一、如何理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”
2018年中央明確提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”政策。
2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。同時(shí)，再次明確：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。在2018年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，也明確提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革”?？梢哉f(shuō)，正式開(kāi)啟了宅基地“三權(quán)分置”新時(shí)代。
回顧黨的十八大以來(lái)中央的宅基地改革政策，經(jīng)歷了從推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)酵晟妻r(nóng)民的住房保障機(jī)制，再到盤(pán)活農(nóng)村閑置房屋發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)詈蟮教剿髡亍叭龣?quán)分置”改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這一系列改革舉措，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的維護(hù)，對(duì)盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入的高度重視。準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和把握中央精神和要求，對(duì)做好宅基地“三權(quán)分置”改革至關(guān)重要。
我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革具備一定的法理基礎(chǔ)。
（1）宅基地所有權(quán)的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在對(duì)宅基地所有權(quán)的歸屬、權(quán)能、行使主體以及相關(guān)限制等方面。一是關(guān)于宅基地所有權(quán)的歸屬，《憲法》第十條和原《土地管理法》第八條明確，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)；二是關(guān)于宅基地所有權(quán)的行使主體，《物權(quán)法》第六十條和原《土地管理法》第十條明確為三類(lèi)主體，分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體；三是關(guān)于法律對(duì)行使宅基地所有權(quán)的限制，主要體現(xiàn)在宅基地可以依法被征收?！稇椃ā返谑畻l、《物權(quán)法》第四十二條和原《土地管理法》第六十五條都對(duì)此做了規(guī)定?？偟膩?lái)看，法律對(duì)宅基地所有權(quán)的規(guī)定還是比較全面和系統(tǒng)的。但是對(duì)所有權(quán)人的代表，以及所有權(quán)人如何行使所有權(quán)等方面的規(guī)定，還比較籠統(tǒng)。
（2）與宅基地資格權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在宅基地取得資格上。雖然“資格權(quán)”的概念是2018年中央一號(hào)文件首次提出的，相關(guān)法律法規(guī)中尚未有該提法和相關(guān)規(guī)定，但是對(duì)與資格權(quán)相關(guān)的宅基地取得資格，還是有法律規(guī)定的。法律規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格取得宅基地；宅基地實(shí)行一戶一宅，面積不得超過(guò)規(guī)定面積；宅基地的取得必須經(jīng)過(guò)審批。另外，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，可以重新申請(qǐng)。
（3）關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在對(duì)權(quán)能、轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的規(guī)定上。關(guān)于宅基地使用權(quán)的權(quán)能，法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)包括占有和使用的權(quán)利，但沒(méi)有明確其收益權(quán)；關(guān)于宅基地使用權(quán)的抵押，法律明確，宅基地使用權(quán)不能抵押，但是宅基地上的房屋可以抵押。就是說(shuō)，宅基地上的房屋可以抵押；關(guān)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)擅鞔_，宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或出租；關(guān)于宅基地的繼承，法律規(guī)定，宅基地本身不能繼承，但是宅基地上的房屋可以繼承。由此可見(jiàn)，《物權(quán)法》和《土地管理法》對(duì)宅基地的使用權(quán)限制較多，核心在于保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等。但在實(shí)踐中也制約了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
二、農(nóng)村宅基地管理中的突出問(wèn)題
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度隨著我國(guó)社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革開(kāi)放進(jìn)程而不斷調(diào)整和變化，它的核心制度在保障農(nóng)村村民基本居住權(quán)利、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民對(duì)美好生活的需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，特別是在農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，要求進(jìn)一步體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，利用好閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等事業(yè)，需要對(duì)宅基地權(quán)利制度進(jìn)一步完善，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分置，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。原有宅基地管理制度越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，諸多問(wèn)題也越來(lái)越突出，主要有以下問(wèn)題。
（一）宅基地所有權(quán)虛置
宅基地管理制度的基礎(chǔ)在于維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)。宅基地所有權(quán)屬集體。但事實(shí)上，管理上地方政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，私下交易的收益主要?dú)w農(nóng)戶，導(dǎo)致宅基地的集體所有權(quán)被虛置，不利于所有權(quán)的落實(shí)。因此，宅基地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保護(hù)集體權(quán)益，特別是流轉(zhuǎn)的收益分配，在宅基地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配等方面，要落實(shí)集體所有權(quán)。
（二）實(shí)行“一戶一宅”的宅基地保障制度難度不斷加大
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，能夠繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人均耕地少、第二和第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，新增建設(shè)用地供需矛盾突出，通過(guò)分配單宗宅基地以保障農(nóng)民居住權(quán)益的難度日益加大，“一戶一宅”制度難以為繼。主要是因?yàn)?，這些地區(qū)的地方政府嚴(yán)格控制新增宅基地占用耕地，并通常以保護(hù)耕地資源為由頭來(lái)獲取建設(shè)用地指標(biāo)，忽視了農(nóng)民的居住需求。
一方面，控制新批宅基地指標(biāo)或者不再新批宅基地，需要建房的農(nóng)民無(wú)法獲得宅基地。一些地方甚至8~10年未批放宅基地，農(nóng)民合法宅基地用地申請(qǐng)得不到批準(zhǔn)，基本居住權(quán)得不到保障。2013年河北省國(guó)土資源廳和河北省社科院的聯(lián)合調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多年來(lái)河北省絕大部分地方農(nóng)村宅基地審批基本處于停滯狀態(tài)，一些地方甚至十幾年沒(méi)有批過(guò)宅基地。除河北外，全國(guó)其他地區(qū)如浙江省湖州市南潯區(qū)、廣東省東莞市、陜西省高陵縣等眾多市（縣、區(qū)），實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃后未再批準(zhǔn)農(nóng)村新宅基地。在停止批地的情況下，農(nóng)村新增宅基地需求一般通過(guò)盤(pán)活閑置宅基地和村內(nèi)空閑地解決，但由于回收利用難度大、周期長(zhǎng)，相當(dāng)一部分農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。
另一方面，全國(guó)普遍存在以增減掛鉤政策為抓手，進(jìn)行村莊大型集并，甚至讓農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象。這給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來(lái)了極大的不便，如不能養(yǎng)雞、養(yǎng)牛，糧食、農(nóng)具無(wú)地存放等。為解決農(nóng)民的居住問(wèn)題，新《土地管理法》在“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加了“戶有所居”的規(guī)定，明確在“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居”。
（三）一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房普遍存在
現(xiàn)行宅基地審批制度環(huán)節(jié)過(guò)多、周期長(zhǎng)，不適應(yīng)農(nóng)民建房隨時(shí)性和零散性的特征，致使建房戶邊報(bào)邊建、未批先用、亂占濫用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于歷史、文化、自然形成、繼承或建新未拆舊等多種原因，農(nóng)村一戶多宅、“空心村”、空置住宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問(wèn)題依然存在，在個(gè)別地方還相當(dāng)突出。據(jù)原國(guó)土資源部的調(diào)查，村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地總面積占居民點(diǎn)用地總面積的9%，“空心村”土地面積占居民點(diǎn)用地總面積的3.44%。2012年，致公黨在廣西的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西北流市平均每個(gè)行政村閑置量約為73畝，據(jù)此估算，北流市農(nóng)村建設(shè)用地閑置量超過(guò)2萬(wàn)畝，而廣西全自治區(qū)因宅基地閑置造成的土地浪費(fèi)量可能接近200萬(wàn)畝。有關(guān)專(zhuān)家對(duì)山東典型村莊的調(diào)查表明，空心村整治潛力在46%~54%之間，其中可增加耕地 13%~15%。據(jù)此估算，全國(guó)空心村土地整治潛力在1.14億畝左右。從“三塊地”改革中最初的15個(gè)宅基地試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，一戶多宅的戶數(shù)占比在18%~40%之間，宅基地超標(biāo)準(zhǔn)情況普遍存在，較多地區(qū)占比在60%以上。宅基地緊缺與閑置浪費(fèi)并存，農(nóng)村宅基地退出潛力大。
（四）農(nóng)村占地規(guī)模不斷擴(kuò)大，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重
農(nóng)村宅基地取得無(wú)價(jià)，退出無(wú)價(jià)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用粗放問(wèn)題嚴(yán)重。據(jù)自然資源部2018年4月至6月的調(diào)研情況，從調(diào)研數(shù)據(jù)較為齊全的16個(gè)省份來(lái)看，閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）約860萬(wàn)宗，占比6.32%。同時(shí)，各地情況差異較大，閑置率最高的為13.17%，最低的為0.94%。在閑置的宅基地和農(nóng)房中，按戶籍情況分，宅基地對(duì)應(yīng)戶籍人口已全部遷出本集體的約占15.6%；宅基地對(duì)應(yīng)的戶籍人口仍在本集體的約占84.4%。按地上建筑分，無(wú)建筑物的約占16.4%；有建筑物，但農(nóng)房已不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，不適宜居住的約占26.2%；有建筑且可以居住的約占57.4%。按閑置時(shí)間分，近一年原戶主未在此居住的約占35.3%；原戶主未在此居住達(dá)1~3年的約占28.8%；原戶主未在此居住達(dá)三年以上的約占35.9%。
一方面，對(duì)宅基地總規(guī)模缺乏有效監(jiān)控，農(nóng)村宅基地新增需求不斷增加，存量宅基地盤(pán)活利用不足。據(jù)自然資源部地籍變更數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)建設(shè)用地3909.52萬(wàn)公頃（58642.80萬(wàn)畝），其中，國(guó)有建設(shè)用地1776.41萬(wàn)公頃（26646.15萬(wàn)畝），集體建設(shè)用地 2133.11萬(wàn)公頃（31996.65萬(wàn)畝），集體建設(shè)用地是國(guó)有建設(shè)用地的1.2倍。在集體建設(shè)用地中，村莊建設(shè)用地1751.52萬(wàn)公頃（26272.80萬(wàn)畝），占82%。按照實(shí)踐中比較認(rèn)可的宅基地面積占村莊建設(shè)用地的比例在70%左右計(jì)算，全國(guó)宅基地面積約為1226.06萬(wàn)公頃（18390.90萬(wàn)畝）。由此計(jì)算出，2016年全國(guó)農(nóng)村人均宅基地面積為204㎡/人，明顯超過(guò)大部分省市規(guī)定的人均宅基地面積120㎡/人的控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，從近年來(lái)村莊建設(shè)用地的總量變化看，2016年全國(guó)農(nóng)村人口比2009年減少9965萬(wàn)人，而村莊建設(shè)用地卻比2009年增加23.16萬(wàn)公頃（347.40萬(wàn)畝）。人減地不減，形成了相當(dāng)數(shù)量的閑置宅基地，土地利用效率降低。
另一方面，部分地區(qū)農(nóng)村宅基地布局散亂，農(nóng)民建房無(wú)序，占用承包地、耕地和公路交通沿線建房等違法現(xiàn)象較為普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009-2017年，全國(guó)宅基地違法用地43.92萬(wàn)宗，面積92.66萬(wàn)畝，耕地面積44.89萬(wàn)畝，分別占全部違法宗數(shù)、面積、耕地面積的43.23%、11.06%、15.30%。其中，2015-2017年宅基地違法明顯增加，面積每年比上一年遞增30%以上。此外，部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了住房，依然保留著農(nóng)村的宅基地，他們既占有農(nóng)村宅基地、又擁有城鎮(zhèn)住房，形成農(nóng)村和城市雙重占地、一戶多房的新局面，而且呈發(fā)展趨勢(shì)。2017年國(guó)家土地督察南京局對(duì)蘇皖浙3省7個(gè)縣（市）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，7縣（市）現(xiàn)有長(zhǎng)期空閑宅基地11.72萬(wàn)宗、占地面積6.25萬(wàn)畝，分別占宅基地總宗數(shù)、總面積的7.2%、8.3%,人口外流的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和較為偏遠(yuǎn)的村莊空置現(xiàn)象更為嚴(yán)重。
（五）大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機(jī)制
一是宅基地退出的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行法律在關(guān)于宅基地退出的規(guī)定上，只有1998年《土地管理法》第六十五條規(guī)定了三種情形（鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用的）可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)原批準(zhǔn)人民政府批準(zhǔn)后，收回土地使用權(quán)，并予以適當(dāng)補(bǔ)償。但宅基地收回政策過(guò)于原則性，收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。
二是國(guó)家缺乏配套政策，導(dǎo)致農(nóng)民退出宅基地意愿不高。雖然各地以土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、宅基地置換為平臺(tái)，積極開(kāi)展宅基地退出和補(bǔ)償試點(diǎn)，但由于國(guó)家層面缺乏相關(guān)配套政策與規(guī)范，農(nóng)民宅基地退出積極性不高。有研究認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未充分建立，而城鎮(zhèn)住房保障體系覆蓋不到，這是農(nóng)民宅基地退出意愿低的重要原因之一。
（六）宅地基的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)
宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，一般用益物權(quán)有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，目前在農(nóng)民宅基地的權(quán)利中，占有和使用的權(quán)利已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，但收益權(quán)未能充分顯現(xiàn)?，F(xiàn)行《土地管理法》《擔(dān)保法》 《物權(quán)法》等，對(duì)于宅基地的抵押、擔(dān)保有明確禁止條款。宅基地被實(shí)際賦予的權(quán)能不足，導(dǎo)致一方面宅基地不能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，在征地中農(nóng)民宅基地的土地利益得不到分享，無(wú)法參與增值收益分配。宅基地用益物權(quán)保障不足。
作者系自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新<土地管理法>學(xué)習(xí)讀本》（魏莉華等 著）
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