中國的改革開放偉大事業(yè)是通過土地制度的改革拉開帷幕的，也因?yàn)橥恋刂贫鹊牟粩喔母锖屯晟迫〉昧司薮蟮某晒Α５仡欉@四十年來的土地制度改革，究竟什么是經(jīng)驗(yàn)，什么是教訓(xùn)，什么是基本經(jīng)驗(yàn)，什么只是特殊階段的“策略性制度安排”，人們并沒有形成共識，依然存在很多分歧和爭論，因此有必要進(jìn)行專門的總結(jié)和分析。
一、土地產(chǎn)權(quán)制度的重建
眾所周知，1950年代中后期，特別是人民公社體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步建立后，土地的資產(chǎn)屬性被取消。雖然各種各樣的自然人和社會組織依然在使用著土地，但他們只是按照政府和公社的計(jì)劃使用土地資源而已，并不對土地享有受法律所保障的穩(wěn)定的土地權(quán)利。
在農(nóng)村，直到1970年代末，人民公社體制所允諾的繁榮和富裕也并沒有實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民反而是經(jīng)歷了二十年的持久貧困和饑餓。最終，基層的農(nóng)民不得不冒著坐牢的風(fēng)險尋求對人民公社體制進(jìn)行變革。不過，變革的起點(diǎn)并不是土地產(chǎn)權(quán)制度，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營管理體制問題，之所以這樣說，是因?yàn)樽畛醯摹按蟀伞薄鞍a(chǎn)到組”探索，農(nóng)民爭取到的只是根據(jù)自己的時間、經(jīng)驗(yàn)和興趣在集體土地上自由耕作的權(quán)利，并不是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但隨著理論界研究的推動和決策者的支持，土地產(chǎn)權(quán)制度在1984年左右成為了改革的重點(diǎn)，具體的標(biāo)志就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步建立。在這項(xiàng)制度之下，農(nóng)民先是獲得了債權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)，隨后土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)涵不斷的發(fā)展，最終在2007年《物權(quán)法》頒布之后，該項(xiàng)權(quán)利成長為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)（用益物權(quán)）。今天回頭來看，1980年代中期之前的農(nóng)村改革之所以能夠取得成功，特別是糧食產(chǎn)量的不斷增長和農(nóng)民生活水平的改善，關(guān)鍵就在于財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在土地領(lǐng)域的發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)了集體土地“所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)”的“兩權(quán)分離”。
城市里的土地制度改革要比農(nóng)村晚一些，但其與農(nóng)村土地制度改革的邏輯是一致的，而且對中國乃至世界的影響要更大。在1987年代中期，城市經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是對外開放，引進(jìn)域外先進(jìn)的知識、技術(shù)、生產(chǎn)線以及資本，然而要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)就需要解決兩個方面的難題。其一，引進(jìn)先進(jìn)的知識、技術(shù)、生產(chǎn)線需要資本；其二，域外資本的投資最終都需要一定的土地空間來進(jìn)行落地實(shí)施。在香港愛國企業(yè)家（比如霍英東、包玉剛等）的建議和啟發(fā)之下土地使用權(quán)的有償出讓成了同時解決這兩個難題的突破口。
1987年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津等6個城市進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。一個月之后，深圳率先將一塊8858平方米的土地有償出讓，出讓期限為20年。1988年4月12日，為了適應(yīng)改革開放的客觀要求，七屆全國人大一次會議通過了兩條憲法修正案。第一修正案要求在憲法第11條中增加“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”的規(guī)定。第二修正案要求將第10條第4款修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
二、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重建構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎
雖然今天的人們對于上述歷史發(fā)展已經(jīng)耳熟能詳，但上述改革的重要意義尚沒有被充分地肯定。在筆者看來，憲法第一修正案和第二修正案的偉大之處在于，它們作為“孿生條款”不僅為私營經(jīng)營在中國的發(fā)展提供了法律空間和物理空間，更為重要的是，它們還通過私營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和國有土地使用權(quán)制度的建立，為改革開放后中國城市和現(xiàn)代工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展奠定了最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
要充分理解這一點(diǎn)，就必須對經(jīng)濟(jì)增長的原因有所了解。通常來說，經(jīng)濟(jì)的增長有“投資、消費(fèi)和外貿(mào)”三架馬車，但是在改革開放初期的中國，無論是國家還是公民都比較貧困，對外貿(mào)易也因?yàn)椤拔母铩备蓴_、生產(chǎn)力的低下等諸多原因規(guī)模較小。因此當(dāng)時發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“點(diǎn)火器”，只能是擴(kuò)大外資和國內(nèi)民間資本的投資。然而一項(xiàng)投資決策的做出，除了要考慮生產(chǎn)過程中的投資成本與收益比以及市場的其他風(fēng)險，還要考慮投資地的土地產(chǎn)權(quán)制度安排以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。如果某個國家或地區(qū)只允許土地租賃合同有效期不能超過一年，或者雖然合同有效期可以設(shè)定為很長的期限但合同不能得到有效地執(zhí)行，那么除了小規(guī)模的輕工業(yè)或服務(wù)業(yè)外，其他領(lǐng)域的投資都會繞過此地。
1990年代的中國，并沒有像俄羅斯或東歐社會主義國家迅速進(jìn)行土地私有化改革，但是中國所建立的國有土地“所有權(quán)—使用權(quán)”兩權(quán)分離機(jī)制同樣解決了投資者的信心和產(chǎn)權(quán)保障問題。具體來說，根據(jù)《土地管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）所建立的具體土地產(chǎn)權(quán)制度，公民、法人和其他組織雖然不能獲得永久性的土地所有權(quán)，但是他們可以有償獲得穩(wěn)定且長期（50-70年）的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且這種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)可以獲得法律強(qiáng)有力的保護(hù)，更為重要的是，相關(guān)法律還賦予了國有建設(shè)用地使用權(quán)以及國有土地上的房屋等附著物的抵押權(quán)，從而可以吸引和鼓勵金融機(jī)構(gòu)快速跟進(jìn)到土地財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)楦鞣N各樣的土地權(quán)利人提供金融貸款，由此形成了以土地開發(fā)為核心的建設(shè)、生產(chǎn)和消費(fèi)機(jī)制。具體表現(xiàn)為，政府、企業(yè)以及城市商品房的購買者，都可以以國有土地使用權(quán)及其地上附著物進(jìn)行抵押從而獲得進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)和消費(fèi)升級的金融資金。
有人將這種經(jīng)濟(jì)起步模式和發(fā)展模式總結(jié)為“以地生財(cái)”。這種總結(jié)很形象，但并不準(zhǔn)確。因?yàn)檫@里的“地”并不是泛指“土地資源”，也不是指“政府低征高賣獲得財(cái)政收入”，而是指我國在改革開放的初期，將財(cái)產(chǎn)權(quán)制度重新擴(kuò)展到土地資源的開發(fā)和利用領(lǐng)域，恢復(fù)了土地的資產(chǎn)和資本屬性，從而點(diǎn)燃了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引擎”，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會財(cái)富的增加。
雖然上述結(jié)論并非是偉大的洞見，但卻常常被人誤解或者忽視。比如，有一種意見認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)在過去四十年間快速發(fā)展的主要原因在于“（當(dāng)時）有廉價的勞動力和土地”而不在于其他方面。這種習(xí)慣性的認(rèn)識有一定的道理，但卻流于表面，因?yàn)槠潆y以回答“改革開放之前中國同樣存在這兩個要素但經(jīng)濟(jì)卻沒有快速發(fā)展”以及“其他國家也有廉價的勞動力和土地但經(jīng)濟(jì)卻沒有快速發(fā)展”等問題。還有一種意見認(rèn)為，土地財(cái)政為中國的城市化建立了“最初的信用”，中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”。這種認(rèn)識看上去頗具解釋力，但實(shí)際上充滿了謬誤，因?yàn)橹袊^去四十年快速的城市化、工業(yè)化和信息化提供最初信用機(jī)制的并不是土地資源本身，更不是“以國家壟斷土地一級市場和低征高賣為基礎(chǔ)的土地財(cái)政”，而是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。之所以這樣說，是因?yàn)樵谥袊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，真正給人們（特別是給金融機(jī)構(gòu)）以投資信心的信用機(jī)制，并不是政府自身的信用，而是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及其所蘊(yùn)含的內(nèi)在資本價值。只有理解這一點(diǎn)，我們才能理解為何中國的金融機(jī)構(gòu)愿意（并樂于）接受來自地方政府、土地開發(fā)商、普通工商業(yè)企業(yè)以及購房者以國有建設(shè)用地使用權(quán)及其地上附著物為抵押的貸款申請。
如果上述結(jié)論可以成立的話，那么人們就可以發(fā)現(xiàn)，中國過去四十年快速的城市化、工業(yè)化和信息化，并不是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)理論無法解釋的、獨(dú)一無二的、史無前例的“特例”，其也沒有推翻現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)為投資提供信心，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供信用基礎(chǔ)”的基本框架。中國改革開放四十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)是“在土地等領(lǐng)域重建了財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，并以此為基礎(chǔ)整合了勞動力和土地價格低廉的優(yōu)勢，并通過在國際經(jīng)濟(jì)分工中合理定位實(shí)現(xiàn)了自身的發(fā)展”，而不是其他方面。
當(dāng)然，現(xiàn)行土地法所建立的“政府對土地的低征高賣和以地生財(cái)”模式，確實(shí)對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了極為重要的作用，但這種“重要作用”并非一些論者所說的“中國城市偉大成就背后的真正秘密”，因?yàn)槠渲皇菫槭袌龈咝Вǖ灰欢ê蠎棥⒐┨峁┝司哂虚L期且穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的建設(shè)用地，而不是為市場的擴(kuò)展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一基礎(chǔ)性制度。
請注意，筆者并不是說中國改革開放四十年的土地制度改革毫無特色可言。事實(shí)上，如果人們不帶著有色眼鏡來觀察中國的發(fā)展，那么就可以更加公允地將中國土地制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步總結(jié)為“只要認(rèn)真對待產(chǎn)權(quán)制度的層次性，在所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上建立長期且穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，市場經(jīng)濟(jì)制度同樣可以建立，經(jīng)濟(jì)同樣可以得到快速發(fā)展”，而那種認(rèn)為“除非建立土地私有制才能發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)識則完全是一種教條主義或意識形態(tài)的偏見，中國的實(shí)踐證明，社會主義生產(chǎn)資料公有制與市場經(jīng)濟(jì)是可以兼容的。
三、土地制度改革所存在的問題
當(dāng)然，在談到中國土地制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)時，我們也不得不客觀評價和充分估計(jì)現(xiàn)行土地制度中所存在的問題。從總體上來看，相關(guān)問題主要集中在以下兩個方面：
其一，雖然我國通過“所有權(quán)-使用權(quán)”的兩權(quán)分離，在土地領(lǐng)域重建了財(cái)產(chǎn)權(quán)制度并推動了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但在現(xiàn)行的土地制度之下，真正能夠被稱為是“獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)”或者具有財(cái)產(chǎn)價值的土地使用權(quán)主要是“國有建設(shè)用地使用權(quán)”。通過這種以“國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和抵押”為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，政府確實(shí)積累了大量的資金來快速提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和更多的公共服務(wù)，國內(nèi)商品房的建設(shè)和供應(yīng)緊缺問題確實(shí)得到了緩解，但是在這個過程中，同樣出現(xiàn)了城市攤大餅發(fā)展、政府征收權(quán)力不受控制、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴房地產(chǎn)業(yè)等諸多問題。特別是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)超出常規(guī)的迅猛發(fā)展，不但對其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重的擠壓，而且當(dāng)其與金融系統(tǒng)深度結(jié)合之后還極大地加劇了國家金融的風(fēng)險。
其二，由于集體建設(shè)用地領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)權(quán)制度沒有得到真正建立，加之“土地征收過程中的公共利益”這一要件被虛置，廣大的農(nóng)民和農(nóng)村無法通過“土地自主城市化分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果”，由此在一定程度上導(dǎo)致了地域性和結(jié)構(gòu)性的城鄉(xiāng)貧富分化以及鄉(xiāng)村的普遍衰敗和貧困。土地和空間資源的低效利用和浪費(fèi)，也影響了國內(nèi)消費(fèi)（特別是農(nóng)民和城市中低收入階層）需求和消費(fèi)能力的提升。
正是因?yàn)槿绱耍h的十八大以來，中央所確定的全面深化改革目標(biāo)要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長對于房地產(chǎn)業(yè)的依賴，并希望通過“大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)”來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；在土地制度領(lǐng)域，要求打破“國家對土地一級市場的壟斷”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，從而促進(jìn)土地和空間資源更加合理的利用，并確保農(nóng)民和城市中低收入階層也可以公平分享中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。對此，我們應(yīng)當(dāng)不折不扣地落實(shí)。
作者單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動態(tài)》2018年第五期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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