發(fā)端于1978年的中國(guó)農(nóng)村改革，已經(jīng)走過(guò)了40年的發(fā)展歷程。回顧這段改革發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村改革的核心是通過(guò)政策創(chuàng)新，激發(fā)了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的活力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大發(fā)展。農(nóng)村政策創(chuàng)新不僅成為中國(guó)政策轉(zhuǎn)型發(fā)展的“試驗(yàn)田”，還成為了中國(guó)政策改革的“標(biāo)本”。
近十年來(lái)，中國(guó)政策過(guò)程所具有的獨(dú)特性，已獲得了國(guó)內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。以德國(guó)學(xué)者韓博天(Sebastian Heilmann)等為代表，從追溯中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中的政策實(shí)踐，總結(jié)出“政策試點(diǎn)”在政策過(guò)程中的重要性，提出這是中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)。為此，他進(jìn)一步提出“分級(jí)制政策實(shí)驗(yàn)”(experimentation under hierarchy)概念，利用“政策試點(diǎn)”和“以點(diǎn)帶面”建構(gòu)了更立體的中國(guó)政策過(guò)程分析工具。但我們?cè)诜治鲛r(nóng)村政策試點(diǎn)案例中，一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，并非所有的政策試點(diǎn)都成功并得到推廣。因而需要追問(wèn)的是：不同類(lèi)型的政策試點(diǎn)得以成功的關(guān)鍵機(jī)制是什么？影響一項(xiàng)政策試點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)散的因素又是什么？
農(nóng)村政策試點(diǎn)是農(nóng)村政策制定過(guò)程中的一個(gè)中間環(huán)節(jié)。杜潤(rùn)生曾將新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村政策過(guò)程形容為“農(nóng)村改革并沒(méi)有一幅事先描繪好的藍(lán)圖。它是在農(nóng)民、基層干部、地方政府和中央等各個(gè)層次、各個(gè)方面的互動(dòng)過(guò)程中完成的”。而韓博天所提出的“分級(jí)制政策實(shí)驗(yàn)”也正是圍繞中央和地方在政策試點(diǎn)中的不同分工展開(kāi)，基于“中央—地方”互動(dòng)的政策試點(diǎn)解釋更接近于中國(guó)政策創(chuàng)新的實(shí)踐。近十年來(lái)，部分基于個(gè)案的研究已開(kāi)始驗(yàn)證這一模型。
梅賜琪等人通過(guò)1992—2003年間《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道進(jìn)行定量分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政策試點(diǎn)的發(fā)起者：中央(包括國(guó)務(wù)院和中央部委)發(fā)起的政策試點(diǎn)占37.81%，省級(jí)政府發(fā)起的占37.51%；基層發(fā)起的政策試點(diǎn)占到了28.97%。特別是在農(nóng)村政策領(lǐng)域，由中央(包括國(guó)務(wù)院和中央部委)發(fā)起的政策試點(diǎn)大約占25%，地方發(fā)起的政策試點(diǎn)大約占到75%。
為了進(jìn)一步分析中央和地方在政策試點(diǎn)中的不同分工，從“誰(shuí)是最初問(wèn)題和方案的提出者”；并且從“最初政策推動(dòng)的路徑”，來(lái)建構(gòu)農(nóng)村政策試點(diǎn)的兩大類(lèi)型：即需求拉動(dòng)型和供給推動(dòng)型(見(jiàn)表1)。
我們選擇兩個(gè)典型個(gè)案來(lái)分析需求拉動(dòng)型政策試點(diǎn)：一是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。從2006年開(kāi)始，寶雞市開(kāi)始探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2007年7月，陜西省寶雞市在216個(gè)村開(kāi)始實(shí)施自行設(shè)計(jì)的《寶雞市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》試點(diǎn)工作，主要通過(guò)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌、個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式籌集資金，全部記入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。同時(shí)規(guī)定只要家庭成員按規(guī)定參保繳費(fèi)，參保繳費(fèi)起始年滿60周歲的老人不繳費(fèi)，就可按規(guī)定領(lǐng)取每月至少60元的養(yǎng)老金。寶雞市的試點(diǎn)成效，很快得到了人力資源與社會(huì)保障部的關(guān)注，并于2007年11月列為全國(guó)第一個(gè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)。2008年，中央黨校第44期省部級(jí)干部進(jìn)修班農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)課題組、全國(guó)政協(xié)、人力資源與社會(huì)保障部等部門(mén)對(duì)寶雞試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為“新型農(nóng)保寶雞模式”是比較成功的，在全國(guó)具有推廣價(jià)值。寶雞市先行先試所取得的經(jīng)驗(yàn)，得到了中央政府的直接肯定，2009年6月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定自2009年起，啟動(dòng)“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)，提出在全國(guó)選擇10%的縣(市、區(qū))試點(diǎn)新的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃。2009年9月又出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。國(guó)家為每個(gè)新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)的資助，地方政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入個(gè)人賬戶。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。年滿60周歲農(nóng)民，都將享受到政府發(fā)放的普惠式養(yǎng)老金。這一新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案，吸納了寶雞市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在操作性內(nèi)容基本上與寶雞市的試點(diǎn)方案相一致。從寶雞新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)來(lái)看，寶雞市是政策試點(diǎn)方案的提出者，政策過(guò)程的最初主要路徑是自下而上。進(jìn)一步分析寶雞新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，可以發(fā)現(xiàn)寶雞地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)如何被中央政府關(guān)注并吸納是需求拉動(dòng)型政策試點(diǎn)形成的關(guān)鍵，否則地方試點(diǎn)的結(jié)果只能是自行試點(diǎn)自行消失。
二是農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革源于安徽省。安徽省政府參事何開(kāi)蔭從1985年開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題，呼吁農(nóng)村稅費(fèi)改革，他因此也被稱(chēng)為“農(nóng)村稅費(fèi)改革第一人”。1988年，他發(fā)表《農(nóng)村第二步改革出路何在》一文，呼吁把對(duì)農(nóng)村的合理收費(fèi)用稅的形式固定下來(lái)，從規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征收辦法入手減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1989年新華社的內(nèi)參和《半月談》內(nèi)部版連續(xù)報(bào)道了他的想法，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)和政策研究部門(mén)的高度重視。何開(kāi)蔭提出的試驗(yàn)方案在得到安徽省主要領(lǐng)導(dǎo)肯定之后，1992年冬，安徽省渦陽(yáng)縣新興鎮(zhèn)開(kāi)始稅費(fèi)改革試驗(yàn)。這一試驗(yàn)受到農(nóng)民的好評(píng)。1993年底，安徽省太和縣吸取渦陽(yáng)縣新興鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試驗(yàn)。1998年，財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)專(zhuān)程到安徽了解情況。1998年10月召開(kāi)的十五屆三中全會(huì)是一個(gè)分界線。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革被列為改革重點(diǎn)內(nèi)容。以此為起點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革由基層的自發(fā)實(shí)驗(yàn)，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿?dòng)的全局性改革。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)試點(diǎn)方案微調(diào)后，確定安徽省作為全國(guó)第一個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份，正式啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》。2001年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，提出要在總結(jié)安徽等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。2002年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，將試點(diǎn)擴(kuò)大到16個(gè)省(直轄市、自治區(qū))。2005年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，標(biāo)志著我國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅。
從安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)看，基層仍是政策試點(diǎn)方案的提出者，農(nóng)村稅費(fèi)改革從一個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)始試驗(yàn)，再擴(kuò)展到一個(gè)縣、一個(gè)省，然后在全國(guó)擴(kuò)展，直至取消農(nóng)業(yè)稅。基層試點(diǎn)地區(qū)方案一旦被中央及其相關(guān)部門(mén)采納，就可以促進(jìn)地方政策試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)定型，提煉出可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗(yàn)，才能進(jìn)入到“以點(diǎn)帶面”階段。
我們也同樣選擇兩個(gè)典型個(gè)案來(lái)分析供給推動(dòng)型政策試點(diǎn)：一是農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)。1987年1月，中共中央5號(hào)文件《把農(nóng)村改革引向深入》中提出，可在一個(gè)市(地區(qū))、一個(gè)縣的范圍內(nèi)，按照改革方案進(jìn)行實(shí)際試驗(yàn)，其主要目的是由領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，在試驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的章程和法規(guī)，使政策具體化、完善化。該試點(diǎn)最初由原中央農(nóng)村政策研究室管理并舉行政策業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，1990年之后由農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。在中央的試點(diǎn)方案中，明確中央各有關(guān)部門(mén)對(duì)試驗(yàn)區(qū)要適當(dāng)放權(quán)，允許突破某些現(xiàn)行政策和體制，以利試驗(yàn)與探索。之后經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)備案的農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)達(dá)30個(gè)，分布在全國(guó)21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，包括160個(gè)縣級(jí)單位，覆蓋總?cè)丝谶_(dá)8120萬(wàn)。先后推出了20 多個(gè)試驗(yàn)主題和上百個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目，直接推動(dòng)了農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基層專(zhuān)業(yè)性合作、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)等相關(guān)政策的改革。從農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)來(lái)看，中央政府是政策試點(diǎn)方案的提出者，政策過(guò)程的最初路徑是自上而下。進(jìn)一步分析農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)改革，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)方案比較原則性，通過(guò)鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)在改革統(tǒng)派購(gòu)制度、搞活農(nóng)村金融、完善雙層經(jīng)營(yíng)、發(fā)展多種形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合等方面開(kāi)展探索，如玉林、新鄉(xiāng)等試驗(yàn)區(qū)率先探索糧食購(gòu)銷(xiāo)體制改革，為形成1990年全國(guó)“穩(wěn)購(gòu)、壓銷(xiāo)、提價(jià)、包干”的糧改方案和此后進(jìn)行的購(gòu)銷(xiāo)同價(jià)改革，找到了更具體的方法和措施。
二是農(nóng)村供銷(xiāo)合作社綜合改革試點(diǎn)。2015年3月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)表了《關(guān)于深化供銷(xiāo)合作社綜合改革的決定》，提出著力構(gòu)建聯(lián)合社機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系，形成社企分開(kāi)、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的雙線運(yùn)行機(jī)制。為此，積極穩(wěn)妥推進(jìn)供銷(xiāo)合作社綜合改革試點(diǎn)，努力形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。從農(nóng)村供銷(xiāo)合作社綜合改革試點(diǎn)來(lái)看，中央提出的綜合改革方案更具有宏觀性和指導(dǎo)性。在之后的兩年試點(diǎn)中，浙江首先探索出了在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)組建“三位一體”農(nóng)合聯(lián)體系，把供銷(xiāo)社的流通優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)社的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)、信用社的資金優(yōu)勢(shì)有效整合，實(shí)現(xiàn)了大組織大平臺(tái)與小組織小農(nóng)戶的對(duì)接。山東也探索出“農(nóng)民外出打工、供銷(xiāo)社為農(nóng)民打工”服務(wù)模式，在全省建成1012處為農(nóng)服務(wù)中心，為農(nóng)戶提供全托管和半托管服務(wù)，促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，托管后平均每畝增收節(jié)支200元以上，農(nóng)民還能打工種地兩不誤，很受歡迎。至今土地托管已推廣到全國(guó)20多個(gè)省，托管面積1億畝。可以看到，供給推動(dòng)型政策試點(diǎn)并不需要對(duì)試點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行試錯(cuò)，其首要任務(wù)是為中央的試點(diǎn)方案找到尋找更具體的實(shí)施方法和措施，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善實(shí)施方案，其本質(zhì)是一種政策制定的過(guò)程。通過(guò)這一過(guò)程，還有利于決策層消除分歧、控制政策風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大改革共識(shí)，又為在后試點(diǎn)階段由點(diǎn)到面的政策擴(kuò)散打下基礎(chǔ)，有利于政策的執(zhí)行。
總之，供給推動(dòng)型和需求拉動(dòng)型兩種政策試點(diǎn)都包含了政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散的兩個(gè)連續(xù)過(guò)程，進(jìn)一步對(duì)比政策創(chuàng)新階段，具有不同的形成機(jī)制(見(jiàn)表2)。
供給拉動(dòng)型和需求推動(dòng)型政策試點(diǎn)成功后，試點(diǎn)方案都要進(jìn)入到“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散階段，這個(gè)階段本質(zhì)上是執(zhí)行階段。已有的研究強(qiáng)調(diào)輿論宣傳所起的作用，但這很難說(shuō)明為什么在后試點(diǎn)階段中，全面鋪開(kāi)的第二輪試點(diǎn)地區(qū)有這么高的積極性去實(shí)施中央布置的統(tǒng)一實(shí)施方案。究竟是什么因素去推動(dòng)基層“爭(zhēng)當(dāng)試點(diǎn)”？
一是選擇性政績(jī)賦予說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)，為了有突顯的政績(jī)，一度出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)“試點(diǎn)地區(qū)和單位”的“帶帽子”現(xiàn)象，這是地方政府政治錦標(biāo)賽體制和基層政府選擇性執(zhí)行所產(chǎn)生的必然結(jié)果。政策試點(diǎn)必然會(huì)帶來(lái)局面的突破，在試點(diǎn)政績(jī)最大化，而試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)最小化下，爭(zhēng)奪成為試點(diǎn)地區(qū)和單位是基層政府一種理性的行為選擇。對(duì)于上級(jí)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，選擇試點(diǎn)地區(qū)和單位是一種自由裁量的結(jié)果，一方面確強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)和單位應(yīng)具備較好的試點(diǎn)基礎(chǔ)和條件，另一方面通過(guò)試點(diǎn)地區(qū)和單位的選擇，表達(dá)的是對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的信任，更重要的是對(duì)選為試點(diǎn)地區(qū)和單位以往政策執(zhí)行表現(xiàn)的“褒獎(jiǎng)”。
二是政策試點(diǎn)紅利說(shuō)。政策試點(diǎn)通常都有各種優(yōu)惠政策、配套項(xiàng)目，甚至還有補(bǔ)貼等。如作為2000年安徽作為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的第一個(gè)試點(diǎn)省份，需要在三年內(nèi)逐步減少直至取消農(nóng)業(yè)稅。據(jù)安徽省財(cái)政部門(mén)的數(shù)據(jù)測(cè)算，改革后，全省減收13.11億元。基層推行試點(diǎn)的積極性降低，試點(diǎn)陷入困境。2000年，中央財(cái)政最終向安徽提供了11億元的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年又增加到17億元，比安徽最初上報(bào)的7億元整整多出10億。2002年以后農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)得以繼續(xù)擴(kuò)大，其中試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼是關(guān)鍵因素。又如2009年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定2009年在全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年新農(nóng)保政策試點(diǎn)初期，國(guó)家有10.7億投入到全國(guó)10%的試點(diǎn)縣。來(lái)自中央的試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)可以有效地激勵(lì)試點(diǎn)執(zhí)行者。吳怡頻和陸簡(jiǎn)研究結(jié)果也表明：試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)由地方試點(diǎn)單位主要承擔(dān)不利于試點(diǎn)實(shí)施。缺乏中央補(bǔ)貼和激勵(lì)使地方政府會(huì)面臨經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，其試點(diǎn)意愿可能受到影響。
農(nóng)村政策試點(diǎn)這種改革方式體現(xiàn)了中央政府選擇控制與地方政府主動(dòng)創(chuàng)新的微妙結(jié)合，地方的創(chuàng)新精神可以被有機(jī)地融合到中央所主導(dǎo)的政策決策過(guò)程中，由此政策試點(diǎn)一直被視為農(nóng)村改革的有效政策工具，今后要保持政策試點(diǎn)的創(chuàng)新性、有效性，需要關(guān)注目前在政策試點(diǎn)實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的兩個(gè)效應(yīng)：
一是農(nóng)村政策試點(diǎn)類(lèi)型“不平衡發(fā)展”效應(yīng)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村改革逐漸駛向深水區(qū)，“頂層設(shè)計(jì)”和“全局性”等全新改革理念的提出，農(nóng)村改革“靠單兵突進(jìn)”難以奏效，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村改革的綜合性強(qiáng)，必須通過(guò)樹(shù)立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因而政策試點(diǎn)所處的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了根本性的變化，觀察近五年來(lái)政策試點(diǎn)類(lèi)型數(shù)量的結(jié)構(gòu)性變化：一方面隨著供給拉動(dòng)型政策試點(diǎn)獲得重視，政策試點(diǎn)類(lèi)型數(shù)量越多，產(chǎn)生的影響也就越大。另一方面需求拉動(dòng)型政策試點(diǎn)數(shù)量相對(duì)減少，產(chǎn)生的影響也就越小。供給拉動(dòng)型政策試點(diǎn)成為主導(dǎo)的試點(diǎn)類(lèi)型后，一是農(nóng)村政策試點(diǎn)遵循至上而下的路徑，采取統(tǒng)一的試點(diǎn)方案，會(huì)導(dǎo)致政策試點(diǎn)同質(zhì)化的效果，同時(shí)政策學(xué)習(xí)和各種信息傳播手段對(duì)試點(diǎn)的傳播也加速了同質(zhì)化效果的形成。二是農(nóng)村改革從整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)試點(diǎn)方案的執(zhí)行，會(huì)導(dǎo)致政策試點(diǎn)過(guò)程中對(duì)基層和農(nóng)民參與的屏蔽化，容易忽視基層干部的創(chuàng)造性，忽視農(nóng)村參與的能動(dòng)性，由此造成目前政策試點(diǎn)的“上熱下冷”的問(wèn)題。
二是農(nóng)村政策試點(diǎn)激勵(lì)的“自我抵消”效應(yīng)。從政策過(guò)程實(shí)踐上看，政策試點(diǎn)與西方國(guó)家傳統(tǒng)的政策過(guò)程不同，是先于立法的一種“行政試驗(yàn)”。但隨著改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村各項(xiàng)制度建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，相關(guān)法律法規(guī)體系已漸趨完善。這樣一來(lái)，在存有完備政策體系的改革領(lǐng)域，政策試點(diǎn)的突破目標(biāo)就有可能面臨著與某一現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問(wèn)題。而在各種政策試點(diǎn)方案中，“突破現(xiàn)行體制和政策”就遇到“如何契合法治”直接挑戰(zhàn)，還出現(xiàn)政策試點(diǎn)所取得的突破性效果越好，就面臨越不依法行政這一困局。在供給拉動(dòng)型政策試點(diǎn)中，一方面政策試點(diǎn)單位可獲得來(lái)自政策試點(diǎn)紅利和政績(jī)方面的正向激勵(lì)，另一面也來(lái)自對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)相違背可能產(chǎn)生負(fù)面后果的反向激勵(lì)，這一激勵(lì)“自我抵消”會(huì)減少基層推動(dòng)政策試點(diǎn)的動(dòng)力，造成在政策試點(diǎn)上的“懶政”現(xiàn)象和長(zhǎng)期“試而不決”的問(wèn)題。
作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院 教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期
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