發(fā)端于1978年的中國農(nóng)村改革，已經(jīng)走過了40年的發(fā)展歷程。回顧這段改革發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村改革的核心是通過政策創(chuàng)新，激發(fā)了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的活力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的巨大發(fā)展。農(nóng)村政策創(chuàng)新不僅成為中國政策轉(zhuǎn)型發(fā)展的“試驗田”，還成為了中國政策改革的“標(biāo)本”。
近十年來，中國政策過程所具有的獨特性，已獲得了國內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。以德國學(xué)者韓博天(Sebastian Heilmann)等為代表，從追溯中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭中的政策實踐，總結(jié)出“政策試點”在政策過程中的重要性，提出這是中國獨具特色的經(jīng)驗。為此，他進一步提出“分級制政策實驗”(experimentation under hierarchy)概念，利用“政策試點”和“以點帶面”建構(gòu)了更立體的中國政策過程分析工具。但我們在分析農(nóng)村政策試點案例中，一個顯而易見的事實是，并非所有的政策試點都成功并得到推廣。因而需要追問的是：不同類型的政策試點得以成功的關(guān)鍵機制是什么？影響一項政策試點繼續(xù)擴散的因素又是什么？
農(nóng)村政策試點是農(nóng)村政策制定過程中的一個中間環(huán)節(jié)。杜潤生曾將新時期我國農(nóng)村政策過程形容為“農(nóng)村改革并沒有一幅事先描繪好的藍圖。它是在農(nóng)民、基層干部、地方政府和中央等各個層次、各個方面的互動過程中完成的”。而韓博天所提出的“分級制政策實驗”也正是圍繞中央和地方在政策試點中的不同分工展開，基于“中央—地方”互動的政策試點解釋更接近于中國政策創(chuàng)新的實踐。近十年來，部分基于個案的研究已開始驗證這一模型。
梅賜琪等人通過1992—2003年間《人民日報》的報道進行定量分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政策試點的發(fā)起者：中央(包括國務(wù)院和中央部委)發(fā)起的政策試點占37.81%，省級政府發(fā)起的占37.51%；基層發(fā)起的政策試點占到了28.97%。特別是在農(nóng)村政策領(lǐng)域，由中央(包括國務(wù)院和中央部委)發(fā)起的政策試點大約占25%，地方發(fā)起的政策試點大約占到75%。
為了進一步分析中央和地方在政策試點中的不同分工，從“誰是最初問題和方案的提出者”；并且從“最初政策推動的路徑”，來建構(gòu)農(nóng)村政策試點的兩大類型：即需求拉動型和供給推動型(見表1)。
我們選擇兩個典型個案來分析需求拉動型政策試點：一是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。從2006年開始，寶雞市開始探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2007年7月，陜西省寶雞市在216個村開始實施自行設(shè)計的《寶雞市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》試點工作，主要通過實行縣級統(tǒng)籌、個人繳費、集體補助、財政補貼相結(jié)合的方式籌集資金，全部記入農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶。同時規(guī)定只要家庭成員按規(guī)定參保繳費，參保繳費起始年滿60周歲的老人不繳費，就可按規(guī)定領(lǐng)取每月至少60元的養(yǎng)老金。寶雞市的試點成效，很快得到了人力資源與社會保障部的關(guān)注，并于2007年11月列為全國第一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)。2008年，中央黨校第44期省部級干部進修班農(nóng)村養(yǎng)老保險課題組、全國政協(xié)、人力資源與社會保障部等部門對寶雞試點進行調(diào)研，認(rèn)為“新型農(nóng)保寶雞模式”是比較成功的，在全國具有推廣價值。寶雞市先行先試所取得的經(jīng)驗，得到了中央政府的直接肯定，2009年6月24日，國務(wù)院常務(wù)會議決定自2009年起，啟動“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”試點，提出在全國選擇10%的縣(市、區(qū))試點新的農(nóng)民社會養(yǎng)老計劃。2009年9月又出臺《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。國家為每個新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。年滿60周歲農(nóng)民，都將享受到政府發(fā)放的普惠式養(yǎng)老金。這一新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方案，吸納了寶雞市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點改革的成功經(jīng)驗，在操作性內(nèi)容基本上與寶雞市的試點方案相一致。從寶雞新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點來看，寶雞市是政策試點方案的提出者，政策過程的最初主要路徑是自下而上。進一步分析寶雞新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革，可以發(fā)現(xiàn)寶雞地方試點經(jīng)驗如何被中央政府關(guān)注并吸納是需求拉動型政策試點形成的關(guān)鍵，否則地方試點的結(jié)果只能是自行試點自行消失。
二是農(nóng)村稅費改革。農(nóng)村稅費改革源于安徽省。安徽省政府參事何開蔭從1985年開始關(guān)注農(nóng)村稅費問題，呼吁農(nóng)村稅費改革，他因此也被稱為“農(nóng)村稅費改革第一人”。1988年，他發(fā)表《農(nóng)村第二步改革出路何在》一文，呼吁把對農(nóng)村的合理收費用稅的形式固定下來，從規(guī)范農(nóng)村稅費征收辦法入手減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1989年新華社的內(nèi)參和《半月談》內(nèi)部版連續(xù)報道了他的想法，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)和政策研究部門的高度重視。何開蔭提出的試驗方案在得到安徽省主要領(lǐng)導(dǎo)肯定之后，1992年冬，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)開始稅費改革試驗。這一試驗受到農(nóng)民的好評。1993年底，安徽省太和縣吸取渦陽縣新興鎮(zhèn)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在全縣范圍內(nèi)進行農(nóng)村稅費改革試驗。1998年，財政部等相關(guān)部門專程到安徽了解情況。1998年10月召開的十五屆三中全會是一個分界線。農(nóng)村稅費制度改革被列為改革重點內(nèi)容。以此為起點，農(nóng)村稅費改革由基層的自發(fā)實驗，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿拥娜中愿母铩Ｔ诳偨Y(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院有關(guān)部門對試點方案微調(diào)后，確定安徽省作為全國第一個農(nóng)村稅費改革試點省份，正式啟動了農(nóng)村稅費改革工作。2000年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》。2001年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，提出要在總結(jié)安徽等地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作。2002年3月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，將試點擴大到16個省(直轄市、自治區(qū))。2005年第十屆全國人大常委會第十九次會議決定《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，標(biāo)志著我國全面取消了農(nóng)業(yè)稅。
從安徽農(nóng)村稅費改革來看，基層仍是政策試點方案的提出者，農(nóng)村稅費改革從一個鎮(zhèn)開始試驗，再擴展到一個縣、一個省，然后在全國擴展，直至取消農(nóng)業(yè)稅。基層試點地區(qū)方案一旦被中央及其相關(guān)部門采納，就可以促進地方政策試點的經(jīng)驗定型，提煉出可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗，才能進入到“以點帶面”階段。
我們也同樣選擇兩個典型個案來分析供給推動型政策試點：一是農(nóng)村改革試驗區(qū)試點。1987年1月，中共中央5號文件《把農(nóng)村改革引向深入》中提出，可在一個市(地區(qū))、一個縣的范圍內(nèi)，按照改革方案進行實際試驗，其主要目的是由領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，在試驗的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的章程和法規(guī)，使政策具體化、完善化。該試點最初由原中央農(nóng)村政策研究室管理并舉行政策業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，1990年之后由農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。在中央的試點方案中，明確中央各有關(guān)部門對試驗區(qū)要適當(dāng)放權(quán)，允許突破某些現(xiàn)行政策和體制，以利試驗與探索。之后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)備案的農(nóng)村試驗區(qū)達30個，分布在全國21個省、自治區(qū)、直轄市，包括160個縣級單位，覆蓋總?cè)丝谶_8120萬。先后推出了20 多個試驗主題和上百個試驗項目，直接推動了農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基層專業(yè)性合作、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系建設(shè)等相關(guān)政策的改革。從農(nóng)村改革試驗區(qū)試點來看，中央政府是政策試點方案的提出者，政策過程的最初路徑是自上而下。進一步分析農(nóng)村改革試驗區(qū)改革，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村改革試驗區(qū)方案比較原則性，通過鼓勵試驗區(qū)在改革統(tǒng)派購制度、搞活農(nóng)村金融、完善雙層經(jīng)營、發(fā)展多種形式的經(jīng)濟聯(lián)合等方面開展探索，如玉林、新鄉(xiāng)等試驗區(qū)率先探索糧食購銷體制改革，為形成1990年全國“穩(wěn)購、壓銷、提價、包干”的糧改方案和此后進行的購銷同價改革，找到了更具體的方法和措施。
二是農(nóng)村供銷合作社綜合改革試點。2015年3月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)表了《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》，提出著力構(gòu)建聯(lián)合社機關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系，形成社企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的雙線運行機制。為此，積極穩(wěn)妥推進供銷合作社綜合改革試點，努力形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。從農(nóng)村供銷合作社綜合改革試點來看，中央提出的綜合改革方案更具有宏觀性和指導(dǎo)性。在之后的兩年試點中，浙江首先探索出了在省、市、縣、鄉(xiāng)四級組建“三位一體”農(nóng)合聯(lián)體系，把供銷社的流通優(yōu)勢、專業(yè)社的生產(chǎn)優(yōu)勢、信用社的資金優(yōu)勢有效整合，實現(xiàn)了大組織大平臺與小組織小農(nóng)戶的對接。山東也探索出“農(nóng)民外出打工、供銷社為農(nóng)民打工”服務(wù)模式，在全省建成1012處為農(nóng)服務(wù)中心，為農(nóng)戶提供全托管和半托管服務(wù)，促進了適度規(guī)模經(jīng)營，托管后平均每畝增收節(jié)支200元以上，農(nóng)民還能打工種地兩不誤，很受歡迎。至今土地托管已推廣到全國20多個省，托管面積1億畝。可以看到，供給推動型政策試點并不需要對試點目標(biāo)進行試錯，其首要任務(wù)是為中央的試點方案找到尋找更具體的實施方法和措施，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，進一步完善實施方案，其本質(zhì)是一種政策制定的過程。通過這一過程，還有利于決策層消除分歧、控制政策風(fēng)險、擴大改革共識，又為在后試點階段由點到面的政策擴散打下基礎(chǔ)，有利于政策的執(zhí)行。
總之，供給推動型和需求拉動型兩種政策試點都包含了政策創(chuàng)新與政策擴散的兩個連續(xù)過程，進一步對比政策創(chuàng)新階段，具有不同的形成機制(見表2)。
供給拉動型和需求推動型政策試點成功后，試點方案都要進入到“由點到面”的擴散階段，這個階段本質(zhì)上是執(zhí)行階段。已有的研究強調(diào)輿論宣傳所起的作用，但這很難說明為什么在后試點階段中，全面鋪開的第二輪試點地區(qū)有這么高的積極性去實施中央布置的統(tǒng)一實施方案。究竟是什么因素去推動基層“爭當(dāng)試點”？
一是選擇性政績賦予說。長期以來，為了有突顯的政績，一度出現(xiàn)爭當(dāng)“試點地區(qū)和單位”的“帶帽子”現(xiàn)象，這是地方政府政治錦標(biāo)賽體制和基層政府選擇性執(zhí)行所產(chǎn)生的必然結(jié)果。政策試點必然會帶來局面的突破，在試點政績最大化，而試點風(fēng)險最小化下，爭奪成為試點地區(qū)和單位是基層政府一種理性的行為選擇。對于上級主管部門來說，選擇試點地區(qū)和單位是一種自由裁量的結(jié)果，一方面確強調(diào)試點地區(qū)和單位應(yīng)具備較好的試點基礎(chǔ)和條件，另一方面通過試點地區(qū)和單位的選擇，表達的是對下級領(lǐng)導(dǎo)的信任，更重要的是對選為試點地區(qū)和單位以往政策執(zhí)行表現(xiàn)的“褒獎”。
二是政策試點紅利說。政策試點通常都有各種優(yōu)惠政策、配套項目，甚至還有補貼等。如作為2000年安徽作為農(nóng)業(yè)稅費改革的第一個試點省份，需要在三年內(nèi)逐步減少直至取消農(nóng)業(yè)稅。據(jù)安徽省財政部門的數(shù)據(jù)測算，改革后，全省減收13.11億元。基層推行試點的積極性降低，試點陷入困境。2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉(zhuǎn)移支付。2001年又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。2002年以后農(nóng)村稅費改革試點得以繼續(xù)擴大，其中試點經(jīng)費補貼是關(guān)鍵因素。又如2009年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定2009年在全國10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2009年新農(nóng)保政策試點初期，國家有10.7億投入到全國10%的試點縣。來自中央的試點經(jīng)費可以有效地激勵試點執(zhí)行者。吳怡頻和陸簡研究結(jié)果也表明：試點經(jīng)費由地方試點單位主要承擔(dān)不利于試點實施。缺乏中央補貼和激勵使地方政府會面臨經(jīng)費負(fù)擔(dān)，其試點意愿可能受到影響。
農(nóng)村政策試點這種改革方式體現(xiàn)了中央政府選擇控制與地方政府主動創(chuàng)新的微妙結(jié)合，地方的創(chuàng)新精神可以被有機地融合到中央所主導(dǎo)的政策決策過程中，由此政策試點一直被視為農(nóng)村改革的有效政策工具，今后要保持政策試點的創(chuàng)新性、有效性，需要關(guān)注目前在政策試點實踐中表現(xiàn)出來的兩個效應(yīng)：
一是農(nóng)村政策試點類型“不平衡發(fā)展”效應(yīng)。近年來，隨著農(nóng)村改革逐漸駛向深水區(qū)，“頂層設(shè)計”和“全局性”等全新改革理念的提出，農(nóng)村改革“靠單兵突進”難以奏效，強調(diào)農(nóng)村改革的綜合性強，必須通過樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計來實現(xiàn)。因而政策試點所處的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了根本性的變化，觀察近五年來政策試點類型數(shù)量的結(jié)構(gòu)性變化：一方面隨著供給拉動型政策試點獲得重視，政策試點類型數(shù)量越多，產(chǎn)生的影響也就越大。另一方面需求拉動型政策試點數(shù)量相對減少，產(chǎn)生的影響也就越小。供給拉動型政策試點成為主導(dǎo)的試點類型后，一是農(nóng)村政策試點遵循至上而下的路徑，采取統(tǒng)一的試點方案，會導(dǎo)致政策試點同質(zhì)化的效果，同時政策學(xué)習(xí)和各種信息傳播手段對試點的傳播也加速了同質(zhì)化效果的形成。二是農(nóng)村改革從整體謀劃和頂層設(shè)計出發(fā)，更強調(diào)的是對試點方案的執(zhí)行，會導(dǎo)致政策試點過程中對基層和農(nóng)民參與的屏蔽化，容易忽視基層干部的創(chuàng)造性，忽視農(nóng)村參與的能動性，由此造成目前政策試點的“上熱下冷”的問題。
二是農(nóng)村政策試點激勵的“自我抵消”效應(yīng)。從政策過程實踐上看，政策試點與西方國家傳統(tǒng)的政策過程不同，是先于立法的一種“行政試驗”。但隨著改革開放以來農(nóng)村各項制度建設(shè)進程的持續(xù)推進，相關(guān)法律法規(guī)體系已漸趨完善。這樣一來，在存有完備政策體系的改革領(lǐng)域，政策試點的突破目標(biāo)就有可能面臨著與某一現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問題。而在各種政策試點方案中，“突破現(xiàn)行體制和政策”就遇到“如何契合法治”直接挑戰(zhàn)，還出現(xiàn)政策試點所取得的突破性效果越好，就面臨越不依法行政這一困局。在供給拉動型政策試點中，一方面政策試點單位可獲得來自政策試點紅利和政績方面的正向激勵，另一面也來自對現(xiàn)行法律法規(guī)相違背可能產(chǎn)生負(fù)面后果的反向激勵，這一激勵“自我抵消”會減少基層推動政策試點的動力，造成在政策試點上的“懶政”現(xiàn)象和長期“試而不決”的問題。
作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院 教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
