——華盛頓共識(shí)表現(xiàn)差，富國農(nóng)業(yè)政策史很值得借鑒
導(dǎo)讀:關(guān)于農(nóng)業(yè)政策，我們可以從曾處于和今天的絕大多數(shù)發(fā)展中國家相似的發(fā)展水平的富裕國家那里學(xué)到許多。歷史把我們從“政策想象”中解放了出來，因?yàn)樗@示了那些對農(nóng)業(yè)發(fā)展曾產(chǎn)生過正面效果的政策和制度，其范圍比任何特定的意識(shí)形態(tài)立場所愿意承認(rèn)的都要寬廣，無論這些意識(shí)形態(tài)是20世紀(jì) 80 年代之前的國家主義還是贊成市場的“新傳統(tǒng)智慧”。歷史還顯示，無論是19世紀(jì)的德國還是過去幾十年間的智利，對于所有的農(nóng)業(yè)成功故事來說，有一樣?xùn)|西是非常重要的：愿意試驗(yàn)各種新政策和新制度，愿意從其它國家的成功中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并在此基礎(chǔ)之上加以改良提高。
民以食為天，而中國人多地少，地塊分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與發(fā)達(dá)國家有明顯差距，目前糧食不能自給，進(jìn)口量大，始終是戰(zhàn)略上的心頭大患。三農(nóng)問題雖然多年來一直被中央一號(hào)文件所關(guān)注，但目前農(nóng)業(yè)發(fā)展明顯已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸期，在某些方面（如水利）吃老本嚴(yán)重，最基本的水土（缺水，土壤污染）兩方面困難都不容小覷；其它方面如濫用化肥，農(nóng)技推廣近似真空，土壤改良停滯，災(zāi)病控制力弱等等問題多多；還伴隨著農(nóng)村的衰敗，土地的拋荒，以及土地流轉(zhuǎn)這些大課題。如何讓中國農(nóng)業(yè)突破當(dāng)前的瓶頸，進(jìn)入良性循環(huán)的新階段？新中國農(nóng)業(yè)在前30年（土改；改良土壤，興修水利等農(nóng)業(yè)“八字憲法”）和后40年（化肥，良種，機(jī)械的普及等），不同地域（如東北，新疆，中原和華南）都有大把非常值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。自身以及富裕國家的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們認(rèn)真地研究和借鑒。
本文是CHS對張夏準(zhǔn)的《反思農(nóng)業(yè)公共政策》一文的簡介，全文翻譯見后。
在過去30年的大部分時(shí)間里，發(fā)展中國家所采納的許多農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和制度框架，都遵循了所謂的“華盛頓共識(shí)”（也稱“新傳統(tǒng)智慧”）。 這一方案強(qiáng)調(diào)市場力量在經(jīng)濟(jì)中作為資源配置的主要機(jī)制的角色（注：即私有化，市場化，和自由化），認(rèn)為公共部門的干涉產(chǎn)生了扭曲價(jià)格的效果，從而導(dǎo)致了效率低下并阻礙了增長。“新傳統(tǒng)智慧”政策主要由世界銀行和國際貨幣基金組織提供，這些政策支持穩(wěn)定化政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，同時(shí)擁護(hù)農(nóng)業(yè)中的激進(jìn)改革——這些改革以生產(chǎn)和服務(wù)的私有化為中心， 把政府的角色限定在立法和監(jiān)管，以及提供核心的公共產(chǎn)品和服務(wù)上。這些政策的一個(gè)關(guān)鍵性特征就是他們通常作為普適藥方，被開給所有的國家，而沒對每個(gè)國家的實(shí)際情況做應(yīng)有的考慮。
然而，與后殖民時(shí)期剛開始的那段時(shí)間（大約為20世紀(jì)50年代至70年代中期）的政策相比，“新傳統(tǒng)智慧”總體上效果更差，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長放緩、貧富差距加大、以及貧困率上升。與此相對的是，一些亞洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家（如越南和智利）取得了更好的結(jié)果。它們采取的是經(jīng)過更仔細(xì)測算的方案，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化。這引發(fā)了對“新傳統(tǒng)智慧”政策的合適性的疑問，并重新點(diǎn)燃了關(guān)于公共部門和私有部門的相對角色的爭論，尤其是在發(fā)展中國家的語境里。
要改善今天的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)政策，我們可以從歷史中獲益良多。這并非簡單地檢視發(fā)展中國家的歷史，來發(fā)現(xiàn)什么做對了什么做錯(cuò)了。實(shí)際上，從今天的富裕國家的農(nóng)業(yè)政策史中，我們也可以學(xué)到很多東西。這是因?yàn)樵谶@些富裕國家的早期發(fā)展階段，他們不得不處理困擾今天的發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)部門的同樣問題。這些問題包括土地使用權(quán)、土地退化、土地的分散化、農(nóng)業(yè)科研、推廣服務(wù)、農(nóng)村信貸、灌溉、交通運(yùn)輸、化肥、種子、價(jià)格與收入穩(wěn)定性、貿(mào)易沖擊、農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售等等。
基于這個(gè)思想，劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系的張夏準(zhǔn)教授，以聯(lián)合國糧農(nóng)組織對十個(gè)發(fā)展中國家的案例研究為基礎(chǔ)，對十個(gè)發(fā)達(dá)國家（加拿大、丹麥、法國、德國、日本、韓國、荷蘭、挪威、瑞典、美國）和十個(gè)發(fā)展中國家（智利、埃及、埃塞俄比亞、加納、匈牙利、印度、墨西哥、烏克蘭、越南、贊比亞）的農(nóng)業(yè)政策史進(jìn)行了回顧，在2009年寫出了《反思農(nóng)業(yè)公共政策——?dú)v史的經(jīng)驗(yàn)》這份報(bào)告。這份報(bào)告旨在為今天的發(fā)展中國家提供超越所謂“華盛頓共識(shí)”的歷史經(jīng)驗(yàn)。
這份報(bào)告回顧了自二戰(zhàn)以來的農(nóng)業(yè)政策的演化。除了對新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的崛起作簡短的歷史回顧之外，報(bào)告還討論了新自由主義關(guān)于公共政策在農(nóng)業(yè)中的角色的兩個(gè)關(guān)鍵性政策提案——消除價(jià)格扭曲（表面上為政府的干涉所引起）和放棄把國家的糧食安全作為一個(gè)政策目標(biāo)。對于第一個(gè)政策提案，本研究顯示，某些價(jià)格扭曲也許會(huì)因各種原因而有益（包括創(chuàng)造短期的價(jià)格扭曲以增進(jìn)長期的勞動(dòng)生產(chǎn)率和糾正市場的失靈）。對于第二個(gè)提案，報(bào)告論證了當(dāng)一個(gè)國家處在較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、因勞動(dòng)生產(chǎn)率低下而對長期食品短缺有更多風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以及/或者當(dāng)他們的主食只具有限的可交易性時(shí)，國家的糧食安全是一個(gè)完全可辯護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。
報(bào)告的第三節(jié)通過展示農(nóng)業(yè)在19世紀(jì)晚期和20世紀(jì)早期，現(xiàn)在的富國們所扮演的相似性角色，說明了從歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的合理性。在19世紀(jì)晚期，現(xiàn)在的富裕國家們的農(nóng)業(yè)狀況和我們今天所看到的最貧窮的發(fā)展中國家的情況相似。即使在數(shù)十年（當(dāng)時(shí)算是）快速的工業(yè)發(fā)展之后，它們的農(nóng)業(yè)在20世紀(jì)早期的情況也和現(xiàn)在一些貧窮的發(fā)展中國家的情況相似。從20世紀(jì)30年代到50年代，現(xiàn)在富裕而當(dāng)時(shí)相對貧困的國家的農(nóng)業(yè)狀況，例如日本和瑞典，也仍和今天的巴基斯坦以及危地馬拉等國相近。本報(bào)告論證了歷史比較并非如它一眼看上去的那樣錯(cuò)位。雖然如此，我們也報(bào)告了從歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所涉及到的困難。
報(bào)告的主要章節(jié)詳細(xì)記錄了大量過去曾被使用過的農(nóng)業(yè)政策——不只是今天的發(fā)展中國家在過去60年間用過的農(nóng)業(yè)政策，也包括今天的富裕國家們在19世紀(jì)晚期和20世紀(jì)早期所采用過的政策。這一章節(jié)分為兩個(gè)主要的子章節(jié)——投入政策和產(chǎn)出政策。在投入政策部分，報(bào)告討論了土地政策（土地使用權(quán)改革和土質(zhì)改良）、知識(shí)政策（研究、推廣、教育和信息）、信用政策（專業(yè)分工的銀行和農(nóng)業(yè)信貸合作社）、以及物質(zhì)投入政策（灌溉、運(yùn)輸、電力、以及化肥、種子、農(nóng)機(jī)等可化整為零地投入）。在產(chǎn)出政策部分，報(bào)告研究了用于增加農(nóng)戶收入穩(wěn)定性的措施（價(jià)格穩(wěn)定化措施、保險(xiǎn)、及貿(mào)易保護(hù)），和用于提高農(nóng)業(yè)銷售及加工的措施。
報(bào)告結(jié)尾提供了以下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：
在思考如何改善發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策方面，我們可以從歷史之中（尤其是富裕國家的歷史之中）學(xué)到很多。農(nóng)業(yè)在這些國家所扮演過的角色（與今天）有驚人的高度相似性，因此富裕國家們所采用過的政策也（與今天）具有相關(guān)性。
歷史顯示，許多成功的政策干涉所涉及的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“新傳統(tǒng)智慧”的推薦，有時(shí)甚至是和“新傳統(tǒng)智慧”的推薦截然相反。因此，如若我們能夠嚴(yán)肅地對待歷史，今天的發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策工具箱的內(nèi)容就會(huì)得到極大的豐富。通過展示歷史上曾對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生過正面結(jié)果的政策和制度的范圍，比任何特定的意識(shí)形態(tài)所承認(rèn)的都要廣泛——無論是80年代之前的國家主義還是贊成市場的“新傳統(tǒng)智慧”，歷史把我們從“政策想象”中解放了出來。
那些成功地（或者不成功地）滿足了農(nóng)業(yè)部門的關(guān)鍵性需要的具體制度形式，隨時(shí)間和空間的不同而有巨大的不同。所有的這些形式在各國都經(jīng)歷了成功與失敗。這些形式包括國家供應(yīng)、私營部門供應(yīng)、國家補(bǔ)貼的私營生產(chǎn)銷售、公私合營的合作關(guān)系、合作社、國家-合作社的合作關(guān)系，等等。所有的這些例子都表明了采取務(wù)實(shí)態(tài)度的重要性，而非局限于“贊成國家干預(yù)”和“贊成私營部門”的意識(shí)形態(tài)之中。事實(shí)上，所有成功故事的一個(gè)重要共同特征，就是政策制定者愿意選擇不完全符合任何意識(shí)形態(tài)框架的解決方案。
積極地學(xué)習(xí)采納他人的政策和制度創(chuàng)新，并創(chuàng)造自己的方案，對于各國是非常重要的事情。縱觀遙遠(yuǎn)的和更近的歷史，成功國家們學(xué)習(xí)他人的成功故事并對各種新政策、新制度予以實(shí)驗(yàn)——在農(nóng)業(yè)研究、推廣服務(wù)、合作社、農(nóng)村信用和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這些方面的計(jì)劃和方法，都曾有過國際交流。
這份報(bào)告顯示，許多成功的政策干預(yù)超越了“新傳統(tǒng)智慧”的推薦，甚至與之背道而馳。這種推薦在過去的四分之一世紀(jì)里統(tǒng)治了農(nóng)業(yè)政策和其他政策：
今天的土地改革，僅有幾種基于市場的形式受到支持（例如不限制占有土地?cái)?shù)量的上限、自由化的土地市場），但日本和其他東亞國家所經(jīng)歷的非常成功的全面土改包括了嚴(yán)格的土地占有數(shù)量上限。
國家支持的、專門的農(nóng)村銀行和信貸補(bǔ)貼只被“新傳統(tǒng)智慧”不情愿地接受，但幾乎所有今天的富裕國家在歷史上都用過這些手段。按照今天的正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，以利潤為目的的小額貸款被認(rèn)為優(yōu)于信用合作社，但許多今天的富裕國家在歷史上曾成功地使用過信用合作社。加納一半歸政府所有一半歸當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所有的農(nóng)村銀行，是這一主題的一個(gè)創(chuàng)造性變奏。
盡管銷售局經(jīng)常被正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所聲討，尤其在撒哈拉以南的非洲地區(qū)，但歷史上丹麥和其他歐洲國家卻從有效的出口銷售局獲益良多。
盡管“新傳統(tǒng)智慧”的支持者們并不完全排斥合作社，但他們對合作社在丹麥、德國、瑞典和日本等國發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售上所扮演的核心角色卻強(qiáng)調(diào)不夠。
“新傳統(tǒng)智慧”對價(jià)格穩(wěn)定措施不以為然，但許多今天的富裕國家都曾使用過這些措施，其中美國和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一個(gè)非常有效的價(jià)格穩(wěn)定方案。
國家補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、公共供應(yīng)或公共補(bǔ)貼的倉儲(chǔ)設(shè)施、以及物質(zhì)投入（如化肥）的質(zhì)量控制等政策已被今天的富裕國家的歷史經(jīng)驗(yàn)證明為卓有成效（類似的例子是今天的一些發(fā)展中國家，如智利，所實(shí)行的國家補(bǔ)貼的保險(xiǎn)政策）。今天的正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)并不積極反對這些政策，但也沒有給這些政策以足夠的關(guān)注。
所有這些都表明，如果我們對歷史更為嚴(yán)肅地加以吸收利用的話，今天的發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策工具箱的內(nèi)容會(huì)得到極大的豐富。
那些成功地向農(nóng)業(yè)部門輸送了其關(guān)鍵性需要的制度形式，有很多種。各種輸送方式在不同國家都有成功：公共供應(yīng)（例如美國的農(nóng)業(yè)科研，荷蘭的推廣服務(wù)，越南的灌溉，墨西哥的種子培育，德國的農(nóng)村信用）、私營供應(yīng)（例如贊比亞通過合同農(nóng)業(yè)的銷售服務(wù)、埃及的農(nóng)機(jī)服務(wù)）、由國家補(bǔ)貼的私營供應(yīng)（例如智利的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、 荷蘭的某些科研）、公私合營的伙伴關(guān)系（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麥****油和培根肉的加工與銷售、德國的信用合作社）、國家與合作社的伙伴關(guān)系（例如加納的農(nóng)村銀行、丹麥的出口營銷、韓國的化肥供應(yīng)）。這表明“公共部門對決私營部門”的標(biāo)準(zhǔn)兩分法正在阻礙我們的政策想象力。
張夏準(zhǔn)的研究也顯示了這些輸送模式很多失敗的案例。加納對農(nóng)產(chǎn)品加工的公共供應(yīng)在20世紀(jì) 80 年代之前悲慘地失敗了。私營部門的供應(yīng)也在如下國家的如下方面遭到了引人注目的失敗：后社會(huì)主義匈牙利的化肥供應(yīng)、后社會(huì)主義烏克蘭的農(nóng)業(yè)教育、以及后改革時(shí)期的加納的推廣服務(wù)和化肥供應(yīng)。有時(shí)候公共部門和私營部門會(huì)在同一領(lǐng)域失敗，這意味著問題的根源比單純的所有制形式要來得深刻——贊比亞的農(nóng)村信貸和加納的種子供應(yīng)就是這樣的例子。許多發(fā)展中國家的合作社也不是很 成功，這給合作社造成了負(fù)面印象。
所有的這些例子都表明采取務(wù)實(shí)做法的重要性，而不是被“支持國家干預(yù)”或者“支持私營部門” 的意識(shí)形態(tài)束縛住手腳。事實(shí)上，這些成功故事的一個(gè)共同特征，是政策制定人愿意選擇不完全符合任何特定意識(shí)形態(tài)框架的解決方案。一個(gè)特別有趣的例子是智利。在皮諾切特將軍的軍事政變之后，智利迅速地貫徹實(shí)施了“新傳統(tǒng)智慧”政策的極端版本。但隨著時(shí)間的流逝，智利意識(shí)到了這些政策的局限性，并慢慢加強(qiáng)了幾乎所有關(guān)鍵性領(lǐng)域的公共干預(yù)，這些領(lǐng)域包括推廣服務(wù)、補(bǔ)貼信貸、價(jià)格穩(wěn)定性措施、灌溉、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、以及農(nóng)產(chǎn)品銷售。這些變化從軍政府時(shí)期開始， 并被隨后的民主政府所加強(qiáng)。
這份報(bào)告還顯示，各國積極從國外進(jìn)口和修改各種政策與制度創(chuàng)新，并發(fā)展出自己的創(chuàng)新，是非常重要的：
合作社的思想最早在英國，以消費(fèi)者合作社的方式于 1844年被貫徹實(shí)施。但德國人和丹麥人把這個(gè)思想用到了生產(chǎn)方面。瑞典明顯地以德國和丹麥為模板建立了自 己的合作社。這一思想進(jìn)一步被日本人所完善——他們發(fā)明了廣義合作社，而不是單一產(chǎn)品（例如雞蛋） 的合作社或者單一投入（例如信貸或者灌溉）的合作社。這 種廣義合作社更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了不同活動(dòng)并提高了合作社的效率。
農(nóng)業(yè)研究最早在 1852年的德國開始，但美國和日本將之磨練成一項(xiàng)精巧的藝術(shù)。推廣服務(wù)最早在 1834年的英國開始，但卻首先被德國、隨后被美國和日本加以發(fā)展。在發(fā)展其農(nóng)業(yè)科研系統(tǒng)方面，印度從美國進(jìn)口了很多想法。
美國在向德國和斯堪迪納維亞派出考察團(tuán)之后，從這些國家進(jìn)口了農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)：“兩個(gè)考察團(tuán)（一個(gè)私人性質(zhì)，一個(gè)由威爾遜總統(tǒng)任命），在1913年前往歐洲，研究北歐的農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)業(yè)合作” (Cochrane,1979,p.289)。日本則復(fù)制了德國的貸款抵押銀行。
加拿大有意識(shí)地模仿了美國的灌溉法律，并雇傭美國灌溉專家。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德國咨詢師的推薦之下。
這份報(bào)告顯示了我們可以從歷史中學(xué)到多少——不只是從發(fā)展中國家那里，也從曾處于和今天的絕大多數(shù)發(fā)展中國家相似的發(fā)展水平的富裕國家那里。歷史把我們從“政策想象”中解放了出來，因?yàn)樗@示了那些對農(nóng)業(yè)發(fā)展曾產(chǎn)生過正面效果的政策和制度，其范圍比任何特定的意識(shí)形態(tài)立場所愿意承認(rèn)的都要寬廣，無論這些意識(shí)形態(tài)是20世紀(jì) 80 年代之前的國家主義還是贊成市場的“新傳統(tǒng)智慧”。歷史還顯示，無論是19世紀(jì)的德國還是過去幾十年間的智利，對于所有的農(nóng)業(yè)成功故事來說，有一樣?xùn)|西是非常重要的：愿意試驗(yàn)各種新政策和新制度，愿意從其它國家的成功中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并在此基礎(chǔ)之上加以改良提高。
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