為了實施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，我國把耕地保護(hù)確定為基本國策，并通過《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律規(guī)章來規(guī)范耕地的利用與管理。而耕地質(zhì)量調(diào)查評價是耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重管護(hù)的基礎(chǔ)。2017 年，中央4 號文件（《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》）明確提出，加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測：建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新。文件同時還要求，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，探索對資源匱乏省份補(bǔ)充耕地實行跨省的國家統(tǒng)籌。2018 年2月2 日，國務(wù)院第三次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《第三次全國土地調(diào)查實施方案》（以下簡稱“三調(diào)”）的通知，提出全面掌握耕地數(shù)量、質(zhì)量、分布和構(gòu)成。在專項用地調(diào)查中，明確農(nóng)業(yè)部開展耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價，國土資源部開展耕地分等定級調(diào)查評價的具體任務(wù)。同時，方案要求在耕地質(zhì)量調(diào)查和評價的基礎(chǔ)上，將最新的耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價和耕地分等定級評價成果落實到土地利用現(xiàn)狀圖上，對評價成果進(jìn)行更新完善。顯然，中央4號文件和“三調(diào)”方案的出臺，為國土資源部、農(nóng)業(yè)部等部門的耕地管理工作帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
耕地質(zhì)量評價相關(guān)規(guī)程與實踐
耕地質(zhì)量評價指標(biāo)體系的選擇至關(guān)重要，直接決定了如何客觀地評價耕地的質(zhì)量。對比我國已經(jīng)開展的耕地質(zhì)量評價工作，不難發(fā)現(xiàn)其使用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，指標(biāo)體系有一定的差異。如國土資源部的“全國農(nóng)用地分等定級”和“土地質(zhì)量地球化學(xué)評估”、農(nóng)業(yè)部的“全國耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價”等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，農(nóng)用地分等定級和耕地地力調(diào)查與評價都從自然（土壤、水、地形、大氣）和社會經(jīng)濟(jì)（經(jīng)濟(jì)區(qū)位管理）兩個方面選取相對常見的指標(biāo)，但農(nóng)業(yè)部更側(cè)重耕地生產(chǎn)能力與障礙因素的調(diào)查，土壤肥力涉
及的作物營養(yǎng)元素考慮得比較多，而在氣候生產(chǎn)潛力和標(biāo)準(zhǔn)耕作制度與全國可比性等方面所涉不及國土資源部全面，兩種評價具有一定的互補(bǔ)性。國土資源部的“土地質(zhì)量地球化學(xué)評估”重點考察土壤元素豐缺程度，選取對當(dāng)?shù)赝寥蕾|(zhì)量具有限制作用或出現(xiàn)異常的元素作為評價因子，指標(biāo)較為微觀具體。
國土資源部自2016 年開始構(gòu)建耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價指標(biāo)體系升級版（簡稱“兩套指標(biāo)體系”）工作并取得了實質(zhì)性進(jìn)展。具體以農(nóng)用地分等與定級技術(shù)體系和工作體系為基礎(chǔ)，將國土部《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《土地質(zhì)量地球化學(xué)評價規(guī)范》，環(huán)保部《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》以及農(nóng)業(yè)部《耕地質(zhì)量等級》和《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》等相關(guān)國標(biāo)和行標(biāo)吸收融合，并在全國12 個縣（市、區(qū)）開展試點工作，不斷深化耕地質(zhì)量、產(chǎn)能內(nèi)涵，完善指標(biāo)體系和評價方法。“兩套指標(biāo)體系”比農(nóng)用地分等評價指標(biāo)多且分級標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)復(fù)雜，可將縣域內(nèi)部的耕地質(zhì)量相對差異分得更細(xì)致。此外，部分省份開展的耕地質(zhì)量定級，在一定程度上強(qiáng)化了耕作條件指標(biāo)對耕地質(zhì)量的影響，改善了之前單純使用《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》對耕地占補(bǔ)平衡和整治前后耕地質(zhì)量評價方面的不足。
思考與建議
2018 年全面啟動第三次全國土地調(diào)查，如果仍運(yùn)用目前的農(nóng)用地分等定級方法，按照實施方案僅修訂耕地分等國家級參數(shù)，修訂和規(guī)范省級參數(shù)，以省為單位分縣編制分等單元圖和分等因素分級圖，開展土地利用系數(shù)和指定作物產(chǎn)量比的補(bǔ)充調(diào)查和測算工作，按照與已有分等成果相銜接的原則，來完成耕地分等定級調(diào)查評價的任務(wù)，將難以準(zhǔn)確體現(xiàn)中央4 號文件中“建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法”的要求，也不能滿足地方耕地占補(bǔ)平衡和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升耕地質(zhì)量的實際需求。為此，筆者提出國土資源部在“三調(diào)”耕地質(zhì)量調(diào)查評價工作中的相關(guān)建議方案。
方案一：農(nóng)用地分等指標(biāo)不變，用定級指標(biāo)修正法評定耕地質(zhì)量級。《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》是農(nóng)用地評價領(lǐng)域的第一個國家標(biāo)準(zhǔn)，其評價成果能夠保證全國跨省耕地占補(bǔ)平衡耕地數(shù)量和質(zhì)量雙到位。在以全國可比的氣候生產(chǎn)潛力和標(biāo)準(zhǔn)耕作制度基礎(chǔ)上，采用表層土壤質(zhì)地、灌溉保證率、土壤有機(jī)質(zhì)和有效土層厚度等指標(biāo)評價的是耕地自然質(zhì)量狀況，但農(nóng)用地分等體系不能很好地反映土地整治對耕地質(zhì)量等別的影響，因此，建議在繼承農(nóng)用地分等指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，選取受土地整治工程影響的田塊大小與集中連片程度和田間道路等定級指標(biāo)，修正自然等指數(shù)，形成新的耕地質(zhì)量級，可滿足土地開發(fā)整治后耕地質(zhì)量評價。
方案二：在原農(nóng)用地分等中增加土地整治工程易改變的指標(biāo)，定級方法仍可服務(wù)于耕地估價。土地整治工程能提高耕地的基礎(chǔ)地力，完善耕地的基礎(chǔ)設(shè)施，改善耕地利用條件。通過土地平整、地力培肥等整治后的耕地土壤理化性質(zhì)改良、田塊平整規(guī)則、道路通達(dá)、灌排設(shè)施完善，直接或間接提升了耕地質(zhì)量。若增加土地整治工程中較易發(fā)生變化的指標(biāo)進(jìn)行耕地質(zhì)量分等，可適用于補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造耕地的產(chǎn)能核算，使耕地質(zhì)量評價結(jié)果更符合實際。原定級的方法不變，仍可服務(wù)于耕地估價。
方案三：按照“兩套指標(biāo)體系”重新評價耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能等別。新形勢下，迫切需要深化認(rèn)識耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能內(nèi)涵，從國家層面統(tǒng)籌考慮，建立健全包容完整、科學(xué)系統(tǒng)，與國際體系接軌，與管理體制相適應(yīng)的耕地調(diào)查評價技術(shù)體系。“兩套指標(biāo)體系”繼承了農(nóng)用地分等體系，彌補(bǔ)了耕地質(zhì)量指標(biāo)在反映耕地基礎(chǔ)地力、土壤環(huán)境狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等方面的不足，與國際接軌、與相關(guān)基礎(chǔ)工作銜接，能夠提高耕地質(zhì)量管理的水平和效率。
從農(nóng)用地質(zhì)量評價體系建設(shè)看，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化職能配置，無疑是提高管理效率效能的有效手段。我們盼望全國耕地質(zhì)量統(tǒng)一管理后，制定統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，以全面支撐我國的耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)監(jiān)管體系。
（作者簡介：吳克寧，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院院長；趙瑞，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院研究生；趙華甫，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地》2018年第3期
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