2015年，全國人大常委會授權(quán)全國三十三個區(qū)縣開展農(nóng)村土地制度改革試點工作，宅基地制度改革與征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并列，成為三項試點內(nèi)容之一。宅基地制度改革主要圍繞宅基地審批制度、宅基地有償使用、宅基地有償退出展開，取得了顯著的成效。2019年《中華人民共和國土地管理法》修訂，用立法形式確認了宅基地審批制度、有償退出等改革試點的成果。同時，《土地管理法》明確規(guī)定，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用宅基地。2020年中央1號文件指出，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點，進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。黨的十九屆五中全會重申了宅基地“三權(quán)分置”的重要性，這將為宅基地的盤活利用奠定制度基礎(chǔ)。
堅持宅基地所有權(quán)，是盤活利用宅基地的根本保障。宅基地歸本集體成員集體所有，這是宅基地制度的根本所在。堅持宅基地所有權(quán)，著重強調(diào)以下三個方面：第一，完善宅基地所有權(quán)的行使方式。宅基地所有權(quán)應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表本集體成員集體行使。《中華人民共和國民法典》明確規(guī)定，未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍設(shè)立并取得法人資格，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將成為宅基地所有權(quán)代表行使的主要主體。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度建設(shè)、積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法工作，將成為完善宅基地所有權(quán)行使方式的重點內(nèi)容。第二，探索宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。基于宅基地分配制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位無償取得宅基地并可以長期使用，形成了“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)”兩權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)，這是宅基地所有權(quán)實現(xiàn)的基本形式。同時，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員意愿的基礎(chǔ)上，通過其他方式（例如：集中居住）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實現(xiàn)戶有所居，也是宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。因此，宅基地所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式，應(yīng)當堅持因地制宜原則，以為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員提供居住保障作為基本目標。第三，強化宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能。在“兩權(quán)分置”的背景下，宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能主要體現(xiàn)在宅基地用途管制方面，《土地管理法》規(guī)定，不按照批準的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)。在“三權(quán)分置”的背景下，隨著宅基地的盤活利用，更多的社會主體進入鄉(xiāng)村，可能帶來更大的用途管制的壓力。除此之外，更多社會主體的進入對鄉(xiāng)村的公共服務(wù)和公共設(shè)施提出了更高的要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以探索基于公共服務(wù)的提供和公共設(shè)施的使用，向社會主體收取適當費用，從而為強化宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
保護宅基地資格權(quán)，是盤活利用宅基地的基本前提。宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位對集體所有的宅基地享有的權(quán)利。保護宅基地資格權(quán)，可以從以下三個方面入手：首先是規(guī)范宅基地資格權(quán)的確認標準。宅基地資格權(quán)的確認應(yīng)當以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份確認為前提，集體成員身份確認是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點內(nèi)容之一。隨著改革工作的推進，越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份被確認下來，這為宅基地資格權(quán)的保護奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，應(yīng)當明晰集體成員身份確認與享有宅基地資格權(quán)兩者之間的差異。集體成員身份確認的是作為自然人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，而宅基地資格權(quán)的確認是在集體成員身份確認的基礎(chǔ)上以戶為單位對宅基地享有權(quán)利的明確。其次是明確宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。宅基地資格權(quán)應(yīng)當是包含財產(chǎn)內(nèi)容和身份內(nèi)容在內(nèi)的綜合性權(quán)利。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)同樣屬于綜合性權(quán)利，而且宅基地資格權(quán)的取得與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)息息相關(guān)，但是兩者在權(quán)利主體、客體和內(nèi)容，權(quán)利取得、變更和喪失等方面均存在明顯差異。以權(quán)利取得為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟成員權(quán)的取得，以集體成員身份確認為前提，自然人一經(jīng)身份確認即取得成員權(quán)。而宅基地資格權(quán)的取得，應(yīng)當以戶為單位，在實際取得宅基地使用權(quán)時方可取得。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以依法申請分配宅基地，是其成員權(quán)的內(nèi)容，而非宅基地資格權(quán)的內(nèi)容。此外，還需厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。宅基地資格權(quán)的核心內(nèi)容之一是權(quán)利人可以無償使用宅基地的權(quán)利。宅基地的無償使用，是宅基地社會保障功能的重要體現(xiàn)。值得關(guān)注的是，宅基地社會保障功能的范圍應(yīng)當限于本集體經(jīng)濟組織區(qū)域之內(nèi)，以本集體經(jīng)濟組織成員為限，而非為全體社會成員提供社會保障。同時，社會保障提供的是基本保障，體現(xiàn)在宅基地領(lǐng)域則是對“一戶一宅”原則的堅持，對于“一戶多宅”或者“一戶一宅”面積超過法定標準的部分，均非社會保障功能所應(yīng)涵蓋的范圍。因此，宅基地資格權(quán)的有無應(yīng)當成為宅基地有償或者無償使用的判斷標準，非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員超過法定標準，依法享有宅基地使用權(quán)的，均應(yīng)當納入宅基地有償使用的范圍。這也充分體現(xiàn)了宅基地資格權(quán)是身份屬性和財產(chǎn)屬性的綜合體。
放活宅基地使用權(quán)，是盤活利用宅基地的實現(xiàn)路徑。盤活利用宅基地，是在堅持宅基地集體所有權(quán)、保護宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)。適度放活宅基地使用權(quán)，需主要關(guān)注三個方面：首先，要將增加宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能納入考慮。目前《民法典》對宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利作出了規(guī)定，但對宅基地使用的收益權(quán)能并未得到體現(xiàn)。對宅基地而言，無論是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一盤活利用，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的自主盤活利用，其目的在于盤活利用農(nóng)村的閑置資源，從而實現(xiàn)增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。因此，須以明確宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能為前提，盤活利用宅基地。其次，要堅持宅基地使用權(quán)的用途限制。《民法典》第三百六十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。從目前宅基地盤活利用的地方實踐來看，既存在以住宅為用途的盤活利用，例如：將閑置宅基地和閑置住宅出租給社會主體用于居住；也存在以非住宅為用途的盤活利用，例如：發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的用地需求往往不是宅基地而是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。就制度設(shè)計而言，前者應(yīng)當歸屬于放活宅基地使用權(quán)的范圍，后者則涉及到相關(guān)的制度銜接。再者，實現(xiàn)農(nóng)村土地改革的制度銜接。在宅基地盤活利用過程中，如果超越了住宅及其附屬設(shè)施的用途限制，應(yīng)當強化宅基地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的銜接。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為農(nóng)村土地制度改革的重要成果，已經(jīng)在2019年《土地管理法》的修訂中得到了立法確認，其用途限制主要在于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。因此，宅基地盤活利用中，需加大對農(nóng)村土地的用途限制的關(guān)注。在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等盤活利用形式中，需要開展工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性活動時，應(yīng)當及時依法將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地。值得關(guān)注的是，此種情形雖然也是對宅基地這一農(nóng)村土地資源的盤活利用，但是已經(jīng)超出了放活宅基地使用權(quán)的范疇，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體規(guī)則還有待于進一步探討和完善。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院?天長鄉(xiāng)村振興研究院執(zhí)行院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明網(wǎng)-理論頻道
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
