村級(jí)公益事業(yè)，學(xué)術(shù)名詞為“村級(jí)公共產(chǎn)品”，即行政村范圍內(nèi)的人群受益的公共產(chǎn)品。村級(jí)公共產(chǎn)品，其受益人群一般少則幾十戶、多則幾百戶，受益群體較小，并不完全具備“純公共產(chǎn)品”的特征，因此一般認(rèn)為是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。按照公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品應(yīng)由公共財(cái)政支付成本，這主要是就“純公共產(chǎn)品”而言的。村級(jí)公共產(chǎn)品作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，不能簡(jiǎn)單地套用“公共產(chǎn)品由公共財(cái)政支付成本”這一理論，而需要另作分析，需要區(qū)別對(duì)待。
筆者體會(huì)，總體而言，討論分析公共產(chǎn)品、公共財(cái)政有關(guān)理論和政策，需要特別注意“居民集中居住區(qū)公共產(chǎn)品”這一特殊情況。所謂“居民集中居住區(qū)”，在城鎮(zhèn)一般稱為“小區(qū)”，在農(nóng)村一般稱為“村屯”。上面已經(jīng)提到，村屯的公共產(chǎn)品是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，城鎮(zhèn)“小區(qū)”的公共產(chǎn)品也一樣，也是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。二者都不是“純公共產(chǎn)品”，因此并不適用“公共產(chǎn)品由公共財(cái)政支付成本”的理論。那么，對(duì)于“居民集中居住區(qū)公共產(chǎn)品”供給問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)制度和政策是什么呢？
這可以從農(nóng)村改革開(kāi)放后的情況來(lái)分析。大家知道，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度之后，在農(nóng)村稅費(fèi)制度中，確立了“三提留和兩工”制度（下簡(jiǎn)稱“三提兩工”）。“三提兩工”，就是用于解決村級(jí)公共產(chǎn)品供給的制度。國(guó)家為什么要確立這樣的制度呢？很多同志對(duì)“三提兩工”有所了解，甚至比較熟悉，但是對(duì)此卻缺乏深層次的思考和理解。為什么要確立和實(shí)行“三提兩工”制度呢？就是因?yàn)樯厦嫖覀円呀?jīng)分析到的，村級(jí)公共產(chǎn)品不是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能由公共財(cái)政負(fù)責(zé)，而應(yīng)按照“受益者付費(fèi)”的原則，由村內(nèi)的居民支付成本，“三提兩工”，就是用于籌集和支付村級(jí)公共產(chǎn)品成本的制度。上世紀(jì)八九十年代，村級(jí)公共產(chǎn)品供給一直實(shí)行“三提兩工”制度，直到本世紀(jì)初實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。這是農(nóng)村的情況。城市的居民集中居住區(qū)是什么情況呢？大家知道，改革開(kāi)放后，商品房建設(shè)開(kāi)始興起，隨之一起發(fā)展起來(lái)的，還有物業(yè)管理這一行業(yè)。在城市商品房住宅小區(qū)實(shí)行物業(yè)管理，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。而物業(yè)管理的運(yùn)行機(jī)制是什么呢？是受益者付費(fèi)，由物業(yè)公司提供專業(yè)化管理服務(wù)，包括小區(qū)道路維護(hù)、環(huán)境美化、燈光照明、安全保護(hù)等。因此，對(duì)比城鄉(xiāng)居民集中居住區(qū)的公共產(chǎn)品供給制度，可以看出大致是一致的，都遵循了“受益者付費(fèi)”的基本原則，這是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本特征所決定的。
這里想作進(jìn)一步分析，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”為什么不適于“由公共財(cái)政支付成本”呢？我們以城市小區(qū)的情況來(lái)看。大家知道，在城市里，不同的小區(qū)有不同的房?jī)r(jià)、不同的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，人們?cè)谶x擇小區(qū)、選購(gòu)住房的時(shí)候，是要充分考慮房?jī)r(jià)和物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的。這樣，收入水平較高、消費(fèi)能力較強(qiáng)的人群，一般住進(jìn)了比較高檔的小區(qū)，他們需要支付較高的房?jī)r(jià)、較高的物業(yè)費(fèi)，當(dāng)然，也享受較高的居住質(zhì)量；收入水平較低、消費(fèi)能力較弱的人群，一般住進(jìn)了相對(duì)低檔的小區(qū)，他們需要支付較低的房?jī)r(jià)、較低的物業(yè)費(fèi)，當(dāng)然，也享受相對(duì)較低的居住質(zhì)量。這就是市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。這是要說(shuō)明什么呢？是要說(shuō)明不同的小區(qū)，消費(fèi)水平不同，居住質(zhì)量不同，其中的公共產(chǎn)品供給水平不同。那么，城市小區(qū)的公共產(chǎn)品可以由公共財(cái)政來(lái)支付嗎？答案就比較容易得出了。首先，如果小區(qū)公共產(chǎn)品由公共財(cái)政買(mǎi)單，那么政府就必然要開(kāi)征某種稅收，比如房產(chǎn)稅，以解決公共財(cái)政支出的來(lái)源問(wèn)題。公共財(cái)政的基本邏輯是，取之于民、用之于民，沒(méi)有“取”就無(wú)從“支”。其次，假設(shè)政府已經(jīng)對(duì)小區(qū)居民征收了用于公共產(chǎn)品的稅收，那么，對(duì)不同的小區(qū)，又該如何支付其公共產(chǎn)品成本呢？按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)？是所有的小區(qū)采用同一標(biāo)準(zhǔn)，還是不同的小區(qū)實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)？總體上說(shuō)，用財(cái)政資金支付各小區(qū)的公共產(chǎn)品成本，基本不具有可操作性。這是由“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特性所決定的。因此，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”不適于“由公共財(cái)政支付成本”，而適于“受益者付費(fèi)”制度。
再作進(jìn)一步分析，可以看到，無(wú)論城市小區(qū)的物業(yè)費(fèi)，還是農(nóng)村村屯的三提兩工，其性質(zhì)都是“費(fèi)”。大家知道，廣義的公共財(cái)政包括“稅”和“費(fèi)”兩部分。“稅”是比較規(guī)范的財(cái)政收入，一般以法律作為征收依據(jù)，是公共財(cái)政收入的主體部分；“費(fèi)”則是相對(duì)不夠規(guī)范的財(cái)政收入，一般以規(guī)章作為征收依據(jù)，是公共財(cái)政收入的輔助部分。也可以說(shuō)，“費(fèi)”與“稅”相比較，是低一個(gè)檔次的公共財(cái)政資金。但是，并不能因?yàn)椤百M(fèi)”比“稅”檔次低、不規(guī)范，就否定“費(fèi)”的作用和地位。比如“物業(yè)費(fèi)”，就是比較適當(dāng)、比較適用的公共產(chǎn)品成本籌集制度，如果改征“物業(yè)稅”，反而不適當(dāng)、不適用，上文已作分析。
如果從國(guó)家的公共財(cái)政體制看，會(huì)有更加全面、輪廓清晰的認(rèn)識(shí)。我國(guó)設(shè)有中央、省、地市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共五級(jí)政府，村級(jí)則一般視為一級(jí)準(zhǔn)政府，既是自治組織，也有一定的行政管理和服務(wù)職能。大家知道，政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，當(dāng)然，這有個(gè)前提，就是政府先要有公共財(cái)政收入。按照目前的財(cái)政體制，中央、省、地市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府都有各自的財(cái)政收入，這是各級(jí)政府行使職能的財(cái)政基礎(chǔ)。而對(duì)于村級(jí)這一級(jí)準(zhǔn)政府，國(guó)家并沒(méi)有賦予其稅收職能，因此這一級(jí)沒(méi)有稅收收入。那么，村級(jí)的公共開(kāi)支如何解決呢？目前主要有兩個(gè)渠道，一是上級(jí)政府給予轉(zhuǎn)移支付，主要是解決村干部工資問(wèn)題；二是一事一議籌資籌勞，其性質(zhì)是“收費(fèi)”，用于解決村級(jí)公共產(chǎn)品成本籌集問(wèn)題。總的看，我國(guó)的公共財(cái)政體制，大概就是“五級(jí)半政府，五級(jí)半財(cái)政”，這是基本符合我國(guó)的國(guó)情的。
所以，從以上層層遞進(jìn)的分析看，我國(guó)的公共財(cái)政體制基本是健全的，總體上也是有效的。對(duì)于較為特殊的“居民集中居住區(qū)公共產(chǎn)品”問(wèn)題，必需通過(guò)“費(fèi)”來(lái)解決，至少現(xiàn)階段如此；至于未來(lái)是否像某些國(guó)家那樣開(kāi)征房產(chǎn)稅等稅收，破除小區(qū)隔離壁壘，由公共財(cái)政支付集中居住小區(qū)的公共產(chǎn)品，那應(yīng)該是比較遙遠(yuǎn)的事情，今后可以給予關(guān)注和研究。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)中國(guó) 2018-07-07
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