本文結(jié)合近期大城市針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的專項(xiàng)治理行動(dòng)，討論了中國(guó)農(nóng)民的城市權(quán)利問題。文章首先梳理了新中國(guó)成立以來城市與農(nóng)民之間的關(guān)系，并揭示了這一關(guān)系背后根本性的歷史和制度根源。作者認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)系、農(nóng)民與城市的聯(lián)結(jié)都發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的改變。在這一階段，農(nóng)民的城市權(quán)利是關(guān)系中國(guó)轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代化國(guó)家的重大權(quán)利安排，能否妥善解決好農(nóng)民的入城平權(quán)問題，關(guān)系著中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程和國(guó)家的前途命運(yùn)。本文發(fā)表于《比較》94輯，有刪節(jié)。
公元2017年11月18日，北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)新建村一幢名為“聚福緣”的公寓發(fā)生一起火災(zāi)事故，造成19人死亡、8人受傷，遇難者中有17名是來自河北、河南、山東等地的外來務(wù)工人員。北京市的“工業(yè)大院”、城中村本是改革開放以來工業(yè)化、城市化不可割裂的重要組成部分，這些區(qū)域存在的安全隱患和社會(huì)問題也一直是北京等城市治理面臨的棘手難題。北京市政府的應(yīng)對(duì)及全社會(huì)的反應(yīng)已眾所周知?；厮葜腥A人民共和國(guó)60多年的城市發(fā)展與治理史，類似的專項(xiàng)行動(dòng)在20世紀(jì)50年代、60年代、90年代都曾發(fā)生過，而且每次針對(duì)的群體都是進(jìn)城農(nóng)民。這種不斷重復(fù)的城市政府驅(qū)趕進(jìn)城農(nóng)民的行動(dòng)，凸顯農(nóng)民作為城市過客的尷尬，更彰顯農(nóng)民的城市權(quán)利被嚴(yán)重忽視。在城市化進(jìn)程中，如果不能正確回答城市是誰的，農(nóng)民對(duì)他們參與建設(shè)的城市能否享有基本的權(quán)利，城市治理將矛頭對(duì)準(zhǔn)農(nóng)民的慣性還會(huì)繼續(xù)，以此思維主導(dǎo)的城市治理難免釀成不可測(cè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治后果。
1、關(guān)閉城門與綁民于土：國(guó)家工業(yè)化時(shí)期的城市與農(nóng)民
傳統(tǒng)中國(guó)是典型費(fèi)孝通意義的“鄉(xiāng)土中國(guó)”。農(nóng)民以地為生、以農(nóng)為業(yè)、安土重遷。工業(yè)發(fā)展受阻，以政治性城郡為主體的城市吸納農(nóng)業(yè)人口能力有限，城市人口增長(zhǎng)緩慢。中國(guó)歷史上的城市人口比重自南宋時(shí)期達(dá)到22%的峰值后不斷降低，到19世紀(jì)中期更是跌入谷底，僅為6%。近代中國(guó)的資本主義萌芽帶來局部地區(qū)的工商業(yè)發(fā)展和城市繁榮，城市化水平有所提高，但是并未帶來鄉(xiāng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)在國(guó)外廉價(jià)商品的沖擊下紛紛破產(chǎn)，農(nóng)作物種植的商品化反而加劇了農(nóng)村地區(qū)的危機(jī)。在沒有結(jié)構(gòu)變遷的傳統(tǒng)中國(guó)，農(nóng)村勞動(dòng)力主要被吸納于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)民在土地上的過密勞動(dòng)投入使土地單產(chǎn)提高，維持著不斷增長(zhǎng)的人口的基本生計(jì)。但是，正如費(fèi)孝通先生所感嘆的：在鄉(xiāng)土中國(guó)，“從土里長(zhǎng)出過光榮的歷史，自然也會(huì)受到土的束縛”。
中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，開啟了這個(gè)古老農(nóng)民大國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。在中華人民共和國(guó)成立后的一個(gè)短暫時(shí)期（1949年到20世紀(jì)50年代中期），自由遷徙權(quán)是受到法律保障的。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第五條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)。”1954年新中國(guó)第一部《憲法》第九十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。”隨著國(guó)家從戰(zhàn)亂轉(zhuǎn)向穩(wěn)定，加上“一五”計(jì)劃大量工業(yè)項(xiàng)目上馬對(duì)勞動(dòng)力的需求劇增，農(nóng)民紛紛涌入城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“一五”時(shí)期流入城市的農(nóng)民達(dá)1500萬人。以天津市為例，1951年上半年涌入的“外縣難民，約計(jì)一萬人”，1953年3月上旬7天之內(nèi)即有1450余人“盲目”流入市區(qū)，從1954年1月至1955年2月的一年時(shí)間里，從農(nóng)村遷入天津的人口達(dá)到119923人。
由于國(guó)家主導(dǎo)的重工業(yè)化吸納勞動(dòng)力有限，如此巨量的農(nóng)民流入城市不僅導(dǎo)致城市就業(yè)壓力，也造成城市糧食供應(yīng)緊張，加上城市管理體制對(duì)這些自發(fā)流入城市的農(nóng)民毫無準(zhǔn)備，這些人口被政府視為盲目流動(dòng)人口。為了應(yīng)對(duì)這一局面，國(guó)家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動(dòng)人口，特別是城市企業(yè)在計(jì)劃外招錄的農(nóng)村勞動(dòng)力。1953年4月，中央政府發(fā)布《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，要求各地政府勸止要求進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)城，動(dòng)員尚未在城鎮(zhèn)找到工作的外出農(nóng)民返鄉(xiāng)；規(guī)定進(jìn)城找工作的農(nóng)民須憑工礦企業(yè)或建筑公司開具的預(yù)約工或合同工證明，到當(dāng)?shù)卣_具介紹證件。1957年3月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》，1957年12月，中央政府發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，明確規(guī)定：城市、工礦區(qū)都不再隨便招用人員，今后在農(nóng)村招用人員要通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有計(jì)劃地調(diào)配；凡是在招工計(jì)劃外流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民均為盲目流動(dòng)人口，都應(yīng)當(dāng)被教育勸阻或者遣送返鄉(xiāng)。1959年1月，中共中央《關(guān)于停止新職工和固定臨時(shí)工的通知》要求，各企事業(yè)單位一律不得再招用流入城市的農(nóng)民。1959年2月，中共中央《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的指示》要求“各人民公社不得隨便開發(fā)證明信件，轉(zhuǎn)移外流人員的糧食和戶口關(guān)系”。1961年，中央《關(guān)于精簡(jiǎn)職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個(gè)問題的通知》要求，嚴(yán)加控制從農(nóng)村、縣鎮(zhèn)向大中城市的戶口遷移。各地政府采取管、堵、卡、截等各種手段勸止、制止農(nóng)民自由進(jìn)城找工作。
從20世紀(jì)50年代中期開始，中國(guó)以戶籍制度為基礎(chǔ)，配套糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、人民公社制度和勞動(dòng)就業(yè)制度，建立起一套城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的社會(huì)制度，嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市。
一是建立嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)戶口遷移的戶籍制度。1958年，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《戶口登記條例》，明確規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄取證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”。只有軍人戶口區(qū)別于一般性的居民戶口，自成系統(tǒng)，由軍事機(jī)關(guān)單獨(dú)管理。戶籍制度管制形成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村戶口向城市戶口遷移的條件審批準(zhǔn)入制。農(nóng)民遷徙盡管可以經(jīng)過政府審批同意進(jìn)城，實(shí)際執(zhí)行非常困難，普通農(nóng)民進(jìn)城的路事實(shí)上被堵死。黃宗智對(duì)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)的個(gè)案調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從1950年至1985年長(zhǎng)達(dá)35年的時(shí)間內(nèi)，轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)外就業(yè)的人數(shù)僅有185人，進(jìn)入城市國(guó)營(yíng)企業(yè)的33人，遷居城鎮(zhèn)的僅13人。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口所對(duì)23895個(gè)家庭戶和1643個(gè)集體戶的調(diào)查估計(jì)，這一時(shí)期農(nóng)民遷移進(jìn)城的主要途徑是招工、招兵、上學(xué)、親屬投靠及其他臨時(shí)性政策性通道，通過家庭團(tuán)聚方式遷移進(jìn)城的農(nóng)民比例為49.7%，通過城市招工進(jìn)城的占比28.5%，通過招兵進(jìn)城的占比8.8%，通過上大學(xué)進(jìn)城的占比3%，務(wù)工經(jīng)商和高等教育以下的學(xué)習(xí)培訓(xùn)的比例非常低。
二是實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。為了降低工業(yè)生產(chǎn)成本，盡可能多地抽取農(nóng)業(yè)剩余保障重工業(yè)發(fā)展所需的資本，20世紀(jì)50年代開始，中國(guó)開始實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。1953年11月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》；1955年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》和《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷辦法》，規(guī)定城鎮(zhèn)人口糧食實(shí)行計(jì)劃供應(yīng)，農(nóng)民吃自產(chǎn)糧。據(jù)此以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。1954年開始對(duì)棉花、棉布統(tǒng)購(gòu)；1955年開始對(duì)生豬派購(gòu)；1956年10月有14種農(nóng)產(chǎn)品都必須由國(guó)營(yíng)商業(yè)或者供銷社統(tǒng)一收購(gòu)。糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷實(shí)質(zhì)上是政府壟斷糧食市場(chǎng)，即在農(nóng)村實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)（征購(gòu)），在城市實(shí)行定量配給，對(duì)城市居民和農(nóng)村缺糧戶實(shí)行糧食計(jì)劃供給（統(tǒng)銷），嚴(yán)格管制私商。通過糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，政府可以以低于市場(chǎng)價(jià)的統(tǒng)一價(jià)格獲得農(nóng)產(chǎn)品，再加上以較高價(jià)格銷售工業(yè)產(chǎn)品，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”，為重工業(yè)發(fā)展積累資金。20世紀(jì)50年代至70年代，國(guó)家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”獲取的資金在2800億—9494.94億元。城鄉(xiāng)戶籍制度將農(nóng)民進(jìn)城的大門關(guān)閉，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度則向不得進(jìn)城農(nóng)民增加了一項(xiàng)為城市提供低價(jià)食物的義務(wù)。
三是建立農(nóng)村人民公社制度。城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度和強(qiáng)制上交的糧食統(tǒng)購(gòu)制度只有在統(tǒng)一管理的人民公社制度下才能實(shí)施。1958年3月，中共中央發(fā)布指示，要求把小合作社并成大合作社。1958年6月進(jìn)一步號(hào)召把高級(jí)社合并成“一大二公”“政社合一”“工農(nóng)商學(xué)兵五位一體”的人民公社。1958年秋，中國(guó)的農(nóng)村在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了人民公社化。人民公社實(shí)行組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化，農(nóng)村戶口也由公社干部管理，農(nóng)民外出需要由公社開具證明，對(duì)農(nóng)民的人身控制更加嚴(yán)密，從制度上將農(nóng)民綁縛于集體土地。
在集權(quán)計(jì)劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門基本對(duì)農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個(gè)板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化和城市化進(jìn)程之外，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不平等形成并逐漸拉大。一是農(nóng)民自由遷徙進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利被剝奪，農(nóng)民在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用和角色被嚴(yán)格限定為糧食生產(chǎn)者、工業(yè)資金的積累者和提供者，農(nóng)民與土地、農(nóng)業(yè)深度捆綁。二是以城鄉(xiāng)二元的戶籍制度為基礎(chǔ)，形成了一系列與農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)相掛鉤的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，主要包括城鎮(zhèn)居民糧油定量供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、人大代表選舉、征集公民服現(xiàn)役、軍人撫恤優(yōu)待、義務(wù)兵退役安置、居民最低生活保障、計(jì)劃生育、交通事故人身?yè)p害賠償、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地征收賠償、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收、移民安置15個(gè)方面。三是城市化滯后。1953年，中國(guó)城市化率只有13.26%，到1978年城市化率仍然僅為17.9%，只增長(zhǎng)了4.6個(gè)百分點(diǎn)。刨除城市人口自然增長(zhǎng)，真正從農(nóng)村機(jī)械遷入城鎮(zhèn)的人口少之又少。
2、城門未開與鄉(xiāng)土筑城：鄉(xiāng)村工業(yè)化階段的農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化
1978年到1998年，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化的黃金時(shí)期。1978年，中共十一屆三中全會(huì)拉開改革大幕，農(nóng)村改革率先突圍，農(nóng)村集體土地實(shí)行承包到戶制度，農(nóng)民種地積極性空前釋放，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上解放出來亟待尋求農(nóng)外就業(yè)。由于城市體制僵化和國(guó)有企業(yè)體制低效，城市無法接納如此龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力大軍。農(nóng)地上釋放出來的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只能靠鄉(xiāng)村自身消化。農(nóng)村土地制度的另一項(xiàng)改革起了非常重要的作用，即允許農(nóng)民利用集體土地從事鄉(xiāng)村工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊(duì)企業(yè)基礎(chǔ)上迅速異軍突起，農(nóng)民從土地“突圍”，開辟了他們?cè)谵r(nóng)業(yè)之外謀生路的空間。1978—1991年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移總量由3298萬人增長(zhǎng)到10623萬人，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)從3150萬人增長(zhǎng)到8906萬人。
鄉(xiāng)村工業(yè)化的突飛猛進(jìn)，帶來農(nóng)民參與城市化的巨大推力。中央政府順應(yīng)農(nóng)民意愿，采取了一系列鼓勵(lì)農(nóng)村商業(yè)化和農(nóng)民自主城市化的制度改革。一是允許農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商。1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家農(nóng)委《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)的報(bào)告》，“積極鼓勵(lì)和支持社員個(gè)人或合伙經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)、手工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、運(yùn)銷業(yè)等”。1983年，國(guó)務(wù)院頒布《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》，逐步放開農(nóng)民到城市集貿(mào)市場(chǎng)銷售農(nóng)副產(chǎn)品。1990年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商業(yè)部《關(guān)于計(jì)提商業(yè)經(jīng)營(yíng)批發(fā)和個(gè)體商業(yè)從事長(zhǎng)途販運(yùn)、批量銷售業(yè)務(wù)有關(guān)問題的意見》，有條件地放開了城鄉(xiāng)長(zhǎng)途販運(yùn)，取消了投機(jī)倒把的污名。這些改革實(shí)際上放開了農(nóng)民小范圍自由流動(dòng)及自主務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利。二是對(duì)農(nóng)民自主建小城鎮(zhèn)持默許態(tài)度。這一時(shí)期在東南沿海的不少地方，農(nóng)民開始了自籌資金投資建設(shè)小城鎮(zhèn)的嘗試。溫州市龍港鎮(zhèn)采取土地有償使用，農(nóng)民自籌資金建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資建設(shè)城鎮(zhèn)投資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，推動(dòng)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，成為著名的農(nóng)民第一城。三是在戶籍制度上為小城鎮(zhèn)開出一個(gè)小口子。1984年中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。
盡管如此，農(nóng)民的城市化并不滿足于“劃地筑城”的格局。在城市管理體制改革沒有啟動(dòng)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元體制沒有得到真正觸動(dòng)的情況下，允許以自理口糧在集鎮(zhèn)落戶的政策對(duì)農(nóng)民的吸引力并不大。1990年全國(guó)自理口糧人口428萬人，到1993年僅增加到470萬人，三年間只增加了42萬人。在小城鎮(zhèn)集聚了大量戶口未遷入的流動(dòng)人口。1985年，江蘇省7縣小城鎮(zhèn)人口普查顯示，在城鎮(zhèn)居住但戶口不在城鎮(zhèn)的人口比例達(dá)到了13.3%，個(gè)別縣的比例達(dá)到21.9%，在城鎮(zhèn)工作的流動(dòng)人口比例達(dá)到了27.6%，個(gè)別縣甚至高達(dá)43%。小城鎮(zhèn)建設(shè)投資資金基本上由農(nóng)民自籌，國(guó)家投資極少。以龍港鎮(zhèn)為例，從1984年至1994年，龍港鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上總投資達(dá)到12億元，同期國(guó)家資金總投入僅5000萬元，只占4.1%。由此可見，這種只在城門外開展的農(nóng)民自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化盡管如火如荼，如果不讓農(nóng)民按照城市發(fā)展的規(guī)律進(jìn)入城市，城市資本形成沒有正規(guī)制度支撐，這一軌道的城市化很難持續(xù)。
上個(gè)世紀(jì)八、九十年代，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展
20世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村的一片欣欣向榮，是在農(nóng)村改革率先突破并逐步深入、城市改革尚未啟動(dòng)的大背景下，農(nóng)地制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生一定影響。一是城鄉(xiāng)收入差距縮小。這一時(shí)期農(nóng)民收入增速高于城市居民。1978—1983年，城鄉(xiāng)居民收入比下降，1983年為1.82∶1，達(dá)到最低點(diǎn)。二是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利得到承認(rèn)，但仍然面臨諸多限制。在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民仍然需要申辦暫住證等相關(guān)證明。三是城鄉(xiāng)二元體制有所松動(dòng)，但沒有根本變化。農(nóng)村戶口遷往城市的門檻仍然很高；城市居民享有的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)仍然與農(nóng)村居民無份。
3、撞城入城與城市過客：高速城市化下的農(nóng)民與城市
到20世紀(jì)90年代中期以后，中國(guó)農(nóng)民的鄉(xiāng)村工業(yè)化、自主城鎮(zhèn)化道路發(fā)生轉(zhuǎn)向。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)的產(chǎn)出高增長(zhǎng)，帶來中國(guó)工業(yè)品國(guó)內(nèi)供給從短缺轉(zhuǎn)向過剩，大量過剩產(chǎn)品只能通過“大進(jìn)大出”到國(guó)際市場(chǎng)尋找出路，“處處點(diǎn)火、四處冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)向沿海工業(yè)化。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和小城鎮(zhèn)大量占地，危及耕地保護(hù)，中國(guó)于1998年修訂并實(shí)施新的《土地管理法》，實(shí)行用途管制和規(guī)劃管制，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地必須采取強(qiáng)制征收，土地出讓由政府獨(dú)家壟斷，農(nóng)民集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權(quán)力，依靠壓低地價(jià)招商引資創(chuàng)辦園區(qū)，快速推進(jìn)工業(yè)化，使中國(guó)成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進(jìn)城市化，中國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)入快速道。
工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。從區(qū)域來看，沿海工業(yè)化促進(jìn)這些地區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集群擴(kuò)展為城鎮(zhèn)，有些城鎮(zhèn)又逐步壯大為大中小型城市，本地農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就地城市化。與此對(duì)照，內(nèi)地則經(jīng)歷了工業(yè)化衰敗和小城鎮(zhèn)萎縮，中西部地區(qū)的農(nóng)民通過跨區(qū)域流動(dòng)“撞城”進(jìn)入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。農(nóng)民在將堅(jiān)固的城門撞開以后，相關(guān)政策也做出因應(yīng)性改變：一是鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工。1993年中共十四屆三中全會(huì)提出，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。2003年中共十六屆三中全會(huì)明確農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)就業(yè)，是增加農(nóng)民收入和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑。取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)就會(huì)。二是鼓勵(lì)并支持小城鎮(zhèn)建設(shè)?！傲濉庇?jì)劃明確提出加快小城鎮(zhèn)發(fā)展；“七五”、“八五”計(jì)劃提出“控制大城市的規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”；1997年中共十五大提出“搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)”；1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”?！熬盼濉庇?jì)劃將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)我國(guó)城市化的重要途徑。這些政策一方面促進(jìn)了沿海地區(qū)快速工業(yè)化下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，另一方面開辟了中西部地區(qū)農(nóng)民工跨區(qū)域的就業(yè)。1982年全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量為657萬人，到2000年流動(dòng)人口數(shù)量超過1億人（圖1）。東部地區(qū)成為農(nóng)民工主要流入地，東部地區(qū)流動(dòng)人口占全國(guó)比例從1982年的38.42%上升到2005年的64.6%（表1）。
中國(guó)中西部龐大的農(nóng)民工蓄水池向沿海地區(qū)的勞務(wù)輸出，是中國(guó)這一時(shí)期創(chuàng)造“經(jīng)濟(jì)奇跡”的重要力量。它為快速工業(yè)化提供了源源不斷的低成本勞動(dòng)力。農(nóng)民工占中國(guó)建筑業(yè)勞動(dòng)力的90%，煤礦采掘業(yè)的80%，紡織服裝業(yè)的60%，城市一般服務(wù)業(yè)的50%，成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。低成本勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)確保了中國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)迅速成為“世界工廠”的因素之一。另一方面，農(nóng)民的出村入城促進(jìn)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。2005—2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從42.9%提高到49.68%，提高6.7個(gè)百分點(diǎn)，其中外出農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了3.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率達(dá)到53.4%。
但是，中國(guó)農(nóng)民經(jīng)過撞城入城，城市的權(quán)利依然只賦予本地市民，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體沒有享受到與市民同等的基本權(quán)利和公共服務(wù)。在子女教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校。不少在城市接受過完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考。在醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)等方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對(duì)農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。農(nóng)民工的跨區(qū)域就業(yè)造成大量社會(huì)問題，農(nóng)村“三留守”問題尤其突出，據(jù)推算，目前農(nóng)村留守人員總數(shù)超過1.5億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。大多數(shù)農(nóng)民工只是這場(chǎng)波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動(dòng)年齡以后又返回鄉(xiāng)村、回歸農(nóng)業(yè)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差值從20世紀(jì)90年代末開始逐步拉大，甚至在2001年以后差距越來越大（圖2）。到2012年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距達(dá)到17.3個(gè)百分點(diǎn)。這意味著，2億多農(nóng)民工進(jìn)入城市居住生活，但未享受與城鎮(zhèn)居民相同的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等社會(huì)保障和福利待遇。
除了戶籍人口和常住人口城市化的差距懸殊，還有一個(gè)中國(guó)特色的城市化也造成農(nóng)民城市權(quán)利的受損，我們稱之為“雙軌城市化”。在二元土地制度下，中國(guó)的城市化呈現(xiàn)明顯的雙軌特征：“一軌”是政府主導(dǎo)的城市化。城市政府通過城市規(guī)劃變更、行政管轄權(quán)調(diào)整、土地制度安排所賦予的排他性權(quán)力，不斷擴(kuò)大城市版圖和發(fā)展空間，快速實(shí)現(xiàn)土地城市化；另“一軌”是農(nóng)民在城鄉(xiāng)接合部和城中村開展的自發(fā)城市化。外來農(nóng)民工在城市住房銷售和租賃價(jià)格雙高的約束下，只能向城鄉(xiāng)接合部和城中村集聚，并形成住房需求，而城鄉(xiāng)接合部和城中村農(nóng)民利用集體土地蓋房供應(yīng)?！半p軌城市化”導(dǎo)致的后果是，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度。
中國(guó)特色的土地制度驅(qū)動(dòng)政府主導(dǎo)的城市化和“以地謀發(fā)展”模式。1994年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化土地使用制度改革的決定》明確土地使用市場(chǎng)化改革方向，強(qiáng)調(diào)土地由政府依法統(tǒng)一管理。1998年《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。城市政府將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照合同規(guī)定支付土地出讓金。2002年5月，國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招拍掛方式出讓。同時(shí)，政府還通過規(guī)劃管理和年度計(jì)劃指標(biāo)控制新增建設(shè)用地使用。土地管理制度發(fā)生變化造成的一個(gè)重要后果是政府壟斷了土地征收、出讓的權(quán)力，同時(shí)也切斷了農(nóng)民通過農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城鎮(zhèn)的途徑。地方政府一方面通過協(xié)議出讓的方式，低成本供應(yīng)工業(yè)用地，推動(dòng)園區(qū)工業(yè)發(fā)展；另一方面，利用對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化出讓，并借助土地出讓收入和土地抵押融資推動(dòng)快速城市化，形成“土地—財(cái)政—金融”三位一體的城市化模式。 “三位一體”的城市化發(fā)展模式構(gòu)成一個(gè)可以脫離人口發(fā)展的封閉循環(huán)系統(tǒng)，推高了城市房?jī)r(jià)，大幅提高了農(nóng)民工在城市落地的成本。
在大規(guī)模農(nóng)民城市化洪流沖擊下，中國(guó)的城市管理制度特別是戶籍制度依然故我，改革滯后。貫穿于20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)前十年戶籍制度改革的主線只是限于小城鎮(zhèn)。1993年十四屆三中全會(huì)就提出，逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。1995年《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》提出，實(shí)行戶籍管理制度改革，實(shí)行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶籍登記制度，農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具備合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以申請(qǐng)?jiān)谛〕擎?zhèn)辦理落戶手續(xù)。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》提出“全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革”。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革從提出到全面落實(shí)用了近十年的時(shí)間，而在此期間，小城鎮(zhèn)常住戶口還實(shí)行了計(jì)劃指標(biāo)管理；一些地方在實(shí)際落實(shí)時(shí)則采用了“藍(lán)印戶口”這種介于正式戶口與暫住戶口之間的做法；一些地方還出現(xiàn)了出售城鎮(zhèn)戶口，或者收取城市增容費(fèi)的做法。這些問題導(dǎo)致小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的實(shí)際效果大打折扣。而且到2001年全面實(shí)施小城鎮(zhèn)戶籍制度改革后，由于城市規(guī)模效應(yīng)和園區(qū)工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)民工大量轉(zhuǎn)移到大中城市，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工已經(jīng)沒有很大的吸引力。同時(shí)，運(yùn)動(dòng)式清理城市流動(dòng)人口的專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)有發(fā)生。1995年底，北京市政府組織開展“清理整治”專項(xiàng)行動(dòng)，將外來人口重要集聚點(diǎn)的“浙江村”拆除，“浙江村”內(nèi)約4萬名外來務(wù)工人員被迫搬離。
20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)前十年是中國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展期，也是中國(guó)農(nóng)民城市權(quán)利缺失凸顯期。一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)權(quán)重新回到政府手中。由于土地制度的調(diào)整，80年代出現(xiàn)的農(nóng)民自主工業(yè)化、城鎮(zhèn)化曇花一現(xiàn)，被政府主導(dǎo)的園區(qū)工業(yè)化和城市化所取代。二是市民化進(jìn)程滯后。在“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和城市治理方式變革緩慢的共同作用下，農(nóng)民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，也難以落腳城市。三是城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大。90年代，隨著城市和國(guó)有企業(yè)改革啟動(dòng)，城鄉(xiāng)差距又逐步擴(kuò)大，2001年城鄉(xiāng)收入比達(dá)到2.90∶1，2009年達(dá)到3.33∶1。
4、代際分別與結(jié)構(gòu)革命：“農(nóng)二代”與農(nóng)民城市權(quán)利困境
到2017年，中國(guó)的常住人口城市化率已經(jīng)達(dá)到58.52%，農(nóng)民工總量到2016年時(shí)已達(dá)2.8億，2016年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達(dá)16.2個(gè)百分點(diǎn)。在未來一個(gè)時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)增速放緩，中國(guó)的城市化進(jìn)程也將從高速擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城市化特征由生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，但是中國(guó)城市化的下半場(chǎng)才剛剛啟程，農(nóng)民的市民化最為艱巨。
與已經(jīng)走過的城市化上半場(chǎng)相比，下半場(chǎng)要面對(duì)的最大變化是入城農(nóng)民的代際分別。近40年時(shí)間，農(nóng)民工群體在規(guī)模壯大的同時(shí)，也完成了由一代農(nóng)民工到二代、三代農(nóng)民工的代際轉(zhuǎn)換，“農(nóng)一代”逐步從城市退出、回歸農(nóng)村；2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 1980年之后出生的外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到8487萬人，比例超過了一半，占到58.4%。
與“農(nóng)一代”相比，“農(nóng)二代”在受教育程度、遷移模式、婚姻家庭等多個(gè)維度上發(fā)生本質(zhì)性變化。他們受教育程度更高，“60后”和“70后”農(nóng)民工平均受教育年限多在十年以下，“80后”“90后”和“95后”農(nóng)民工的平均受教育年限超過12年。流動(dòng)范圍更廣，“農(nóng)二代”中跨省外出比例達(dá)到53.7%，高于上一代農(nóng)民工6.9個(gè)百分點(diǎn)。以舉家遷徙為主，“農(nóng)一代”多是“孤身”進(jìn)城、個(gè)體化遷移為主，“農(nóng)二代”更多是“攜妻帶子”式的舉家流動(dòng)、舉家遷徙。就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，“農(nóng)一代”多從事建筑業(yè)，“農(nóng)二代”逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)及越來越機(jī)械化的制造業(yè)。匯款和消費(fèi)行為發(fā)生變化，“農(nóng)一代”進(jìn)城務(wù)工所得收入的51.1%匯款回村，用以支持農(nóng)村家庭生活開支，“農(nóng)二代”傾向于在城市消費(fèi)，將資本留在城市，寄回村的收入僅占外出從業(yè)總收入的37.2%。生活方式發(fā)生變化，“農(nóng)一代”基本上保持了農(nóng)村生活習(xí)慣、思維方式，“農(nóng)二代”的生活方式更加市民化。婚姻特征發(fā)生變化，“農(nóng)一代”的婚姻關(guān)系多數(shù)限定在本鄉(xiāng)本土范圍內(nèi)，婚姻關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，跨區(qū)域婚姻在“農(nóng)二代”中比較普遍，離婚率較高。與鄉(xiāng)土關(guān)系發(fā)生變化，“農(nóng)一代”與鄉(xiāng)村保持著水乳相融的關(guān)系，“農(nóng)閑進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)忙返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”是第一代農(nóng)民工群體的常態(tài)，“農(nóng)二代”離土出村不回村，89.4%的新生代農(nóng)民工基本不會(huì)農(nóng)活。職業(yè)期望發(fā)生變化，多數(shù)“農(nóng)一代”只想暫時(shí)在城市工作，以后還是要回鄉(xiāng)，“城里賺錢、村里蓋房”是這一代人的普遍取向；“農(nóng)二代”則更期望能在城市落腳定居，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，近一半的新生代農(nóng)民工有在城市定居的打算，“堅(jiān)決不回農(nóng)村”和“盡量留在城市，實(shí)在不行再回農(nóng)村”的比例分別占到8.1%和37%。
盡管代際差別拉大，但是，農(nóng)民工群體對(duì)自己在城市狀態(tài)的合意度卻在下降，他們與城市的融入沒有改進(jìn)。有研究表明，1980年后出生的農(nóng)民工對(duì)自己社會(huì)地位的自評(píng)最低，新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入狀況與老一代農(nóng)民工相比沒有根本改進(jìn)。農(nóng)民工的代際變化與進(jìn)城農(nóng)民城市權(quán)利形成強(qiáng)烈反差。一是市民權(quán)。在中國(guó)特色戶籍制度下，獲得城市戶籍就是獲得城市市民資格。目前，中小城市特別是中西部地區(qū)中小城市基本放開，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚較多的大城市、特大城市和超大城市，落戶政策的精英化取向仍然明顯，對(duì)普通的“農(nóng)二代”而言落戶門檻仍然很高。二是居住權(quán)。在 “土地—財(cái)政—金融”三位一體的城市化發(fā)展模式、商品房購(gòu)買、保障房分配與戶籍掛鉤政策以及城市政府運(yùn)動(dòng)式清理人口的傳統(tǒng)治理思維和治理方式的共同影響下，“農(nóng)二代”的城市居住權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。三是子女教育權(quán)。農(nóng)民工子女教育面臨的制度性歧視及在經(jīng)濟(jì)—社會(huì)結(jié)構(gòu)中的不利位置，導(dǎo)致農(nóng)民工子女教育權(quán)實(shí)現(xiàn)仍然存在不小的困難。如果說，由于“農(nóng)一代”有年輕時(shí)代的務(wù)農(nóng)經(jīng)歷和習(xí)得的農(nóng)業(yè)技能，還能自由地在“工人”和“農(nóng)民”兩個(gè)角色之間自由切換，還保有“城市混不下去，大不了回農(nóng)村種地”的普遍心態(tài)，城市政府還能用“拖”和“推”，把城市解決不了或者不愿解決的問題，推回到農(nóng)村解決。而在“農(nóng)二代”身上，傳統(tǒng)的“過客”式治理方式顯然是無效的。也正是這一原因，我們看到“農(nóng)二代”實(shí)現(xiàn)城市權(quán)利問題相對(duì)于“農(nóng)一代”而言更加急迫。
中共十八大以后，針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題，提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念，旨在進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中共十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確 “逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。同年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的條件是“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”，強(qiáng)調(diào)了分層分類突進(jìn)的改革路徑，實(shí)施差別化的落戶政策。2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策。2014—2016年，國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》等一系列重要文件，細(xì)化完善差別化落戶政策，建立健全“人、地、錢”掛鉤機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得突破性進(jìn)展，十八大以來，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%。解決農(nóng)民的城市權(quán)利提到議事日程和進(jìn)入破冰征程。
5、開放農(nóng)民城市權(quán)利的公共政策
每個(gè)社會(huì)的歷史發(fā)展進(jìn)程都有一些由自身發(fā)展埋下的隱患，比如美國(guó)的南北問題、南非的黑人白人問題，對(duì)中國(guó)而言，城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)利問題，就是我們已有發(fā)展模式遺留的大問題。中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)系、農(nóng)民與城市的聯(lián)結(jié)都發(fā)生了不可逆的轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，農(nóng)民的城市權(quán)利是關(guān)系中國(guó)轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代國(guó)家的重大權(quán)利安排。能否妥善解決好農(nóng)民的入城平權(quán)問題，關(guān)系著中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程和國(guó)家前途命運(yùn)。必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度改變將農(nóng)民工視為城市“過客”的政策慣性，推動(dòng)城市權(quán)利向農(nóng)民的開放，以包容、公平推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民融入城市社會(huì)。
一是充分保障農(nóng)民土地權(quán)利。土地權(quán)利是農(nóng)民的基本權(quán)利，是城鄉(xiāng)中國(guó)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定基石。任何組織、任何主體不得以任何理由和任何美好的故事將已經(jīng)到農(nóng)民手中的土地權(quán)利削弱甚至剝奪。賦予農(nóng)民農(nóng)地和宅基地更完整、更穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以賦權(quán)、擴(kuò)權(quán)、限公權(quán)保障農(nóng)民這兩類土地的基本權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)農(nóng)業(yè)功能變化和村莊轉(zhuǎn)型，推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革，促進(jìn)稀缺土地資源的有效配置，提高土地配置效率和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。打破城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，實(shí)現(xiàn)集體和國(guó)有土地權(quán)利平等，賦予農(nóng)民利用集體土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。
二是切實(shí)保障“農(nóng)二代”在城市的居住權(quán)。實(shí)現(xiàn)城市居住權(quán)是“農(nóng)二代”順利在城市落腳扎根的前提。城市政府要將符合條件的常住人口納入供方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。允許城鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)民存量集體建設(shè)用地建設(shè)集體租賃房屋出租，讓城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值的好處，為“農(nóng)二代”提供體面的居住空間，同時(shí)減輕城市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
三是落實(shí)“農(nóng)三代”教育權(quán)?！稗r(nóng)三代”的教育權(quán)關(guān)系到農(nóng)民工家庭在城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的縱向向上流動(dòng)。要加快推進(jìn)教育公平，積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校全部向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，切實(shí)維護(hù)隨遷子女平等受教育的權(quán)利，努力讓每個(gè)農(nóng)民工子女都能享受到公平而有質(zhì)量的教育。
四是制定實(shí)現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利的成本分擔(dān)機(jī)制。加快研究建立中央政府、地方政府、企業(yè)、個(gè)人實(shí)現(xiàn)城市權(quán)利的成本分擔(dān)機(jī)制。中央政府負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老、教育、低保及跨區(qū)域流動(dòng)人口的醫(yī)療資金保障。地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜、量力而行，逐步提高本地區(qū)公共服務(wù)保障水平，吸引人口流入。
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