發(fā)生變化，“農(nóng)一代”與鄉(xiāng)村保持著水乳相融的關(guān)系，“農(nóng)閑進城務(wù)工、農(nóng)忙返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”是第一代農(nóng)民工群體的常態(tài)，“農(nóng)二代”離土出村不回村，89.4%的新生代農(nóng)民工基本不會農(nóng)活。職業(yè)期望發(fā)生變化，多數(shù)“農(nóng)一代”只想暫時在城市工作，以后還是要回鄉(xiāng)，“城里賺錢、村里蓋房”是這一代人的普遍取向；“農(nóng)二代”則更期望能在城市落腳定居，國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，近一半的新生代農(nóng)民工有在城市定居的打算，“堅決不回農(nóng)村”和“盡量留在城市，實在不行再回農(nóng)村”的比例分別占到8.1%和37%。
盡管代際差別拉大，但是，農(nóng)民工群體對自己在城市狀態(tài)的合意度卻在下降，他們與城市的融入沒有改進。有研究表明，1980年后出生的農(nóng)民工對自己社會地位的自評最低，新生代農(nóng)民工的社會融入狀況與老一代農(nóng)民工相比沒有根本改進。農(nóng)民工的代際變化與進城農(nóng)民城市權(quán)利形成強烈反差。一是市民權(quán)。在中國特色戶籍制度下，獲得城市戶籍就是獲得城市市民資格。目前，中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市基本放開，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚較多的大城市、特大城市和超大城市，落戶政策的精英化取向仍然明顯，對普通的“農(nóng)二代”而言落戶門檻仍然很高。二是居住權(quán)。在 “土地—財政—金融”三位一體的城市化發(fā)展模式、商品房購買、保障房分配與戶籍掛鉤政策以及城市政府運動式清理人口的傳統(tǒng)治理思維和治理方式的共同影響下，“農(nóng)二代”的城市居住權(quán)難以實現(xiàn)。三是子女教育權(quán)。農(nóng)民工子女教育面臨的制度性歧視及在經(jīng)濟—社會結(jié)構(gòu)中的不利位置，導致農(nóng)民工子女教育權(quán)實現(xiàn)仍然存在不小的困難。如果說，由于“農(nóng)一代”有年輕時代的務(wù)農(nóng)經(jīng)歷和習得的農(nóng)業(yè)技能，還能自由地在“工人”和“農(nóng)民”兩個角色之間自由切換，還保有“城市混不下去，大不了回農(nóng)村種地”的普遍心態(tài)，城市政府還能用“拖”和“推”，把城市解決不了或者不愿解決的問題，推回到農(nóng)村解決。而在“農(nóng)二代”身上，傳統(tǒng)的“過客”式治理方式顯然是無效的。也正是這一原因，我們看到“農(nóng)二代”實現(xiàn)城市權(quán)利問題相對于“農(nóng)一代”而言更加急迫。
中共十八大以后，針對城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題，提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念，旨在進一步推進戶籍制度改革、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中共十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。2013年11月，中共十八屆三中全會進一步明確 “逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?。同年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步明確推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的條件是“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”，強調(diào)了分層分類突進的改革路徑，實施差別化的落戶政策。2014年3月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策。2014—2016年，國家先后出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》等一系列重要文件，細化完善差別化落戶政策，建立健全“人、地、錢”掛鉤機制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得突破性進展，十八大以來，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到41.2%。解決農(nóng)民的城市權(quán)利提到議事日程和進入破冰征程。
5、開放農(nóng)民城市權(quán)利的公共政策
每個社會的歷史發(fā)展進程都有一些由自身發(fā)展埋下的隱患，比如美國的南北問題、南非的黑人白人問題，對中國而言，城鄉(xiāng)二元分割導致的農(nóng)民權(quán)利問題，就是我們已有發(fā)展模式遺留的大問題。中國已經(jīng)實現(xiàn)從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國的歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)系、農(nóng)民與城市的聯(lián)結(jié)都發(fā)生了不可逆的轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)中國階段，農(nóng)民的城市權(quán)利是關(guān)系中國轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代國家的重大權(quán)利安排。能否妥善解決好農(nóng)民的入城平權(quán)問題，關(guān)系著中國現(xiàn)代化的進程和國家前途命運。必須從國家戰(zhàn)略高度改變將農(nóng)民工視為城市“過客”的政策慣性，推動城市權(quán)利向農(nóng)民的開放，以包容、公平推動進城農(nóng)民融入城市社會。
一是充分保障農(nóng)民土地權(quán)利。土地權(quán)利是農(nóng)民的基本權(quán)利，是城鄉(xiāng)中國階段經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定基石。任何組織、任何主體不得以任何理由和任何美好的故事將已經(jīng)到農(nóng)民手中的土地權(quán)利削弱甚至剝奪。賦予農(nóng)民農(nóng)地和宅基地更完整、更穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)，以賦權(quán)、擴權(quán)、限公權(quán)保障農(nóng)民這兩類土地的基本權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)農(nóng)業(yè)功能變化和村莊轉(zhuǎn)型，推進承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革，促進稀缺土地資源的有效配置，提高土地配置效率和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)收益。打破城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，實現(xiàn)集體和國有土地權(quán)利平等，賦予農(nóng)民利用集體土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。
二是切實保障“農(nóng)二代”在城市的居住權(quán)。實現(xiàn)城市居住權(quán)是“農(nóng)二代”順利在城市落腳扎根的前提。城市政府要將符合條件的常住人口納入供方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。允許城鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)民存量集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃房屋出租，讓城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民可以長期分享土地增值的好處，為“農(nóng)二代”提供體面的居住空間，同時減輕城市政府財政負擔。
三是落實“農(nóng)三代”教育權(quán)?！稗r(nóng)三代”的教育權(quán)關(guān)系到農(nóng)民工家庭在城市的長遠發(fā)展和經(jīng)濟社會地位的縱向向上流動。要加快推進教育公平，積極推動實現(xiàn)公辦學校全部向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，切實維護隨遷子女平等受教育的權(quán)利，努力讓每個農(nóng)民工子女都能享受到公平而有質(zhì)量的教育。
四是制定實現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利的成本分擔機制。加快研究建立中央政府、地方政府、企業(yè)、個人實現(xiàn)城市權(quán)利的成本分擔機制。中央政府負責基本養(yǎng)老、教育、低保及跨區(qū)域流動人口的醫(yī)療資金保障。地方政府根據(jù)本地實際情況，因地制宜、量力而行，逐步提高本地區(qū)公共服務(wù)保障水平，吸引人口流入。
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