摘要：土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)民特性、權(quán)威結(jié)構(gòu)等治理生態(tài), 將現(xiàn)代性進(jìn)一步滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的細(xì)胞里, 同時(shí)也使鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)一步顯露。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于農(nóng)民的組織化水平, 組織化的農(nóng)民是土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ), 因此筆者在土地與治理相關(guān)性的基礎(chǔ)上, 分析土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響, 并試圖在創(chuàng)新治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的可能性, 以此來(lái)探究鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型問(wèn)題。
一、問(wèn)題的提出
土地作為農(nóng)村的基本生產(chǎn)要素, 它的每一次改革和變遷都對(duì)農(nóng)村的階層分化、經(jīng)濟(jì)利益、治理生態(tài)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響, 并由此形成了不同的鄉(xiāng)村治理模式。從傳統(tǒng)中國(guó)土地私有制下的士紳自治到建國(guó)初期土地集體化下的人民公社體制, 再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的村民自治, 土地與鄉(xiāng)村治理之間存在著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。改革開(kāi)放后隨著鄉(xiāng)村人口流動(dòng)和土地流轉(zhuǎn)的加快, 打破土地小塊經(jīng)營(yíng)格局, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的基礎(chǔ)上推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路。自1987年中共中央在5號(hào)文件中首次提出“有計(jì)劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)或合作農(nóng)場(chǎng), 也可以組織其他形式的專(zhuān)業(yè)承包, 以便探索土地集約經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)”, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)便開(kāi)始進(jìn)入理論視野與實(shí)踐領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)在土地的經(jīng)營(yíng)上要“發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)”, 并于2014年印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》、2016年印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》, 同時(shí)在資金上給予支持, 2017年中央財(cái)政安排資金230億元, 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在國(guó)家的引導(dǎo)和支持下, 土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以穩(wěn)步推進(jìn)。
土地經(jīng)營(yíng)格局的變化對(duì)鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)具有雙重意味:一重意味著原有的植根于小塊經(jīng)營(yíng)的治理基礎(chǔ)、治理方式、組織體系將會(huì)遇到新的適應(yīng)性問(wèn)題, 鄉(xiāng)村治理生態(tài)將發(fā)生緩慢且持續(xù)的變化, 治理中的新舊問(wèn)題交織, 矛盾愈加凸顯;另一重則意味著鄉(xiāng)村治理將迎來(lái)一個(gè)突破治理瓶頸的契機(jī), 利用這個(gè)契機(jī)可以重新整合治理資源, 創(chuàng)新治理體系, 擺脫治理困境。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn), 思考如何使鄉(xiāng)村治理模式與土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有效對(duì)接便尤為必要。
學(xué)者們對(duì)土地與政治、土地與治理曾有過(guò)大量論述, 在土地與政治的相關(guān)性上, 一些學(xué)者基于對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)的研究否認(rèn)了土地與政治的相關(guān)性, 認(rèn)為土地并不是村莊權(quán)力分配、權(quán)威身份獲得的依據(jù), 二者并不存在必然的因果關(guān)系[]。但更多的學(xué)者贊同土地與政治之間具有某種互動(dòng)關(guān)系, 黃宗智通過(guò)研究華北農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷, 提出土地?cái)?shù)量的持續(xù)流動(dòng)是掌握村莊政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[]。鄧大才從直接和間接兩個(gè)層面分析了小塊土地對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響, 認(rèn)為小塊土地不僅塑造了小農(nóng)的“五種性格”, 還通過(guò)利益機(jī)制、偏好機(jī)制、權(quán)威機(jī)制實(shí)現(xiàn)其政治效應(yīng)[]。在土地流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響上, 相關(guān)研究主要集中在三個(gè)方面:一是土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)變化研究;二是土地流轉(zhuǎn)引起的階層分化研究;三是土地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究。總體來(lái)看, 學(xué)界對(duì)土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理從宏觀與微觀上進(jìn)行了大量研究, 但對(duì)土地流轉(zhuǎn)后可能形成的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局及其與鄉(xiāng)村治理的互動(dòng)關(guān)聯(lián)尚未進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)分析。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于農(nóng)民的組織化水平, 組織化的農(nóng)民是連接土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與鄉(xiāng)村治理的重要結(jié)點(diǎn), 是土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ), 因此本文在土地與治理相關(guān)性的基礎(chǔ)上, 分析土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響, 并試圖在新治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的可能性, 以此來(lái)探究鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型問(wèn)題。
二、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)鄉(xiāng)村治理生態(tài)的影響
費(fèi)孝通先生用“鄉(xiāng)土性”一詞來(lái)概括傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的特性, 一方面說(shuō)明土地的重要性, 既是農(nóng)民的生活來(lái)源, 也是情感依托。另一方面也內(nèi)含著鄉(xiāng)村社會(huì)因土地而衍生出的一系列具有高度同質(zhì)性的行為習(xí)慣、倫理規(guī)范、心理認(rèn)知、交往規(guī)則, 這些構(gòu)成了異于其他社會(huì)群體的“地方性知識(shí)”, 并由此形成鄉(xiāng)村社會(huì)特有的治理權(quán)威和治理方式。鄉(xiāng)村社會(huì)雖在現(xiàn)代化進(jìn)程中持續(xù)變遷, 但土地的價(jià)值及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的隱性影響力和型塑力卻一直延續(xù)至今。從細(xì)碎化向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變, 某種程度上講, 土地經(jīng)營(yíng)格局的變化是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需求與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)相互磨合的產(chǎn)物, 最終在國(guó)家建設(shè)的邏輯演繹下得以確立和推行。長(zhǎng)期細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)以地緣和血緣限定了村莊范圍, 塑造了農(nóng)民的小農(nóng)性格、長(zhǎng)老權(quán)威和禮治秩序。當(dāng)這種經(jīng)營(yíng)格局被打破, 原有的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)也將隨之慢慢瓦解, 鄉(xiāng)村治理生態(tài)正在發(fā)生深刻變遷。
(一) 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)功能化:私與利交織的新“差序格局”
社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是個(gè)體在與社會(huì)其他成員互動(dòng)過(guò)程中形成的一種具有相對(duì)穩(wěn)定性、并將彼此聯(lián)結(jié)起來(lái)的關(guān)系體系, 每個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都有自己復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu), 依據(jù)重要程度可分為核心層、中層和外層, 個(gè)體與不同層次社會(huì)成員間結(jié)成的具體關(guān)系會(huì)對(duì)個(gè)體行為產(chǎn)生影響和限制作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是按照血緣和地緣原則, 以“己”為中心向外擴(kuò)展的“差序格局”, 在這個(gè)格局中個(gè)體以自我為中心, 即以“私”為中心, 形成了對(duì)親疏遠(yuǎn)近、上下尊卑的認(rèn)知, 并根據(jù)這一認(rèn)知, 對(duì)處于不同關(guān)系、結(jié)點(diǎn)的人采取有差異的行為方式, 這與儒家的倫理道德觀念十分吻合。隨著時(shí)代變遷, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破, 覆蓋范圍也因村莊邊界的開(kāi)放而擴(kuò)展, 但“私”的核心地位得以保留, 與此同時(shí), 曾一度被壓抑的對(duì)“利”的追求伴隨鄉(xiāng)村市場(chǎng)化的深入開(kāi)始增強(qiáng), 在工具理性的驅(qū)使下成為編織社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的另一中心。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分配”, 土地因此可以按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行流轉(zhuǎn), 經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民比起細(xì)碎化格局下的農(nóng)民在市場(chǎng)意識(shí)、種植技術(shù)、經(jīng)營(yíng)方式上已經(jīng)有了較大提升, 他們更懂得利用社會(huì)資源建構(gòu)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的風(fēng)險(xiǎn), 保證自己在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的優(yōu)勢(shì)地位, 會(huì)主動(dòng)以“利”為中心, 權(quán)衡利害, 確定與社會(huì)成員間的具體關(guān)系, 形成新的“差序格局”。以“私”與“利”為中心的新“差序格局”在序列分布上不再將血緣、地緣作為唯一的標(biāo)準(zhǔn), 如果說(shuō)傳統(tǒng)的“差序格局”更具內(nèi)向性, 那么新“差序格局”則逐步向外, 經(jīng)濟(jì)往來(lái)頻繁、能互惠互利、擁有某種資源的人更容易進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)且占據(jù)重要序列位置, 甚至可以超越某些血緣關(guān)系, 網(wǎng)絡(luò)的寬度正在逐漸增加。不過(guò)也應(yīng)注意到, 新“差序格局”在穩(wěn)定性上不如傳統(tǒng)的“差序格局”, 呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)變化性, 一旦利害關(guān)系出現(xiàn)變動(dòng), 序列布局就會(huì)隨之變化, 并可能從網(wǎng)絡(luò)退出。當(dāng)利益越來(lái)越被重視, 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的功能性也愈發(fā)凸顯, 從而影響農(nóng)民的一系列行為選擇, 依靠傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和序列標(biāo)準(zhǔn)治理鄉(xiāng)村的方式將會(huì)難以為繼。
(二) 農(nóng)民再社會(huì)化:思想與行為的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型
“社會(huì)化”原本是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念, 《社會(huì)科學(xué)大詞典》將其定義為“一個(gè)通過(guò)社會(huì)互動(dòng), 學(xué)習(xí)社會(huì)生活的能力和本領(lǐng), 使自己成為一個(gè)合格的社會(huì)成員的過(guò)程”。在完成了從自然人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)化過(guò)程后, 一旦客觀環(huán)境發(fā)生了巨大變化, 社會(huì)成員會(huì)對(duì)自己的生活方式重新進(jìn)行調(diào)適, 形成新的觀念、行為、規(guī)則、生活知識(shí)以適應(yīng)環(huán)境, 即人的“再社會(huì)化”。鄉(xiāng)村政治研究將社會(huì)化與再社會(huì)化概念引進(jìn)來(lái), 用以分析現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民特性, 特別是思想與行為新舊模式的更替。徐勇、鄧大才教授按照小農(nóng)與社會(huì)化的結(jié)合程度將小農(nóng)歷史分為傳統(tǒng)小農(nóng)時(shí)期、商品化小農(nóng)時(shí)期、社會(huì)化小農(nóng)時(shí)期和完全競(jìng)爭(zhēng)小農(nóng)時(shí)期, 認(rèn)為社會(huì)化小農(nóng)是“與外界世界交往密切、融入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)化程度比較高, 但是經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較小的農(nóng)民、農(nóng)戶?！盵4]89由此可知, 社會(huì)化小農(nóng)有兩個(gè)顯著特征:社會(huì)化程度較高、經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)改變了土地的經(jīng)營(yíng)格局, 農(nóng)民將不再是僅擁有小塊土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的小農(nóng), 小農(nóng)固有的特質(zhì)隨著鄉(xiāng)土環(huán)境的變遷逐漸被解構(gòu), 農(nóng)民的思想與行為經(jīng)受更深層次的現(xiàn)代化洗禮, 開(kāi)始以農(nóng)民而不是小農(nóng)身份進(jìn)行再社會(huì)化的過(guò)程。盡管這一過(guò)程尚處于初始階段, 但面對(duì)邊界開(kāi)放、各種要素不斷流動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)的新鄉(xiāng)土社會(huì), 農(nóng)民在社會(huì)互動(dòng)中一方面開(kāi)始接觸、了解并由排斥到逐漸接受新的鄉(xiāng)土環(huán)境, 進(jìn)一步學(xué)習(xí)現(xiàn)代文化與生活技能, 另一方面對(duì)思想觀念與行為方式進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整, 創(chuàng)造出適應(yīng)新環(huán)境的文化與習(xí)慣。從事規(guī)模化土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民不僅視土地為生存手段, 更是一份事業(yè), 是實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的手段, 他們更敏感于市場(chǎng)信息和游戲規(guī)則, 會(huì)主動(dòng)關(guān)注、熟悉相關(guān)政策、制度、法律規(guī)范, 篩選與己相關(guān)的內(nèi)容, 明晰自己享有的權(quán)益, 在理性評(píng)估利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)后盡可能合理規(guī)劃生產(chǎn)活動(dòng), 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中更顯游刃有余, 而不再是完全的被操控者, 他們的見(jiàn)識(shí)、能力催生了具有一定現(xiàn)代特性的思想與行為偏好, 理性化與利潤(rùn)最大化是其重要標(biāo)識(shí), 鄉(xiāng)村新的意義機(jī)制正在生成。
(三) 鄉(xiāng)村權(quán)威多元分化:魅力型權(quán)威與法理型權(quán)威并存
權(quán)威往往具有使他人自愿服從的能力, 韋伯依據(jù)權(quán)威的不同來(lái)源, 將權(quán)威分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類(lèi)型。傳統(tǒng)型權(quán)威憑借傳統(tǒng)的力量如習(xí)俗、慣例來(lái)維持權(quán)威地位, 魅力型權(quán)威依靠個(gè)人超凡的能力使別人追隨, 法理型權(quán)威則源于法律和規(guī)章制度的正當(dāng)性。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)威同質(zhì)性較強(qiáng), 基本上屬于韋伯所說(shuō)的傳統(tǒng)型權(quán)威, 在傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)通過(guò)“禮治”便可保證鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。這類(lèi)權(quán)威在鄉(xiāng)村發(fā)展史上曾發(fā)揮過(guò)重要作用, 調(diào)解糾紛、聚合村落、承襲傳統(tǒng), 但它的一個(gè)最大局限就在于一旦傳統(tǒng)文化式微, 血緣、地緣的核心聯(lián)結(jié)地位被打破, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)威的影響力也會(huì)隨之衰落, 而這一狀況在鄉(xiāng)村開(kāi)啟市場(chǎng)化進(jìn)程后已經(jīng)出現(xiàn)。鄉(xiāng)村權(quán)威逐步分化為多種類(lèi)型, 既有因頭腦靈活、經(jīng)營(yíng)得當(dāng)先富起來(lái)的經(jīng)濟(jì)能人, 也有因擁有某種專(zhuān)業(yè)知識(shí)、德行備受尊敬的職業(yè)能人, 如鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生, 同時(shí)還有經(jīng)村民選舉掌握村莊治理權(quán)的政治能人, 如村書(shū)記、村主任。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)后誕生了一批種植大戶, 進(jìn)一步擴(kuò)充了鄉(xiāng)村權(quán)威的后備力量, 一些種植大戶已經(jīng)在村莊具有一定影響力, 成為新鄉(xiāng)村權(quán)威。按照韋伯的權(quán)威理論, 政治能人通過(guò)法定程序、村民的正式授權(quán)獲得權(quán)威地位, 職權(quán)和責(zé)任都有明確的法律規(guī)定, 權(quán)威的影響力來(lái)自村民對(duì)相關(guān)法律的認(rèn)同, 是典型的法理型權(quán)威。其他能人主要依靠自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、專(zhuān)業(yè)能力擁有影響力, 屬于魅力型權(quán)威。這就突破了傳統(tǒng)單一同質(zhì)的權(quán)威結(jié)構(gòu), 各權(quán)威主體以不同的權(quán)威資源進(jìn)入權(quán)威體系, 在資源、利益和影響力上展開(kāi)多元博弈。作為新鄉(xiāng)村權(quán)威, 土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種植大戶收入可觀、社會(huì)資本較深厚, 且因土地而與鄉(xiāng)村存在更為緊密的聯(lián)系, 他們有更強(qiáng)烈的意愿參與到村莊治理中, 政治參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)都明顯有所提升, 并希望在村莊獲得更多的話語(yǔ)權(quán), 由魅力型權(quán)威轉(zhuǎn)為法理型權(quán)威, 擁有合法的權(quán)力地位。對(duì)于人口流動(dòng)性較大、大量能人流失的鄉(xiāng)村社會(huì), 土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶被土地相對(duì)穩(wěn)定地固定在鄉(xiāng)村, 是權(quán)威體系的中堅(jiān)力量, 在村莊公共事務(wù)、村莊整合上將發(fā)揮更大的作用。魅力型權(quán)威與法理型權(quán)威的共存、互相轉(zhuǎn)化、利益聯(lián)結(jié)、分化與組合不斷重構(gòu)著鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu), 并可能繼續(xù)引領(lǐng)農(nóng)民的階層分化, 進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
三、農(nóng)民組織化:土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下鄉(xiāng)村治理的基石
現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)多中心治理, 通過(guò)“去政府中心化”, 鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到治理過(guò)程中, 實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理的癥結(jié)就在于農(nóng)民組織化水平低, 農(nóng)民一直如一口袋馬鈴薯般分散, 既增加了治理成本, 也弱化了農(nóng)民聲音, 農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)群體的力量難以彰顯, 自治權(quán)流于形式或被異化, 抑制了農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理生態(tài)的變遷, 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與原有治理方式之間的矛盾日益突出, 鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)一步顯露, 而其根本出路就是農(nóng)民的組織化。
(一) 農(nóng)民組織化是擺脫行政過(guò)度干預(yù)的重要內(nèi)生力量
村民自治是農(nóng)民的自主創(chuàng)造, 但其全面推行卻是國(guó)家政策和強(qiáng)制力運(yùn)作的結(jié)果。這就使村民自治具有一種國(guó)家建構(gòu)性, 從一開(kāi)始就在與國(guó)家權(quán)力的博弈中處于弱勢(shì)地位, 不僅需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù), 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”, 而且“村財(cái)鄉(xiāng)管”, 村民自治在財(cái)政上完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付, 甚至有些地區(qū)連村主任候選人也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)選定。誠(chéng)然, 行政干預(yù)在指導(dǎo)和監(jiān)督村民自治活動(dòng)上有其必要性, 但不受限制的過(guò)度干預(yù)卻只能壓制鄉(xiāng)村自治性, 剝奪自治權(quán)。從村莊內(nèi)部來(lái)講, 造成這一局面的一個(gè)重要原因是村莊內(nèi)生力量薄弱, 不能有效抑制行政權(quán)力的強(qiáng)制介入。土地經(jīng)營(yíng)格局的變遷轉(zhuǎn)變了小農(nóng)狹隘的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念, 農(nóng)民對(duì)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化有了更深層的理解和向往, 在“經(jīng)濟(jì)需求”導(dǎo)向下農(nóng)民的合作與組織意愿更為迫切, 直接推進(jìn)以農(nóng)民合作社為代表的農(nóng)民組織的發(fā)展實(shí)踐。農(nóng)民組織化是對(duì)單個(gè)農(nóng)民力量最有力的整合, 農(nóng)民的集體觀念、合作意識(shí)被重新喚醒, 農(nóng)民的個(gè)人利益經(jīng)過(guò)組織內(nèi)部的博弈、凝練, 整合為組織的普遍利益, 得到了最充分的表達(dá)與實(shí)現(xiàn), 對(duì)組織的歸屬感與認(rèn)同感大為增強(qiáng)。這種內(nèi)生的農(nóng)民組織具有較強(qiáng)的資源動(dòng)員能力和村民影響力, 憑借這些社會(huì)資本在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域可以增加對(duì)話籌碼, 擁有更多話語(yǔ)權(quán)和自主權(quán), 擺脫對(duì)行政力量的過(guò)分依賴, 也促使行政機(jī)關(guān)收縮權(quán)力邊界, 改變權(quán)力姿態(tài), 由命令式向?qū)υ捠睫D(zhuǎn)型, 同時(shí)消除對(duì)農(nóng)民自治能力的偏見(jiàn), 對(duì)村民自治敢于“放手”。
(二) 農(nóng)民組織化是優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)力量
村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是法律所規(guī)定的進(jìn)行村莊治理的自治組織。但現(xiàn)實(shí)卻是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議流于形式, 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)形同虛設(shè), 村民委員會(huì)成為唯一對(duì)村莊進(jìn)行治理、擁有實(shí)際治理權(quán)的自治組織。由于能夠?qū)Υ迕裎瘑T會(huì)進(jìn)行監(jiān)督與制約的權(quán)力組織和監(jiān)督組織雙重失效, 村委會(huì)主任的貪腐現(xiàn)象屢禁不止。土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步增加了村莊的顯性和隱性利益, 村民委員會(huì)作為主要的治理主體主導(dǎo)或直接參與利益的分配, 在關(guān)乎全體村民利益的重大問(wèn)題上極可能徇私和權(quán)力濫用。單一的農(nóng)民缺少制衡村民委員會(huì)的力量, 參與訴求也容易被忽視, 無(wú)法制衡村民委員會(huì)的治理權(quán)力, 而組織化的農(nóng)民在規(guī)模、行動(dòng)目標(biāo)、方式上能產(chǎn)生更大的社會(huì)效應(yīng), 農(nóng)民內(nèi)部的親密度、信任度有利于農(nóng)民采取集體行動(dòng), 進(jìn)而與村民委員會(huì)進(jìn)行更有效的互動(dòng)。這種互動(dòng)一方面形成對(duì)治理權(quán)力的規(guī)范與制約, 填補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中缺失的監(jiān)督部分, 另一方面促進(jìn)自治組織的自我提升與完善, 將農(nóng)民組織化參與行為形成的隱形壓力轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)化的動(dòng)力。農(nóng)民組織化在治理權(quán)力與農(nóng)民之間建立了自然的連接, 正成為具有相對(duì)自主性的治理主體, 推動(dòng)鄉(xiāng)村多元共治格局的形成。
(三) 農(nóng)民組織化是維護(hù)農(nóng)民利益的重要保障力量
農(nóng)民一直被認(rèn)為是“權(quán)利的弱者”, 既缺乏維護(hù)自身利益的力量, 也沒(méi)有有效的權(quán)利保障機(jī)制。歷史上曾有過(guò)的成功維權(quán)的經(jīng)歷, 一個(gè)共同點(diǎn)就是農(nóng)民被組織了起來(lái)?！盀榱藢?shí)現(xiàn)權(quán)利, 大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需?！盵5]特別是在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)開(kāi)始后, 農(nóng)村勞動(dòng)力大幅減少, 且老人、婦女、兒童居多, “不惹事”的思維邏輯使其遇到侵權(quán)事件時(shí)總是習(xí)慣性地能忍則忍, 放棄主張自己的合法權(quán)益, 具有較大的保守性、包容性。究其原因, 一是缺少帶頭人, 二是力量薄弱, 三是缺乏維權(quán)的意識(shí)和知識(shí)。原子化的農(nóng)民很難僅靠自身力量維護(hù)合法權(quán)益, 一旦農(nóng)民組織起來(lái), 個(gè)體利益便有了組織庇護(hù), 可以給侵權(quán)者以威懾, 阻止侵權(quán)的發(fā)生。即使發(fā)生侵權(quán)事件, 也可以以組織的名義占據(jù)談判的優(yōu)勢(shì)地位, 爭(zhēng)取合理補(bǔ)償。農(nóng)民組織化作為一個(gè)無(wú)法忽視的力量, 使農(nóng)民與政府、農(nóng)民與自治組織、農(nóng)民與利益集團(tuán)的溝通更為順暢、高效, 降低了對(duì)話成本, 也促使農(nóng)民通過(guò)現(xiàn)代的契約形式建立與其他社會(huì)主體的信任關(guān)系, 獲得更加可靠的權(quán)益保障。在土地進(jìn)入市場(chǎng)流通后, 附加在土地上的價(jià)值不斷增加, 各種利益主體的博弈更為激烈, 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生, 影響農(nóng)民的生產(chǎn)與收入, 因此提高農(nóng)民的組織化水平能較好地約束隨意侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為, 有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
四、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型:以農(nóng)民組織化提升為依托
土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)民特性、權(quán)威結(jié)構(gòu)等治理生態(tài), 將現(xiàn)代性進(jìn)一步滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的細(xì)胞里, 在細(xì)胞的裂變和新陳代謝中給鄉(xiāng)村治理提出了兩大難題:一是更趨理性化的村莊如何整合;二是更趨現(xiàn)代化的治理需求如何滿足。鄉(xiāng)村治理被要求在新的基礎(chǔ)上加速轉(zhuǎn)型、優(yōu)化。問(wèn)題在于如何轉(zhuǎn)型?轉(zhuǎn)型的支撐點(diǎn)在哪里?亨廷頓指出現(xiàn)代政治共同體“應(yīng)當(dāng)在‘橫向’上能將社會(huì)群體加以融合, 在‘縱向’上能把社會(huì)和經(jīng)濟(jì)階級(jí)加以同化?！盵6]366意即通過(guò)組織來(lái)完成群體融合和階級(jí)同化, 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的目標(biāo)。組織已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的基本單位。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型也需要首先在新的治理生態(tài)中尋求農(nóng)民組織化的路徑, 以內(nèi)部的整合為依托推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
(一) 農(nóng)民組織化的現(xiàn)實(shí)困境
隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn), 我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量已由2005年的74 554萬(wàn)人減少到2017年的57 660萬(wàn)人, 而據(jù)工商總局統(tǒng)計(jì), 截至2017年7月底, 我國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已達(dá)到193.3萬(wàn)家, 入社農(nóng)戶超過(guò)1億戶[7], 農(nóng)民組織化水平穩(wěn)步提升。但也不能不看到, 農(nóng)民合作組織存在內(nèi)部機(jī)制不完善、資金周轉(zhuǎn)不暢、市場(chǎng)應(yīng)對(duì)能力不足、運(yùn)營(yíng)困難等問(wèn)題, 一些合作組織甚至是只有社長(zhǎng)一人的“空心社”, 農(nóng)民組織化仍然任重道遠(yuǎn)。農(nóng)民組織化面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在:
首先, 外部行政驅(qū)動(dòng)不規(guī)范。從國(guó)家建構(gòu)的角度來(lái)講, 農(nóng)民組織化可以避免國(guó)家直接面對(duì)單個(gè)農(nóng)民, 有利于降低國(guó)家治理鄉(xiāng)村的成本, 符合國(guó)家需要鄉(xiāng)村持續(xù)穩(wěn)定的治理目標(biāo)。因此在宏觀層面國(guó)家會(huì)提供政策上的便利、制度上的保障和資金上的支持, 在微觀層面會(huì)由基層行政機(jī)關(guān)具體落實(shí), 為農(nóng)民組織化提供有針對(duì)性的指導(dǎo)和服務(wù)。然而在實(shí)踐中行政力量的“引導(dǎo)作用”卻有著多樣表現(xiàn)。第一種是“政績(jī)型”, 將農(nóng)民組織化程度納入對(duì)基層政府的考核范圍, 出于政績(jī)考慮, 基層政府便將合作組織成立數(shù)量作為任務(wù)攤派給所管轄的各個(gè)村, 大量空心社由此產(chǎn)生。第二種是“強(qiáng)勢(shì)型”, 基層政府強(qiáng)勢(shì)介入, 以強(qiáng)制力組建合作組織, 并規(guī)定了具體的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容, 如蓋多少大棚, 種什么作物, 農(nóng)民組織完全喪失了獨(dú)立性。第三種是“懈怠型”, 基層政府并不熱衷于農(nóng)民合作組織的發(fā)展, 對(duì)國(guó)家有關(guān)扶持政策的執(zhí)行大打折扣, 不指導(dǎo)、不服務(wù)、不作為。事實(shí)上, 國(guó)家的引導(dǎo)和支持對(duì)農(nóng)民組織化初期的成長(zhǎng)與發(fā)育十分必要, 但因缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)具體履職情況的規(guī)范和監(jiān)督而影響了行政力量的外部驅(qū)動(dòng)作用。
其次, 內(nèi)部生發(fā)動(dòng)力不足。鄉(xiāng)村內(nèi)部的生發(fā)動(dòng)力源于農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)知, 源于農(nóng)民之間、農(nóng)民與鄉(xiāng)村的關(guān)聯(lián)度, 從鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看, 這個(gè)動(dòng)力明顯不足。一是農(nóng)民對(duì)組織化有一定顧慮。傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的斷裂弱化了農(nóng)民的村莊共同體意識(shí), 愈發(fā)理性化的農(nóng)民主要以能否帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益作為被組織化的基本標(biāo)準(zhǔn), 如果看不到任何實(shí)惠, 便會(huì)持續(xù)觀望, 不會(huì)主動(dòng)參與。此外, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包以來(lái), 農(nóng)民一直以家戶為單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng), 整個(gè)過(guò)程相對(duì)獨(dú)立、自由, 一旦被組織化, 勢(shì)必會(huì)有一定的組織規(guī)章, 行為會(huì)受到組織的約束, 一貫行動(dòng)自由的農(nóng)民一時(shí)很難接受這種變化。二是帶頭人匱乏。能夠?qū)⑥r(nóng)民組織起來(lái)的人必然是深得農(nóng)民信任、眼界開(kāi)闊、閱歷豐富、有能力、有魄力、有擔(dān)當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村能人。他們的動(dòng)員是組織農(nóng)民的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村雖不乏各類(lèi)能人, 但能人的流動(dòng)性較強(qiáng), 且一些能人只專(zhuān)注于自己的經(jīng)濟(jì)利益, 并不愿承擔(dān)更多的組織責(zé)任, 在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)民組織化的內(nèi)生力乏力。
(二) 農(nóng)民組織化提升與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型并不是要廢棄“自治”, 而是要進(jìn)行更深層次的自治, 抹去現(xiàn)在更多的“他治”“準(zhǔn)行政化”的色彩。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的農(nóng)民經(jīng)過(guò)再社會(huì)化有著更高的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí), 對(duì)鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了更多的需求, 顯然已經(jīng)不是單純的行政介入可以滿足的。歷史經(jīng)驗(yàn)表明, 農(nóng)民總是有這樣一種能力, “會(huì)創(chuàng)造一些自己的組織形式來(lái)滿足自己”[8]265, 新的治理生態(tài)再次催促創(chuàng)新農(nóng)民組織形式, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
首先, 系統(tǒng)整合村民自治組織。村民自治組織是法定的組織農(nóng)民、進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織形式, 經(jīng)過(guò)多年發(fā)展, 已經(jīng)形成具有龐大組織數(shù)量、相對(duì)完備的組織架構(gòu)和規(guī)章制度的體系, 對(duì)農(nóng)民組織化發(fā)揮了重要作用。但村民自治組織自身存在的層級(jí)與服務(wù)“碎片化”問(wèn)題一定程度上弱化了其組織功能。按照法律規(guī)定, 我國(guó)村民自治組織的設(shè)置是在行政村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì), 其下以自然村、屯劃分為若干個(gè)村民小組。以現(xiàn)在行政村的千人規(guī)模要對(duì)人數(shù)如此眾多的農(nóng)民進(jìn)行動(dòng)員、組織難度較大, 服務(wù)也難以惠及每個(gè)農(nóng)民, 因此有必要以功能為導(dǎo)向, 兼顧土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)狀況、利益關(guān)聯(lián)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素重新整合村民自治組織, 賦予農(nóng)民社會(huì)關(guān)聯(lián)度更高的村民小組以更大的自主權(quán), 增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的組織網(wǎng)絡(luò)彈性, 將農(nóng)民更有效地納入到組織體系中, 促進(jìn)村民自治組織回歸“以農(nóng)民為中心”的應(yīng)然本性。
其次, 多元?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民組織。除村民自治組織外, 我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)目前還形成了市場(chǎng)邏輯運(yùn)作下的經(jīng)濟(jì)合作類(lèi)組織和文化邏輯運(yùn)作下的文化娛樂(lè)類(lèi)組織, 但從實(shí)際效果看, 都不同程度地存在行政依賴性或組織渙散性, 在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域缺乏影響力, 不足以成為治理主體之一。農(nóng)民組織的發(fā)展還是應(yīng)堅(jiān)持走“內(nèi)源式發(fā)展”的道路, 充分在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的環(huán)境下發(fā)掘鄉(xiāng)村新的合作資本, 在愈發(fā)具有現(xiàn)代特性的農(nóng)民間建立以新土地情感、新關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的組織合作機(jī)制。同時(shí)注意鄉(xiāng)村能人的留住和后續(xù)培養(yǎng)問(wèn)題, 特別是新崛起的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)能人, 一方面以政策制度保障其土地權(quán)益, 另一方面引導(dǎo)、鼓勵(lì)其在鄉(xiāng)村社會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任, 建立以能人為核心的符合農(nóng)民需求的農(nóng)民組織, 帶動(dòng)更多農(nóng)民自愿加入。
最后, 加強(qiáng)農(nóng)民組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)同共治?！皡f(xié)商的終極目的是為了追求公共利益最大化”[], 農(nóng)民組織嵌入鄉(xiāng)村治理體系, 從根本上打破了村民委員會(huì)一元主體的權(quán)力格局, 進(jìn)一步優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu), 促進(jìn)對(duì)話、協(xié)商等治理方式的運(yùn)用, 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化水平。形成這種多元主體參與的協(xié)同共治局面需要先在制度上搭建各方平等參與、對(duì)話、協(xié)商的平臺(tái), 明確參與主體身份, 確定民主規(guī)則、參與事項(xiàng)及流程, 更為重要的是在農(nóng)民組織間進(jìn)行合理的分工、分權(quán), 形成正式治理組織與非正式治理組織之間的制衡, 防止互相爭(zhēng)權(quán), 將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分置, 使各治理主體既有限合作, 又分工制約, 實(shí)現(xiàn)以組織整合農(nóng)民、以協(xié)商達(dá)成共識(shí)、以分權(quán)制衡彼此的鄉(xiāng)村治理局面。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年06期
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