【摘 要】政策試點(diǎn)是我國(guó)農(nóng)村深化改革及政策創(chuàng)新的重要方法，但農(nóng)村治理政策試點(diǎn)的特殊性卻未受到充分重視。本文從農(nóng)村政策環(huán)境的特殊性切入，析出農(nóng)村政策試點(diǎn)在主體、時(shí)空、內(nèi)容三大維度與城市及其他行業(yè)性試點(diǎn)存在的差異；在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為農(nóng)村政策試點(diǎn)在我國(guó)政策變遷過程中開辟了一條時(shí)空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑，“間斷-平衡”理論為理解這一路徑及其具體實(shí)踐機(jī)制提供了有益的解釋框架。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村治理；政策試點(diǎn)；“間斷-平衡”
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述我國(guó)深化改革的方式方法時(shí)明確指出“鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤”。2015年6月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用?！弊鳛槿嫔罨母锏闹卮箢I(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)村人口眾多、幅員廣闊、發(fā)展水平及資源稟賦差異大，公共治理問題復(fù)雜，農(nóng)村公共政策創(chuàng)新的迫切性與挑戰(zhàn)性巨大。在此背景下，政策試點(diǎn)作為農(nóng)村政策創(chuàng)新以及推動(dòng)農(nóng)村深化改革的重要方法備受關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年我國(guó)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)備案的試驗(yàn)區(qū)分布在全國(guó)160個(gè)縣級(jí)單位，覆蓋總?cè)丝谶_(dá)8120萬(wàn)，直接推動(dòng)了農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基層專業(yè)性合作、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)等相關(guān)政策的改革。
本文立足于我國(guó)農(nóng)村全面深化改革的具體實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村政策試點(diǎn)的理論內(nèi)涵及發(fā)生機(jī)制展開分析，試圖通過理論研究厘清農(nóng)村政策試點(diǎn)的邏輯進(jìn)路，以期更有效地發(fā)揮政策試點(diǎn)對(duì)于農(nóng)村政策創(chuàng)新及改革發(fā)展的推動(dòng)作用。
一、農(nóng)村政策試點(diǎn)的理論內(nèi)涵
作為我國(guó)公共治理實(shí)踐對(duì)于政策科學(xué)研究的獨(dú)特貢獻(xiàn)，政策試點(diǎn)貫穿于我國(guó)建設(shè)及發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，并引起海內(nèi)外眾多研究者的高度關(guān)注，甚至將其視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵秘鑰。相關(guān)的研究多采用央地關(guān)系的視角，認(rèn)為政策試點(diǎn)“是上級(jí)政府在全面、正式制定某項(xiàng)政策之前，選擇特定的試驗(yàn)單位針對(duì)該項(xiàng)政策的實(shí)施方案進(jìn)行反復(fù)試驗(yàn)并持續(xù)互動(dòng)的過程”，“‘政策試驗(yàn)’（試點(diǎn)），就是把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國(guó)家政策的一種機(jī)制”，“政策試驗(yàn)是基于中央選擇性控制的”。在強(qiáng)調(diào)中央政府在政策試點(diǎn)中主導(dǎo)地位的同時(shí)，部分研究者也觀察到地方政府對(duì)于政策試點(diǎn)的影響，從而將試點(diǎn)中的政府間關(guān)系從“中央-地方”的單向選擇發(fā)展成為“央地互動(dòng)”的雙向互動(dòng)過程。農(nóng)村問題是我國(guó)全面深化改革的重大理論問題和政策問題，“19世紀(jì)以來發(fā)展中國(guó)家的大量事實(shí)證明，農(nóng)村的興衰治亂是一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定與否的基石和標(biāo)志，國(guó)家的亂始于農(nóng)村，農(nóng)村的治必然帶來國(guó)家的興盛與安寧，這幾乎是發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展的普遍規(guī)律”。在尋求農(nóng)村治理創(chuàng)新及相關(guān)政策變革的過程中，農(nóng)村政策試點(diǎn)備受矚目并得到了反復(fù)運(yùn)用。事實(shí)上，具有中國(guó)特色的政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)就緣起于農(nóng)村，革命時(shí)期毛澤東、鄧子恢等人分別在贛西和閩西進(jìn)行的土地改革初步試驗(yàn)，就為后來黨的土地政策提供了最初的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，正如有研究者在反思我國(guó)政策試點(diǎn)實(shí)踐時(shí)所指出的，“同質(zhì)化”現(xiàn)象不僅存在于政策試點(diǎn)的實(shí)踐，在理論研究過程中也逐步暴露出來。就農(nóng)村政策試點(diǎn)而論，政策環(huán)境的區(qū)別直接影響到試點(diǎn)過程的進(jìn)行，并使其在三大維度（主體維、時(shí)空維、內(nèi)容維）均與城市及其他行業(yè)性試點(diǎn)存在著差異：在主體維度，農(nóng)村政策試點(diǎn)參與主體有限但影響力集中，中央政府、地方政府、農(nóng)民三者是農(nóng)村政策制定及實(shí)施的三大主體，村民自治和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選”“省直管縣”等簡(jiǎn)政放權(quán)措施的運(yùn)行，使得地方政府及農(nóng)民擴(kuò)大了在參與、決定關(guān)系自身利益重大事項(xiàng)中的制度性權(quán)力；在時(shí)空維度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和區(qū)域差異性使“單一試點(diǎn)、統(tǒng)一推廣”的一般試點(diǎn)模式難以為繼，從而更為倚重區(qū)域性經(jīng)驗(yàn)對(duì)于政策環(huán)境的解讀及在此基礎(chǔ)上的開創(chuàng)性試驗(yàn)；在內(nèi)容維度，農(nóng)村政策試點(diǎn)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)方面，但農(nóng)村穩(wěn)定是各項(xiàng)試點(diǎn)的基本前提。
從上述三個(gè)維度的特殊性分析可見，在我國(guó)政策變遷過程中農(nóng)村政策試點(diǎn)開辟了一條時(shí)空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑。在解釋公共政策的非線性變遷方面，鮑姆加特納和瓊斯提出的“間斷-平衡”理論提供了有益的解釋框架，該理論認(rèn)為，政策運(yùn)行在遵循漸進(jìn)、穩(wěn)定邏輯過程的同時(shí)，不能排除短期內(nèi)出現(xiàn)急劇變化的政策“間斷”可能性。間斷-平衡模型是問題界定和議程設(shè)置引起政策變遷觀點(diǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)政策圖景（policy images）和政策場(chǎng)域（policy venues）對(duì)政策變遷的影響。其中，政策圖景指某個(gè)政策在公眾和媒體中怎樣被理解和討論，它是與這個(gè)政策的政策信仰和價(jià)值觀相關(guān)的一套體系，經(jīng)常是經(jīng)驗(yàn)信息和感情要求的混合物；政策場(chǎng)域則指社會(huì)中有權(quán)力決定某一問題的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體。
在全面深化改革的過程中，社會(huì)利益取向日趨多元，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性凸顯，農(nóng)村政策變遷的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡增。政策試點(diǎn)一方面為農(nóng)村政策的創(chuàng)新性“間斷”提供了契機(jī)，從而在時(shí)空受限的情況下響應(yīng)了政策場(chǎng)域和政策圖景的變化；另一方面，農(nóng)村政策試點(diǎn)的功能還體現(xiàn)在其姿態(tài)意義，即政策權(quán)威通過地方政策試點(diǎn)釋放政策變遷的積極信號(hào)，引導(dǎo)公眾和媒體對(duì)于政策的討論，維持農(nóng)村政策總體平衡的局面及在此背景下政策圖景的良性發(fā)展。基于此，農(nóng)村政策試點(diǎn)可界定為中央政府、地方政府和農(nóng)民共同參與的，在時(shí)空受限的條件下就特定政策內(nèi)容所進(jìn)行的足以影響區(qū)域性政策過程的一種特殊政策創(chuàng)新行為。這種影響主要體現(xiàn)為兩種，一種是試點(diǎn)成功，相關(guān)政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)成為區(qū)域內(nèi)其他政策單元學(xué)習(xí)、模仿的對(duì)象，從而實(shí)現(xiàn)從政策創(chuàng)新向政策擴(kuò)散的轉(zhuǎn)變；二是試點(diǎn)失敗或尚未取得預(yù)期成效，政策試點(diǎn)的進(jìn)行也能在區(qū)域內(nèi)表明政策權(quán)威高度重視改革既有政策、著手政策創(chuàng)新的決心和毅力，以面向各政策單元釋放良性政策變遷的信心。（見圖1）
二、農(nóng)村政策試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)制
農(nóng)村政策試點(diǎn)是一種特殊的公共政策過程，試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)制分析則對(duì)這一特殊過程是如何“啟動(dòng)”做出了回答，“間斷-平衡”理論中政策場(chǎng)域與政策圖景概念的提出及其相互作用下政策間斷的出現(xiàn)，為梳理農(nóng)村政策試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)制提供了分析框架。
（一）開放的農(nóng)村政策場(chǎng)域
我國(guó)傳統(tǒng)的政策模式強(qiáng)調(diào)中央政府的高度權(quán)威和主導(dǎo)，地方政府多是以政策執(zhí)行者的身份參與政策過程，這一模式在特定時(shí)期曾以其整體性和高效性展現(xiàn)出一定的合理性，但也存在著忽略地方及政策相對(duì)人作用和政策環(huán)境的差異性，不利于激發(fā)地方主動(dòng)參與政策過程的積極性等問題。早在十余年前，孫柏瑛在論及地方治理發(fā)展趨勢(shì)時(shí)就指出，當(dāng)代地方政治發(fā)展變革路徑的選擇是在全球化背景下，面對(duì)來自國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治和文化的壓力，一國(guó)政府組織和民間社會(huì)力圖解決公共問題、增進(jìn)共同福祉而進(jìn)行的自我調(diào)整、自我完善、自覺選擇的一個(gè)過程。杜潤(rùn)生曾將新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村政策過程形容為“（農(nóng)民）群眾與領(lǐng)導(dǎo)互動(dòng)”“上下互動(dòng)”的過程，這生動(dòng)了描述了中央政府、地方政府及農(nóng)民在農(nóng)村治理和農(nóng)村政策過程中的主體性地位以及三者互動(dòng)的重要意義。隨著我國(guó)農(nóng)村全面深化改革的進(jìn)行，張揚(yáng)地方政府在農(nóng)村治理中主體地位、推動(dòng)農(nóng)民積極參與農(nóng)村政策過程已成為普遍共識(shí)并被付諸實(shí)踐，農(nóng)村政策過程已經(jīng)從“中央-地方”的二元博弈轉(zhuǎn)化成“中央-地方-農(nóng)民”三方互動(dòng)的新格局。
1.地方政府的政策主體地位的擴(kuò)展
曹陽(yáng)等研究者在論及農(nóng)村政策的參與主體時(shí)曾強(qiáng)調(diào)，有兩個(gè)重要原因決定了中國(guó)農(nóng)村決策不僅僅是農(nóng)戶與政府（單一主體）的二重互動(dòng)性博弈：第一，中央政府與地方政府有著各自相對(duì)獨(dú)立的利益格局，中央政府說“普通話”，地方政府說“地方話”；第二，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)戶已經(jīng)不是傳統(tǒng)的自給型封閉小農(nóng)，農(nóng)戶不但會(huì)利用多種渠道了解和分辨中央政府政策和地方政府政策的差異，而且還會(huì)本原地利用這種差異來爭(zhēng)取自身利益的最大化。中央政府與地方政府共同參與農(nóng)村政策過程，不論在法理還是政策層面都有著堅(jiān)實(shí)的保障：在法理層面，我國(guó)憲法明確了“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”以及地方政府處理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的主體性權(quán)力；在政策層面，黨的十八大之后，隨著“權(quán)力清單”制度的推行，中央政府和地方政府在梳理、規(guī)范自身公共治理權(quán)力的基礎(chǔ)上厘清各自職能的邊界，其中一個(gè)重要的趨勢(shì)就是明確地方政府的職責(zé)范圍，強(qiáng)調(diào)其在地方治理中的主體地位，近年來我國(guó)行政審批權(quán)的大量下放就是這一趨勢(shì)的體現(xiàn)；而從歷史來看，我國(guó)改革開放進(jìn)程中，地方政府在制度和發(fā)展模式等領(lǐng)域中的大膽、大量的創(chuàng)新，為市場(chǎng)配置資源機(jī)制的建立和維護(hù)確立了制度性基礎(chǔ)。此外，在主張多元利益主體參與的協(xié)商治理過程中，地方政府開始從過去僅僅關(guān)注本行政區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)，躍升至對(duì)于國(guó)家層面乃至跨越國(guó)界的超國(guó)家層面的公共議題保持關(guān)切，特別是其在弘揚(yáng)地方多樣性和提升地方競(jìng)爭(zhēng)力方面所扮演的角色變得越來越引人注目。
2.農(nóng)民政治參與的坐實(shí)和發(fā)展
農(nóng)民政治參與是指農(nóng)民、農(nóng)民代表或農(nóng)民組織積極參與政治活動(dòng)或政治決策，主張自己訴求，并與其他社會(huì)成員平等地進(jìn)行政治博弈，從而影響政治決策和政治活動(dòng)，使之體現(xiàn)自身意志，維護(hù)和保障自身利益的行為。隨著村民自治的深入實(shí)踐和農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的逐步增強(qiáng)，農(nóng)村政策過程中“將村民合法與非合法的參與活動(dòng)均納入村務(wù)管理參與的范圍”的政治參與實(shí)踐日趨普遍。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民政治參與。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這一馬克思主義哲學(xué)的基本觀點(diǎn)在我國(guó)農(nóng)村政治參與方面得到了直觀反映，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、規(guī)?；I(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)民互助組織成立，一方面使得農(nóng)民較以往擁有了更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，另一方面也具備了保護(hù)日漸增多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的動(dòng)機(jī)及能力，經(jīng)濟(jì)條件的“利好”將進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民的政治參與；改革開放的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，只有調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，讓農(nóng)民行動(dòng)起來，才能啟動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生力。其次，國(guó)家政治發(fā)展鼓勵(lì)農(nóng)民政治參與。尊重農(nóng)民在農(nóng)村治理和關(guān)系農(nóng)民切身利益重大安排中的主體地位，是各個(gè)時(shí)期黨和國(guó)家農(nóng)村工作的重要方法，近年來中央頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》以及歷年的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)了“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程”“更好地發(fā)揮農(nóng)民主體作用”“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)協(xié)同”等農(nóng)村工作的基本要求。此外，地方政府在農(nóng)村政策過程中主體地位的拓展也為農(nóng)民的政治參與提供了助益，因?yàn)椤跋鄬?duì)于中央政府而言，若地方擁有更大的自主性，將會(huì)給民眾以更大的參與政治決策的可能性”。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要素流動(dòng)的加劇，傳統(tǒng)農(nóng)民政治參與所涉及的農(nóng)村事務(wù)正在逐步突破村域的邊界，從而對(duì)鄰近村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更高層級(jí)公共政策過程產(chǎn)生影響。
（二）復(fù)雜的農(nóng)村政策圖景
農(nóng)村政策圖景，是指較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)在農(nóng)村這個(gè)特定社會(huì)空間，社會(huì)公眾和媒體圍繞農(nóng)村政策及其實(shí)施所形成的對(duì)黨和政府的看法、對(duì)既有政策的評(píng)價(jià)以及對(duì)于政策效用的預(yù)測(cè)等情緒、態(tài)度及意見的總和。自1996年“三農(nóng)”概念正式提出起，經(jīng)過20年的努力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理取得了重大成就，農(nóng)村面貌得到了較大的改善。但是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)村治理改革、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化等多個(gè)方面的任務(wù)依然艱巨，在全球化和城市化的雙重壓力下，農(nóng)村資源、人口被過度抽離，“空心村”“留守村”問題突出。這些農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，不僅給農(nóng)村政策制定及實(shí)踐帶來挑戰(zhàn)，也影響到社會(huì)公眾及輿論對(duì)于既有農(nóng)村政策的評(píng)價(jià)，這在給農(nóng)村政策圖景造成重大影響的同時(shí)也形成了推動(dòng)農(nóng)村政策“間斷”的巨大壓力。
1.農(nóng)村政策的關(guān)注度日趨提升
自2004年開始，歷年的中央一號(hào)文件均將農(nóng)村發(fā)展及治理的相關(guān)問題作為政策關(guān)注的焦點(diǎn)，充分強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村問題在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中“重中之重”的地位。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的高度關(guān)注引發(fā)了媒體和社會(huì)的熱議，同時(shí)也激起了農(nóng)民群眾的熱情，“新農(nóng)村建設(shè)”“村民自治”“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”等政策熱點(diǎn)及其解讀在農(nóng)民群眾中口耳相傳；“上下兩頭熱”的現(xiàn)象也引發(fā)了資本市場(chǎng)和商業(yè)界的高度關(guān)注，隨著各類“村村通”項(xiàng)目的推行，以及“京農(nóng)貸”“一小通”“銀信通”等農(nóng)村金融項(xiàng)目和“農(nóng)村淘寶”“聚土地”“樂村淘”等農(nóng)村商業(yè)項(xiàng)目的開展，新時(shí)期農(nóng)村政策創(chuàng)新不僅體現(xiàn)為具體的治理方式和政府行為的調(diào)整，還引發(fā)了農(nóng)村商業(yè)模式乃至生活方式的轉(zhuǎn)變，這進(jìn)一步激起了社會(huì)公眾特別是廣大農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村政策的高度關(guān)注。
2.農(nóng)村政策圖景中消極內(nèi)容繁雜
據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年我國(guó)仍有農(nóng)村貧困人口5575萬(wàn)人，貧困問題依然嚴(yán)重威脅著廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展過程中也還客觀存在著基層腐敗現(xiàn)象、城鄉(xiāng)二元差距和社會(huì)公平正義等問題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重壓力對(duì)廣大農(nóng)民的思想觀念和價(jià)值判斷帶來影響，在部分媒體的推波助瀾之下，這種心理的震撼容易轉(zhuǎn)化為針對(duì)農(nóng)村政策的消極評(píng)價(jià)，并產(chǎn)生對(duì)于既有政策過程的不滿甚至對(duì)抗。
首先，對(duì)政策動(dòng)機(jī)的懷疑。在城鄉(xiāng)二元化差異進(jìn)一步拉大，貧富分化問題依然突出的背景下，農(nóng)村政策容易遭遇到“動(dòng)機(jī)不純”的誤解，農(nóng)村土地政策、產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策甚至新農(nóng)村政策中的一些舉措被付諸以“劫貧濟(jì)富”的猜測(cè)，農(nóng)村政策制定與執(zhí)行也遭遇到“政府改革越深化，農(nóng)民心里越害怕”“干部下鄉(xiāng)，雞鴨遭殃，小車一響，農(nóng)民心慌”等鄉(xiāng)間民謠的污名化。
其次，對(duì)于政策過程的冷漠。利益考慮是人們是否愿意介入政治的一個(gè)重要原因，農(nóng)村地區(qū)相較城市在經(jīng)濟(jì)上逐利空間的限制影響到農(nóng)民政策參與的熱情，農(nóng)民在農(nóng)村政策過程中“不作為、不合作、不對(duì)話”現(xiàn)象依然存在。在缺乏利益聯(lián)系紐帶的情況下，農(nóng)民漠然地對(duì)待一切事物、人際關(guān)系，甚至是黨和政府在農(nóng)村的政策、動(dòng)員、舉措，黨和政府在農(nóng)村的動(dòng)員能力減弱，政策得不到積極支持，各項(xiàng)舉措如公益事業(yè)、公共基礎(chǔ)建設(shè)無(wú)人關(guān)心。
再次，對(duì)于政策主體地位的質(zhì)疑。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元化形勢(shì)依舊嚴(yán)峻的背景下，“農(nóng)業(yè)是地地道道的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是名副其實(shí)的弱勢(shì)群體”等論調(diào)依然大行其道，廣大農(nóng)民在比較自身境遇之后容易萌生對(duì)農(nóng)民身份的消極認(rèn)知，認(rèn)為農(nóng)村是被拋棄的地區(qū)、農(nóng)民是恥辱的符號(hào)、農(nóng)業(yè)是落后的產(chǎn)業(yè)，“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的固化認(rèn)知在農(nóng)民及社會(huì)輿論中揮之不去。這種身份的質(zhì)疑動(dòng)搖了農(nóng)民作為主體參與政策過程的信心，有研究者在對(duì)我國(guó)農(nóng)民進(jìn)行“政治效能感”測(cè)度后就指出，相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為自己缺少政治參與的知識(shí)和技能，不能對(duì)政治過程施加影響。
最后，對(duì)于政策目標(biāo)的困惑。經(jīng)濟(jì)條件的限制，以及前述政策參與信心的缺乏，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村政策制定及執(zhí)行過程中的無(wú)力感和疏離感，從而對(duì)依靠農(nóng)民這一身份、依靠農(nóng)村這一情境改變自身境遇感到懷疑，并延伸至對(duì)于農(nóng)村政策目標(biāo)的困惑。這種困惑一方面被落定在地方政府層級(jí)，形成“上有政策下有對(duì)策”“中央好政策被地方念歪了”等對(duì)于農(nóng)村政策執(zhí)行過程的批判；另一方面則是更嚴(yán)重的對(duì)于現(xiàn)行社會(huì)制度和政治體制的質(zhì)疑。
3.針對(duì)農(nóng)村的抹黑與污名化持續(xù)發(fā)酵
2016年春節(jié)期間，在微信朋友圈等新媒體平臺(tái)上，“回鄉(xiāng)體”網(wǎng)文受到高度關(guān)注，包括《上海姑娘逃離江西農(nóng)村》《春節(jié)紀(jì)事：一個(gè)病情加重的東北村莊》《霸氣媳婦回農(nóng)村》等等。雖然筆法各異，但這類網(wǎng)絡(luò)文章的中心論調(diào)卻基本相同——“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。與十余年前李昌平基于扎實(shí)的調(diào)查、大量的數(shù)據(jù)資料和翔實(shí)理性的分析向總理諫言不同，近年流行的“回鄉(xiāng)體”更多是一種主觀臆造，在拼接網(wǎng)絡(luò)文學(xué)作品中的橋段并附會(huì)真實(shí)的地名、人名之后，貌似言之鑿鑿實(shí)則虛假編造的“紀(jì)實(shí)”就在新媒體平臺(tái)上廣泛流傳，甚至受到了一些傳統(tǒng)門戶網(wǎng)站和線下報(bào)刊的追捧。這些鬧劇的背后，是目前農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村政策過程所必須正視的一個(gè)重要問題——針對(duì)農(nóng)村的抹黑與污名化。
幾乎在每個(gè)時(shí)代的合法體制中，農(nóng)民都是被“合法合理”地置于“弱勢(shì)”地位，甚至被加諸無(wú)數(shù)的蔑稱，如“庶民”“賤民”，而在歷史的演進(jìn)中，這一社會(huì)場(chǎng)景又被不同的時(shí)代所不斷重復(fù)。如針對(duì)農(nóng)民“鄉(xiāng)下人”“鄉(xiāng)巴佬”“泥腿子”“土包子”的蔑稱，針對(duì)農(nóng)民工骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等的形象預(yù)設(shè)，針對(duì)農(nóng)村落后、荒蠻、禮崩樂壞的描繪以及針對(duì)農(nóng)村治理荒蠻、粗暴、腐敗的指摘等等。污名化（stigmatization）是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它關(guān)注受污者由于其所擁有的貶損特質(zhì)，而在社會(huì)中逐漸喪失其社會(huì)身份、社會(huì)信譽(yù)和社會(huì)價(jià)值，因而遭受社會(huì)區(qū)隔與社會(huì)歧視的過程。在以微博、微信為代表的新媒體傳播迅速興起的今天，針對(duì)農(nóng)村的污名化非但沒有得到有效遏制，反而以“紀(jì)實(shí)”“社會(huì)調(diào)查”等名義持續(xù)發(fā)酵，這進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元化的心理隔離，并影響到農(nóng)村政策過程中的信任基礎(chǔ)。
“農(nóng)村作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。農(nóng)村公共政策過程中政策場(chǎng)域的擴(kuò)展以及政策圖景的壓力迫切要求我國(guó)進(jìn)行農(nóng)村政策的深度變革，從而啟動(dòng)政策“間斷”以達(dá)至政策“再平衡”的過程。但歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，在我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式的整體政策變革風(fēng)險(xiǎn)巨大，未全面權(quán)衡我國(guó)農(nóng)村區(qū)位環(huán)境、發(fā)展水平、資源稟賦等方面差異性的普適性政策變革代價(jià)高昂。在政策間斷的迫切性與政策平衡的必要性形勢(shì)均十分嚴(yán)峻的雙重夾擊之下，農(nóng)村政策試點(diǎn)的重要性得到充分的顯現(xiàn)，并由此具備了充足的動(dòng)力支撐。在類型化的基礎(chǔ)上選擇典型地區(qū)進(jìn)行政策試點(diǎn)，基于中央統(tǒng)一規(guī)劃、地方主導(dǎo)實(shí)施、農(nóng)民積極參與的三方互動(dòng)合作，通過大膽創(chuàng)新、封閉運(yùn)行的方式探索出成熟的政策變革思路之后再進(jìn)行政策對(duì)比、擴(kuò)散和推廣，從而由點(diǎn)及面地完成政策變革的目標(biāo)，是我國(guó)農(nóng)村政策通過“間斷-平衡”實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的重要路徑。（見圖2）
三、農(nóng)村政策試點(diǎn)過程的驅(qū)動(dòng)引擎
中國(guó)“摸著石頭過河”的改革過程本身就是一個(gè)不斷進(jìn)行的政策試點(diǎn)——政策擴(kuò)散過程，在此過程中地方政府同樣具備了進(jìn)行政策創(chuàng)新的前提條件和動(dòng)力。在“間斷-平衡”的解釋框架下，中國(guó)農(nóng)村政策試點(diǎn)具備了充足的實(shí)踐動(dòng)力，但必要性的強(qiáng)調(diào)并不必然保證試點(diǎn)的順利啟動(dòng)，作為一個(gè)有限理性的政策創(chuàng)新過程，其依然面臨著預(yù)期不確定、決策周期縮短、資源條件受限和政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)等阻滯性因素的約束，從而需要在“中央-地方-農(nóng)民”的三元互動(dòng)關(guān)系中催生四個(gè)方面的合力，打造農(nóng)村政策試點(diǎn)的驅(qū)動(dòng)引擎。
（一）思想共識(shí)
農(nóng)村政策場(chǎng)域及政策圖景的變化賦予了政策試點(diǎn)以強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)也在中央政府、地方政府及農(nóng)民的交互過程中注入了扎實(shí)的共同利益基礎(chǔ)，這為政策試點(diǎn)思想共識(shí)的形成提供了良好的條件。為了促進(jìn)政策試點(diǎn)的有效進(jìn)行，在共同利益的基礎(chǔ)上，農(nóng)村政策試點(diǎn)還需在以下方面達(dá)成共識(shí)：一是整體意識(shí)的支持，即善用政策試點(diǎn)的制度優(yōu)勢(shì)，反思等級(jí)森嚴(yán)、壁壘分明的“碎片化”農(nóng)村治理思路，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村政策試點(diǎn)的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，以試點(diǎn)任務(wù)為中心，中央地府、地方政府及農(nóng)民三者從全局的高度實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，摒棄地方保護(hù)主義和小農(nóng)意識(shí)，通過整體性思考、協(xié)商對(duì)話以及共同性計(jì)劃推動(dòng)政策試點(diǎn)的開展。二是創(chuàng)新思想的驅(qū)動(dòng)，以試點(diǎn)為契機(jī)鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，激發(fā)實(shí)踐探索的熱情，在嚴(yán)守規(guī)則底線的前提下，破解束縛農(nóng)村發(fā)展和善治的制度藩籬，尊重基層的實(shí)踐探索和農(nóng)民的首創(chuàng)精神，激發(fā)農(nóng)村政策創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。三是共享思維的保障，在試點(diǎn)過程中需明確“托底保障、成本分擔(dān)、利益共享”的基本原則，無(wú)論試點(diǎn)成效如何，政策試點(diǎn)過程必須建立充分的托底保障機(jī)制和緊急叫停機(jī)制，防止試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的惡化及擴(kuò)散對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失；在此基礎(chǔ)上做好正反兩方面的思想及行動(dòng)準(zhǔn)備，當(dāng)試點(diǎn)出現(xiàn)正面結(jié)果時(shí)應(yīng)主動(dòng)在物質(zhì)和精神兩大層面給予必要的肯定和鼓勵(lì)，特別是要使廣大農(nóng)民在試點(diǎn)過程中收獲真實(shí)的效益；當(dāng)出現(xiàn)負(fù)面成果時(shí)，也需要有相應(yīng)的負(fù)強(qiáng)化及糾正措施的準(zhǔn)備。
（二）資源整合
農(nóng)村政策試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其較一般政策過程面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，從而需要更多資源支持及儲(chǔ)備作為后盾。農(nóng)村政策試點(diǎn)過程中的資源整合即基于這一背景，立足于試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際，將試點(diǎn)過程中彼此相關(guān)但卻又分散、零碎的資源要素進(jìn)行有效整合，結(jié)合試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)外兩方面的資源形成具有共同使命和目標(biāo)的資源要素體系，尋找資源配置和農(nóng)村政策試點(diǎn)的最佳結(jié)合點(diǎn)，保障試點(diǎn)過程的有效運(yùn)行。這一方面要求善用試點(diǎn)的政策資源，發(fā)揮其在突破既有行政層級(jí)和舊有制度藩籬方面的積極作用；另一方面要在充分利用體制、政策資源配給的基礎(chǔ)上，挖潛農(nóng)村內(nèi)生性資源并拓展外生性資源的供給渠道，探索政府、社會(huì)、企業(yè)及農(nóng)民合作組織等多元主體良性互動(dòng)的有效方式，多方籌集人力、智力、財(cái)力等方面的支持，實(shí)現(xiàn)制度資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、人力資源等在試點(diǎn)過程中的有效整合。
（三）有效參與
農(nóng)村政策試點(diǎn)各參與主體中，作為試點(diǎn)主導(dǎo)的中央政府包括國(guó)務(wù)院及各相關(guān)組成部委，以及中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門共同組成的針對(duì)特定試點(diǎn)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等，其中承擔(dān)綜合性試點(diǎn)指導(dǎo)職能的就有中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室等多個(gè)部門，以及由農(nóng)業(yè)部牽頭，中央農(nóng)辦等20個(gè)部門和單位參加的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議；在單項(xiàng)政策試點(diǎn)方面，國(guó)土資源部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、公安部以及銀監(jiān)會(huì)等中央部委分別承擔(dān)了我國(guó)農(nóng)村土地政策、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、農(nóng)村戶籍管理制度以及農(nóng)村金融政策改革試點(diǎn)的主管職能。在此背景下，中央政府在農(nóng)村政策試點(diǎn)過程中的有效參與，重點(diǎn)在于整合現(xiàn)有的試點(diǎn)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、理順試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)工作職能，以統(tǒng)一的指導(dǎo)推動(dòng)試點(diǎn)管理、監(jiān)督及評(píng)估等具體工作更有效地進(jìn)行。
在中央政府的主導(dǎo)之下，地方政府和農(nóng)民的積極參與已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村政策試點(diǎn)的基本特征，但如何保障參與的有效性卻仍需繼續(xù)坐實(shí)，特別是以制度化的方式確認(rèn)地方政府和農(nóng)民在政策試點(diǎn)過程中的角色、權(quán)利及基本職責(zé)，將以“中央-地方-農(nóng)民”三方為主體，鼓勵(lì)多方積極參與的協(xié)商、懇談、聽證等各項(xiàng)參與措施固化在政策試點(diǎn)的決策與實(shí)施過程中。對(duì)此，在對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村政策試點(diǎn)相關(guān)《運(yùn)行條例》《運(yùn)行管理辦法》《考核評(píng)價(jià)辦法》等進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，將政策試點(diǎn)納入法律效力位階更高的國(guó)家法規(guī)調(diào)控的范疇，從而明確各參與主體的角色、權(quán)利、義務(wù)及其相互關(guān)系，對(duì)試點(diǎn)過程的參與性、科學(xué)性、公開性給予明確要求，將為政策試點(diǎn)過程的有效參與提供重要保障。
（四）持續(xù)溝通
防范和解決政策變革過程中“不可預(yù)見”與“不可控”問題，是我國(guó)在重大政策變革之前必須先行試點(diǎn)的重要?jiǎng)訖C(jī)。但試點(diǎn)本身也會(huì)受到上述兩個(gè)問題的影響，而“在試點(diǎn)過程中，上級(jí)政府對(duì)試驗(yàn)點(diǎn)所經(jīng)常表現(xiàn)出的‘沉默’態(tài)度，一直是試驗(yàn)點(diǎn)面臨的‘難題’”。持續(xù)溝通是農(nóng)村政策試點(diǎn)動(dòng)力引擎的重要組成部分，基于試點(diǎn)主體的特性，其需要基于三方面的內(nèi)容而展開：中央政府的政策變革愿景、地方政府的政策支持期待、農(nóng)民的利益表達(dá)訴求，以此為基礎(chǔ)各參與方持續(xù)溝通，就試點(diǎn)過程中的重要情況進(jìn)行及時(shí)通報(bào)，并主動(dòng)通過協(xié)商的方式討論應(yīng)對(duì)措施。持續(xù)溝通要求農(nóng)村政策試點(diǎn)過程中的各參與主體堅(jiān)持理性的溝通原則，“在生活世界中構(gòu)造有效性條件，達(dá)成行動(dòng)主體間的理解，通過以有效意見一致為目的的交往，在日常交往實(shí)踐中尋找理性因素，構(gòu)建合理性概念”。從給予溝通的相對(duì)方特別是農(nóng)民以足夠的尊重和必要的溝通渠道、資源的支持；另一方面，溝通必須由程序的保障，建設(shè)試點(diǎn)信息公示機(jī)制、試點(diǎn)工作簡(jiǎn)報(bào)機(jī)制、試點(diǎn)重大事項(xiàng)聯(lián)席會(huì)議以及聽證機(jī)制，打造信息無(wú)縫對(duì)接的“陽(yáng)光試點(diǎn)”工程。
農(nóng)村政策試點(diǎn)開辟了一條時(shí)空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑，在“間斷-平衡”理論的解釋框架下，農(nóng)村政策試點(diǎn)是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下為了適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村政策“間斷”和“平衡”的雙重壓力，在時(shí)空受限的范圍內(nèi)針對(duì)特定主題所做出的政策變遷過程。在此過程中，需要充分尊重并發(fā)揮農(nóng)民的主體性地位，在有效參與及理性溝通方面給予支持和引導(dǎo)；同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在思想意識(shí)和資源分配方面達(dá)成有效共識(shí)，以形成農(nóng)村政策試點(diǎn)的強(qiáng)力引擎，共同推動(dòng)試點(diǎn)過程的有效開展。
作者簡(jiǎn)介：唐斌，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師；張玉，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)探索》2017年第11期
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