——現(xiàn)實(shí)圖景、關(guān)聯(lián)機(jī)制與治理回應(yīng)
內(nèi)容提要:土地制度設(shè)置是農(nóng)村社會(huì)制度的核心內(nèi)容，當(dāng)代中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的幾次嬗變深刻地影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)形態(tài)和治理模式。現(xiàn)今，土地確權(quán)、三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營共同構(gòu)成推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的邏輯鏈條并次第推進(jìn)。在此過程中，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的加速所引致的資源涌動(dòng)、主體進(jìn)退、組織興衰和權(quán)威流變等對(duì)基層產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，農(nóng)村社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型也是推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重要條件。本文立基于我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)圖景，引入“資本—資源”的視閾分析了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制，并初步建構(gòu)起一種內(nèi)嵌于產(chǎn)權(quán)嬗變的農(nóng)村治理模式，提出了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理回應(yīng)的可能路徑，對(duì)農(nóng)村治理體系和治理能力的優(yōu)化進(jìn)行了嘗試性探討。
關(guān)鍵詞:農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；資本—資源
一、問題意識(shí)：既有研究成果與尚待追問的隱秘
土地是財(cái)富之母，是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源。自有人類社會(huì)以來，建立和完善土地制度一直是國家政治經(jīng)濟(jì)制度變遷的重要內(nèi)容，并推動(dòng)著社會(huì)的演化與發(fā)展[1]。土地制度的創(chuàng)設(shè)和演變具有超越于土地本身的影響力，同時(shí)也無法脫離特定的時(shí)代背景和治理場(chǎng)域。從宏觀上審視，中國當(dāng)前的農(nóng)地制度受到農(nóng)村土地資源緊張、農(nóng)業(yè)比較收益下降、農(nóng)民增收幅度收窄等疊加帶來的一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理問題的約束。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，土地細(xì)碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化和勞動(dòng)力弱質(zhì)化等對(duì)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)[2]。在此背景下，如何破解土地資源約束，盤活存量農(nóng)地資源，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)長效發(fā)展和農(nóng)村繁榮穩(wěn)定等問題都是亟待解答的現(xiàn)實(shí)難題。與此相適應(yīng)，中國農(nóng)地制度發(fā)生了重要的政策性轉(zhuǎn)變：自20世紀(jì)80年代中期以來，適度規(guī)模經(jīng)營一直被認(rèn)為是我國農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的突破口。2014年底，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（下稱《意見》）指出，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。至此，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在“三塊地”改革試點(diǎn)的同時(shí)呈現(xiàn)出另一實(shí)踐面向：推進(jìn)“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。
“中國的土地制度，是中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的根源。中國的治亂，基于土地制度的興廢；國民生活的安危，也基于土地制度的整理與否”[3]。土地制度與基層治理的歷史性互動(dòng)從未間斷，歷史上每一次土地分配及產(chǎn)權(quán)歸屬的重大變化，最終都會(huì)引致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及組織管理制度的變遷[4]。傳統(tǒng)中國以農(nóng)立國，小塊土地的分散生產(chǎn)方式影響了國家權(quán)威性資源積累的限度，國家權(quán)力的局限性為基層社會(huì)提供了自治空間，這正是小土地所有制下一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定的[5]。中華人民共和國成立后，土地改革確立了農(nóng)民完全所有的產(chǎn)權(quán)制度，這一進(jìn)程伴隨著國家權(quán)力向農(nóng)村的滲透，中央政府徹底推翻了鄉(xiāng)村的舊秩序，獲得了巨大的組織動(dòng)員能力，實(shí)現(xiàn)了“重建基層”的歷史任務(wù)[6]；在此后更長的時(shí)間內(nèi)施行的是農(nóng)地集體所有、集體經(jīng)營，與此相適應(yīng)的農(nóng)村組織架構(gòu)則是高度集權(quán)、政社合一的人民公社體制，農(nóng)村的治理主體是上下貫通的政權(quán)組織；改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行摧毀了人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村民自治得以生發(fā)，農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)政村治”模式。由此進(jìn)一步推測(cè)：當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的加速所引致的資源涌動(dòng)、主體進(jìn)退、組織興衰和權(quán)威流變等對(duì)農(nóng)村治理必然會(huì)產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，為農(nóng)村社會(huì)治理提出新的要求，而農(nóng)村社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型也是推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的重要條件。因此，如何在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型是當(dāng)前亟待研究的理論問題，也是急需回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。
20世紀(jì)80年代至今，農(nóng)地制度問題得到了持續(xù)的關(guān)注[7]，學(xué)界也已經(jīng)注意到農(nóng)地制度與農(nóng)村治理密切相關(guān)[8]，其中產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理研究主要包括三種觀點(diǎn)：首先是產(chǎn)權(quán)特性決定治理結(jié)構(gòu)，項(xiàng)繼權(quán)通過3個(gè)個(gè)案村的歷史研究認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)形式的變化對(duì)村莊的治理結(jié)構(gòu)有著重大的影響，但隨著工業(yè)化的發(fā)展，土地所有制對(duì)社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)的影響也隨之降低[9]，也有學(xué)者指出產(chǎn)權(quán)集中性和穩(wěn)定性之間的不同組合形塑著村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理模式[10]；其次是產(chǎn)權(quán)發(fā)展引領(lǐng)治理轉(zhuǎn)型，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度使我國鄉(xiāng)村社會(huì)的治理格局經(jīng)歷了從鄉(xiāng)村自治、縱向官治到鄉(xiāng)政村治的變化，并開始邁向多元治理；最后是產(chǎn)權(quán)改革影響社會(huì)整合，張厚安、白鋼、俞可平等認(rèn)為家庭承包責(zé)任制促進(jìn)了基層民主的發(fā)展，整合了分散的鄉(xiāng)村[11]，也有學(xué)者認(rèn)為分田到戶導(dǎo)致農(nóng)民（村莊）“原子化”，削弱了村民自治的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)[12]。此外，有學(xué)者引入“單位”的概念，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)單位與治理單位存在關(guān)聯(lián)，二者間的對(duì)稱性決定產(chǎn)權(quán)和治理的績效[13]。
將研究范圍收縮到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型，當(dāng)前對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的研究主要集中于對(duì)其必要性的論述，包括質(zhì)疑論[14]和支持論[15]；對(duì)其效率的研究，包括生產(chǎn)績效提高[16]和規(guī)模報(bào)酬不變[17]等觀點(diǎn)，這折射出當(dāng)前理論界對(duì)規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成共識(shí)[18]；不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)同時(shí)也會(huì)影響到規(guī)模經(jīng)營的“適度”問題，國內(nèi)學(xué)者主要通過分析不同地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)營環(huán)境、生產(chǎn)力水平等來衡量這一問題[19]。值得注意的是，“隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐的展開，以及學(xué)者對(duì)此領(lǐng)域研究的不斷深入，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不再僅被視為純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，其所具有的政治社會(huì)意蘊(yùn)也愈受關(guān)注”，如“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營對(duì)農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)、農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、村莊治理等方面的影響”[20]，隱藏在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營背后的治理意蘊(yùn)被逐步發(fā)掘[21]。
上述成果極富啟發(fā)性，為我們理解農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型提供了有益的參考，但是從總體上看，“雖然這些學(xué)者的研究與農(nóng)村社區(qū)有一定關(guān)系，但仍缺少從整體視角探討農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系”[22]。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是研究熱點(diǎn)，農(nóng)村社區(qū)治理也備受關(guān)注，但將二者置于綜合性框架下進(jìn)行研究仍處于淺區(qū)。因而，對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的研究尚存拓展的可能與追問的必要。本文的問題意識(shí)包括以下幾個(gè)相互銜接的方面：當(dāng)前中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐進(jìn)展呈現(xiàn)出怎樣的圖景？農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社會(huì)治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制是什么？如何在特定農(nóng)地制度和產(chǎn)權(quán)安排架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型？這些問題也依次構(gòu)成了本文的主要論述框架：描述農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)生規(guī)模和分布規(guī)律，對(duì)其經(jīng)營形式與主體進(jìn)行甄別和總結(jié)；立基于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，引入“資本—資源”的分析框架對(duì)其與農(nóng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)而有層次的闡釋；最終回歸到建構(gòu)一種內(nèi)嵌于產(chǎn)權(quán)嬗變的農(nóng)村治理模式，著重關(guān)切產(chǎn)權(quán)理論的治理面向，對(duì)農(nóng)村治理體系和能力的優(yōu)化進(jìn)行嘗試性探討。
二、現(xiàn)實(shí)圖景：當(dāng)前我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐樣態(tài)考察
（一）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)生規(guī)模
據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.26億戶，占家庭承包戶總數(shù)的85.96%以上；經(jīng)營耕地在10畝以上的農(nóng)戶已經(jīng)占14.04%。到2014年，經(jīng)營50畝以下的農(nóng)戶仍占絕大多數(shù)（98.71%），經(jīng)營耕地50—100畝的農(nóng)戶有235.4萬戶，經(jīng)營規(guī)模在100—200畝的農(nóng)戶有75萬戶，經(jīng)營規(guī)模在200畝以上的農(nóng)戶有31萬戶[23]。
隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和比例的快速增長，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營也呈現(xiàn)出迅速增加的勢(shì)頭。截至2015年底，全國承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.43億畝，占承包耕地總面積的33.3%，而上海、江蘇、北京等地的流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過了50%[24]。與此相適應(yīng)，2016年“經(jīng)營耕地面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶”[25]，共經(jīng)營3.5億畝，戶均100畝[26]。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在總結(jié)2016年工作時(shí)指出，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面積超過8億畝，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總量超過270萬個(gè)，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營面積占比超過30%[27]。
（二）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的分布規(guī)律
土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營的前置條件，2013年底，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到25.06%，中部地區(qū)為30.64%，西部地區(qū)為19.53%。土地流轉(zhuǎn)率最高的幾個(gè)省份分別是：上海65.81%、江蘇56.96%、北京48.79%、浙江45.32%[28]。2014年，有8個(gè)省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過35%（1）。根據(jù)我們對(duì)每個(gè)省農(nóng)地流轉(zhuǎn)最新數(shù)據(jù)的搜集和測(cè)算（絕大部分為2015年后數(shù)據(jù)），當(dāng)前東部地區(qū)11省的平均流轉(zhuǎn)率為39.86%，增幅較大、增速較快，高于全國1/3的平均水平，并且超過中部地區(qū)；中部地區(qū)8省的平均流轉(zhuǎn)率為36.73%，增幅平穩(wěn)，也高于全國平均水平；西部地區(qū)11省（不含西藏）的平均流轉(zhuǎn)率為22.59%，有小幅增長。目前土地流轉(zhuǎn)率超過50%的省份有5個(gè)，超過全國平均水平的有12個(gè)省份（2），處于平均水平之下的省份有16個(gè)。
基于實(shí)地踏勘、文獻(xiàn)調(diào)查和綜合測(cè)算，我們獲取了中國大陸21個(gè)省份的規(guī)模經(jīng)營面積和比例數(shù)據(jù)，其中東部地區(qū)8個(gè)、中部地區(qū)5個(gè)、西部地區(qū)8個(gè)（具體數(shù)據(jù)見表2）。當(dāng)前我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營比例達(dá)到或超過40%的有5個(gè)（江蘇67%、上海55.7%、黑龍江46.6（3）、浙江41.8%、山東40%），超過20%小于40%的有6個(gè)（北京33.8%、天津33.3%、重慶33.2%、河北29.6%、湖南26.3%、湖北20.5%），小于20%的省份有10個(gè)（吉林19.4%、福建19.3%、四川17.5%、安徽15%、新疆13.5%、陜西13.1%、青海10.3%、廣西10.1%、甘肅8.8%、內(nèi)蒙古3.2%（4））。分區(qū)域來看，東部地區(qū)8省的平均規(guī)模經(jīng)營比例為40.06%，中部地區(qū)5省的平均規(guī)模經(jīng)營比例為25.76%，西部地區(qū)8省的平均規(guī)模經(jīng)營比例為13.71%。
（三）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營主體
快速的土地流轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營提供了便利條件，也促進(jìn)了大批農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的不斷涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化。從耕地的整體經(jīng)營格局來看，規(guī)模經(jīng)營的顯著特征是從農(nóng)戶單一主體向?qū)I(yè)合作社與企業(yè)等多主體轉(zhuǎn)變[29]。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的多元化往往伴隨著農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、資本的密集化和生產(chǎn)的效益化，但也存在著不同主體之間的利益博弈的激化。如何確保農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營各方主體的利益得到合理劃分保障是當(dāng)下諸家學(xué)人熱議的一個(gè)大課題，也是確保農(nóng)地良性流轉(zhuǎn)、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營高效化的政治經(jīng)濟(jì)保證。因此，審視農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀不能忽視直接參與和影響這一實(shí)踐的具體組織或個(gè)人。
當(dāng)前我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的主體，雖然叫法有所不同，但主要包括四大類：一是種養(yǎng)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)；二是農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)合作社；三是農(nóng)業(yè)企業(yè)；四是其他主體。農(nóng)戶在多元經(jīng)營主體格局中雖然占據(jù)主導(dǎo)地位，但近年其經(jīng)營面積與比例明顯下降：2010—2014年，農(nóng)戶的耕地經(jīng)營面積由12.15億畝下降到11.61億畝。相比之下，由專業(yè)合作社經(jīng)營的耕地面積與比例均在快速上升，其中耕地面積從2010年的0.22億畝增加到2014年的0.88億畝，面積比例則從1.73%上升到6.62%。同一時(shí)期，由企業(yè)和其他主體經(jīng)營的耕地面積也翻了一倍，面積從2010年的0.15億畝增加到2014年的0.32億畝，占比則從1.18%增加到了2.93%。由其他主體經(jīng)營的耕地面積從0.2億畝增加到0.41億畝，占比從1.57%增加到3.09%（見表3）[30]。在一定程度上說，農(nóng)戶經(jīng)營比例的下降和專業(yè)合作社、企業(yè)等經(jīng)營面積的增長恰恰說明農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的比例和面積在迅速擴(kuò)大。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，經(jīng)營土地面積100畝以上的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)270多萬戶，農(nóng)業(yè)合作社30多萬家，各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過30萬個(gè)。到2013年6月，流轉(zhuǎn)的土地中流入農(nóng)戶的土地面積占流轉(zhuǎn)總面積的62%，流入合作社和企業(yè)的面積占近30%[31]。2014年6月底，流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢(shì)[32]，與此同時(shí)，全國家庭農(nóng)場(chǎng)超過87萬家，經(jīng)營耕地面積達(dá)到1.76億畝，占全國承包耕地總面積的13.4%（5），依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到129萬家，龍頭企業(yè)超過12萬家，各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織超過115萬個(gè)[33]。最新數(shù)據(jù)顯示，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，全國已經(jīng)有270多萬家[34]。從規(guī)模經(jīng)營主體的區(qū)域特征來看，農(nóng)戶經(jīng)營耕地比例在我國東中西部呈現(xiàn)出梯度增加的特點(diǎn)，東部地區(qū)為88.02%，中部地區(qū)為89.33%，西部地區(qū)為91.87%，2011—2013年，企業(yè)和其他主體的發(fā)展趨勢(shì)與合作社相同，呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)[35]。
（四）規(guī)模經(jīng)營的主要形式
農(nóng)地經(jīng)營主體的多元同時(shí)意味著形式的多樣，根據(jù)主體維度，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主要?jiǎng)澐譃榧彝マr(nóng)場(chǎng)（承包大戶）形式、農(nóng)民專業(yè)合作組織（農(nóng)業(yè)合作社等）形式、農(nóng)業(yè)企業(yè)（龍頭企業(yè)）形式、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式以及上述不同主體間的合作經(jīng)營形式。換言之，從組織屬性來看，經(jīng)營主體可以分為家庭經(jīng)營類、合作社類、企業(yè)經(jīng)營類和綜合類（見表4）；根據(jù)實(shí)踐操作模式，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可分為土地流轉(zhuǎn)模式、土地托管模式、土地入股模式、企社共建模式、龍頭帶動(dòng)模式[36]、土地信托模式以及聯(lián)耕聯(lián)種模式等；根據(jù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的放棄程度，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可分為土地租賃型、農(nóng)戶合作型和統(tǒng)一服務(wù)型[37]；據(jù)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可分為政府或集體組織主導(dǎo)型模式、市場(chǎng)主導(dǎo)型模式以及政府與市場(chǎng)互補(bǔ)型模式[38]。與此相類似，還有人將當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式總結(jié)為“土地集中型”“契約型”和“市場(chǎng)激勵(lì)型”三種形式[39]，“土地集中型”和“服務(wù)集中型”的經(jīng)營模式思路轉(zhuǎn)換也引起了越來越多研究者和決策者的重視。總之，從對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的形式的諸多分類方法上看，我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的形式趨于多樣化，這也折射出當(dāng)前各地對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的多元探索和積極創(chuàng)新正在迅猛發(fā)展。
三、關(guān)聯(lián)機(jī)制：農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的影響
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營正在不斷探索更多的實(shí)現(xiàn)形式，我國取得了一系列此領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)，其背后也蘊(yùn)含著基層的治理探索。與此同時(shí)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展引發(fā)了諸多實(shí)踐難題，甚至使農(nóng)村社區(qū)治理陷入失調(diào)和紊亂。為了進(jìn)一步分析農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的影響，我們擬用“資本—資源”的分析框架對(duì)二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)而有層次的闡釋。在這個(gè)分析框架的兩端，分別是布迪厄的資本體系理論和吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論。
布迪厄?qū)ⅰ百Y本”分為政治資本、社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本、文化資本以及象征資本。本文主要引入前三種資本并對(duì)這些學(xué)術(shù)概念進(jìn)行在地化處理，“政治資本”主要是指政治權(quán)力和資源的特定形式[40]，我們將其具體化為治理鄉(xiāng)村社會(huì)的政治力量以及由此產(chǎn)生的政治管理機(jī)制、政府及基層組織管理職能、管理能力等；“經(jīng)濟(jì)資本”是指直接的經(jīng)濟(jì)資源[41]，我們將其引申為直接的經(jīng)濟(jì)資源以及對(duì)其產(chǎn)生影響的生產(chǎn)要素、配置因子；“社會(huì)資本累積于個(gè)人或群體，是通過大家共同了解和認(rèn)同的、多少有些制度化的某種持久性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際和潛在資源之占有總和”[42]。本文的“社會(huì)資本”概念包括村莊進(jìn)出的主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村莊人際互動(dòng)、村莊習(xí)俗的流變等方面。
與此相對(duì)應(yīng)，借鑒吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，我們將治理資源分為權(quán)威性治理資源和配置性治理資源，并在此劃分的基礎(chǔ)上結(jié)合處境化經(jīng)驗(yàn)拓展出規(guī)范性治理資源。按照吉登斯的劃分，權(quán)威性資源是指行動(dòng)者所擁有的權(quán)威、社會(huì)資本等等，而配置性資源則是指各種物質(zhì)實(shí)體性資源[43]。本文中，權(quán)威性治理資源主要指代的是以基層政治權(quán)力等強(qiáng)制性權(quán)威為主導(dǎo)的治理資源，與政治資本相對(duì)應(yīng)（7）；配置性治理資源主要是在農(nóng)村社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)釋放治理效能的各種物質(zhì)性資源，包括人力、物力、財(cái)力等，與上述經(jīng)濟(jì)資本相對(duì)應(yīng)；規(guī)范性治理資源在本文中主要指社會(huì)風(fēng)俗、默認(rèn)規(guī)約、價(jià)值觀念等軟性約束，與社會(huì)資本相對(duì)應(yīng)。
至此，我們基于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，并經(jīng)過對(duì)相關(guān)理論和概念的空間方位、歷史契機(jī)進(jìn)行的在地化處理和處境化理解，運(yùn)用“內(nèi)部的視界”（the native’s point of view）建構(gòu)了一個(gè)用于描述和解釋農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社區(qū)治理之間關(guān)聯(lián)機(jī)制的分析框架（見圖3），需要說明的是，在經(jīng)驗(yàn)世界中，不同的資本可能對(duì)多種資源同時(shí)產(chǎn)生影響，本文提出的資本與資源的三種互動(dòng)方式是為便于分析而設(shè)定的韋伯意義上的“理想型”，以下部分將分別展示農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中各種資本的變化如何影響農(nóng)村的治理資源。
（一）政治資本變化對(duì)農(nóng)村社區(qū)權(quán)威性治理資源的影響
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，政治資本變化對(duì)農(nóng)村社區(qū)權(quán)威性治理資源的影響是顯而易見的。因?yàn)檎钨Y本的變化是依托特定的治理結(jié)構(gòu)和資源而進(jìn)行的，因此我們可以通過對(duì)特定治理結(jié)構(gòu)和資源的把握增進(jìn)對(duì)這一影響的觀察和了解。我們?cè)噲D從政府、企業(yè)、農(nóng)民治理的主體結(jié)構(gòu)入手，把握這一影響的運(yùn)行過程及實(shí)際形態(tài)。
1.官方主體：政績壓力與權(quán)力在場(chǎng)。
對(duì)于地方政府和農(nóng)村自治組織來說，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營帶來的政治資本變化首先表現(xiàn)在治理鄉(xiāng)村的政治力量的增強(qiáng)，這種存在擴(kuò)張空間的政治力量經(jīng)由政績壓力的傳導(dǎo)，直接引致官方主體權(quán)威性資源的積累，因此農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在開展過程中具有鮮明的權(quán)力在場(chǎng)特征。在此背景下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為官方主體既帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先是治理創(chuàng)新的契機(jī)。自農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等制度確立以來，我國各地進(jìn)行了大量實(shí)踐探索，也形成了多種典型模式。如江蘇省蘇州的“合作農(nóng)場(chǎng)”，無錫的“土地流轉(zhuǎn)信托”，北京平谷區(qū)的“產(chǎn)權(quán)式農(nóng)業(yè)”，上海松江的“現(xiàn)代家庭農(nóng)場(chǎng)”，四川崇州的“農(nóng)業(yè)共營制”，黑龍江克山的“綜合經(jīng)營合作制”，河南商水、山東省供銷社實(shí)施的土地托管半托管制，湖北沙洋的“按戶連片耕種”以及安徽宿州的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”等等，這些都是適度規(guī)模經(jīng)營的有效實(shí)現(xiàn)形式。地方政府和基層自治組織在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了多元主體的協(xié)同治理和互利共贏。
其次是治理便利化取向。多樣化的治理經(jīng)驗(yàn)只是故事的一個(gè)方面，在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐中同時(shí)存在地方政府的“便于管理”的治理邏輯。正如有學(xué)者指出的，相對(duì)于國家自主性的地方自主性或基層自主性既有可能成為體制活力的源泉，同時(shí)也可能蛻化為地方或基層政府的自利性，形成一種對(duì)民眾意愿或中央政策的抵制效應(yīng)[44]。基于上海郊區(qū)的實(shí)地調(diào)研表明，隨著本地人在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的退出，都市郊區(qū)出現(xiàn)了職業(yè)化小農(nóng)，外來的“農(nóng)民農(nóng)”在帶來諸多利處的同時(shí)也導(dǎo)入了土地經(jīng)營秩序失控、地方政府管理困境以及本地人怕外地人的“土客倒置”等“治理外部性”，在這種情況下，地方政府采取了“驅(qū)逐小生產(chǎn)者”“發(fā)展農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營”的治理策略[45]。無獨(dú)有偶，皖南河鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)調(diào)研表明，由于新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的增加和中間層的弱化，縣鄉(xiāng)政府面對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的治理困境日益加劇。規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展使縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)治理中便于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施、打造亮點(diǎn)和管理控制。兩者共同構(gòu)成了縣鄉(xiāng)政府地方治理便利化邏輯的核心機(jī)制。基于此，縣鄉(xiāng)政府采取了一系列向規(guī)模農(nóng)業(yè)傾斜的農(nóng)業(yè)治理策略，從而形成了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的排斥。最終造成了侵害農(nóng)戶利益、削弱社區(qū)共同體和增加農(nóng)民對(duì)政府的不滿等不良后果[46]。
再次是尋租設(shè)租風(fēng)險(xiǎn)。基層政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中“一肩挑兩頭”，成為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)力中心，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、發(fā)包給誰、發(fā)包后的土地用途、土地升值后的利益分配都是由政府主導(dǎo)，形成不亞于城市國有土地出讓中的政府權(quán)力。事實(shí)上，地方政府或基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)已經(jīng)為學(xué)界充分關(guān)注[47]，“制度模糊”背景下開展的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營涉及到大量的利益切分問題，多元利益主體之間存在較大的利益競(jìng)博沖動(dòng)，由于政府在其中起著至關(guān)重要的調(diào)節(jié)作用，村集體具有一定的自主權(quán)，承租人往往具有資本優(yōu)勢(shì)，幾項(xiàng)因素疊加，很容易導(dǎo)致尋租腐敗和設(shè)租行為。有學(xué)者以中部M縣作為分析案例的研究指出，地權(quán)分割與基層治理能力弱化為灰色土地市場(chǎng)提供了制度空間，為地利分配秩序固化創(chuàng)造了行為空間，地方性“謀地精英”興起，基層治理演變出“共謀機(jī)制”的扭曲關(guān)系[48]。在一定程度上說，近年來學(xué)界提出的“分利秩序”也涵攝了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中地方政府的行為失范。
2.企業(yè)主體：資本下鄉(xiāng)與利益競(jìng)逐。
近年來，工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模發(fā)生，其中有相當(dāng)部分的資本進(jìn)入了土地整理、流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營領(lǐng)域。這一現(xiàn)象引起了學(xué)界、政界的高度關(guān)注和爭議，研究成果也比較豐富。如果從政治資本和權(quán)威性治理資源的角度來審視，企業(yè)主體進(jìn)入到農(nóng)村場(chǎng)域和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐當(dāng)中，農(nóng)村的政治資本有所增加，但權(quán)威性治理資源卻呈現(xiàn)出表面上的積累和實(shí)質(zhì)上的下降，我們發(fā)現(xiàn)這種多向度的作用往往是企業(yè)—政府共同在場(chǎng)、企業(yè)—農(nóng)戶持續(xù)互動(dòng)的結(jié)果，其現(xiàn)實(shí)表征包括以下幾個(gè)方面：
首先是資本與權(quán)力結(jié)盟對(duì)村莊的再造。這既包括對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，也包括對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造。幾年前，我們就關(guān)注到湖南省長沙縣的一家現(xiàn)代農(nóng)莊，長沙縣2008年在全國首次提出“現(xiàn)代農(nóng)莊”的概念，其中S農(nóng)莊是湖南乃至全國聞名的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的典型，是全省乃至全國流轉(zhuǎn)土地規(guī)模最大的項(xiàng)目之一，其規(guī)模經(jīng)營面積為3.6萬畝，可流轉(zhuǎn)耕地為1.2萬畝，投資總額在15億元以上。S農(nóng)莊的實(shí)際負(fù)責(zé)人是當(dāng)?shù)刈叱鋈サ拇蟮禺a(chǎn)商，由于看好農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景，回鄉(xiāng)投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)莊。通過農(nóng)莊規(guī)劃實(shí)地訪談，我們得知該負(fù)責(zé)人的設(shè)想是依托農(nóng)業(yè)種植發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，逐步發(fā)展集住宅建設(shè)、生態(tài)商貿(mào)和休閑旅游為一體的現(xiàn)代農(nóng)莊。盡管S農(nóng)莊目前的發(fā)展并不完全與規(guī)劃一致，甚至陷入了資金等方面的困境，但也應(yīng)該注意到，以S農(nóng)莊為代表的規(guī)模經(jīng)營案例折射出企業(yè)或資本在追求效益的同時(shí)，也懷揣著改造農(nóng)業(yè)、造福農(nóng)村的樸素夢(mèng)想（9）。
另一方面，對(duì)重慶、湖北等地的調(diào)查研究則表明資本與權(quán)力的結(jié)合使農(nóng)村治理主體格局發(fā)生了重要變化，資本下鄉(xiāng)后大力推動(dòng)“農(nóng)民上樓”和“土地流轉(zhuǎn)”，構(gòu)造了新的村莊治理結(jié)構(gòu)：村莊日益依附于公司，公司替代村莊成了基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。村莊的公司化主要表現(xiàn)為村內(nèi)土地主要由公司經(jīng)營，村級(jí)組織變成了公司的下屬機(jī)構(gòu)，地方政府依托于公司建立項(xiàng)目申請(qǐng)和實(shí)施的平臺(tái)。由此帶來的影響是農(nóng)民與企業(yè)、村莊的關(guān)系非常疏遠(yuǎn)，各種惠農(nóng)資金和各類項(xiàng)目直接向公司集聚。地方政府和工商企業(yè)合作完成了對(duì)村莊的“經(jīng)營”，這些村莊成了地方政府推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”，成為裝載政府各類項(xiàng)目的“集裝箱”[49]。村莊的“再造”使鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)由村莊—農(nóng)民變?yōu)楣尽Y本，這為農(nóng)村的治理資源帶來了較大的沖擊：公司替代村莊成為一個(gè)橫亙于國家與農(nóng)民之間的實(shí)體，農(nóng)民的國家觀念也發(fā)生了一定扭曲，基層政權(quán)的合法性受到部分影響。
其次是企業(yè)逐利對(duì)農(nóng)戶利益的損害。保證農(nóng)民的正當(dāng)利益和集體的經(jīng)濟(jì)利益是土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營過程中必須嚴(yán)守的一條底線。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營政策的施行，稍有不慎就會(huì)損害農(nóng)民的利益。首先，大企業(yè)可能會(huì)對(duì)地方政府的政策造成潛移默化的影響，因而地方政府的某些政策可能有損害農(nóng)民利益的傾向。其次，農(nóng)民在和資本博弈時(shí)，多數(shù)情況下都處于被動(dòng)地位。部分農(nóng)民處于利益考量或?qū)ν恋氐那楦校谕恋亓鬓D(zhuǎn)中出價(jià)過高，地方政府對(duì)此往往采取較為簡單粗暴的行政手段，干群關(guān)系趨于緊張。再次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，加之工商資本的逐利天性，其履約能力往往無法保證，況且在有些地方，土地流轉(zhuǎn)合同中對(duì)村民的義務(wù)要求更加剛性和實(shí)在，權(quán)利部分的約定則有許多虛化的成分[50]。以上情況的出現(xiàn)可能會(huì)損害基層政府和社區(qū)組織的公信力，弱化政治信任甚至出現(xiàn)“塔西佗陷阱”，更嚴(yán)重的后果則是觸及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的問題。
3.農(nóng)民主體：雙重面向與流守選擇。
多項(xiàng)研究表明，對(duì)于沒有參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)或參與程度不高的農(nóng)民而言，工商資本可能削弱家庭農(nóng)場(chǎng)，摧毀小規(guī)模農(nóng)戶，具有“擠出效應(yīng)”[51]；對(duì)于將土地流轉(zhuǎn)給工商資本的農(nóng)民而言，后續(xù)發(fā)展、社會(huì)保障等問題都會(huì)影響農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定[52]。此外，地方政府對(duì)大資本農(nóng)業(yè)的選擇性傾斜也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)治理的“去社區(qū)化”與“去小農(nóng)化”[53]。與此同時(shí)，我們應(yīng)該注意到農(nóng)民的行為并非遵從單一的服從模式，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶通過多種形式對(duì)企業(yè)的反制及其引起的基層治理問題。
農(nóng)民的反制對(duì)基層治理的影響。有學(xué)者經(jīng)過在皖南平鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，收割機(jī)收完種糧大戶的糧食后，需要雇用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把糧食一袋袋地裝好運(yùn)走，此過程中糧食很容易被別人“搬走”，有的老人也以“拾稻穗”的名義從稻田里割稻子，有的農(nóng)民還“偷油”偷水泵等。這些行為是伴隨著土地的集中流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的。同時(shí)，種糧大戶與小農(nóng)之間存在“公共地”的地權(quán)沖突[54]。此外，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶在與企業(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議后會(huì)出現(xiàn)“不認(rèn)賬”的現(xiàn)象，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中普遍存在的關(guān)系型合約、口頭合約以及合約的不完全，極易誘發(fā)事后機(jī)會(huì)主義行為，并由此產(chǎn)生糾紛[55]。現(xiàn)階段農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼機(jī)制尚不規(guī)范，如何在承包主體和經(jīng)營權(quán)主體之間取得補(bǔ)貼平衡仍然是各家爭議所在，新型經(jīng)營主體套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)象也在逐漸凸顯。諸如此類現(xiàn)象還有很多，這些客觀現(xiàn)實(shí)都可能成為基層社會(huì)潛在的矛盾導(dǎo)火索，加劇了企業(yè)與農(nóng)民的利益糾紛，也加重了基層組織的治理任務(wù)，更有甚者會(huì)增加政府的維穩(wěn)壓力。
從權(quán)威性治理資源的角度看，農(nóng)戶在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營后選擇留在農(nóng)村還是流出農(nóng)村都會(huì)對(duì)基層民主帶來顯著的影響。
農(nóng)民的流守對(duì)基層民主的影響。土地規(guī)模化往往伴隨著外來資本進(jìn)駐村莊，鄉(xiāng)村人口大量外出，基層民主會(huì)不會(huì)淪為“少數(shù)人的民主”，這應(yīng)該是值得我們注意的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營涉及不同性質(zhì)的多元主體，土地流轉(zhuǎn)之后，大量村莊勞動(dòng)力和鄉(xiāng)村精英的流出會(huì)導(dǎo)致村莊治理的主體大量消解，留守在家的“385199”部隊(duì)往往因?yàn)榉敝氐募彝ガ嵤隆⒔】禒顩r、年幼無知等原因，無法在基層民主建設(shè)中充當(dāng)中流砥柱的角色。而在規(guī)模經(jīng)營中進(jìn)入村莊的外來公司，會(huì)作為一個(gè)重要的“隱性主體”對(duì)村莊治理的內(nèi)容和目標(biāo)有非常大的影響[56]。此外，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營帶來的巨大經(jīng)濟(jì)誘惑力、流轉(zhuǎn)過程中的尚未規(guī)范的空間都會(huì)讓地方政府面臨外來資本的諸多經(jīng)濟(jì)誘惑，這種尋租的潛在風(fēng)險(xiǎn)也對(duì)基層民主形成了一種最重要的“潛在阻力”。因此，外來資本和村莊內(nèi)部農(nóng)民之間、基層政府和自治組織與農(nóng)戶之間、村莊內(nèi)部不同階層人民之間并沒有構(gòu)成一種均衡的關(guān)系，懸殊的主體地位無助于基層民主的正常發(fā)展。
另一方面，選擇留村農(nóng)戶的民主意識(shí)或能力則會(huì)在與其他主體的互動(dòng)中得到激發(fā)。首先，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營如何具體操作、農(nóng)地具體如何流轉(zhuǎn)、收益是否科學(xué)透明，這些問題都對(duì)農(nóng)村社區(qū)的民主化程度提出了新要求；其次，伴隨著農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的往往是農(nóng)村公共資源和集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模化，這為村民自治提供了內(nèi)容和前提條件，也激發(fā)了村民參與自治的熱情。從另一個(gè)層面分析，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)生了新的需求，包括土地流轉(zhuǎn)服務(wù)需求、社會(huì)保障需求、維權(quán)渠道需求等。除此以外，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的推行，農(nóng)民對(duì)于民主的渴望、對(duì)于捍衛(wèi)自身利益的訴求都在強(qiáng)化群眾的民主意識(shí)、主體意識(shí)，他們?cè)絹碓较Ｍ麃碇卫泶迩f的是值得自己信賴的人、可以代表自己心聲的人。因此，傳統(tǒng)的政府下派式的村干部選拔方式退出歷史舞臺(tái)成為時(shí)代的必然，“新鄉(xiāng)賢”文化應(yīng)運(yùn)而生，鄉(xiāng)村精英開始出來領(lǐng)導(dǎo)廣大鄉(xiāng)村。
（二）社會(huì)資本嬗變對(duì)農(nóng)村社區(qū)規(guī)范性治理資源的重塑
1.結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本銳減。
根據(jù)克里希娜和阿普霍夫的研究，社會(huì)資本可以劃分為結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本與認(rèn)知性社會(huì)資本（10）。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，由于社會(huì)資本的嬗變，村莊內(nèi)的規(guī)范性治理資源受到影響：首當(dāng)其沖的是傳統(tǒng)的民約秩序被打破，一種介乎“黑”與“紅”之間的灰色地帶在逐漸蔓延。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的浪潮會(huì)裹挾各色資本力量進(jìn)入農(nóng)村，突破了農(nóng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的封閉性，他們依據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)或社會(huì)人脈占有大量集體資源，資本主導(dǎo)鄉(xiāng)村資源的格局破壞了農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)秩序。其次，規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展弱化了互助合作的慣習(xí)。土地一經(jīng)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民和土地的人身依附關(guān)系更加淡化，新生代農(nóng)民工由于長時(shí)間處于城市生活之中，對(duì)于農(nóng)村的歸屬感減弱，疏離了原有的村莊人情社會(huì)。由于這些農(nóng)戶不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶之間在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中互助合作機(jī)會(huì)的減少甚至完全消失導(dǎo)致其社會(huì)資本銳減，而農(nóng)戶外出就業(yè)又會(huì)加劇他們之間的進(jìn)一步分化，結(jié)果村民與村民之間的原子化傾向會(huì)進(jìn)一步加劇，村莊共同體會(huì)趨于瓦解[57]。再次，規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)減少了社會(huì)關(guān)聯(lián)和一致行動(dòng)的穩(wěn)定性。新變的村莊治理格局更多依靠經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)結(jié)人際關(guān)系，社會(huì)信任感大幅下降，社會(huì)凝聚力隨之下降。作為社區(qū)記憶人格化體現(xiàn)者的老人也日漸邊緣化，社區(qū)記憶因此發(fā)生了前所未有的斷裂。社區(qū)記憶的斷裂不僅造成了傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)聯(lián)鏈條的斷裂，而且使過去以之為基礎(chǔ)的社會(huì)一致行動(dòng)不再可能。某些依賴于傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)聯(lián)來建立起村莊秩序的地方，在這種情況下就會(huì)容易導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)失序[58]。
2.認(rèn)知性社會(huì)資本稀釋。
與結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本銳減相伴的是認(rèn)知性社會(huì)資本被稀釋。我國的農(nóng)地經(jīng)營經(jīng)過了合作社式的集體經(jīng)營模式、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營方式，再到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革后出現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營形態(tài)。合作社背景下的農(nóng)地經(jīng)營模式中，由于是集體經(jīng)營，村民集體意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)集體事務(wù)甚為關(guān)心，對(duì)村莊內(nèi)年長的有資歷的長輩還是較為推崇。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，包產(chǎn)到戶的經(jīng)營方式一方面激發(fā)了村民們的生產(chǎn)積極性，另一方面也促成了社區(qū)的原子化，村民間的生產(chǎn)生活關(guān)系遠(yuǎn)不如以前密切，村民甚至覺得做好自己的農(nóng)活就好，村委會(huì)選舉等政治活動(dòng)愈加不被關(guān)注，個(gè)人主義在悄然生長，原有的“長老統(tǒng)治”也在被村莊內(nèi)的冷漠和隔膜所逐步摧毀。農(nóng)村空心化、鄉(xiāng)賢流失以及市場(chǎng)因子的滲透等問題也有可能會(huì)進(jìn)一步助長鄉(xiāng)村的個(gè)人主義、冷漠主義、功利主義。
還需要注意的是，新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革重新形塑了農(nóng)村的生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)，倒逼出社會(huì)組織的生長，社會(huì)管理體制演變遵循著“由政府單維度的管理到政府社會(huì)市場(chǎng)共治”的重要趨勢(shì)。充分發(fā)展社會(huì)組織的作用，有利于潤滑農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生的農(nóng)民—政府或農(nóng)民—企業(yè)之間的利益矛盾，增加基層治理體系的靈活度，有利于為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的推行增加可行方案。其中比較有代表性的有，部分龍頭企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共創(chuàng)新型合作社，有關(guān)此舉的利弊權(quán)衡問題，學(xué)術(shù)界各執(zhí)一端。部分學(xué)者以為，龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間本質(zhì)上是一種對(duì)立的買賣關(guān)系，存在著內(nèi)在的根本利益沖突，允許公司參股合作社，實(shí)際上是為公司借合作社之名剝削農(nóng)民開了綠燈。也有研究指出，中國農(nóng)民合作社的創(chuàng)立是對(duì)現(xiàn)實(shí)條件的一種實(shí)用主義回應(yīng)，有其合理性[59]。但可以肯定的是，農(nóng)村內(nèi)生出的社會(huì)組織是在新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系形態(tài)下社會(huì)資本生產(chǎn)性的具體表征，其發(fā)展和演變必然會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)資本的培育和積累產(chǎn)生新的作用。
（三）經(jīng)濟(jì)資本流動(dòng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)配置性治理資源的作用
1.農(nóng)戶生產(chǎn)兼業(yè)化，村級(jí)組織治理資源有所增加。
農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后，伴隨著經(jīng)濟(jì)資本的流動(dòng)，農(nóng)村的配置性治理資源也發(fā)生了明顯的變化。從農(nóng)戶的角度看，小規(guī)模的耕作方式使得農(nóng)村糧食沒有一個(gè)統(tǒng)合的規(guī)模化場(chǎng)地，銷售路徑也較為分散，缺乏一定的組織性，因此很難把握市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)，農(nóng)民個(gè)體戶在瞬息萬變的市場(chǎng)面前處于絕對(duì)的被動(dòng)弱勢(shì)地位。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營后，原來依附于土地的農(nóng)民可以在保留一定土地收益的基礎(chǔ)上“洗腳上岸”，選擇其他行業(yè)掙取收入。從村集體的角度看，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中，公司規(guī)模經(jīng)營農(nóng)地主要通過“反租倒包”的形式來實(shí)現(xiàn)，作為發(fā)揮中介作用的村級(jí)組織一般會(huì)收取一定額度的服務(wù)費(fèi)或管理費(fèi)，這將增加社區(qū)治理的配置性資源，增強(qiáng)村莊治理的經(jīng)濟(jì)能力[60]。
2.農(nóng)業(yè)經(jīng)營專業(yè)化，經(jīng)營主體對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力加強(qiáng)。
更明顯的影響對(duì)象是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。首先是市場(chǎng)信息獲得能力增加。農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模以后，村莊內(nèi)部形成少數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們和政府、市場(chǎng)之間可以產(chǎn)生更多的信息交互行為，憑借著自身擁有的一定量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)面前掌握一定的主動(dòng)權(quán)。但是這種抗風(fēng)險(xiǎn)能力的增強(qiáng)也是相對(duì)的，它更加倚重于掌握村莊全部或絕大數(shù)土地的少數(shù)承包主體的個(gè)人能力、政府對(duì)于承包主體的政策扶持程度、政府構(gòu)建市場(chǎng)信息交互平臺(tái)的完善程度等；另一方面，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營不僅表征為土地空間格局上的經(jīng)營方式重塑，更是深層次上的農(nóng)村乃至社會(huì)資源的重新優(yōu)化配置。新型經(jīng)營主體比以往的大多數(shù)僅僅依靠勤勉、以農(nóng)業(yè)為兼業(yè)的農(nóng)民更加注重經(jīng)營的科學(xué)化，注重土地的實(shí)際效益，這就使最為先進(jìn)的技術(shù)、機(jī)械投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為可能。
簡言之，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的影響是全方位的，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營所牽動(dòng)的政治資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的變化對(duì)農(nóng)村治理所依托的權(quán)威性資源、配置性資源和規(guī)范性資源產(chǎn)生了復(fù)雜的作用。這種影響的具體發(fā)生則是與農(nóng)民的流動(dòng)和需求的變化、農(nóng)村社區(qū)政治生態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)以及社會(huì)秩序的多變性等同步進(jìn)行的。在此過程中，農(nóng)村治理也在因應(yīng)著由地權(quán)制度和經(jīng)營方式的變化所帶來的新機(jī)遇或新挑戰(zhàn)。
四、治理回應(yīng)：農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下的農(nóng)村治理優(yōu)化
農(nóng)地制度無論是在縱向的歷史演進(jìn)中還是在橫向的各個(gè)改革領(lǐng)域中都具備基礎(chǔ)性，這種基礎(chǔ)性的制度變遷和改革實(shí)踐鑲嵌于農(nóng)村社會(huì)之中，因此農(nóng)村社會(huì)的治理無法繞過農(nóng)地制度的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，只有遵循于制度變遷規(guī)律和產(chǎn)權(quán)安排要求的農(nóng)村治理才能夠減少阻力和羈絆，達(dá)致完善和創(chuàng)新。上文的分析盡管暗含著農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的互動(dòng)特點(diǎn)，但更主要的是一種單一向度的呈現(xiàn)，即前者對(duì)后者的影響。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越分析框架的規(guī)整，二者之間在實(shí)踐中具有鮮明的“互為主客體性”特點(diǎn)。只有遵循于制度變遷規(guī)律和產(chǎn)權(quán)安排要求的農(nóng)村治理才能夠減少阻力和羈絆，達(dá)致完善和創(chuàng)新。因此，在接下來的治理探索中應(yīng)繼續(xù)以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展態(tài)勢(shì)為基準(zhǔn)，樹立科學(xué)的治理理念，并著重從治理體系、治理能力和治理機(jī)制等方面全方位提升農(nóng)村治理現(xiàn)代化的程度。
（一）總體理念引領(lǐng)下的農(nóng)村治理改革架構(gòu)
三農(nóng)問題繁難復(fù)雜、牽涉廣泛，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富聯(lián)系緊密，在整個(gè)農(nóng)地制度改革創(chuàng)新中居于重要位置。與此相適應(yīng)的農(nóng)村治理改革應(yīng)以科學(xué)的理念為引領(lǐng)，包括在農(nóng)村治理體系完善中樹立系統(tǒng)理念，在農(nóng)村治理能力提升中強(qiáng)化效能理念，在農(nóng)村治理機(jī)制建構(gòu)中遵循轉(zhuǎn)型理念。在此三大理念的引領(lǐng)下，農(nóng)村治理改革的總體架構(gòu)以治理體系為基礎(chǔ)、以治理能力為追求、以治理機(jī)制為支撐，從而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度與基層治理之間的良性互動(dòng)。
1.系統(tǒng)理念與治理體系完善。
從宏觀角度審視，新時(shí)期的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已經(jīng)做出了整體部署，“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略正在迅速推進(jìn)，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)期限即將到來。在此過程中，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、“三塊地”改革及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革等共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要抓手，也是補(bǔ)齊當(dāng)前四化同步中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板的重要途徑。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營本身也在農(nóng)地制度改革各項(xiàng)內(nèi)容之間起著關(guān)鍵性的銜接作用。因此，我們必須將農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營置于城鄉(xiāng)一體發(fā)展、全面小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)四化同步等大戰(zhàn)略大格局中，置于農(nóng)地制度各項(xiàng)改革的銜接關(guān)系中，以系統(tǒng)理念推進(jìn)與此相適應(yīng)的農(nóng)村治理體系。在完善治理體系方面，應(yīng)緊扣農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)變遷、產(chǎn)權(quán)約束和現(xiàn)實(shí)要求，從治理資源、結(jié)構(gòu)、主體、目標(biāo)和內(nèi)容等方面形成政策思路，進(jìn)而為治理能力的提升奠定基礎(chǔ)。
2.效能理念與治理能力提升。
以上是在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下，對(duì)適應(yīng)于土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的農(nóng)村治理體系的初步設(shè)想，在此基礎(chǔ)上應(yīng)著力提升農(nóng)村治理能力。鑒于目前存在不同程度的治理失序和治理低效，農(nóng)村治理能力的提升應(yīng)牢固樹立效能理念，以此保障農(nóng)村治理的高效和有序，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效、經(jīng)營主體合作共營、治理主體協(xié)同共治以及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。具體而言，在提升治理能力方面，主要應(yīng)立基于濡化能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納與整合能力[61]，以此與治理體系的改革和完善形成合力，共同應(yīng)對(duì)新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和資源流動(dòng)現(xiàn)狀。
3.轉(zhuǎn)型理念與治理機(jī)制建構(gòu)。
治理體系是結(jié)構(gòu)性考量，治理能力是功能性側(cè)面，治理機(jī)制則以體制為基礎(chǔ)，是銜接和支撐治理體系與治理能力的關(guān)鍵部分，在農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，應(yīng)以轉(zhuǎn)型理念為指引，實(shí)現(xiàn)治理手段的時(shí)代化、治理方式的科學(xué)化、治理過程的程序化和治理運(yùn)行的合作化，最終服務(wù)于治理效果的有效性[62]。在具體的改革操作中，應(yīng)從協(xié)商機(jī)制和制度體系等方面入手。
（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排約束下的治理體系完善
當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)治理遠(yuǎn)未達(dá)到與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷完全適應(yīng)的理想狀態(tài)。在接下來的治理探索中應(yīng)將視野拓展到整個(gè)土地確權(quán)、三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營共同構(gòu)成的實(shí)踐鏈條和地權(quán)特性，抓住“產(chǎn)權(quán)—治理”這一主線，從農(nóng)村社區(qū)治理的資源、結(jié)構(gòu)、主體、目標(biāo)和內(nèi)容等方面進(jìn)一步推動(dòng)完善。
1.以產(chǎn)權(quán)約束和資源流動(dòng)為契機(jī)，優(yōu)化社區(qū)治理資源。
（1）產(chǎn)權(quán)約束下的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理資源積累。
治理資源是治理行動(dòng)的物質(zhì)支撐，在治理體系中居于核心地位。賦稅制度和產(chǎn)權(quán)制度是解開基層治理困局的兩把鑰匙，賦稅制度方面，自2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推行以來，基層政府逐漸從“汲取型”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)，在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中基層政府的行為模式也發(fā)生了改變，與農(nóng)民的關(guān)系更為松散[63]。作為基層自治組織的村民委員會(huì)尚未擺脫根深蒂固的隸屬關(guān)系和無限延伸的行政責(zé)任，由賦稅制度轉(zhuǎn)變引發(fā)的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政資源變化會(huì)直接作用于農(nóng)村社區(qū)，也會(huì)直接影響其治理資源的豐度。產(chǎn)權(quán)制度方面，由于社會(huì)主義國家內(nèi)在的公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)定性，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，這種產(chǎn)權(quán)約束在一定程度上限制了農(nóng)民的市場(chǎng)行為，但同時(shí)也為各級(jí)各類集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村自治組織積累治理資源提供了制度保證。2010年，全國高水平集體經(jīng)濟(jì)數(shù)量已達(dá)10000個(gè)左右，如浙江余杭區(qū)小古城村，2014年村集體經(jīng)濟(jì)可分配收入486萬元（11）。
集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是豐富農(nóng)村治理資源的重要途徑，由于農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，加之發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)、工業(yè)化發(fā)展提供的物質(zhì)基礎(chǔ)、農(nóng)村改革和發(fā)展培育的現(xiàn)代農(nóng)民以及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望，使得農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)具備了現(xiàn)實(shí)可能性[64]。但集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著政策支持缺乏、組織建設(shè)乏力、集體觀念弱化等困境。由于集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)約束，尤其是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制使集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)治理密切相關(guān)，其背后的邏輯則是集體經(jīng)濟(jì)的壯大有助于治理資源的豐富，從而能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與農(nóng)民生活水平。在當(dāng)前形勢(shì)下，繼續(xù)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化治理資源，應(yīng)充分借鑒溫州市“三分三改”的集體產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，從四個(gè)方面入手：一是因地制宜，結(jié)合各地不同的資源稟賦、地緣區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政策支持情況確立清晰的發(fā)展規(guī)劃和科學(xué)的發(fā)展思路；二是加強(qiáng)激勵(lì)，制定發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)管理責(zé)任，實(shí)行村干部結(jié)構(gòu)工資制度，加大對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管，健全對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的責(zé)任追究等；三是協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的緊迫感和責(zé)任感。使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村整體性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合，使集體經(jīng)濟(jì)與私營經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。唯此才能保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在提高農(nóng)民組織化程度上的作用，并最終通過治理資源的不斷積累和有效利用使農(nóng)村社區(qū)治理更加完善。
（2）資源流動(dòng)中的集體經(jīng)濟(jì)收益和治理資源優(yōu)化。
通過發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積累治理資源是在當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)約束下的現(xiàn)實(shí)選擇之一。但由于各地發(fā)展的不平衡，我國也存在諸多集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，面臨治理資源貧瘠的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)地制度的變革再一次釋放了發(fā)展活力和改革紅利。從2014年《意見》的出臺(tái)到2015年中共十八屆五中全會(huì)，農(nóng)村土地三權(quán)分置逐步從設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，作為一項(xiàng)針對(duì)既有農(nóng)地制度困境和矛盾的重大農(nóng)村改革創(chuàng)新，三權(quán)分置的進(jìn)步意義在于促使土地流轉(zhuǎn)和抵押融資從“封閉性”走向“開放性”，促使農(nóng)村土地從“分散碎片化”走向“連片規(guī)模化”，促使經(jīng)營主體從“傳統(tǒng)單一化”走向“新型多元化”。
三權(quán)分置改革強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，其中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離打破了原有承包經(jīng)營權(quán)只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的限制。因此，經(jīng)營權(quán)的放活意味著多元主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，其中既包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等農(nóng)村內(nèi)部的經(jīng)營主體，也包括農(nóng)業(yè)公司、工商資本等外部主體。根據(jù)我們的調(diào)研，當(dāng)前大部分農(nóng)村外部主體參與經(jīng)營的土地面積都大于《意見》中提出的“當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10—15倍”的規(guī)模，其中一部分更是涉及到整村土地流轉(zhuǎn)。在此過程中，農(nóng)業(yè)公司或工商資本往往傾向于和村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂相關(guān)合同（12），后者作為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介也能夠以管理費(fèi)等形式獲取一定比例的土地流轉(zhuǎn)租金，那么這部分資金也就成為了農(nóng)村社區(qū)治理資源的重要組成部分之一。
需要注意的是，通過資源流動(dòng)的方式獲取的治理資源存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)椴糠中滦徒?jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較低。就此而言，基層政府和村級(jí)組織在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中首先應(yīng)進(jìn)行規(guī)模限制，以當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10—15倍作為參考基準(zhǔn)；其次，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中要進(jìn)行期限監(jiān)管，結(jié)合抵押要求、《物權(quán)法》規(guī)定和長期收益原則，以3—5年為下限，以承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期為上限；最后是引導(dǎo)工商資本結(jié)合實(shí)際情況確定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)雙方履行權(quán)利義務(wù)情況的監(jiān)管，經(jīng)營權(quán)人提供風(fēng)險(xiǎn)保障金，作為投資失敗后的土地使用費(fèi)和對(duì)承包人損失的賠償。只有建立起科學(xué)有效的土地流轉(zhuǎn)制度體系，才能切實(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、破除障礙，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理資源的持續(xù)性和穩(wěn)定性提供保障。
2.以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)細(xì)分為依托，調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。
社區(qū)治理資源依附于特定治理結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮作用，而社區(qū)治理結(jié)構(gòu)同樣受到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革的影響，尤其是近年推行的三權(quán)分置改革。習(xí)近平總書記指出，改革開放以前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一；家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離；現(xiàn)在，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局[65]。正如前文所述，不同的產(chǎn)權(quán)歸屬和土地分配影響了農(nóng)村社區(qū)的治理形態(tài)（13），不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也形塑了不同的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)入到新的改革時(shí)期，三權(quán)分置的實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的推開必將成為農(nóng)村社區(qū)治理新的促變因素。
從組織和利益層面分析，土地制度的變遷要求有新型的村級(jí)組織去實(shí)現(xiàn)和分配土地非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟(jì)利益。土地產(chǎn)權(quán)束在農(nóng)民和村集體之間分布的變化顯著地改變了農(nóng)民和村級(jí)組織之間原有的關(guān)系，再將國家在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革中的重要作用納入分析，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的基本邏輯是：國家（政府）如何在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治是塑造農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的決定因素；土地產(chǎn)權(quán)安排決定的各方成本—收益格局是做出選擇的客觀約束條件；在農(nóng)民、村級(jí)組織（農(nóng)村干部）和地方政府之間展開的博弈過程決定了各地農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)形態(tài)上的多樣性[66]。
（2）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分背景下的治理調(diào)試。
具體來看，三權(quán)分置的政策初衷即是通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分形成“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的格局，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營也受到國家政策層面的大力支持，由此帶來的治理意義即是形成開放性、包容性的多元治理結(jié)構(gòu)。首先，針對(duì)產(chǎn)權(quán)的細(xì)分所帶來的農(nóng)村人口流動(dòng)、新型主體進(jìn)入，農(nóng)村社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)應(yīng)更加多元，人口流動(dòng)會(huì)造成村民與村莊的疏離，需要提升社區(qū)的組織化程度，以此提高治理效率，擴(kuò)大覆蓋范圍。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進(jìn)入要求開放的農(nóng)村社區(qū)治理體系，需要通過協(xié)商等方式充分吸納不同利益主體的意見，協(xié)調(diào)不同利益主體的訴求，以此達(dá)成治理共識(shí)，凝聚治理力量。其次，針對(duì)產(chǎn)權(quán)細(xì)分所帶來的市場(chǎng)化和民主化因子，農(nóng)村社區(qū)治理的目標(biāo)結(jié)構(gòu)應(yīng)該有所側(cè)重，即強(qiáng)調(diào)自我管理、推進(jìn)民主治理。市場(chǎng)化進(jìn)程使農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)居民日趨個(gè)體化，其需求更具多元性，這就要求農(nóng)村社區(qū)向自我管理的職能回歸，逐漸將經(jīng)濟(jì)職能和行政責(zé)任從自治組織中剝離[67]，通過設(shè)置更合理的治理目標(biāo)來回應(yīng)不同主體的服務(wù)需求。市場(chǎng)化與民主化往往相伴相生，受到市場(chǎng)化進(jìn)程中平等精神和契約精神的影響，無論是社區(qū)居民還是外來人員，其民主化的愿望必定越來越強(qiáng)烈，在此背景下，在治理目標(biāo)結(jié)構(gòu)中更應(yīng)該向民主治理傾斜，以此拓寬參與渠道，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。最后，針對(duì)產(chǎn)權(quán)細(xì)分多帶來的新的治理需求，農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)該更加明確，即提供更廣泛、更高效的農(nóng)村公共服務(wù)。簡言之，土地產(chǎn)權(quán)的變革必然帶來利益關(guān)系的變革，利益關(guān)系的變革會(huì)引致農(nóng)村社會(huì)的變革，因此就需要與之相適應(yīng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，以上內(nèi)容只是提綱挈領(lǐng)式的框架性分析，下文將就社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的主體、目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行更全面的闡釋。
3.以產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，定位社區(qū)治理主體。
（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度所連接的社區(qū)治理主體。
產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度決定著產(chǎn)權(quán)實(shí)施，根據(jù)阿爾欽等人的研究，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度由實(shí)施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府、非正規(guī)的社會(huì)行動(dòng)以及通行的倫理與道德規(guī)范[68]。因此可將產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度理解為政府代理下的國家賦權(quán)、產(chǎn)權(quán)主體行為能力與社會(huì)規(guī)范的函數(shù)[69]。從國家賦權(quán)的角度看，當(dāng)前我國農(nóng)村土地屬于集體所有，此規(guī)定直接牽扯出以下幾個(gè)影響農(nóng)村社區(qū)治理的主體，一是國家職能的行使者—政府；二是所有權(quán)的承受者—集體經(jīng)濟(jì)組織或自治組織；三是集體所有權(quán)的人格化主體—村干部。從產(chǎn)權(quán)主體行為上看，所有權(quán)主體上文已經(jīng)交代，承包權(quán)主體的行為即農(nóng)戶的行為，農(nóng)戶這一主體是由集體成員權(quán)所界分的，具有一定的封閉性。與此不同的是，經(jīng)營權(quán)主體既可以是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是工商企業(yè)等農(nóng)村社區(qū)外部的主體；從社會(huì)規(guī)范的角度來看，已經(jīng)突破的生存理性并日趨經(jīng)濟(jì)理性的鄉(xiāng)村精英往往是既有社會(huì)規(guī)范的引領(lǐng)者和新型社會(huì)規(guī)范的改造者。由此可見，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度不僅是分析產(chǎn)權(quán)本身的重要概念，也可以此為基礎(chǔ)對(duì)社區(qū)治理主體產(chǎn)生更全面的界定。
（2）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)所衍生的社區(qū)治理主體。
由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一權(quán)利束，其流轉(zhuǎn)在規(guī)范意義上應(yīng)包含所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)中的政策指向是落實(shí)所有權(quán)和穩(wěn)定承包權(quán)，因此二者的流轉(zhuǎn)極少發(fā)生，即使發(fā)生農(nóng)戶承包權(quán)的退出和流轉(zhuǎn)行為，也并不會(huì)對(duì)社區(qū)治理主體產(chǎn)生影響。可見，在衍生新型治理主體方面能夠發(fā)揮影響的一般僅指經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地三權(quán)分置的積極效應(yīng)之一即體現(xiàn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和增收（14）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國平均規(guī)模200畝的家庭農(nóng)場(chǎng)有87.7萬家，農(nóng)民合作社153萬家，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織35.6萬家，各種類型的社會(huì)化服務(wù)組織115萬家[70]。這些由于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營而產(chǎn)生的新型組織同時(shí)也構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)治理的積極參與者。首先，農(nóng)村社區(qū)既是生活共同體也是生產(chǎn)共同體，生產(chǎn)和生活在地域上的交疊使上述經(jīng)營主體必然會(huì)對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理產(chǎn)生多個(gè)面向的影響。另外，我國各地存在著資源稟賦和發(fā)展水平等方面的差異，這種差異也催生了農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的新型經(jīng)營主體的多元樣態(tài)，對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理主體的定位應(yīng)充分考慮到上述各個(gè)方面的因素。
4.以配置效率和稟賦效應(yīng)為重心，完善社區(qū)治理內(nèi)容。
隨著時(shí)間的推移，家庭承包制的制度績效逐步釋放殆盡，實(shí)踐中又面臨著土地分散碎片化、農(nóng)業(yè)比較收益低、農(nóng)戶兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)不高等問題，這正是新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐要旨。改革歸根結(jié)底是要解決資源的配置效率問題，從這個(gè)角度出發(fā)，農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容的重要組成部分之一即是通過土地資源整合和地權(quán)糾紛化解來提升土地資源的有效利用與合理配置。
（1）以提升農(nóng)地配置效率為重心的社區(qū)治理內(nèi)容。
首先是土地資源的整合。產(chǎn)權(quán)改革的后果之一是推動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)組織從生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者，面對(duì)農(nóng)地分散、效率低下的困境，農(nóng)村社區(qū)需要通過多種方式進(jìn)行土地資源整合。如湖北沙洋縣抓住新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證機(jī)遇，以村民小組內(nèi)農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、調(diào)整承包地塊等方式，整縣推進(jìn)“按戶連片耕種”，使近九成農(nóng)戶耕種的土地連片且“不插花”，讓農(nóng)民種田不用東奔西跑，對(duì)解決農(nóng)村土地“分散化”等問題和發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營做出了探索（15）。“沙洋模式”既公平調(diào)整了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，連片后易規(guī)模流轉(zhuǎn)，又提高了單個(gè)農(nóng)戶分散經(jīng)營土地的利用效率，讓土地創(chuàng)造更大的價(jià)值。按戶連片耕種有效解決了農(nóng)村勞動(dòng)力不足、分散耕種成本過高等問題，也為規(guī)模經(jīng)營打下了基礎(chǔ)。湖北沙洋的做法是政府和村組織提倡策劃、農(nóng)戶等承包經(jīng)營主體參與實(shí)施。實(shí)踐中的另一種方式是通過組織創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)土地資源整合，如前文介紹的江蘇無錫土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目就是通過組織引入和創(chuàng)設(shè)推進(jìn)土地資源的規(guī)模化、集約化和資本化運(yùn)營。無錫桃園村土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目的運(yùn)作程序包括土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、發(fā)放土地股份合作社股權(quán)證、對(duì)土地股份專業(yè)合作社進(jìn)行工商注冊(cè)登記以及通過信托公司轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等。在此過程中，農(nóng)村社區(qū)的治理內(nèi)容是在引入土地信托機(jī)制和金融工程技術(shù)的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)土地合作社和專業(yè)合作社等新型組織，以此為載體推進(jìn)土地資源的有效整合。
其次是地權(quán)糾紛的化解。根據(jù)于建嶸的研究，土地問題已經(jīng)替代稅費(fèi)沖突而成為農(nóng)村維權(quán)的焦點(diǎn)[71]，地權(quán)糾紛已經(jīng)上升為農(nóng)村社會(huì)失序的主要根源并一直持續(xù)。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系存在很多既有矛盾，正在開展的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證也可能引發(fā)新的矛盾，歷史遺留問題和改革激發(fā)的問題交織在一起非常不利于土地資源配置效率的提升，甚至?xí)斐奢^大的資源損耗和治理環(huán)境惡化。已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析認(rèn)為，市場(chǎng)交易本質(zhì)上是不同主體間的產(chǎn)權(quán)交易，清晰的產(chǎn)權(quán)是降低交易成本的基礎(chǔ)，地權(quán)糾紛在很大程度上應(yīng)歸因于產(chǎn)權(quán)的不明確，也無疑會(huì)抬升交易成本。社會(huì)學(xué)的研究則認(rèn)為象征地權(quán)、模糊地權(quán)、關(guān)系產(chǎn)權(quán)、復(fù)合產(chǎn)權(quán)以及土地使用規(guī)則的不確定性是誘發(fā)地權(quán)糾紛的重要原因[72]。以上分析對(duì)于理解地權(quán)糾紛具有重要的啟發(fā)意義，但在問題的解決上還應(yīng)回歸到社區(qū)治理層面，我們認(rèn)為解決問題應(yīng)從糾紛化解機(jī)制的完善和農(nóng)民的土地認(rèn)知入手。就前者而言，社區(qū)應(yīng)積極與其他相關(guān)主體和機(jī)構(gòu)協(xié)同，對(duì)承包地確權(quán)、征收、收回和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的糾紛采取針對(duì)措施，以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)完善司法裁決、行政裁決和糾紛調(diào)解，并及時(shí)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)、總結(jié)分析和決策轉(zhuǎn)化，逐步總結(jié)利益沖突發(fā)生的深層次原因并推動(dòng)解決；就后者而言，因歷史糾纏、現(xiàn)實(shí)約束和特定心理產(chǎn)生的祖業(yè)權(quán)、生存權(quán)和土地占有的平均主義訴求是農(nóng)民土地認(rèn)知的重要內(nèi)容[73]。由此觀之，農(nóng)村社區(qū)的治理內(nèi)容分別是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民群眾對(duì)法治和協(xié)商的認(rèn)同，提供基本生活保障和落實(shí)惠農(nóng)政策，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)范，尤其是農(nóng)民對(duì)公平的合理認(rèn)知（16）。如果能夠逐步形成理性的認(rèn)知，那么在認(rèn)知權(quán)利基礎(chǔ)上的談判、交易不僅可以解決糾紛，在一定條件下，還可產(chǎn)生不同于法定權(quán)利結(jié)構(gòu)的新的權(quán)利結(jié)構(gòu)，從而具有制度變遷的涵義[74]。
（2）以降低農(nóng)地資源稟賦為重心的社區(qū)治理內(nèi)容。
與農(nóng)民認(rèn)知相關(guān)的另一重要因素是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的稟賦效應(yīng)。稟賦效應(yīng)生發(fā)于人格和財(cái)產(chǎn)的緊密連接，即某物品一旦成為個(gè)體擁有的一部分，人們傾向給予它更高的價(jià)值評(píng)價(jià)[75]，一旦損失這一物品，相較于等量收益所產(chǎn)生的心理感受，人們計(jì)較損失的心理感受更為強(qiáng)烈[76]。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)等產(chǎn)權(quán)交易中，稟賦效應(yīng)會(huì)使人的意愿賣價(jià)高于意愿買價(jià)，從而抑制交易[77]。稟賦效應(yīng)的提出對(duì)于財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值具有深刻的解釋意義，有學(xué)者曾提出稟賦效應(yīng)的影響因素主要包括所有權(quán)形式、所有權(quán)占有時(shí)間和交易需求水平等，但這些分析的缺陷在于脫離了農(nóng)戶本身的特性及其背后的形成原因（17）。當(dāng)前我國農(nóng)村土地稟賦效應(yīng)較高的原因主要是由于農(nóng)民“戀土情結(jié)”的心理慣性，其深層原因則是土地長期以來所承載的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。因此，在產(chǎn)權(quán)改革背景下，推進(jìn)社區(qū)治理優(yōu)化的另一重要內(nèi)容應(yīng)是降低土地的稟賦效應(yīng)。
首先是促進(jìn)服務(wù)的完善。稟賦效應(yīng)的形成與歷史上曾長期存在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)有關(guān)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅因技術(shù)進(jìn)步的緩慢而存在內(nèi)卷化現(xiàn)象，也因人地關(guān)系的緊張而呈現(xiàn)出小塊經(jīng)營的特點(diǎn)，農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力極低，土地幾乎是唯一的收入來源，由此引致了對(duì)土地的依賴，土地成了農(nóng)民的“命根子”，有土地就有希望。進(jìn)入現(xiàn)代時(shí)期后，長期封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民無法掙脫土地的束縛，加之當(dāng)時(shí)社會(huì)保障體系尚不健全，土地在農(nóng)民心目中的地位是極其重要的，這種“安土重遷”的思維經(jīng)歷長期的存在逐步形成了強(qiáng)大的心理慣性。農(nóng)民心理的形成立基于日常生活和樸素的經(jīng)驗(yàn)判斷，在社區(qū)治理中如何改變這種心理定式，進(jìn)而降低土地的稟賦效應(yīng)就成為當(dāng)前和今后的一項(xiàng)重要內(nèi)容。具體來看，還需從農(nóng)民的社會(huì)保障和增加收入著手，社區(qū)應(yīng)積極開拓和充分利用自身的資源，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的社會(huì)保障。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展來看，隨著國家惠農(nóng)政策的力度提升和廣泛覆蓋，農(nóng)村社區(qū)的治理壓力也在逐步減小，接下來的努力方向應(yīng)是使農(nóng)民享受到更多的公共服務(wù)，分享更多集體經(jīng)濟(jì)收益，使國家層面的保障能夠在“最后一公里”有效落地，同時(shí)確保社區(qū)層面的服務(wù)在內(nèi)部提升農(nóng)民的幸福指數(shù)。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)治理的另一內(nèi)容即促進(jìn)農(nóng)民增收（18），具體包括通過就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)等方式使務(wù)工農(nóng)民能夠獲得長期和可持續(xù)的工資性收入，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和拓展農(nóng)業(yè)等措施增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入，通過帶動(dòng)作用和程序設(shè)計(jì)為部分農(nóng)戶退出土地承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)提供支持等。
其次是助推制度的優(yōu)化。雖然社區(qū)不是土地政策和產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)際制定者，但社區(qū)干部對(duì)農(nóng)村社會(huì)的情況和土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題有著直觀而清晰的認(rèn)識(shí)，在決策制定者和信息掌握者并非對(duì)稱的情況下，農(nóng)村社區(qū)治理的重要職責(zé)內(nèi)容即是當(dāng)好農(nóng)民權(quán)益訴求的代理人和農(nóng)地制度困境的反饋者。隨著《村民委員會(huì)組織法》的長期實(shí)施，農(nóng)村自治組織在治理內(nèi)容上逐步由上級(jí)行政任務(wù)轉(zhuǎn)換到居民公共事務(wù)，其背后的有力支撐則是權(quán)力來源的翻轉(zhuǎn)：以往由上級(jí)任命的村級(jí)干部現(xiàn)在直接通過農(nóng)民民主選舉的方式產(chǎn)生，這也從法律上規(guī)制了農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)容側(cè)重和優(yōu)先位序。具體而言，社區(qū)治理在降低資源稟賦方面可以從制度優(yōu)化的角度確立兩方面內(nèi)容，一是在制度完善的信息傳達(dá)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，做好農(nóng)民的傳聲筒和政策的建議者；二是結(jié)合農(nóng)村與農(nóng)民實(shí)際，關(guān)注社區(qū)居民的土地認(rèn)知、心理狀態(tài)和行為準(zhǔn)則，真正找準(zhǔn)推進(jìn)制度優(yōu)化和降低農(nóng)地資源稟賦效應(yīng)的關(guān)鍵點(diǎn)。
5.以交易服務(wù)和產(chǎn)權(quán)行使為指針，重構(gòu)社區(qū)治理目標(biāo)。
上文提及的農(nóng)村社區(qū)治理目標(biāo)包括強(qiáng)調(diào)自我管理和推進(jìn)民主治理，如果對(duì)此進(jìn)行更深入的分析，將其置于改革發(fā)展穩(wěn)定的訴求中，則農(nóng)村社區(qū)的治理目標(biāo)將得到更豐富、更具體的呈現(xiàn)。從改革和發(fā)展層面來看，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理的目標(biāo)設(shè)置無疑要以產(chǎn)權(quán)行使為指針。從農(nóng)村穩(wěn)定層面來看，農(nóng)村社區(qū)治理的目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以交易服務(wù)為指針，并特別注重對(duì)征地沖突的服務(wù)提供。
（1）社區(qū)治理目標(biāo)的改革維度：促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效行使。
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的產(chǎn)權(quán)賦權(quán)和產(chǎn)權(quán)行使為推進(jìn)農(nóng)地制度改革提供了參考，在當(dāng)前我國產(chǎn)權(quán)賦權(quán)結(jié)構(gòu)既定的情況下，更現(xiàn)實(shí)的問題是如何有效促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的行使，而在產(chǎn)權(quán)行使中，產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易又是重中之重。從這個(gè)判斷出發(fā)，農(nóng)村社區(qū)治理的目標(biāo)應(yīng)是綜合性的，它至少涵蓋上文提及的四大方面，即優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理資源、調(diào)整農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、定位農(nóng)村社區(qū)治理主體和完善農(nóng)村社區(qū)治理內(nèi)容。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革背景下的社區(qū)治理具有復(fù)合型的目標(biāo)結(jié)構(gòu)：治理資源是保障，治理結(jié)構(gòu)是支撐，治理主體是關(guān)鍵，治理內(nèi)容是抓手。
總結(jié)上述內(nèi)容，從治理資源的角度看，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)注重產(chǎn)權(quán)約束下的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理資源積累，注重資源流動(dòng)中的集體經(jīng)濟(jì)收益和治理資源優(yōu)化；從治理結(jié)構(gòu)的角度看，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)積極回應(yīng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的形塑，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分背景下的治理調(diào)試；從治理主體的角度看，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度所連接的社區(qū)治理主體和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)所衍生的社區(qū)治理主體的作用，并保障農(nóng)民的主體地位；從治理內(nèi)容的角度看，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)側(cè)重以提升農(nóng)地配置效率為重心的治理，即土地資源整合和地權(quán)糾紛化解，應(yīng)重視以降低農(nóng)地資源稟賦為重心的社區(qū)治理，促進(jìn)服務(wù)的完善，助推制度的優(yōu)化。當(dāng)然，農(nóng)村社區(qū)的治理目標(biāo)還應(yīng)包括治理方式的法制化、治理制度的科學(xué)化等等方面，限于研究的主題，其他方面的分析暫不展開，以下將考察社區(qū)治理目標(biāo)的穩(wěn)定維度。
（2）社區(qū)治理目標(biāo)的穩(wěn)定維度：提供農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易服務(wù)。
土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易的絕大部分對(duì)象是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)的交易或變更具有一定的區(qū)位選擇性，在產(chǎn)權(quán)交易中只占小部分，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為土地征用。但與其比例不同的是，征地因?yàn)樯婕暗酵恋赜杉w所有變更為國家所有，其中的土地級(jí)差地租和增值收益問題往往會(huì)誘發(fā)群體性事件等抗?fàn)幮袆?dòng)和上訪等維權(quán)行動(dòng)，因此成為農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定的重要影響因素，這也是征地制度改革在“三塊地”改革試點(diǎn)意見中處于首位的原因（19）。2014年，國土部副部長汪民表示，近年因征地拆遷、補(bǔ)償安置引發(fā)的信訪案件居高不下，群體事件時(shí)有發(fā)生。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已成為當(dāng)前最常見的社會(huì)矛盾觸點(diǎn)，占上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%[78]。2003—2011年媒體公開報(bào)道的征地上訪和群體性事件也表明征地沖突呈加大之勢(shì)，且分布地域廣泛。中國社科院2013年發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》指出，近年來，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起。群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環(huán)境污染沖突和勞動(dòng)爭議為主。征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右[79]。2014年，中國社科院法學(xué)院研究所對(duì)近14年間的群體性事件特點(diǎn)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)拆遷征地在引發(fā)群體性事件的原因中位列第三。
針對(duì)目前嚴(yán)峻的形勢(shì)，社區(qū)應(yīng)同各級(jí)政府積極合作，在交易服務(wù)的治理目標(biāo)下側(cè)重實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是要參與建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序，保證被征地集體和被征地農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。二是推動(dòng)改革征地補(bǔ)償制度，公允地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。三是推動(dòng)對(duì)“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”的區(qū)分，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)。四是探索建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配[80]。此外，征地制度的完善不能局限于制度本身，農(nóng)村社區(qū)還應(yīng)積極爭取將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系，探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。
（三）適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐中的治理能力提升
相對(duì)于宏觀社會(huì)治理，基層社會(huì)治理與具體的問題和需求有著深厚的聯(lián)系，包含的內(nèi)容也非常豐富，且相互之間交疊嵌套，十分繁難。近年來，我國的基層治理出現(xiàn)了能力弱化、主體虛化和轉(zhuǎn)型滯后等問題[81]。從治理理論的角度審視，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程中的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本變化對(duì)農(nóng)村的權(quán)威性治理資源、規(guī)范性治理資源和配置性治理資源產(chǎn)生了復(fù)雜而深入的影響。針對(duì)這些變化，應(yīng)在效能理念的引導(dǎo)下從治理能力方面積極應(yīng)對(duì)，以規(guī)管能力和統(tǒng)領(lǐng)能力的提升回應(yīng)權(quán)威性治理資源的變動(dòng)，以濡化能力的提升回應(yīng)規(guī)范性治理資源的變動(dòng)，以再分配能力的提升回應(yīng)配置性資源的變動(dòng)，并在提升治理能力的過程中注重吸納與整合能力的綜合效應(yīng)。
1.濡化能力提升：凝聚認(rèn)同與轉(zhuǎn)變價(jià)值觀。
濡化能力主要是指以非強(qiáng)制形式對(duì)人們內(nèi)在信念的形塑，使整個(gè)國家具有廣泛接受的認(rèn)同感和特定的價(jià)值觀。我們?cè)诖颂帉⑦@一概念進(jìn)行引申，主要表達(dá)在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程中進(jìn)行的認(rèn)同凝聚和價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。針對(duì)前述問題，濡化能力的提升主要包括四個(gè)方面。
首先是樹立科學(xué)的發(fā)展觀念。從政府的角度看，“三農(nóng)”問題是關(guān)系中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的根本性問題，“不能忽視農(nóng)業(yè)、不能忘記農(nóng)民和不能淡漠農(nóng)村”是在審視“三農(nóng)”發(fā)展歷史規(guī)律的基礎(chǔ)上做出的重要論斷。在新的歷史條件下，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位沒有變，農(nóng)民是最值得關(guān)懷的最大群體沒有變，農(nóng)村是全面建成小康社會(huì)和四化同步的短板沒有變。2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽小崗村召開的農(nóng)村改革座談會(huì)上指出，要堅(jiān)定不移深化農(nóng)村改革，堅(jiān)定不移加快農(nóng)村發(fā)展，堅(jiān)定不移維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，這再次釋放了黨中央高度重視“三農(nóng)”工作的強(qiáng)烈信號(hào)，也表明了改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定的政策目標(biāo)，同時(shí)也折射出農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革作為一項(xiàng)未竟之業(yè)尚存較大的優(yōu)化空間和現(xiàn)實(shí)意義。在推進(jìn)農(nóng)村改革的過程中，各級(jí)政府必須堅(jiān)持先謀后動(dòng)、理念引領(lǐng)，切忌各項(xiàng)農(nóng)村改革政策的割裂式、選擇性和“一刀切”執(zhí)行，避免將土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作為政績工程而采取簡單粗放的措施，切實(shí)將農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展作為核心目標(biāo)。
從農(nóng)民的角度看，應(yīng)該通過多種途徑和方式使其對(duì)各項(xiàng)國家戰(zhàn)略和農(nóng)村改革發(fā)展具有更加清晰的認(rèn)識(shí)和判斷。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)村各項(xiàng)改革的紅利效應(yīng)逐步減弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，我國在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面進(jìn)行了積極探索，但農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等問題仍很突出，結(jié)構(gòu)性矛盾亟待破解。這就要求農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須順應(yīng)新形勢(shì)新要求，進(jìn)行思路上、側(cè)重上的重大轉(zhuǎn)變，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變是重中之重。因此應(yīng)讓農(nóng)民充分意識(shí)到市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展大勢(shì)及其可能產(chǎn)生的重大影響，讓農(nóng)民能夠更好地把握發(fā)展趨勢(shì)，從而調(diào)整自身行為。如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中必須強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增速放緩和“三農(nóng)”投入趨近天花板要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠逐步降低對(duì)國家糧食收儲(chǔ)和價(jià)格補(bǔ)貼制度的依賴，逐步提升對(duì)市場(chǎng)信息的捕捉能力和必要的務(wù)工技能，逐步適應(yīng)與外來經(jīng)營主體的合作與共贏等。
其次是強(qiáng)化契約觀念。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中，農(nóng)戶和外來主體都存在一定程度上的機(jī)會(huì)主義行為取向，如在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民和企業(yè)的合約偏向于關(guān)系型合約，這種不穩(wěn)定的合約一方面導(dǎo)致農(nóng)民看到更大的經(jīng)濟(jì)收益后不再遵守合約規(guī)定，也誘發(fā)了經(jīng)營效益低下時(shí)外來資本的突然撤出，這些機(jī)會(huì)主義行為不僅可能增加交易成本，浪費(fèi)土地資源，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也可能使農(nóng)村社會(huì)因利益糾紛而陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)。這就要求政府在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮應(yīng)有的作用，規(guī)范農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中個(gè)體和組織的合約關(guān)系，使其逐步樹立適應(yīng)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約觀念，明晰各自權(quán)責(zé)，并科學(xué)立約、嚴(yán)格守約。
再次是喚醒權(quán)利觀念。保障農(nóng)民的權(quán)益和集體的經(jīng)濟(jì)利益是各項(xiàng)農(nóng)村改革必須堅(jiān)守的原則，但在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中確實(shí)存在侵害農(nóng)民利益的行為。分散的農(nóng)戶在與外來主體博弈時(shí)往往處于弱勢(shì)地位，加之基層政府很可能與工商資本共謀，在達(dá)到各自目的的同時(shí)往往忽視了農(nóng)民的權(quán)益。盡管隨著村民自治的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)逐漸被喚醒，但遠(yuǎn)未達(dá)到能夠應(yīng)對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等農(nóng)村改革帶來的挑戰(zhàn)的水平。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和農(nóng)村各類合作組織的權(quán)利觀念，鼓勵(lì)其通過正常渠道表達(dá)利益訴求，吸引農(nóng)民積極參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策，并在合法權(quán)益受到侵害時(shí)能夠理性維權(quán)，以此規(guī)制政府和資本可能出現(xiàn)的失范行為。
另一方面，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營由于強(qiáng)化了與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，客觀上對(duì)于基層民主具有一定的正向作用，民眾的主體性得到激發(fā)。但伴隨著土地流轉(zhuǎn)和人口外出，村莊中的民主載體嚴(yán)重缺失。由于對(duì)村莊事務(wù)無暇關(guān)注或缺乏參與，基層民主受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隱藏在這種現(xiàn)象背后的同樣是農(nóng)民的權(quán)利觀念，參與意識(shí)的淡薄和公共精神的貧弱必將引致農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中各主體地位的非均衡，最終承擔(dān)代價(jià)的還是缺乏權(quán)利觀念的農(nóng)戶。只有強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)利觀念和參與意識(shí)，農(nóng)村改革和發(fā)展中的諸多矛盾才能得到根本性的應(yīng)對(duì)。
最后是回歸共同體觀念。權(quán)益的維護(hù)往往需要共同行動(dòng)，而共同行動(dòng)則需要堅(jiān)實(shí)的共同體觀念。隨著生產(chǎn)力的大幅提升和市場(chǎng)化的縱深發(fā)展，外出的農(nóng)村人口逐步梳理村莊生活，這其中鄉(xiāng)村精英的流失也危及村莊治理。從整體上看，市場(chǎng)化的因子已經(jīng)滲透到了農(nóng)村的每個(gè)角落，此前農(nóng)戶間緊密的社會(huì)關(guān)聯(lián)逐步消解，個(gè)人主義和功利主義盛行，從而無法達(dá)成一致行動(dòng)。農(nóng)村社會(huì)曾經(jīng)賴以發(fā)展的出入相友、守望相助、患難相扶的共同體觀念應(yīng)該得到進(jìn)一步重視，對(duì)此應(yīng)具有足夠的歷史耐心，通過長期持續(xù)的社區(qū)營造重塑新時(shí)期的共同體觀念，從而使農(nóng)村社會(huì)的自我治理更具成效。
另一方面，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的共同體觀念不應(yīng)僅限于農(nóng)戶之間，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的背景下，農(nóng)村社會(huì)的治理主體正在嬗變，龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、工商資本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織等正在日益深入地參與到農(nóng)村治理當(dāng)中。鑒于此，政府應(yīng)大力倡導(dǎo)多主體之間利益相關(guān)、盛衰與共的共同體觀念，嚴(yán)禁對(duì)農(nóng)村資源的掠奪性開發(fā)，引導(dǎo)各主體走向一種持續(xù)發(fā)展、共同受益的新型發(fā)展關(guān)系。
2.規(guī)管能力提升：約束引導(dǎo)多元主體行為。
如果說濡化能力提升是針對(duì)人們的內(nèi)在信念，那么規(guī)管能力則主要是約束個(gè)人和團(tuán)體的外部行為。治理能力的提升需要以效能理念為指導(dǎo)，具體到規(guī)管能力，則需要針對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營前后不同參與主體的實(shí)際情況，進(jìn)行更加精細(xì)的設(shè)計(jì)。
首先，應(yīng)督促農(nóng)戶守約，引導(dǎo)理性維權(quán)。針對(duì)目前存在的農(nóng)戶違約現(xiàn)象，應(yīng)該在合約確立環(huán)節(jié)入手，一方面通過協(xié)商確定合理的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，既要避免農(nóng)戶基于稟賦效應(yīng)的漫天要價(jià)行為，也要確保經(jīng)營收益共享，減輕農(nóng)戶的相對(duì)剝奪感。在價(jià)格議定上可參考江蘇無錫的“土地流轉(zhuǎn)信托制”，在入市交易中，通過市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，發(fā)現(xiàn)價(jià)值，形成市場(chǎng)公允價(jià)格。在合約形式上要避免口頭合約和關(guān)系合約等非正式形式。另一方面，如果農(nóng)民和承包主體之間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，要盡力避免農(nóng)民采取極端行為，進(jìn)而對(duì)村莊治理產(chǎn)生惡性影響，政府應(yīng)及時(shí)介入，引導(dǎo)農(nóng)民通過協(xié)商或法律等途徑進(jìn)行理性維權(quán)。同時(shí)借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行業(yè)組織、合作組織與社會(huì)中介組織等，在調(diào)節(jié)糾紛和劃分利益界限方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。
其次，應(yīng)扶持新型主體，避免農(nóng)戶受損。當(dāng)前我國對(duì)扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策，但實(shí)際運(yùn)作中的新型主體依然面臨著一些發(fā)展困境。如新型主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力是不穩(wěn)定的，可能同時(shí)受到承包主體的個(gè)人能力、政策扶持程度、政府構(gòu)建市場(chǎng)信息交互平臺(tái)的完善程度等制約，因此政府應(yīng)提供更多的市場(chǎng)信息和政策保障，使其能夠具有穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而強(qiáng)化合約的穩(wěn)定性和履約的積極性。在具體操作中可參考廣西玉林的“資源激活強(qiáng)支撐”改革模式，通過示范工程培育主體，引導(dǎo)發(fā)展土地流轉(zhuǎn)、合作、入股等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，形成了龍頭起舞的良好發(fā)展局面。上海松江的“現(xiàn)代家庭農(nóng)場(chǎng)制”同樣值得借鑒，其主體培育的措施包括加強(qiáng)政策扶持、設(shè)置準(zhǔn)入條件和提供配套服務(wù)等多個(gè)方面。
另一方面，外來資本和村莊內(nèi)部群體天然地具有某種對(duì)立性，因此他們的利益也應(yīng)該得到足夠的關(guān)注和合理的保護(hù)，這是確保農(nóng)地規(guī)模化良性有序發(fā)展的必要前提。更應(yīng)該注意的是，資本具有天然的逐利性，在利益的驅(qū)使下掠奪開發(fā)地力、套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等短期行為必然會(huì)對(duì)農(nóng)戶利益造成損害，因此有必要在強(qiáng)化外來經(jīng)營主體準(zhǔn)入措施的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，使農(nóng)戶利益不受損成為各方必須堅(jiān)持的原則。
3.統(tǒng)領(lǐng)能力提升：避免政府組織行為失范。
相對(duì)于對(duì)其他主體的規(guī)管，政府對(duì)自身的管理也尤為重要。統(tǒng)領(lǐng)能力即是政府對(duì)自身行為的約束，在當(dāng)前農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營迅速發(fā)展的情勢(shì)下，政府尤其應(yīng)在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)治理、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和規(guī)避尋租風(fēng)險(xiǎn)上把好關(guān)。
首先，大力鼓勵(lì)創(chuàng)新。前文已經(jīng)簡要介紹，各地在規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐中已經(jīng)形成了多種創(chuàng)新模式，在還權(quán)賦能、資源激活、土地信托、家庭農(nóng)場(chǎng)、連片耕種、綜合經(jīng)營和農(nóng)業(yè)共營方面取得了非常好的成效。如四川崇州的農(nóng)業(yè)共營制，實(shí)現(xiàn)了包括制度創(chuàng)新、主體創(chuàng)新、理念創(chuàng)新和生產(chǎn)創(chuàng)新在內(nèi)的組合型創(chuàng)新，取得了較好的效果，也引起了較大的反響。地方政府應(yīng)繼續(xù)結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，使農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營能夠更好更快地發(fā)展，在此過程中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)造精神，鼓勵(lì)其他新型主體的現(xiàn)實(shí)訴求，使長期存在的零和博弈變?yōu)檎筒┺摹Ｖ档米⒁獾氖牵荒芤騽?chuàng)新而損害其他主體利益，如目前存在的治理便利化取向，形成了對(duì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的排斥，最終造成了侵害農(nóng)戶利益、削弱社區(qū)共同體和增加農(nóng)民對(duì)政府的不滿等不良后果。
其次，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需轉(zhuǎn)變管理職能、完善管理方式，適應(yīng)市場(chǎng)要素的進(jìn)入，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)不同的利益主體共同為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收貢獻(xiàn)各自的力量。村民自治組織應(yīng)該履行好發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)村民、承包主體、中介服務(wù)組織的功能。真正發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，厘清各主體的權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)禁外來主體架空村級(jí)自治組織，切實(shí)保障農(nóng)村治理中的經(jīng)濟(jì)權(quán)威、能力權(quán)威以及民主權(quán)威各自發(fā)揮相應(yīng)的作用，避免基層治理失序。
最后，規(guī)避尋租風(fēng)險(xiǎn)。正如前文所述，由于政府在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中起著至關(guān)重要的調(diào)節(jié)作用，村集體具有一定的自主權(quán)，承租人往往具有資本優(yōu)勢(shì)，幾項(xiàng)因素疊加，很容易導(dǎo)致尋租腐敗和設(shè)租行為。因此應(yīng)加大內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督力度，將農(nóng)地改革領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)問題納入重點(diǎn)范圍。更有甚者，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的資本與權(quán)力結(jié)盟對(duì)村莊的再造，嚴(yán)重地侵蝕了廣大農(nóng)民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，工商資本甚至凌駕于村民自治組織之上，成為農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際管理者。對(duì)此，應(yīng)明確區(qū)分農(nóng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的職責(zé)范圍，使其分別發(fā)揮政治和經(jīng)濟(jì)作用，嚴(yán)格控制可能出現(xiàn)的權(quán)錢結(jié)盟、尋租設(shè)租以及對(duì)村民自治造成的沖擊。
4.再分配能力提升：促進(jìn)權(quán)利與利益均衡。
在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等農(nóng)村改革中，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位，政府再分配能力的提升有助于促進(jìn)主體間權(quán)利與利益的均衡，對(duì)于將土地流轉(zhuǎn)給工商資本的農(nóng)民而言，其后續(xù)發(fā)展、社會(huì)保障等問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r(shí)的關(guān)注，特別是在農(nóng)業(yè)治理的“去社區(qū)化”與“去小農(nóng)化”形勢(shì)下，發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)強(qiáng)化資源的再分配能力尤為重要。健全的公共服務(wù)是再分配能力的主要抓手，建立和完善公共服務(wù)體系是農(nóng)地制度改革的有力保障，社會(huì)保障和公用服務(wù)有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，同時(shí)也有助于維護(hù)流動(dòng)農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)利。我們認(rèn)為，健全農(nóng)民公共服務(wù)體系應(yīng)從以下幾方面入手：
首先是改革制度體制，破除均等化服務(wù)障礙。包括改革二元戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份平等；建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)利益共享；建立農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)財(cái)政支持機(jī)制，保證服務(wù)投入可持續(xù)。其次是厘清責(zé)任，建立合理的服務(wù)分工和財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。包括理順政府與政府、政府與社區(qū)的公共服務(wù)分工，建立科學(xué)的政府間公共服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，以合理的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和財(cái)權(quán)事權(quán)配置為基礎(chǔ)，依據(jù)政府間的公共服務(wù)職能分工，明晰各級(jí)政府間的支出責(zé)任。把社區(qū)納入整個(gè)公共服務(wù)體系的重要一環(huán)，重視基層社區(qū)作為公共服務(wù)平臺(tái)的作用，明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)支持的責(zé)任，并通過轉(zhuǎn)移支付提供相應(yīng)財(cái)力，保證社區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合。再次，村社獨(dú)立，還原基層自治空間，發(fā)揮社區(qū)在公共服務(wù)中的應(yīng)有作用。要盡快剪除政社合一的“長尾巴”，明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行村社分離，政經(jīng)分開，明確村集體組織與村民自治組織的邊界。最后，以民為本，構(gòu)建民眾需求利益表達(dá)機(jī)制。包括暢通居民表達(dá)渠道，重視民眾意愿的甄別和匯總等。
5.吸納與整合能力：促進(jìn)參與并協(xié)調(diào)偏好。
收集民意同時(shí)與治理能力提升的另一面向息息相關(guān)，即吸納與整合能力。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)過程中，最為核心的問題是在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、農(nóng)地制度優(yōu)化的目標(biāo)下兼顧不同主體的利益，吸納不同主體的意見并協(xié)調(diào)不同主體的偏好。我們認(rèn)為，吸納與整合能力的提升應(yīng)從以下幾方面入手：
首先是加強(qiáng)民意吸納，以多元主體共贏為皈依。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中，普通農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體、基層組織和地方政府都具有各自的利益考量，這就需要政府通過制度化的渠道不斷吸納來自各個(gè)方面的訴求，并在充滿異質(zhì)性的意向中找出最大公約數(shù)，以此實(shí)現(xiàn)多元主體共贏。在實(shí)踐中可參考江蘇無錫的“土地流轉(zhuǎn)信托制”，該地改革充分尊重了農(nóng)民的參與權(quán)利，發(fā)揚(yáng)了基層民主自治精神，農(nóng)民有了參與集體事務(wù)的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，村級(jí)管理民主化及集體事務(wù)的透明化程度不斷提升，“官民”矛盾、集體上訪等現(xiàn)象大為減少，村域社會(huì)實(shí)現(xiàn)了有序治理的和諧穩(wěn)定局面。土地信托模式下的土地流轉(zhuǎn)將帶來土地要素的優(yōu)化配置和經(jīng)營效率的大幅提高，農(nóng)民、土地經(jīng)營者和地方政府都會(huì)得到由土地集中帶來的集約化生產(chǎn)效益和土地增值的利益，有效實(shí)現(xiàn)了多元主體的共贏。
其次是協(xié)調(diào)主體偏好，以發(fā)展成果共享為目標(biāo)。從發(fā)展趨勢(shì)上看，綜合型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作或多主體農(nóng)業(yè)共營是主流方向，在此過程中如何協(xié)調(diào)主體偏好，實(shí)現(xiàn)成果共享是決策者必須回答的問題。在前期的探索中，黑龍江克山縣的“綜合經(jīng)營合作制”為我們提供了很好的樣板，通過采取堅(jiān)持土地入社，實(shí)行進(jìn)出自由、創(chuàng)新分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、推行一人一票，民主管理經(jīng)營、推行業(yè)績考核，實(shí)現(xiàn)按勞取酬以及擴(kuò)大合作聯(lián)合，抱團(tuán)勇闖市場(chǎng)等舉措（詳見前文），有效協(xié)調(diào)了省農(nóng)委、鄉(xiāng)村干部、合作社、農(nóng)戶及省域內(nèi)其他合作社的偏好，實(shí)現(xiàn)了抱團(tuán)發(fā)展，收益共享。
最后是加強(qiáng)政策整合，以決策高效執(zhí)行為保障。在以往的農(nóng)村各項(xiàng)改革中，均存在不同程度的政策抵牾、條塊分割、聯(lián)動(dòng)不強(qiáng)等問題。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)同樣受到多種政策的影響，也受到多個(gè)部門和主體的影響。在實(shí)踐中如何將各級(jí)各類涉農(nóng)政策擰成合力、提高決策的執(zhí)行效率尤為關(guān)鍵。在廣西玉林的探索中，建立了市縣聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同的工作機(jī)制，成立了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚改革合力，高位推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)工作任務(wù)。同時(shí)出臺(tái)了一系列政策文件，還聘請(qǐng)了多位專家作為玉林市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)顧問，與農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心建立了試驗(yàn)區(qū)跟蹤指導(dǎo)合作關(guān)系。由此可見，政策的整合需要從建立工作小組、聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制、加強(qiáng)部門對(duì)接、吸收專家意見等方面入手。
（四）銜接治理體系與能力的治理機(jī)制建構(gòu)
除治理體系和治理能力之外，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化和農(nóng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)注重治理機(jī)制的構(gòu)建，并使其貫穿于治理轉(zhuǎn)型的全過程，治理機(jī)制中內(nèi)含的特定手段和方式也將連接起治理體系和治理能力，從而促進(jìn)改革、推動(dòng)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，治理機(jī)制的建構(gòu)和完善應(yīng)從技術(shù)操作面向的協(xié)商民主和政策規(guī)范面向的制度體系入手。
1.加強(qiáng)協(xié)商民主。
隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和大規(guī)模持續(xù)性的人口流動(dòng)，中國鄉(xiāng)村由傳統(tǒng)的熟人社會(huì)向“半熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”大量出現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層自治組織與普通群眾之間的聯(lián)系紐帶斷裂，國家在鄉(xiāng)村社會(huì)的退場(chǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得農(nóng)村的公共性不斷消解，個(gè)體化趨勢(shì)上揚(yáng)，種種情況引致農(nóng)村民主選舉出現(xiàn)“有增長無發(fā)展”的內(nèi)卷化困境，具體表現(xiàn)為基層民主的“形式化”問題突出，缺乏實(shí)質(zhì)性發(fā)展；基層民主的主體嚴(yán)重缺位，群眾對(duì)公共事務(wù)的參與不充分。基于此，社區(qū)協(xié)商成為基層民主自治的生長點(diǎn)。選舉民主具有階段性、間斷性和單一性等特點(diǎn)，與之相對(duì)應(yīng)，協(xié)商民主具有常態(tài)性、全程性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，因此加快協(xié)商制度化建設(shè)，推進(jìn)民主政治的持續(xù)發(fā)展和良性運(yùn)行已逐漸成為共識(shí)[82]。
從技術(shù)操作的層面看，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的具體實(shí)踐中，湖北沙洋的探索具有較高的借鑒意義。沙洋的“按戶連片耕種”正是通過村民協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，是一種“社區(qū)本位的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營”，做到了對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)、對(duì)農(nóng)戶意志的尊重和對(duì)社區(qū)治理的維系，真正回應(yīng)了“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展和增進(jìn)社區(qū)成員的利益”這一基本要求。以此為參考，我們認(rèn)為加強(qiáng)協(xié)商民主要從事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)入手。事前協(xié)商主要針對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的承包細(xì)則（土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、承包年限、準(zhǔn)入條件等）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的經(jīng)營理念和發(fā)展規(guī)劃、多元主體共營的盈余分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等展開充分的討論，以此凝聚共識(shí)，確立各個(gè)主體一致認(rèn)可的操作方案；事中協(xié)商主要圍繞農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、專業(yè)化生產(chǎn)管理、農(nóng)戶退出機(jī)制和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合等方面進(jìn)行，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體水平；事后協(xié)商則主要在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期滿，或完成一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期之后進(jìn)行，通過事后協(xié)商進(jìn)一步調(diào)整主體間關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃。此外，協(xié)商的參與主體應(yīng)包含廣泛，除了直接利益相關(guān)者外，也可邀請(qǐng)指導(dǎo)部門、專家學(xué)者和其他第三方機(jī)構(gòu)的參與，以此不斷完善決策咨詢系統(tǒng)和提升決策質(zhì)量。
2.完善制度體系。
從政策規(guī)范的層面看，農(nóng)地規(guī)模背景下的治理轉(zhuǎn)型，既需要革除不適應(yīng)的既有制度，整合存量制度之間的關(guān)系，也要建構(gòu)新型制度。四川成都在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中堅(jiān)持“還權(quán)賦能市場(chǎng)化”模式，圍繞推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和退出，已制定了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格評(píng)估辦法、技術(shù)導(dǎo)則、機(jī)構(gòu)管理辦法等配套文件，22家評(píng)估機(jī)構(gòu)納入名錄庫管理，并總結(jié)推廣了多個(gè)環(huán)節(jié)的新模式，取得了較好的成效。在學(xué)習(xí)典型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制度體系建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：
（1）堅(jiān)持公正原則，兼顧不同階層利益訴求。資本下鄉(xiāng)所遭遇的村莊大部分是傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)型村莊，它們短期內(nèi)與外來企業(yè)發(fā)生了激烈碰撞，村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)由村莊—農(nóng)民變?yōu)楣尽Y本，公司替代村莊，成為一個(gè)橫亙?cè)趪遗c農(nóng)民之間的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)體。為了避免基層政府被資本所誘惑，應(yīng)積極規(guī)范土地規(guī)模化的相關(guān)流程，扶持中介組織，完善村民組織權(quán)能，健全社區(qū)民主機(jī)制，將公正原則貫徹到實(shí)處。
（2）防止治理主體非法占有公共利益。土地規(guī)模化意味著社區(qū)治理主體的多元性，多元性也可能使土地規(guī)模經(jīng)營流程的規(guī)范化成為難題。因此，基層政府要防止治理主體非法占有公共利益，積極明晰各主體的權(quán)責(zé)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)合理放權(quán)，村組織要健全民主，中介組織也要發(fā)揮監(jiān)督和調(diào)節(jié)功能，確保外來資本尊重流轉(zhuǎn)合同、農(nóng)民群體按約維權(quán)。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是治理的元主體，在積極協(xié)調(diào)各主體關(guān)系、積極放權(quán)的同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮及時(shí)補(bǔ)位的功用。
（3）促進(jìn)階層之間的互惠合作，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。除了社區(qū)治理主體的多元性以外，隨著土地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，村莊內(nèi)部出現(xiàn)更加明顯的階層分化。如何縮小因經(jīng)濟(jì)收入差距帶來的村莊內(nèi)部的心態(tài)“分裂”，如何避免因階層分化帶來的非均衡的村莊秩序和基層民主，地方實(shí)踐給出的答案是：健全社會(huì)保障體系，通過村集體的再分配調(diào)節(jié)收入差距，通過促進(jìn)階層之間的經(jīng)濟(jì)互惠合作強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通過協(xié)同治理方式強(qiáng)化社區(qū)關(guān)聯(lián)，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。
五、總結(jié)與討論
農(nóng)村問題之復(fù)雜，牽涉領(lǐng)域之廣闊，糾結(jié)歷史之煩瑣，是其他改革領(lǐng)域所罕見的。我國農(nóng)村土地制度是基層的政治、文化、社會(huì)制度相互交織、相互影響的正式與非正式制度之和[83]，并非某種純粹的經(jīng)濟(jì)制度。歷次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革除產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績效外，也產(chǎn)生了一定的社會(huì)效應(yīng)，這種社會(huì)效應(yīng)首先表現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化[84]。正是這種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的疊加與互動(dòng)使我們逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的深刻影響。
本文在梳理和述評(píng)已有研究成果的基礎(chǔ)上考察了我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，分析了其對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的影響，并最終提出了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營背景下的農(nóng)村治理優(yōu)化的對(duì)策建議。概言之，本文的意義或者需要進(jìn)一步說明的問題包括以下幾個(gè)方面：在材料上，本文經(jīng)過系統(tǒng)地梳理深描了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)生規(guī)模、區(qū)域分布、經(jīng)營主體及經(jīng)營形式，尤其是前兩項(xiàng)，目前的研究中缺乏總體上的數(shù)據(jù)支撐，本文的相關(guān)資料也許能夠促進(jìn)對(duì)這一問題的宏觀把握，使此類研究的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)更加清晰。在框架上，以上關(guān)聯(lián)機(jī)制的分析在“資本—資源”的框架下進(jìn)行，這是一種理想型的劃分，實(shí)踐中的產(chǎn)權(quán)改革對(duì)社區(qū)治理的影響要更為復(fù)雜、更為具體。事實(shí)上，這一框架能否厘清規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制尚待進(jìn)一步的討論與檢視，如果能夠進(jìn)一步完善，使本文的敘事更加流暢，邏輯更加嚴(yán)密，那么此框架的延展性也將得到有效的提升，即“資本—資源”的分析視角可以運(yùn)用到其他地權(quán)制度的變動(dòng)與農(nóng)村治理的關(guān)聯(lián)當(dāng)中。在完善路徑上，本文注重挖掘產(chǎn)權(quán)理論的治理意蘊(yùn)，從產(chǎn)權(quán)特性出發(fā)來調(diào)適治理體系，以期能夠抓住農(nóng)村治理的根源性因子。至此，我們也完成了一種理論融合的嘗試，即考察和檢視治理理論、產(chǎn)權(quán)理論與資本體系理論在分析農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的兼容性、適用性、解釋力和可能的限度。
不得不承認(rèn)，在研究過程中筆者深刻感受到了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村社區(qū)治理問題的復(fù)雜，當(dāng)前我國正處于政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的大轉(zhuǎn)型時(shí)期，“三農(nóng)問題”和“新三農(nóng)問題”依然嚴(yán)峻，新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在推進(jìn)過程中也面臨著種種難題。在這些問題當(dāng)中，土地制度各項(xiàng)交互因素的扭結(jié)[85]，也呼喚著有效的社區(qū)治理，但太多的問題糾纏在一起往往使人墜入迷思而難解其義，太多的線索交織在一處也常常讓人陷入困頓而不得其解。在本文中，規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)與其后的關(guān)聯(lián)機(jī)制部分聯(lián)系不夠緊密，全文較為宏觀的研究框架使得研究問題不夠聚焦和收斂，核心分析框架因理想型的初始設(shè)計(jì)而無法兼顧對(duì)現(xiàn)實(shí)細(xì)節(jié)的精致撰述。從這個(gè)意義上而言，本文還存在很大的提升空間，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解，如何進(jìn)一步厘清問題、優(yōu)化治理，還需要更扎實(shí)的學(xué)術(shù)理論積累和更豐富的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)觀察。
作者簡介：魏來，華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村研究》2018年卷
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