新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變和調(diào)整。特別是，改革開放之后，我國實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)人民公社制的替代，從而形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)民以家庭為單位擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的變化，2014年以來中央政府強(qiáng)調(diào)應(yīng)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地所有權(quán)，“三權(quán)分置”隨即被視為現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。
考慮到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)聯(lián)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收益、城鄉(xiāng)要素再配置、鄉(xiāng)村社會(huì)治理的變動(dòng)，因此在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新時(shí)代，且面臨建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解析農(nóng)地“三權(quán)分置”的形成邏輯和實(shí)施策略顯然具有重要的實(shí)踐價(jià)值。
任何制度變遷都是基于不同制度的績效比較而發(fā)生的，且變遷的實(shí)施過程也需要一系列的支撐條件。“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的重大制度變革，理解該變革需要在學(xué)理層面闡述其發(fā)生機(jī)理，即要回答“三權(quán)分置”從哪里來，為什么是這種而不是其他形式的制度變遷？同時(shí)，人們針對(duì)“三權(quán)分置”的實(shí)施方案并未達(dá)成共識(shí)，不同地區(qū)實(shí)施“三權(quán)分置”也存在方式和進(jìn)程的差別，據(jù)此就需要回答“三權(quán)分置”向何處去以及如何才能順利推進(jìn)？
區(qū)別于已有文獻(xiàn)，本文試圖基于“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，在引入政府間和市場(chǎng)間結(jié)構(gòu)特征的背景下，解析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷機(jī)制以及“三權(quán)分置”的形成邏輯，提出新時(shí)代背景下我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策建議，從而在土地配置維度形成對(duì)健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的積極回應(yīng)。
一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：基于政府間和市場(chǎng)間結(jié)構(gòu)特征的分析框架
“三權(quán)分置”被視為新格局下中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，變革的要義是通過土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和重新組合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)背景下的土地配置效率提高和社會(huì)秩序平穩(wěn)。
基于這種變革指向，當(dāng)前圍繞農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究形成了兩條主線。第一條線索是從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，分析集體所有制條件下，農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)營權(quán)再配置對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響。產(chǎn)權(quán)是由使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)等組成的權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)的重要性在于它可為利益相關(guān)者提供預(yù)期。有西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性與農(nóng)民投資的積極性呈正相關(guān)，類似文獻(xiàn)還討論了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定對(duì)土地分配均等化、土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力流動(dòng)、跨國勞動(dòng)力遷移的影響。國內(nèi)文獻(xiàn)則分析了“三權(quán)分置”背景下土地流轉(zhuǎn)、土地配置效率對(duì)城市化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響。
第二條線索是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的結(jié)合部出發(fā)，分析中國農(nóng)地“三權(quán)分置”的不同權(quán)利內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)關(guān)系。例如：學(xué)者們指出，“三權(quán)分置”的核心是農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，這是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分離，更是其負(fù)載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能的分離。然而，有學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)為“三權(quán)分置”不是土地承包權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)及其支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式的重構(gòu)。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”是在現(xiàn)有法律承認(rèn)的土地集體所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”，從而形成土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置狀態(tài)。針對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，則存在著債權(quán)、物權(quán)、用益物權(quán)、權(quán)利用益物權(quán)等不同觀點(diǎn)。
上述線索對(duì)于人們深刻認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”問題是重要的，但它們通常假設(shè)集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”已經(jīng)轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”，因此難以深入回答“三權(quán)分置”的制度變革是如何發(fā)生的，自然也就難以邏輯一致地闡釋“三權(quán)分置”的完善方向和實(shí)施方案。
事實(shí)上，農(nóng)地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農(nóng)地這種要素上的體現(xiàn)。
新中國成立以來，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨的根本命題是：一個(gè)實(shí)行社會(huì)主義制度的發(fā)展中大國如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕。在這個(gè)命題中，社會(huì)主義制度、發(fā)展中大國、共同富裕分別構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)、約束條件和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，基于這種“三位一體”格局，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有類似于其他經(jīng)濟(jì)體的一般性特征，例如：通過市場(chǎng)化體制改革和對(duì)外開放程度提高來優(yōu)化資源配置效率，從而為經(jīng)濟(jì)高速增長奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)也有區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)體的異質(zhì)性特征，例如：中國的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，作為一個(gè)發(fā)展中大國則采用了“允許一部分人和地區(qū)先富起來的”非均衡發(fā)展方式。
從制度安排的角度看，政府-市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)是理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的一條主線，而中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的異質(zhì)性恰在于，作為發(fā)展中大國，其政府和市場(chǎng)內(nèi)部均存在顯著的結(jié)構(gòu)特征。針對(duì)這種結(jié)構(gòu)特征的經(jīng)濟(jì)制度選擇，影響到資源配置方式和微觀主體的行為選擇，進(jìn)而也就成為影響土地產(chǎn)權(quán)制度及其演變的核心變量。
就政府內(nèi)部而言，作為一個(gè)地理和人口規(guī)模超大的國家，中國長期存在著中央統(tǒng)轄權(quán)和地方治理權(quán)的關(guān)聯(lián)問題，這一問題可視為理解中國國家治理的關(guān)鍵議題。改革開放之后，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┝酸槍?duì)地方政府的放權(quán)和激勵(lì)機(jī)制調(diào)整，這引致了人們從分權(quán)化視角來理解中國的政府間關(guān)系及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在這方面，文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了分權(quán)化背景下政治激勵(lì)（political incentives）和財(cái)政激勵(lì)（fiscal incentives）對(duì)地方政府行為的影響。例如，一些學(xué)者從財(cái)政激勵(lì)視角解釋了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)和推動(dòng)城市化的內(nèi)在邏輯。香港大學(xué)許成鋼教授則將地方的分權(quán)體制視為中國改革和發(fā)展的基本制度，并強(qiáng)調(diào)這種經(jīng)濟(jì)制度在全國決策機(jī)構(gòu)、決策過程、地方官員激勵(lì)和競(jìng)爭、地方實(shí)驗(yàn)作用等方面，與蘇聯(lián)體制和聯(lián)邦體制存在著差別，尤其是地方政府之間存在著追求行政級(jí)別升遷的標(biāo)尺競(jìng)賽。
無論是基于政治激勵(lì)還是基于財(cái)政激勵(lì)，中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)制度確實(shí)構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其異質(zhì)性的一個(gè)觀察視角。
就市場(chǎng)內(nèi)部而言，市場(chǎng)是一個(gè)由多部分組成的系統(tǒng)概念，它包括了要素市場(chǎng)和商品市場(chǎng)、區(qū)域市場(chǎng)和全國市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)等。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授巫永平在解釋20世紀(jì)50年代至80年代中國臺(tái)灣省的經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)，就強(qiáng)調(diào)了三重分工的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和二元市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：公有企業(yè)壟斷上游產(chǎn)業(yè)、民營大企業(yè)把持中游產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)集中于下游產(chǎn)業(yè)，公有企業(yè)和民營企業(yè)聯(lián)合壟斷島內(nèi)市場(chǎng)，中小企業(yè)則在出口市場(chǎng)自由運(yùn)行。這是基于市場(chǎng)間的結(jié)構(gòu)特征來理解中國臺(tái)灣省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在上世紀(jì)70年代末期啟動(dòng)了市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型是在強(qiáng)調(diào)資源配置效率提高和轉(zhuǎn)型進(jìn)程可控的背景下展開的。這意味著中國的體制轉(zhuǎn)型不是采用市場(chǎng)各部分短期內(nèi)同步改革的激進(jìn)方式，而是立足于持續(xù)的漸進(jìn)式改革在市場(chǎng)內(nèi)部形成了上游管控型的市場(chǎng)拓展方式。換言之，通過國有企業(yè)對(duì)金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等上游市場(chǎng)的介入以及在競(jìng)爭性市場(chǎng)（下游市場(chǎng)）引入其他類型企業(yè)來推進(jìn)改革，這種制度安排與純粹的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都存在顯著差異，而上游市場(chǎng)和下游市場(chǎng)之間的制度安排構(gòu)成了理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的一個(gè)重要維度。
顯然，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不是單獨(dú)存在的，它是在發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合背景下，利益相關(guān)者圍繞土地資源配置而交互作用的產(chǎn)物。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合通過一系列的經(jīng)濟(jì)制度來實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)制度是為了在約束條件下實(shí)現(xiàn)某種發(fā)展戰(zhàn)略而內(nèi)生出來的，而經(jīng)濟(jì)制度的形成與執(zhí)行總是圍繞政府-市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)而展開，這導(dǎo)致政府-市場(chǎng)關(guān)系成為影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵因素。
對(duì)中國這樣的發(fā)展中大國而言，政府和市場(chǎng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題是理解政府-市場(chǎng)關(guān)系的組成部分，無論是地方的分權(quán)體制還是上游管控型的市場(chǎng)拓展，都意味著中國的政府和市場(chǎng)內(nèi)部具有結(jié)構(gòu)特征。不同層級(jí)的政府間存在著激勵(lì)相容問題，即地方政府總是在給定條件下追求自我利益最大化，由此派生的行為方式并不總是與中央政府追求的長期目標(biāo)一致。不同類型的市場(chǎng)間存在功能互補(bǔ)問題，即中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型存在不同領(lǐng)域市場(chǎng)化程度的差異，國家通過國有企業(yè)等方式介入到上游市場(chǎng)也并不總是與短期的資源配置效率提高目標(biāo)一致。
從橫向比較的角度看，政府間和市場(chǎng)間的經(jīng)濟(jì)制度是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性的集中體現(xiàn)，它們?cè)谛纬芍缶蜁?huì)通過多種方式影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷內(nèi)生地要求政府間和市場(chǎng)間制度安排的適應(yīng)性調(diào)整。例如：地方政府的財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)會(huì)促使其推動(dòng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地，而國家對(duì)市場(chǎng)的管控放松則有助于提高農(nóng)地的流動(dòng)性以及經(jīng)濟(jì)效率。就此而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與我國政府間、市場(chǎng)間的經(jīng)濟(jì)制度變遷緊密相關(guān)，政府間的分權(quán)化和市場(chǎng)間的自主性會(huì)推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生動(dòng)態(tài)演變。
理解現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”必須解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變邏輯，解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變邏輯必須將其放置在發(fā)展戰(zhàn)略、約束條件的交互作用及其內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)制度之中，而經(jīng)濟(jì)制度的落腳點(diǎn)卻是政府-市場(chǎng)關(guān)聯(lián)以及政府間、市場(chǎng)間制度安排。
在這個(gè)框架中，政府間和市場(chǎng)間的制度安排都是聯(lián)系政府行為邏輯而展開的，這意味著本文是在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下來審視土地配置這個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。由此，“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”就構(gòu)成了本文解析農(nóng)地“三權(quán)分置”來龍去脈的基本依據(jù)。
二、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷及“三權(quán)分置”的實(shí)踐來源
不同時(shí)段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著“路徑依賴”，中國農(nóng)地“三權(quán)分置”也由此前的土地產(chǎn)權(quán)制度演化而形成的。
新中國成立以來，導(dǎo)源于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的調(diào)整，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了多次變遷，政府間和市場(chǎng)間的制度安排則為這種變遷提供了牽引力和支撐力。從“發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”視角出發(fā)，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正是在政府間和市場(chǎng)間制度演進(jìn)的背景下走向了“三權(quán)分置”，農(nóng)地制度的變遷進(jìn)程事實(shí)上內(nèi)涵著“三權(quán)分置”的形成邏輯。
1949至1953年，中國形成了農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民壟斷是指在以“耕者有其田”為指向的土地改革背景下，農(nóng)民壟斷地?fù)碛辛怂袡?quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等完整的土地產(chǎn)權(quán)。這種制度的形成是因?yàn)樾轮袊闪⒊跗冢覈媾R著國民經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而當(dāng)時(shí)的約束條件是農(nóng)業(yè)農(nóng)民占主導(dǎo)，例如：1949年鄉(xiāng)村人口占全國人口的比重為89%，1952年鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)占全國就業(yè)人數(shù)的比重為88%。
戰(zhàn)略目標(biāo)和約束條件的組合促使我國將解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力放在經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)的首要位置，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力解放又以賦予農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。1949年我國提出“有步驟地將封建半封建的土地所有制改為為農(nóng)民的土地所有制”。1950年通過并實(shí)施的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”該法還提出“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。
值得強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)時(shí)期政府間和市場(chǎng)間的制度安排也使得農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠有效實(shí)現(xiàn)，原因是：在取得解放戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭的勝利之后，中央政府對(duì)地方政府具有嚴(yán)格的管控，且地方政府高度依賴和服從中央政府的權(quán)威。
這個(gè)時(shí)段我國政府對(duì)上游的核心要素市場(chǎng)、以及下游的一般要素市場(chǎng)和商品市場(chǎng)均是放松管制的，政府間的行動(dòng)一致性和市場(chǎng)間的充分自主性確保了“耕者有其田”能夠有效實(shí)施，結(jié)果顯著地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。1949-1953年我國3億多無地或少地的農(nóng)民獲得了7億畝土地和大量生產(chǎn)資料，同期糧食總產(chǎn)量從1.13億噸增至1.67億噸，人均糧食產(chǎn)量從208.9公斤增至283.7公斤。
1953年之后，伴隨著土地改革的完成，中國的發(fā)展戰(zhàn)略從恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)秩序轉(zhuǎn)向推動(dòng)社會(huì)主義工業(yè)化，特別是要實(shí)施以蘇聯(lián)援建的156個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向與當(dāng)時(shí)資本短缺但勞動(dòng)充裕的約束條件存在著沖突。為了解決這種沖突，農(nóng)民壟斷的土地產(chǎn)權(quán)制度隨之轉(zhuǎn)向集體壟斷的土地產(chǎn)權(quán)制度，即集體擁有了農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)剩余則可按照發(fā)展戰(zhàn)略取向流向工業(yè)部門，從而成為推動(dòng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要資本來源。
在實(shí)踐層面，1953至1956年，在經(jīng)過互助組、初級(jí)社、高級(jí)社的改造之后，農(nóng)村土地隨即從農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。1956年我國發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出：“農(nóng)業(yè)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動(dòng)”，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。此外，為了在資本短缺背景下實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國在經(jīng)濟(jì)體系中就需要采用非市場(chǎng)化、非價(jià)格機(jī)制的運(yùn)行方式，其結(jié)果是內(nèi)生出以扭曲要素和產(chǎn)品價(jià)格為主要內(nèi)容的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計(jì)劃配置制度和缺少自主權(quán)的微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制。
就政府間和市場(chǎng)間的制度安排而言，1953至1978年，我國政府間延續(xù)了中央政府對(duì)地方政府的嚴(yán)格管控，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，地方政府通常充當(dāng)了中央政府指令性計(jì)劃“執(zhí)行者”的角色，這種嚴(yán)格管控確保了央地之間經(jīng)濟(jì)行為的一致性。市場(chǎng)間則從此前的完全放松轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆芸兀诟叨燃瘷?quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，無論是上游的核心要素市場(chǎng)、還是下游的一般要素和商品市場(chǎng)均具有管制特征，微觀主體依據(jù)價(jià)格信號(hào)進(jìn)行要素流動(dòng)和商品交換是不可能的。
這種政府間和市場(chǎng)間的制度安排導(dǎo)致集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠充分執(zhí)行，結(jié)果是農(nóng)地制度變革有力地支撐了重工業(yè)發(fā)展以及獨(dú)立工業(yè)體系的建立，但卻因抑制微觀主體的生產(chǎn)效率而將國民經(jīng)濟(jì)帶入崩潰的邊緣。人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村的主要制度安排，而這一時(shí)期通過公開稅、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和儲(chǔ)蓄凈流出等實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村資源向工業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，估算下來大致有6000億至8000億元。此外，1956至1977年，我國城鎮(zhèn)非私營單位職工平均貨幣工資從601元降至576元，同期人均糧食產(chǎn)量則從306.8公斤降至297.7公斤。
國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣倒逼中國啟動(dòng)了改革開放戰(zhàn)略。上世紀(jì)70年代末期，中國提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心并突出了解放和發(fā)展生產(chǎn)力的意義，這種發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?cè)庥龅募s束條件是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。1977年農(nóng)村人口占比和就業(yè)人數(shù)占比分別高達(dá)82%和77%，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨著人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制的約束。發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合需要我國首先在農(nóng)村土地制度和經(jīng)營體制領(lǐng)域做出變革。正是基于這種背景，我國將集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓹?quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。集體擁有土地所有權(quán)，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，以此體現(xiàn)對(duì)此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權(quán)的前提下，通過放活農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活力，為農(nóng)業(yè)投資增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供動(dòng)力源泉。
從實(shí)施的角度看，1982年我國發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”由此我國在農(nóng)村確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，以人民公社制為核心的農(nóng)地制度快速讓位于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的新型土地制度。
兩權(quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以家庭為單位賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)利在期限和范圍上是有約束的。它隱含的假設(shè)是：農(nóng)民和土地的關(guān)系具有穩(wěn)定性，即法律層面承包土地的農(nóng)民就是操作層面經(jīng)營土地的農(nóng)民。例如：1982年的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定：“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回。”
從政府間和市場(chǎng)間的制度安排來看，1978至1993年，我國中央政府對(duì)地方政府仍保持嚴(yán)格的管控，地方政府的經(jīng)濟(jì)自主性是有限的，但市場(chǎng)內(nèi)部則采取上游市場(chǎng)管控但下游市場(chǎng)放活的漸進(jìn)方式。這從農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消以及商品市場(chǎng)的發(fā)育中可以得到證明。
上述政府間和市場(chǎng)間的制度安排在實(shí)踐中有效推進(jìn)了兩權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)制度。1983年，實(shí)施包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊(duì)在生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)中已占據(jù)絕大多數(shù)。相對(duì)于人民公社制，兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營的自主權(quán)，且農(nóng)民的經(jīng)營努力與自身經(jīng)濟(jì)收益產(chǎn)生了直接關(guān)聯(lián)，這就形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力顯著提高的強(qiáng)大動(dòng)力，1978至1984年，我國的糧食總產(chǎn)量從3.05億噸快速增至4.07億噸，同期城鄉(xiāng)收入差距也從2.57倍持續(xù)減至1.84倍。
1978至1993年我國形成了兩權(quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，1994至2013年這種制度則演化為兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。兩權(quán)裂變是指在農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)部，地方政府介入到農(nóng)村集體的土地所有權(quán)行使中，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)內(nèi)部，則出現(xiàn)了土地承包者因勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)而未必是土地使用者的情形。
之所以出現(xiàn)這種演變，是因?yàn)樯鲜兰o(jì)90年代中期之后，中國的發(fā)展戰(zhàn)略依然是推動(dòng)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，但面臨的約束條件卻是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)性的增強(qiáng)，特別是勞動(dòng)力出現(xiàn)了跨產(chǎn)業(yè)、跨地域和跨部門的流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的重要力量。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合需要對(duì)此前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方向是在不改變集體所有和農(nóng)戶承包的前提下，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)通過出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地在承包戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間的再配置。
從政策文本的角度看，1993年我國提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，而且強(qiáng)調(diào)“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。這體現(xiàn)出對(duì)此前農(nóng)戶承包土地后不可流轉(zhuǎn)規(guī)定的調(diào)整，此后的法律政策延續(xù)了這種調(diào)整思路。例如：2003開始實(shí)施的《土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”
1994年之后的政府間和市場(chǎng)間制度安排也發(fā)生了顯著變化，尤其是，在政府間中國實(shí)施了分權(quán)化改革，這體現(xiàn)出中央政府對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)放權(quán)，而地方政府有動(dòng)力通過影響要素配置來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度而言，地方政府可通過影響農(nóng)村集體參與到土地所有權(quán)的配置決策中，也可通過推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來提高轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，而土地出讓收入在地方財(cái)政收入中往往也占據(jù)顯著地位。同時(shí)，市場(chǎng)間則出現(xiàn)了上游市場(chǎng)管控而下游市場(chǎng)分化格局，上游市場(chǎng)管控意味著各級(jí)政府對(duì)核心要素仍具有極強(qiáng)的影響力，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)向城市用地依托于地方政府的征地供地，但下游市場(chǎng)圍繞農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的再配置卻因農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移得到了空前發(fā)展。
上述兩者的結(jié)合支撐了兩權(quán)裂變的土地產(chǎn)權(quán)制度，一個(gè)明顯的證據(jù)是：2013年我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到3.41億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重也攀高至25.7%。
三、農(nóng)地制度“三權(quán)分置”的形成及其權(quán)利結(jié)構(gòu)
兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度適應(yīng)了城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)的格局，推動(dòng)了農(nóng)地在不同群體之間的再配置。然而這種制度在實(shí)施中遭遇到如下挑戰(zhàn)：
一是承包戶擁有的是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，但流轉(zhuǎn)的通常是這種權(quán)利的一個(gè)組成部分，兩權(quán)裂變無法體現(xiàn)農(nóng)戶承包和流轉(zhuǎn)權(quán)利之間的差別。二是地方政府往往在農(nóng)村土地要素配置中發(fā)揮著顯著影響，“土地財(cái)政”就是這種影響的集中體現(xiàn)，地方政府在農(nóng)地配置中的影響也成為新時(shí)期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平衡的一個(gè)重要成因。三是伴隨著發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的改變，兩權(quán)裂變的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著調(diào)整的內(nèi)在需要。十八大以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略從解放和發(fā)展生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享等發(fā)展理念的提出就是證據(jù)，十九大報(bào)告提出我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，且在社會(huì)主要矛盾中凸顯了對(duì)不平衡不充分發(fā)展的關(guān)注。然而，在城鄉(xiāng)關(guān)系意義上，我國仍存在要素配置和收益分配的不平衡，農(nóng)村土地、勞動(dòng)、資本長期單向度外流格局并未得到轉(zhuǎn)變。
上述發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件需要我國通過農(nóng)地制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整，來形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動(dòng)力和新機(jī)制。2014年以來，我國將“三權(quán)分置”作為新時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。“三權(quán)分置”的核心是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的基礎(chǔ)上，在農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上分解出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的多樣化選擇、土地的社會(huì)化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，并在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率提升和社會(huì)秩序平穩(wěn)之間形成更優(yōu)平衡。“三權(quán)分置”既體現(xiàn)出對(duì)此前制度的延續(xù)，即它與兩權(quán)分離和兩權(quán)裂變一樣均強(qiáng)調(diào)了集體的土地所有權(quán)；也體現(xiàn)出對(duì)此前制度的變革，即它提出了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這兩個(gè)新的權(quán)利概念，并強(qiáng)調(diào)這兩種權(quán)利可以通過土地流轉(zhuǎn)形成新的組合形態(tài)。
從政策文本來看，2014年中央“一號(hào)文件”首次提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”這意味著農(nóng)地“三權(quán)分置”從指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際操作，三權(quán)分置隨即被視為是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。
就政府間和市場(chǎng)間制度安排而言，“三權(quán)分置”與此前制度存在著繼承和變革的雙重關(guān)系。“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)要落實(shí)集體所有權(quán)，原因在于：集體所有權(quán)是穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)的前置條件，農(nóng)地所有權(quán)通常由“村兩委”（村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)）等集體組織來行使，“村兩委”既是經(jīng)濟(jì)組織，也是行政組織，某種程度上是行政層級(jí)在農(nóng)村的延伸。
基于此，土地所有權(quán)的執(zhí)行不僅取決于特定農(nóng)村社區(qū)中，村民個(gè)體和集體組織之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而且取決于地方政府與集體組織之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。從“三權(quán)分置”的內(nèi)涵來看，落實(shí)集體所有權(quán)意味著中央政府和地方政府經(jīng)濟(jì)一致性的增強(qiáng)，即中央政府通過深化財(cái)政制度改革和行政激勵(lì)體制改革，減弱地方政府對(duì)土地配置的實(shí)際影響力，這相對(duì)于此前的政府間制度安排是一個(gè)變革。
此外，“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)要激活土地經(jīng)營權(quán)，原因在于：從承包經(jīng)營權(quán)中分解出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可以適應(yīng)土地承包者未必是實(shí)際經(jīng)營者的特征事實(shí)，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)化配置，進(jìn)而拓展農(nóng)民的選擇范圍和收入渠道，提高土地要素的流動(dòng)性和配置效率。
這里的關(guān)鍵是在對(duì)土地上游市場(chǎng)（例如：土地所有權(quán)）規(guī)范的同時(shí)，更為充分地激活土地下游市場(chǎng)，即經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)和交易，促使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格成為反映下游市場(chǎng)相對(duì)稀缺性的核心變量。下游市場(chǎng)放松還意味著城鄉(xiāng)之間資本、勞動(dòng)力等要素的雙向流動(dòng)增強(qiáng)，資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)能夠得到土地制度的支持，各類微觀主體在城鄉(xiāng)間配置要素的自主性在增強(qiáng)。
立足于政府間和市場(chǎng)間的制度安排，可以將中央政府-地方政府經(jīng)濟(jì)行為的一致性、上游市場(chǎng)-下游市場(chǎng)微觀主體的自主性分別作為縱軸和橫軸，以此在經(jīng)濟(jì)史維度上理解我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革以及“三權(quán)分置”的形成。
如圖1所示：新中國成立以來，我國政府間分權(quán)化程度經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)、再從強(qiáng)到弱的變化，市場(chǎng)間自主性程度則經(jīng)歷了從強(qiáng)到弱、再從弱到強(qiáng)的變化。相應(yīng)地，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了農(nóng)民壟斷、集體壟斷、兩權(quán)分離、兩權(quán)裂變、三權(quán)分置的依次變革。在這種變革進(jìn)程中，“三權(quán)分置”很大程度上是嵌入在發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合、以及政府間市場(chǎng)間制度變革的進(jìn)程之中，它體現(xiàn)了中國依據(jù)實(shí)踐持續(xù)展開漸進(jìn)式變革的轉(zhuǎn)型特征。“三權(quán)分置”具有路徑依賴性質(zhì)，即它體現(xiàn)出對(duì)此前制度中土地集體所有制、統(tǒng)分結(jié)合方式的繼承；同時(shí)也具有持續(xù)變革性質(zhì)，即它通過承包權(quán)來延續(xù)農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益，通過經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出農(nóng)地在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的更有效配置。
總體而言，“三權(quán)分置”是在不改變土地集體所有制的前提下，通過產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和交易性增強(qiáng)來釋放土地配置活力，而產(chǎn)權(quán)的細(xì)分和可交易性增強(qiáng)意味著形成了新型農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。考慮到農(nóng)地還部分承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，并對(duì)社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民通常具有成員權(quán)性質(zhì)，因此，“三權(quán)分置”是在不觸動(dòng)農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來提高土地的配置效率，并保障城市化進(jìn)程中農(nóng)民退回農(nóng)村的“安全閥”，這樣就在土地經(jīng)濟(jì)效率提高和社會(huì)保障功能發(fā)揮之間找尋到新的平衡點(diǎn)。在政府間和市場(chǎng)間制度演變的進(jìn)程中，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從兩權(quán)分離、兩權(quán)裂變到三權(quán)分置是一個(gè)自發(fā)演進(jìn)的過程，持續(xù)的漸進(jìn)式變革不可能從此前制度中衍生出其他形式的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。
相對(duì)于兩權(quán)分離和兩權(quán)裂變，“三權(quán)分置”意味著農(nóng)地形成了新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，即從集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的兩分格局轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三分狀態(tài)。理解這種轉(zhuǎn)變需要界定不同權(quán)利的內(nèi)涵，也需要廓清前后權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)關(guān)系。
就權(quán)利內(nèi)涵而言，集體所有權(quán)是指集體擁有土地性質(zhì)變更權(quán)和土地利用監(jiān)督權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民以家庭為單位（即農(nóng)戶）取得的承包期內(nèi)的土地占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，現(xiàn)有法律將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。承包權(quán)是指農(nóng)民從集體獲取的某時(shí)期內(nèi)的承包權(quán)利，它包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)和退出權(quán)，而經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)戶土地讓渡后的實(shí)際耕作權(quán)。
就權(quán)利狀態(tài)而言，如果我們?cè)跈?quán)利結(jié)構(gòu)中關(guān)注前后制度的比較及主體特征，則可以發(fā)現(xiàn)： “三權(quán)分置”是對(duì)此前格局的繼承和發(fā)展。如圖2所示：落實(shí)集體所有權(quán)是“三權(quán)分置”的前置條件，而集體所有權(quán)的執(zhí)行受到地方政府與農(nóng)村集體關(guān)聯(lián)關(guān)系的影響，也受到社區(qū)內(nèi)部村民個(gè)體與農(nóng)村集體關(guān)聯(lián)關(guān)系的影響。改革開放之后，農(nóng)地在集體所有權(quán)背景下形成了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，這種權(quán)利與農(nóng)戶承包土地且耕作土地是匹配的。在農(nóng)戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地流出者擁有承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，土地流入者通過支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用獲得經(jīng)營權(quán)，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)中依靠合約界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。承包經(jīng)營權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不是單向度的，在流轉(zhuǎn)合約到期后，土地承包者收回經(jīng)營權(quán)并實(shí)際耕作土地，則其隨之就擁有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。
從圖2可知，“三權(quán)分置”確實(shí)形成了新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，但這種權(quán)利結(jié)構(gòu)并不是否定或取消了此前的權(quán)利類型。它在產(chǎn)權(quán)細(xì)分的條件下拓展了農(nóng)民（以及其他經(jīng)營者）的選擇范圍，即農(nóng)民可以選擇此前的集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)狀態(tài)，也可以選擇集體所有權(quán)-農(nóng)戶承包權(quán)-土地經(jīng)營權(quán)狀態(tài)。
與此相適應(yīng)，農(nóng)民也出現(xiàn)了顯著分化，我國農(nóng)村存在著三種意義上的農(nóng)民。一是承包土地且自身耕作土地的農(nóng)民，他們擁有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。二是承包土地但不直接耕作土地的農(nóng)民，他們保留土地承包權(quán)并讓渡土地經(jīng)營權(quán)，這主要體現(xiàn)為常年外出打工的農(nóng)民工。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2016年底我國農(nóng)民工的數(shù)量為2.82億，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.69億，這個(gè)群體構(gòu)成了農(nóng)地流出者的主體部分。三是不具有土地承包權(quán)但實(shí)際耕作土地的農(nóng)民，他們通常是進(jìn)入農(nóng)業(yè)的專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這類農(nóng)民通過引入外部資本、技術(shù)、信息、經(jīng)營模式等推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革。
立足于“三權(quán)分置”，此前農(nóng)村勞動(dòng)力和資本的單向度外流很可能演變?yōu)楦黝愐卦诔青l(xiāng)間的雙向流動(dòng)，城市的資本和勞動(dòng)力可與農(nóng)村土地要素相結(jié)合，從而在更廣泛的范圍內(nèi)深化要素的市場(chǎng)化改革，提高要素生產(chǎn)率以及全要素生產(chǎn)率，并在要素組合效率提高的基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型動(dòng)力。
由此可見，“三權(quán)分置”不唯一是農(nóng)地領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)制度變革，而是立足于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制的重要突破口。
四、新時(shí)代背景下我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策方案
“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的基本方向。歷史地看，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變?nèi)Q于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合，以及與此關(guān)聯(lián)的政府間、市場(chǎng)間制度安排的變動(dòng)。導(dǎo)源于政府間和市場(chǎng)間制度安排的動(dòng)態(tài)演變，“三權(quán)分置”才體現(xiàn)出此前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變邏輯的延伸，其要義是在政府間制度邊際改進(jìn)的背景下，通過市場(chǎng)間制度調(diào)整來提高農(nóng)村土地（進(jìn)而其他要素）的配置效率。
這里，市場(chǎng)間制度安排調(diào)整集中體現(xiàn)為不改變土地集體所有制和農(nóng)戶土地承包關(guān)系，而通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的流動(dòng)和可交易性。在“三權(quán)分置”中，集體的土地所有權(quán)與農(nóng)戶的土地承包權(quán)得到了延續(xù)，這不僅是因?yàn)橥恋伢w現(xiàn)著生產(chǎn)資料公有制的性質(zhì)，以及土地對(duì)農(nóng)村居民具有“成員權(quán)”特征，還是因?yàn)檎赏ㄟ^界定土地產(chǎn)權(quán)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而農(nóng)民在融入城市時(shí)也具有退回農(nóng)村的緩沖機(jī)制。
換言之，保持集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)有助于減弱制度變革的震蕩，從而在此前制度和“三權(quán)分置”之間形成平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，而激活土地經(jīng)營權(quán)則試圖提高土地的市場(chǎng)化進(jìn)程，依靠土地再配置驅(qū)動(dòng)各類要素的充分流動(dòng)、農(nóng)業(yè)組織方式創(chuàng)新和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從這個(gè)角度看，“三權(quán)分置”試圖在農(nóng)地制度演變中兼顧穩(wěn)定與變革、公平與效率、城市與農(nóng)村，進(jìn)而體現(xiàn)出持續(xù)化、漸進(jìn)式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制變革的轉(zhuǎn)型思路。
問題在于，政府間和市場(chǎng)間的制度安排同樣具有路徑依賴特征。從現(xiàn)行的政府間和市場(chǎng)間制度來看，“三權(quán)分置”面臨著如下三重嵌套：
一是地方政府-農(nóng)村集體，即地方政府和農(nóng)村集體圍繞土地配置的互動(dòng)和博弈。所有權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中居于基礎(chǔ)性地位，集體所有權(quán)首先需要明確農(nóng)村集體與政府權(quán)力之間的邊界，現(xiàn)階段我國的農(nóng)村集體組織（例如“村兩委”）事實(shí)上還受到上級(jí)政府的較強(qiáng)影響。在分權(quán)化改革條件下，地方政府如果面臨著財(cái)權(quán)-事權(quán)不匹配和以經(jīng)濟(jì)增長為核心的行政錦標(biāo)賽，其就有動(dòng)力和能力介入到農(nóng)村集體的土地配置中，從而對(duì)“三權(quán)分置”的制度變革產(chǎn)生影響，例如：地方政府強(qiáng)制地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市國有用地，或強(qiáng)制地推進(jìn)農(nóng)地的集中流向龍頭企業(yè)。
二是農(nóng)戶個(gè)體-農(nóng)村集體，即農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)村集體圍繞土地配置的委托-代理關(guān)系。從理論上說，集體所有權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，即集體行使所有權(quán)相對(duì)于個(gè)人行使所有權(quán)更能增進(jìn)成員的收益。“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)也需要厘清村民個(gè)體作為委托人，如何對(duì)作為代理人的集體組織進(jìn)行監(jiān)督，單個(gè)農(nóng)戶不僅能夠分散化地配置土地承包權(quán)，而且能夠組織化地行使土地所有權(quán)。
三是土地承包者-土地經(jīng)營者，即土地承包者和經(jīng)營者之間圍繞土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)對(duì)接問題。經(jīng)營權(quán)的社會(huì)化配置是“三權(quán)分置”提高經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵，這里涉及農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利范圍和期限設(shè)定，因?yàn)檫@種設(shè)定直接影響到承包戶的預(yù)期、經(jīng)濟(jì)決策和行為選擇；也涉及承包戶讓渡經(jīng)營權(quán)之后，流入者的經(jīng)營權(quán)行使與流出者的承包權(quán)保障的關(guān)系，例如流轉(zhuǎn)合同長期化與承包農(nóng)民融入城市失敗被迫返鄉(xiāng)種田的沖突；還涉及承包戶和經(jīng)營者之間土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易成本，即是否有充分的信息資源、便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和可靠的制度條件促成土地流轉(zhuǎn)，并確保流轉(zhuǎn)合同的有效實(shí)施。
上述嵌套意味著：“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新涉及不同層級(jí)政府、農(nóng)村集體、個(gè)體農(nóng)戶以及土地實(shí)際經(jīng)營者的復(fù)雜關(guān)系，這容易導(dǎo)致“三權(quán)分置”因不同利益相關(guān)者的激勵(lì)相容難題而實(shí)施艱難。反過來說，必須著力解決不同利益主體之間的激勵(lì)相容問題，讓土地相關(guān)利益主體均能因制度變革得到福利改進(jìn)，特別是，作為土地所有者（以集體方式）和承包者（以個(gè)體方式）的農(nóng)民不能出現(xiàn)利益損失，則“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)制度演變才能得到順利推進(jìn)。
依據(jù)這種思路，新時(shí)代我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”就應(yīng)凸顯如下政策要點(diǎn)：
一是尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇。
作為一個(gè)處在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中大國，我國不同地區(qū)的發(fā)展水平存在顯著差異，同一農(nóng)村地區(qū)中不同農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件并不相同，融入城市的意愿和能力也不一致。這決定了農(nóng)民在承包土地后會(huì)采取多樣化的行為方式：可能自己直接耕種土地，可能讓渡土地經(jīng)營權(quán)，也可能這段時(shí)間讓渡土地但那段時(shí)間耕種土地。
由此出發(fā)，我國推進(jìn)“三權(quán)分置”不是要強(qiáng)制要求農(nóng)戶必須讓渡土地經(jīng)營權(quán)，而是要在承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)民行為分化的特征事實(shí)，拓展農(nóng)民的土地配置選擇空間，允許、鼓勵(lì)但不強(qiáng)迫農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)，將尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇作為實(shí)施“三權(quán)分置”制度變革的首要基準(zhǔn)。
二是完善地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式。
地方政府對(duì)農(nóng)地配置的介入導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的行政考核機(jī)制、地方政府的財(cái)權(quán)-事權(quán)不匹配、地方政府對(duì)農(nóng)村集體的影響力。就效應(yīng)而言，這種介入會(huì)影響“三權(quán)分置”制度變革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。我國推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”、尤其是落實(shí)集體所有權(quán)，首先需要清晰界定地方政府和農(nóng)村集體之間的權(quán)利邊界，防止地方政府利用行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)村集體的土地權(quán)利。
為此，我國需要凸顯農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體，盡快形成與高質(zhì)量發(fā)展相耦合的地方政府績效考核和激勵(lì)體系，通過國家財(cái)政體系改革形成各層級(jí)政府財(cái)權(quán)-事權(quán)匹配的格局，促使地方政府轉(zhuǎn)向“為民生、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新而競(jìng)爭”，減弱地方政府依靠干預(yù)土地等要素配置來推高短期的經(jīng)濟(jì)增長速度。
三是規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的土地關(guān)聯(lián)關(guān)系。
農(nóng)地集體所有權(quán)的“集體”不是一個(gè)虛置的、與農(nóng)戶無關(guān)的概念，而是由分散的農(nóng)戶依靠某種組織形式產(chǎn)生的權(quán)利主體，它是代表分散化的農(nóng)戶行使土地所有權(quán)并與單個(gè)農(nóng)戶簽訂承包合約。就此而言，“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，這為規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的關(guān)聯(lián)關(guān)系提供了契機(jī)，只有在明確清晰的集體行動(dòng)邏輯下，才能真正形成新的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。
為此，我國應(yīng)明確“村兩委”等組織在土地配置中的權(quán)利邊界，促使農(nóng)地性質(zhì)、用途、分配方式變更的流程透明化和公開化，形成農(nóng)戶對(duì)集體土地使用權(quán)的常規(guī)化監(jiān)督機(jī)制，促使農(nóng)村集體在代表、維護(hù)和增強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)益方面發(fā)揮更大的組織化作用。
四是推動(dòng)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化進(jìn)程。
“三權(quán)分置”依靠激活土地經(jīng)營權(quán)來提高要素配置效率，但激活土地經(jīng)營權(quán)必須與資本、技術(shù)、具有人力資本含量的勞動(dòng)力等要素結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)，而資本、技術(shù)、勞動(dòng)力與農(nóng)地的結(jié)合卻依賴于要素的市場(chǎng)化。基于要素市場(chǎng)化程度滯后于商品市場(chǎng)化程度的現(xiàn)狀，我國應(yīng)將要素市場(chǎng)化作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是提高要素市場(chǎng)化進(jìn)程，降低和減弱要素進(jìn)入農(nóng)村從事經(jīng)營的體制障礙，通過要素市場(chǎng)化形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大拉力。同時(shí)，資本等要素下鄉(xiāng)意味著土地的經(jīng)濟(jì)功能在凸顯，社會(huì)保障功能在減弱，據(jù)此，我國必須貫徹基本公共服務(wù)均等化理念，加快形成城鄉(xiāng)一體且可相互轉(zhuǎn)換的社會(huì)保障體系，通過降低或剝離土地的社會(huì)保障功能來推進(jìn)“三權(quán)分置”制度變革。
五是提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的交易效率。
農(nóng)地“三權(quán)分置”意味著部分農(nóng)戶保留承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這種類型的農(nóng)戶數(shù)量將呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢(shì)。承包戶讓渡經(jīng)營權(quán)、其他主體獲取經(jīng)營權(quán)是在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中進(jìn)行的，這一市場(chǎng)的交易對(duì)象是土地經(jīng)營權(quán)，市場(chǎng)活躍程度卻受到交易效率的影響，而交易效率與政府的公共產(chǎn)品供給緊密相關(guān)。在實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”過程中，地方政府對(duì)土地配置的直接干預(yù)在下降，但對(duì)土地流轉(zhuǎn)中公共產(chǎn)品的供給功能卻應(yīng)增強(qiáng)，這包括：建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村道路、橋梁、電信、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障土地流轉(zhuǎn)合同以降低土地流轉(zhuǎn)參與者的不確定性等等。這些政策舉措均能提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易效率，從而在激活經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”制度變革的預(yù)期目標(biāo)。
（作者系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng)（微信公眾號(hào)）2018-06-02
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