——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例?
摘要：從豫中J縣“第一書記”扶貧制度的調(diào)查資料分析中可知, “第一書記”與上級(jí)政府、派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部多元主體之間存在互動(dòng)關(guān)系, 當(dāng)下駐村機(jī)制呈現(xiàn)出復(fù)雜的社會(huì)性、結(jié)構(gòu)性因素。研究發(fā)現(xiàn), “第一書記”扶貧工作的開展一方面受到了上級(jí)政府目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配與原單位有限資源的條件限制;另一方面遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合。這樣雙重排斥的結(jié)構(gòu)性變化不僅影響了“第一書記”扶貧工作的本身, 還導(dǎo)致了駐村幫扶制度的變遷, 使得國(guó)家對(duì)于農(nóng)村基層社會(huì)的控制能力弱化。因此, 必須采取增加駐村干部權(quán)力、加大資源支持以及打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“壟斷”等措施。
一、問題的提出
“駐村幫扶”制度, 也稱“駐村制”或“包村制”, 是指上級(jí)政府對(duì)行政村配備專職干部, 負(fù)責(zé)推動(dòng)中央相關(guān)政策在基層的執(zhí)行與落實(shí)的一種工作機(jī)制。歐陽靜 (2012) 認(rèn)為從歷史上來看, 駐村制是由解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而成, 是一種反官僚化運(yùn)作的運(yùn)動(dòng)式工作方法, 更是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”、“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制。[1]駐村幫扶制度有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與地方社會(huì)的對(duì)接, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的善治, 是鄉(xiāng)村治理過程中不可或缺的一種有效工作機(jī)制, 在扶貧領(lǐng)域也不例外。韓廣富和周耕 (2013) 發(fā)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧最初是由國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組于1986年提出, 此后, 選派干部下鄉(xiāng)扶貧的部門由國(guó)務(wù)院所屬各部委拓展至中央機(jī)關(guān)和省、地、縣級(jí)黨政機(jī)關(guān), 并逐漸形成了一項(xiàng)制度。[2]高云才 (2016) 認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”最早起源于2009年廣東省在扶貧開發(fā)中實(shí)行的“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的“雙到”扶貧戰(zhàn)略, [3]之后在全國(guó)推廣, 試圖解決“誰去扶貧”、“扶誰的貧”以及“如何扶貧”等一系列的問題。2014年中央首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略, 并隨后對(duì)這一戰(zhàn)略進(jìn)行了詳細(xì)闡述, 精準(zhǔn)扶貧被細(xì)化為“六個(gè)精準(zhǔn)”, 并特別指出要因村派人精準(zhǔn), 確保各項(xiàng)政策好處都能夠落到扶貧對(duì)象身上。2015年中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》, 為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等重要指示精神, 對(duì)選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到建檔立卡貧困村任第一書記, 并要做到全覆蓋。陳諾 (2015) 估計(jì)目前全國(guó)各地已向貧困村派出12.79萬個(gè)工作隊(duì), 派駐干部48萬人。[4]但是大量干部下鄉(xiāng)開展扶貧工作的具體運(yùn)作機(jī)制是什么?這項(xiàng)制度具體實(shí)踐過程中會(huì)遭遇到什么困境?能否通過大量干部的下派和駐村而實(shí)現(xiàn)有效治理?這些都是非常值得研究與回應(yīng)的學(xué)術(shù)問題。
對(duì)于中央以及各個(gè)地方派出大量干部下鄉(xiāng)駐村開展工作進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧, 不同學(xué)者持有不同觀點(diǎn)。王丹莉和武力 (2015) 通過研究發(fā)現(xiàn), 作為外生力量的駐村干部群體在開展工作的過程中實(shí)現(xiàn)了一次社會(huì)資源的廣泛動(dòng)員, 他們通過各種方式和渠道爭(zhēng)取資源, 拓展了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給主體, 在一定程度上改善了所在村的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀。[5]扈紅英 (2014) 認(rèn)為新時(shí)期的駐村干部制度促進(jìn)了農(nóng)村基層組織建設(shè)和農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展, 加強(qiáng)了黨和群眾的聯(lián)系, 是群眾路線制度化在新時(shí)期的一種嘗試。[6]與之相反, 王文龍 (2015) 認(rèn)為, 盡管包村運(yùn)動(dòng)能夠減少一些地區(qū)和農(nóng)戶的貧困問題, 但注重短期效應(yīng), 形式主義嚴(yán)重, 效率很低, 且容易造成扶貧依賴性, 加劇政績(jī)競(jìng)賽的不公;長(zhǎng)期來看還會(huì)強(qiáng)化權(quán)力尋租, 造成政府權(quán)力的惡性膨脹, 資源配置的扭曲。[7]嚴(yán)國(guó)方和肖唐鏢 (2004) 研究發(fā)現(xiàn)干部下鄉(xiāng)、部門包村作為政府主導(dǎo)的一種運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村建設(shè)模式存在嚴(yán)重的內(nèi)在制度性缺失, 處于“兩張皮”的尷尬境地, 下派的工作隊(duì)在形式上雖然高度制度化, 但實(shí)際上卻是高度的非制度化, 難以形成鄉(xiāng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。[8]總的來說, 學(xué)術(shù)界對(duì)于駐村干部的研究主要還是局限在宏觀政策討論, 并沒有把駐村干部開展工作具體的實(shí)踐機(jī)制展現(xiàn)出來, 更缺乏詳細(xì)的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)材料作為支撐。在以上的研究基礎(chǔ)上, 本文將把駐村干部制度的研究納入鄉(xiāng)村治理以及國(guó)家政權(quán)建設(shè)的宏觀背景之中, 嘗試將其概念化與理論化, 并通過以豫中J縣的“扶貧第一書記”制度為個(gè)案, 詳細(xì)揭示干部駐村實(shí)踐中的困境、原因及其后果。
二、田野介紹與分析框架
J縣位于河南省中西部, 伏牛山東麓, 屬于國(guó)家連片特困地區(qū)重點(diǎn)縣, 目前全縣有貧困村174個(gè), 貧困人口10.6萬人, 占全縣總?cè)丝诘?1%, 扶貧開發(fā)任務(wù)繁重艱巨。在“精準(zhǔn)扶貧”的形勢(shì)之下, 2015年開始向貧困村派駐“第一書記”進(jìn)行駐村幫扶。其中向全縣174個(gè)貧困村派駐中直單位第一書記1個(gè)、省直單位第一書記3個(gè)、市直單位第一書記54個(gè)、縣直單位第一書記116個(gè), 實(shí)現(xiàn)了貧困村第一書記和駐村工作隊(duì)駐村幫扶全覆蓋。筆者與所在的團(tuán)隊(duì)在2015年12月份在J縣開展了為期20天的駐村調(diào)研, 我們主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談與參與觀察的方法, 先后走訪了縣扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關(guān)貧困村, 對(duì)扶貧辦工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、駐村第一書記、村干部以及貧困戶等多個(gè)主體進(jìn)行了訪談, 深入了解了當(dāng)?shù)亻_展的“第一書記”扶貧制度以及貧困治理狀況, 并搜集了大量的案例以及政策文本材料。
本文的分析借用了“場(chǎng)域”理論與結(jié)構(gòu)排斥理論, 從分析的角度來看, 楊善華和謝立中 (2006) 認(rèn)為場(chǎng)域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。首先, 場(chǎng)域可以被看作是一個(gè)運(yùn)作空間, 場(chǎng)域的效果得以在其中發(fā)揮;其次, 場(chǎng)域也是一個(gè)爭(zhēng)奪的空間。場(chǎng)域中各種存在的占據(jù)者利用種種策略來保證或改善他們?cè)趫?chǎng)域中的位置, 不斷在場(chǎng)域中展開斗爭(zhēng)。[9]168在扶貧場(chǎng)域之中也是如此, 目前在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程中, 全社會(huì)動(dòng)員參與、構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局, 形成了跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的、多元主體的社會(huì)扶貧體系。不僅有上級(jí)政府、幫扶單位、駐村干部以及村干部等多元主體, 而且背后更是蘊(yùn)含著不同主體之間復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系。我們?cè)诜治鋈魏我豁?xiàng)政策執(zhí)行的時(shí)候除了要關(guān)注政策執(zhí)行的過程之外, 更為重要的是要厘清政策執(zhí)行的多重行動(dòng)主體, 以及各個(gè)不同行為主體之間的行動(dòng)邏輯。Sen (1997) 認(rèn)為“社會(huì)排斥”理論原本強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體與社會(huì)整體之間的斷裂。[10]本文提出的“結(jié)構(gòu)性排斥”主要指的是在扶貧場(chǎng)域中扶貧駐村“第一書記”所受到的不同行動(dòng)主體的制約、限制以及互動(dòng)過程中發(fā)生的矛盾沖突?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策的執(zhí)行并不僅僅是依靠“第一書記”來推行, 第一書記只是政策執(zhí)行過程中的一個(gè)行動(dòng)者。派遣干部到貧困村當(dāng)?shù)谝粫? 只是“精準(zhǔn)扶貧”政策的一部分, “駐村幫扶”政策的實(shí)施涉及上級(jí)政府、派出單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部等多重行為主體, 而這些不同行為主體在扶貧場(chǎng)域之中的行動(dòng)邏輯共同決定了第一書記扶貧工作的效果。所以要想真正理解駐村幫扶制度的變遷邏輯, 還需要引入多元利益主體之間的相互關(guān)系及其交互作用機(jī)制, 并且把第一書記放在整個(gè)扶貧場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)之中進(jìn)行考察。
三、結(jié)構(gòu)性排斥:影響“第一書記”扶貧制度的關(guān)鍵因素
“精準(zhǔn)扶貧”政策要求每個(gè)貧困村要“因村派人精準(zhǔn)”, 于是J縣給每個(gè)貧困村都配置了“第一書記”, 借此解決誰來扶貧的問題。在鄉(xiāng)村扶貧場(chǎng)域之中扶貧“第一書記”需要處理同上級(jí)政府、原單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部之間的多重關(guān)系, 所以說扶貧工作并不是完全取決于“第一書記”本人的工作能力與態(tài)度, 往往更多的是受到了上述結(jié)構(gòu)性限制。筆者接下來以河南省J縣“第一書記”扶貧制度實(shí)踐為例, 來闡釋扶貧場(chǎng)域中多元主體之間結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)、形成機(jī)制及其對(duì)駐村幫扶制度設(shè)置與制度變遷的影響機(jī)制。
(一) 第一層排斥:目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配與原單位有限資源的條件限制
J縣“第一書記”扶貧制度實(shí)踐過程中所形成的第一層排斥主要表現(xiàn)與作為委托方的上級(jí)政府以及作為派出方的原單位之間的關(guān)系。
1.上級(jí)政府對(duì)于“第一書記”的目標(biāo)定位
我們需要考慮的是國(guó)家對(duì)于扶貧“第一書記”的目標(biāo)定位與政策設(shè)置。由于農(nóng)村工作的復(fù)雜性和綜合性, 在國(guó)家層面來講“第一書記”不只承擔(dān)了扶貧責(zé)任。上級(jí)文件規(guī)定了扶貧“第一書記”的工作包括“建強(qiáng)基層組織”、“推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧”、“為民辦事服務(wù)”以及“提升治理水平”等多個(gè)方面。具體來看“第一書記”則需要履行帶領(lǐng)脫貧致富、進(jìn)村入戶服務(wù)、農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解、基層組織建設(shè)等四個(gè)方面的職責(zé)。我們可以看出上級(jí)政府要求“第一書記”的職責(zé)任務(wù)幾乎涵蓋了農(nóng)村工作的各個(gè)方面, 而帶領(lǐng)脫貧致富只是其中的一項(xiàng)任務(wù)而已, 可見其工作內(nèi)容之多之重。其次, 在“第一書記”的組織關(guān)系方面來看, 遵循的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則, 即“第一書記由縣 (市、區(qū)) 黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。縣 (市、區(qū)) 黨委組織部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要切實(shí)擔(dān)負(fù)起直接管理責(zé)任, 經(jīng)常了解駐村工作情況、廉潔自律表現(xiàn)等。派出單位定期聽取第一書記工作匯報(bào), 適時(shí)到村調(diào)研, 指導(dǎo)促進(jìn)工作”。于是, 在這樣的政策設(shè)定之下, 扶貧“第一書記”面臨的最大問題就是權(quán)責(zé)不匹配, 也就是說上級(jí)下派到農(nóng)村的扶貧干部要承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治維穩(wěn)、社會(huì)建設(shè)等多方面的責(zé)任, 但是并沒有配備與之相適應(yīng)的權(quán)力。這也與之前的“駐村干部”相比起來有很大的差異, 從歷史上來看, 李里峰 (2010) 認(rèn)為無論是“土改”還是“四清”時(shí)期的駐村干部手中具有很大的權(quán)力, 當(dāng)時(shí)的工作隊(duì)可以依據(jù)自己對(duì)村莊形勢(shì)的判斷, 甚至可以完全撇開原有的黨支部、村政權(quán)等, 從個(gè)別積極分子入手, 另起爐灶, 重建基層權(quán)力組織。[11]因此, 能夠快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的“在場(chǎng)”。但是, 現(xiàn)在的扶貧第一書記則完全不具備類似之前駐村干部強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力。駐村干部從之前具有上級(jí)政府賦予充分權(quán)力的“代理人”逐漸轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策上傳下達(dá)的“協(xié)調(diào)者”。
案例1:J縣貧困村互助資金項(xiàng)目, 本著民有、民用、民管和民受益的原則, 其資金的所有權(quán)、管理權(quán)歸村民, 需要村民成立相關(guān)的合作互助組織自行管理運(yùn)行。上級(jí)扶貧辦規(guī)定互助項(xiàng)目在檢查、審計(jì)之時(shí)如果出現(xiàn)了問題卻要追查“第一書記”的連帶責(zé)任, 并對(duì)其問責(zé)、處分。但是實(shí)際上“第一書記”在這個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行之中并沒有什么權(quán)力。許多駐村扶貧干部對(duì)此非常不滿, 于是就導(dǎo)致了駐村干部在類似此類項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)的不積極, 甚至出現(xiàn)因?yàn)楹ε鲁袚?dān)責(zé)任而躲項(xiàng)目的現(xiàn)象。J縣2015年互助資金項(xiàng)目的任務(wù)只完成了上級(jí)要求的40%。
2.“第一書記”與派出單位之間的關(guān)系
需要考慮“第一書記”與派出單位之間的關(guān)系。派出單位對(duì)“第一書記”進(jìn)行直接管理和工作支持, “駐村當(dāng)代表, 單位是后盾”。從理論上來講原單位要為所派出的“第一書記”提供充足的資金支持和物質(zhì)保障。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn), 實(shí)際情況卻是派出單位的性質(zhì)不同, 對(duì)第一書記提供的支持以及所產(chǎn)生的影響有很大的差異。比如像市委市政府、財(cái)政局、發(fā)改委等強(qiáng)勢(shì)部門派遣的第一書記, 單位一般都能提供充足的資金支持, 第一書記還能夠通過單位關(guān)系為所駐村莊爭(zhēng)取很多額外的項(xiàng)目資源, 這樣的“第一書記”也會(huì)得到地方政府與所幫扶村莊的重視;但是大部分的普通部門、邊緣部門由于本身資源有限, 單位資金緊張, 除了第一書記基本的工資待遇外則很難為其提供其他的資源、項(xiàng)目開展扶貧工作。
案例2:Y是市政府辦公室下派的駐村第一書記, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村上干部都比較重視。而H是市政協(xié)派來的, 其受重視程度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如前者。另外, 不同的單位提供的幫扶強(qiáng)度也不同, Y所在的單位除了每天70元的駐村補(bǔ)助之外, 還給他每個(gè)月報(bào)銷700元的交通費(fèi)用。在項(xiàng)目方面, 市政府辦公室去年還協(xié)調(diào)了100萬元為該村新建了小學(xué)。這一方面是因?yàn)槭姓k公室本身權(quán)力比較大, 能夠爭(zhēng)取到很多資源和項(xiàng)目;另一方面由于市委辦公室要在全市范圍內(nèi)起到示范帶頭作用, 所以對(duì)扶貧工作要投入更多支持。
案例3:Z是市安監(jiān)局派駐到J縣王村的駐村“第一書記”, 他是第二批扶貧“第一書記”, 工作盡職盡責(zé), 之前還被評(píng)為優(yōu)秀駐村干部。有一天村里的一個(gè)五保戶死了, 由于無錢安葬, Z就打電話給單位的局長(zhǎng)匯報(bào)這件事情, 說看單位能不能出點(diǎn)安葬費(fèi)。局長(zhǎng)電話里很為難地說道“老Z啊, 你凈給單位添麻煩, 這次算給你批了, 但是以后不能這樣了!”。Z以為局長(zhǎng)同意了, 就又打電話到財(cái)務(wù)科要錢, 主管科長(zhǎng)說“你這個(gè)人可真會(huì)辦事啊!這個(gè)錢還是你自己掏吧!”。當(dāng)他發(fā)現(xiàn)村里好多人蓋不起被子的時(shí)候再次向單位領(lǐng)導(dǎo)提出了要被子的請(qǐng)求, 局長(zhǎng)對(duì)他說“你自己在大內(nèi)門口貼張公告, 說你需要被子, 讓大家捐吧!反正單位是沒有錢?！?/p>
從以上案例可以看出原單位與其派出的駐村第一書記之間的復(fù)雜關(guān)系。一方面從制度安排來講單位派出駐村第一書記進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧“駐村當(dāng)代表, 單位是后盾, 一切靠單位, 領(lǐng)導(dǎo)負(fù)全責(zé)”, 原單位應(yīng)該為第一書記提供全方位的支持;但是另外一方面, 原單位也有自身的常規(guī)工作, 扶貧只是在壓力型體制之下所附加的任務(wù), 很多部門資源有限、資金?？顚Ｓ? 也不想增加過多負(fù)擔(dān), 而駐村第一書記在村內(nèi)基本上都是瑣事、小事, 而很多情況下都需要依靠單位解決, 因此二者之間的矛盾由此而產(chǎn)生。
(二) 第二層排斥:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合
到了基層社會(huì), 則必須要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部對(duì)于扶貧駐村“第一書記”工作的影響。第一, “第一書記”與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間關(guān)系非常微妙?！暗谝粫洝彪m然是由原單位和組織部門自上而下派遣下來, 但是下派之后卻必須受到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理。有的駐村干部在職位上可能比鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)黨委書記還要高, 但是平時(shí)在日常工作以及上傳下達(dá)的過程之中又不得不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。第二, 任何一個(gè)貧困村的發(fā)展規(guī)劃與脫貧計(jì)劃都是被納入在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀規(guī)劃之中, 其中包括資金分配、產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目申請(qǐng)乃至脫貧先后順序等都是需要放在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中進(jìn)行全面統(tǒng)籌, 所以扶貧“第一書記”不可能脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)而獨(dú)立開展工作。第一書記的主要任務(wù)是扶貧, 但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心任務(wù)則往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于所轄的每個(gè)村都有自己派出的包片領(lǐng)導(dǎo)與聯(lián)村干部。一般來講, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)村干部并不需要住在村里, 而只是負(fù)責(zé)與村干部的信息溝通與政策上傳下達(dá)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的聯(lián)村干部與所聯(lián)系村莊之間有著千絲萬縷的關(guān)系, 他們要么是該村的村民要么住在附近村莊之中, 對(duì)于該村比較了解。鄉(xiāng)村聯(lián)村干部與扶貧駐村“第一書記”之間的工作容易發(fā)生交叉重疊甚至沖突。
案例4:K被下派到了J縣良村做第一書記, 在他剛來的時(shí)候, 鎮(zhèn)里的聯(lián)村干部C就勸他說不用住在村里, 說住在村里沒有這個(gè)必要, 他沒有聽C的勸說就搬到了村委會(huì)住。但是村委會(huì)沒有網(wǎng)絡(luò), 為了工作和生活方便他想通上網(wǎng)絡(luò)。由于K認(rèn)識(shí)縣里移動(dòng)的老總, 直接打電話讓他們派人過來安裝, 但是后來卻被裝成了有線電視。后來發(fā)現(xiàn)是鎮(zhèn)里的聯(lián)村干部C搞的鬼, C告訴那些安裝的工人說K書記不是要裝網(wǎng)絡(luò)而是要裝有線電視開展黨員教育。這明顯是C想趕K走, 因?yàn)榘惭b網(wǎng)絡(luò)的事情K之前也多次跟C講過。駐村之后K發(fā)現(xiàn)村里近幾年的一些小型項(xiàng)目的申請(qǐng)與建設(shè)都是村干部與聯(lián)村干部C暗地商量決定, 普通村民都毫不知情。
在村莊層級(jí), 駐村第一書記則要處理與村兩委干部之間的關(guān)系。原則上說駐村干部到任后, 所在村的主要工作應(yīng)該由第一書記承擔(dān)。陳亞明 (2008) 認(rèn)為因?yàn)轳v村干部所擔(dān)任的第一書記又承擔(dān)著幫助駐點(diǎn)村擺脫貧困的主要任務(wù)。[12]外來派駐的“第一書記”在工作內(nèi)容方面很容易與村干部發(fā)生重疊和沖突。另外需要特別指出的是近些年來, 基層治理結(jié)構(gòu)與村干部的角色已經(jīng)發(fā)生了很大變遷, 與世紀(jì)之初稅費(fèi)改革之前“鄉(xiāng)-村”之間緊張的關(guān)系不同, 在目前新農(nóng)村建設(shè)以及“精準(zhǔn)扶貧”的政策背景之下, 陳鋒 (2015) 認(rèn)為大量的惠農(nóng)、富農(nóng)資源和項(xiàng)目源源不斷地投入到農(nóng)村之中, 在基層形成了一種新型的“分利秩序”。[13]村干部的角色也隨之發(fā)生了改變, 正如龔春明 (2015) 所述村干部一方面承擔(dān)了越來越多的日常性工作, 工資待遇卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府公務(wù)員;另一方面, 村干部的謀利空間開始擴(kuò)大, 所以他們逐步轉(zhuǎn)變成為善于在政府和農(nóng)民面前不斷變換臉譜, 并善于利用職務(wù)之便和體制漏洞實(shí)現(xiàn)自身利益, [14]甚至正如王海娟 (2016) 研究發(fā)現(xiàn)的那樣, 在有的地方出現(xiàn)了村干部對(duì)于村莊“私人治理”[15]的情況。
案例5:L來到J縣李村做第一書記之后, 村干部不僅不配合工作還想方設(shè)法想把他趕走。村干部給L在村委會(huì)準(zhǔn)備了一個(gè)小屋, 但是里面什么都沒有, 灰塵遍地還有很多蜘蛛網(wǎng)。經(jīng)過幾天的整理和打掃終于收拾干凈了, 但是趁L周末回家的時(shí)候村干部又把他屋內(nèi)的所有東西都搬了出來, 村干部對(duì)L說這是為了給計(jì)生委檢查小組騰地方, 為了準(zhǔn)備迎接他們的檢查。L很明白, 這不過是一個(gè)借口, 根本目的還是想趕他走。L駐村之后的第一件事是想把村里的黨員集中起來開一個(gè)會(huì), 想讓村書記通知一下各位黨員。但是村書記卻說“一年都不開一次黨員會(huì)了, 組織不起來啊。”而且根據(jù)村民反映, 去年村干部在沒有召開村民代表大會(huì)的情況下將作為村莊公共財(cái)產(chǎn)的300多畝林地出租給了外地老板。
最后, 需要特別指出的是與稅費(fèi)改革之前相比, “鄉(xiāng)-村”之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變。在大量資金項(xiàng)目反哺農(nóng)村的過程之中“鄉(xiāng)-村”之間的緊張關(guān)系雖然得到了緩解, 但是與此同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間還形成了新的利益共同體, 他們?cè)诰唧w資源分配、項(xiàng)目運(yùn)行的過程之中利用與上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱以及剩余索取權(quán), 而巧妙地達(dá)成了某種程度的“共謀”。比如當(dāng)問及村內(nèi)扶貧項(xiàng)目與貧困戶有何政策優(yōu)惠的時(shí)候, 大多數(shù)村民和貧困戶表示不清楚, 他們認(rèn)為這些事情是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部說了算。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部與村干部這種“共謀”進(jìn)一步導(dǎo)致了“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合, 壟斷了大量的信息和資源, 在這個(gè)閉合的結(jié)構(gòu)里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間“共謀”排斥了扶貧“第一書記”對(duì)于村莊管理與決策的參與, 甚至很多村干部認(rèn)為“第一書記”進(jìn)駐農(nóng)村之后, 對(duì)于村內(nèi)事務(wù)的監(jiān)督威脅到了他們自身的謀利空間, 這也造成了村干部對(duì)于“第一書記”工作的不配合, 甚至百般阻撓。
四、結(jié)構(gòu)性排斥的實(shí)踐形態(tài)及其對(duì)駐村幫扶制度變遷的影響
由此, 在扶貧場(chǎng)域之中對(duì)“第一書記”所形成的結(jié)構(gòu)性排斥主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一, 中央政府對(duì)于派出“第一書記”工作進(jìn)行了目標(biāo)政策設(shè)定, 但是從政策上來看“第一書記”擁有的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)所要承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)?！暗谝粫洝甭毼辉O(shè)置的權(quán)責(zé)不匹配嚴(yán)重影響到了其扶貧工作的成效。第二, 原單位有限度的資源支持造成了對(duì)第一書記工作的束縛。這里需要指出的是如果派出單位是扶貧辦和優(yōu)勢(shì)部門, 他們往往有足夠的資金來投入到所幫扶的貧困村之中。但是對(duì)于廣大的普通政府部門來說, 一方面單位本身的財(cái)力有限, 不能夠提供大量的資金支持;另一方面單位也都有自己本身的職責(zé)和任務(wù), 不會(huì)因?yàn)榉鲐毠ぷ鞫绊懙絾挝槐旧砉ぷ鞯恼ｉ_展。所以對(duì)于一般單位來講, 雖然容易在科層制內(nèi)部被動(dòng)員起來參與到脫貧攻堅(jiān)工作之中, 并派遣相關(guān)人員擔(dān)任第一書記, 但是這種幫扶是一種有限度的幫扶, 無論是幫扶力度還是可持續(xù)性上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三, 對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來講, 雖然“第一書記”名義上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo), 但是實(shí)際情況之下很多駐村干部的職位都高于他們自身, 所以一方面他們不敢直接命令第一書記進(jìn)行日常工作, 但是另一方面由于每個(gè)村莊的發(fā)展都必須要放在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全局統(tǒng)籌進(jìn)行考慮, 所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體工作安排可能會(huì)與第一書記的村莊發(fā)展規(guī)劃相沖突。第四, 對(duì)于和村干部之間的關(guān)系來講, 一方面“第一書記”平時(shí)的工作不可能離開村干部的協(xié)助, 另一方面又因?yàn)榈谝粫浀倪M(jìn)入而有可能擠壓了村干部的謀利空間, 而遭到村干部的種種排斥。
正如圖1所示, “第一書記”在同以上四個(gè)主體互動(dòng)的過程無形之中形成了兩層排斥關(guān)系:第一層排斥主要是由作為委托方的上級(jí)政府和派出方的原單位所組成, 上級(jí)目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配與原單位有限資源條件限制束縛了第一書記的日常工作。與革命時(shí)代的“工作隊(duì)”有著很大的差異, 現(xiàn)在的駐村干部由于沒有了上級(jí)賦予巨大權(quán)力與充足資源, 也就隨之喪失了強(qiáng)大的動(dòng)員能力與解決實(shí)際問題的能力。第二層排斥可以看作是在鄉(xiāng)村社會(huì)這一層級(jí), 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部與村干部之間的“共謀”與鄉(xiāng)村關(guān)系的閉合而形成的對(duì)于扶貧“第一書記”的排斥。
圖1 扶貧“第一書記”與多元主體互動(dòng)關(guān)系圖
這兩層結(jié)構(gòu)限制與排斥關(guān)系的形成與擴(kuò)大將會(huì)產(chǎn)生以下具體影響:第一, 使扶貧“第一書記”的工作受到了很大的束縛和限制, “第一書記”手頭沒有任何實(shí)際權(quán)力, 也不能夠得到原單位的資源支持, 在實(shí)際工作之中又處處受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部的制約和排擠, 變得綁手綁腳, 我們?cè)谡{(diào)研之中就發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”在實(shí)際工作方式、工作內(nèi)容的選擇上也只能去做一些諸如“建檔立卡回頭看”、給貧困戶送溫暖以及統(tǒng)計(jì)填表等一些“面上”工作, 而實(shí)際的脫貧規(guī)劃的設(shè)定與扶貧項(xiàng)目的具體執(zhí)行之中卻沒有參與的權(quán)力, 不能夠充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性, 駐村干部已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為一個(gè)“依附型行動(dòng)者”。這就會(huì)嚴(yán)重影響上級(jí)設(shè)定的脫貧任務(wù), 不能夠真實(shí)的帶動(dòng)老百姓脫貧致富, 甚至于到最后發(fā)展成為數(shù)字脫貧和紙面脫貧。第二, 不僅影響了扶貧“第一書記”工作的效度和限度, 還導(dǎo)致了整個(gè)駐村幫扶制度的扭曲。駐村幫扶制度作為一種革命傳統(tǒng)的工作方法得以延續(xù)下來, 這是一種運(yùn)動(dòng)式治理的工作機(jī)制, 但是目前由于以上兩種排斥關(guān)系的影響, 駐村干部產(chǎn)生的影響僅限于科層制內(nèi)部, 而與之前的駐村幫扶制度比較起來發(fā)揮著兩種迥異的治理效果。現(xiàn)在的駐村干部不僅不能夠動(dòng)員廣大人民群眾, 而這項(xiàng)制度本身也越來越形式化。從以上分析我們可以看出, 其實(shí)并不是駐村干部隊(duì)伍本身素質(zhì)發(fā)生了改變, 也不是廣大扶貧干部沒有帶領(lǐng)百姓致富的想法和動(dòng)力, 而是在國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的情況之下所形成的對(duì)于扶貧第一書記的雙層限制與排斥。在這樣的結(jié)構(gòu)排斥與限制之下, 扶貧干部沒有大顯身手的機(jī)會(huì)和可能, 只能協(xié)調(diào)好同各級(jí)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部之間的關(guān)系, 喪失了能動(dòng)性, 駐村幫扶制度的效果隨之也越來越差。于是李昌金 (2015) 認(rèn)為干部駐農(nóng)村的工作方式已經(jīng)過時(shí), 甚至對(duì)這項(xiàng)工作機(jī)制本身產(chǎn)生了質(zhì)疑。[16]第三, 導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)力的弱化, 當(dāng)下鄉(xiāng)村治理能力的弱化不僅僅表現(xiàn)在村干部角色的轉(zhuǎn)變以及作為村民自治組織村委會(huì)的懸浮, 也同時(shí)表現(xiàn)在外部力量對(duì)于鄉(xiāng)村滲透和控制能力的不足。在被作為國(guó)家權(quán)力化身的“駐村干部”不能直接滲透進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)候, 與此同時(shí)國(guó)家的相關(guān)政策在基層的執(zhí)行也會(huì)發(fā)生偏差。大量的資源和項(xiàng)目輸入農(nóng)村, 但是卻遭遇了基層利益聯(lián)盟的消解, 形成了“分利秩序”, 農(nóng)民最終享受不到應(yīng)有的政策優(yōu)惠, 惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施效果大打折扣。
五、結(jié)論與政策建議
本文是以J縣開展的“第一書記”進(jìn)行扶貧工作的調(diào)查資料為基礎(chǔ), 詳細(xì)分析了在扶貧場(chǎng)域之中駐村“第一書記”與上級(jí)政府、派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村干部多元主體之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。分析結(jié)果表明, “第一書記”工作開展, 一方面受到了上級(jí)目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)不匹配與原單位有限資源的條件限制, 第一書記承擔(dān)了大量的扶貧任務(wù)與鄉(xiāng)村日常工作但是卻沒有應(yīng)用的制度保障與持續(xù)的資源支持;另一方面遭遇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合, 扶貧第一書記被排斥在這個(gè)封閉鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)之外, 不能夠有效參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)之中。以上兩種結(jié)構(gòu)性的限制與排斥關(guān)系一方面使上級(jí)下派扶貧“第一書記”很難完成政府要求的相關(guān)任務(wù), 使精準(zhǔn)扶貧工作受到了影響;另一方面也導(dǎo)致了駐村幫扶制度的扭曲, 使駐村幫扶工作不能發(fā)揮應(yīng)有的作用, 變得越來越形式化。鑒于上述研究結(jié)論, 我們提出以下幾點(diǎn)政策建議:
第一, 國(guó)家相關(guān)部門在下派駐村干部之時(shí), 應(yīng)該根據(jù)其工作性質(zhì)難易程度與任務(wù)量大小賦予下派干部相應(yīng)的權(quán)力。比如駐村干部在項(xiàng)目申請(qǐng)、資金使用以及資源調(diào)配方面可以結(jié)合村莊實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)與調(diào)整, 使其更加符合村情民情, 而不是僅僅作為上級(jí)政策的傳達(dá)者, 進(jìn)行政策移植與被動(dòng)執(zhí)行。做到駐村干部權(quán)力責(zé)任相匹配, 激發(fā)其駐村工作的動(dòng)力。
第二, 對(duì)于不同性質(zhì)的貧困村有針對(duì)性地派出幫扶人員。比如貴州總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)是“科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟(jì)干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”。在進(jìn)行駐村幫扶干部下派的時(shí)候考慮把村莊的特征與單位的性質(zhì)、下派人員的業(yè)務(wù)能力相結(jié)合, 做到駐村幫扶干部的精準(zhǔn)下派、精準(zhǔn)對(duì)接。
第三, 選派單位應(yīng)選派能力強(qiáng)、能夠解決實(shí)際問題、有責(zé)任心的人員。派出單位提拔干部, 要優(yōu)先從到村任第一書記的后備干部中選拔。單位在派出相關(guān)人員到駐村幫扶之后, 要真心關(guān)懷和愛護(hù)他們, 為他們創(chuàng)造良好的工作和生活條件。利用好單位內(nèi)外的資源, 為派出人員提供持續(xù)的智力、資源、項(xiàng)目資金支持, 充分發(fā)揮單位的“后盾”作用。
第四, 駐村干部要處理好同當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部之間的關(guān)系。一方面, 在處理村莊具體問題與事務(wù)的時(shí)候要利用好當(dāng)?shù)馗刹康谋就列躁P(guān)系與資源, 更好地開展扶貧幫扶工作;另一方面, 打破“鄉(xiāng)-村”之間閉合的關(guān)系結(jié)構(gòu), 加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力的制約與對(duì)村干部的監(jiān)督, 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部聯(lián)合起來把駐村干部排斥在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)之外, 使駐村干部能夠充分參與到鄉(xiāng)村管理之中, 發(fā)揮他們的主動(dòng)性和能動(dòng)性, 真正帶領(lǐng)廣大貧困戶脫貧致富。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)2017年03期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
