摘要：小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營主體。改革開放以來, 黨和政府采取多種措施促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接, 但仍存在著一些問題, 主要包括:對小農(nóng)生產(chǎn)的合理性和長期性認(rèn)識不足、農(nóng)村土地制度改革滯后、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制不完善、面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)滯后。為了促進(jìn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接, 應(yīng)繼續(xù)堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位, 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策, 完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制, 建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。
我國的小農(nóng)戶是指實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所產(chǎn)生的2億多承包農(nóng)戶, 其主體既有自給型小農(nóng)戶, 也包括商品型小農(nóng)戶。 (1) 改革開放以來, 盡管多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展, 但小農(nóng)戶仍然是我國最主要的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體, 而且這種格局將保持一個較長時期。黨的十九大報告著眼于中國現(xiàn)實的國情農(nóng)情和中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律, 提出要實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。 (2) 本文試圖在對我國關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策、制度安排進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上, 以問題為導(dǎo)向, 從政策和制度層面分析影響我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的障礙因素, 進(jìn)而提出相關(guān)對策。
一、我國關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策和制度安排
改革開放后, 我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 家庭承包經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。由于戶均承包地數(shù)量少, 我國家庭承包經(jīng)營實際上就是小農(nóng)生產(chǎn)。黨和政府采取多種措施, 促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。
(一) 堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路
家庭承包經(jīng)營解決了在集體化時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的監(jiān)督及勞動貢獻(xiàn)度量問題, 調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。但回顧歷史可以發(fā)現(xiàn), 即使這一制度變遷促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展, 質(zhì)疑、反對該制度的聲音一直存在。有的把其視為與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相對立的落后生產(chǎn)方式;有的把其與集體統(tǒng)一經(jīng)營割裂、對立起來, 認(rèn)為搞家庭承包經(jīng)營動搖了社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在實踐層面, 有的地方搞“兩田制”:將集體的土地劃分為口糧田和責(zé)任田, 口糧田按人平均承包;責(zé)任田有的按人承包, 有的按勞承包, 有的實行招標(biāo)承包。有的地方以發(fā)展集體經(jīng)濟為名干預(yù)農(nóng)戶家庭生產(chǎn), 收回承包地, 造成部分農(nóng)民失去土地, 嚴(yán)重影響了農(nóng)民生活和社會穩(wěn)定。針對上述情況, 黨中央制定政策明確反對以發(fā)展集體經(jīng)濟的名義削弱、破壞家庭承包經(jīng)營。1998年, 黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》) , 提出家庭承包經(jīng)營不僅是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一個經(jīng)營層次, 而且是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ), 集體經(jīng)濟組織要增強為一家一戶服務(wù)的功能。對于家庭承包經(jīng)營的地位, 《決定》指出:“這種經(jīng)營方式, 不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 也能適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力, 必須長期堅持。” (1)
近年來, 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度有明顯加快的趨勢。截至2016年6月底, 全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝, 超過承包地的1/3。在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達(dá)到1/2。 (2) 隨著土地流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模的提升, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展培育出諸多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。近年來的多個中央文件 (3) 均強調(diào), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序進(jìn)行, 要穩(wěn)定和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。與此相對應(yīng), 黨和政府的政策始終將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的功能定位于向小農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù), 而不是取代一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)。
針對農(nóng)業(yè)比較收益低和小農(nóng)戶在生產(chǎn)中的困難, 黨和政府制定了一系列的支持保護(hù)措施, 主要有:取消農(nóng)業(yè)稅, 向小農(nóng)戶提供各種補貼;對小農(nóng)戶銷售的主要農(nóng)產(chǎn)品實行政府保護(hù)價收購;著力推進(jìn)農(nóng)村土地整理和小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè);建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)村社會保障制度;等等。
(二) 培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
小農(nóng)戶面臨著一些在生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售等方面的困難。黨和政府的政策導(dǎo)向可以概括為:在堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的同時, 積極培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 由這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。
家庭農(nóng)場是小農(nóng)戶的升級版, 既保留了家庭承包經(jīng)營這一適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營形式, 也在一定程度上實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。同時, 家庭農(nóng)場也有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化。“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)+小農(nóng)戶”或“農(nóng)民專業(yè)合作社+小農(nóng)戶”的經(jīng)營形式有諸多優(yōu)勢, 主要包括:一是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營中面臨的技術(shù)、資金及產(chǎn)品銷售難題;二是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)市場化、國際化競爭力較弱的難題, 提高生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度;三是有助于解決小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入低、生產(chǎn)效率低的難題。
根據(jù)農(nóng)業(yè)部2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù), 全國已有超過87萬戶家庭農(nóng)場, 工商部門登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)190.8萬家, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)到13萬家, 各類公益性服務(wù)組織超過100萬個。 (1) 各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展, 不僅為農(nóng)產(chǎn)品供給的有效增加提供了支撐, 同時在一定程度上重構(gòu)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以小農(nóng)戶為主的傳統(tǒng)格局。
(三) 開展多種類型的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)
圍繞如何把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上來, 近年來我國各地開展了積極探索, 在不更改農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和不以行政手段加快土地流轉(zhuǎn)的前提下, 通過培育新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體, 推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營。比較典型的規(guī)模化服務(wù)方式有互換并地、土地托管以及聯(lián)耕聯(lián)種三種類型。互換并地是指將農(nóng)民分散化、細(xì)碎化的土地調(diào)整到一塊或一片, 以此實現(xiàn)土地集中連片耕種和擴大土地規(guī)模經(jīng)營。有的地方由村集體主導(dǎo), 推行“一戶一田”, 具體做法是:集體收回農(nóng)戶承包地, 然后對土地進(jìn)行統(tǒng)一綜合整治, 平衡地力, 完善水、電、路等配套設(shè)施, 再分配給各家各戶, 從而解決了農(nóng)民地塊分散的問題, 也為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地或以土地入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體奠定了基礎(chǔ)。土地托管是指農(nóng)民將土地委托給農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織進(jìn)行耕作管理的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式, 有的是從種植到收割的全程托管, 有的是某一個或幾個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的半托管。聯(lián)耕聯(lián)種是指農(nóng)戶聯(lián)合起來, 打破田埂界限, 選用統(tǒng)一的生產(chǎn)品種, 統(tǒng)一進(jìn)行田間作業(yè), 從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。
基于上述政策和制度安排, 我國小農(nóng)戶從總體上已經(jīng)被引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。2007年, 我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為47%, 2017年提高到57%, 平均每年提高一個百分點。從農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率來看, 在2007年至2017年的十年中, 主要作物單產(chǎn)提高幅度是:小麥26%, 玉米11%, 稻谷10%, 棉花31%。從農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來看, 在2007年至2017年的十年中, 全國人均GDP增長了2.2倍, 而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率增加了3倍。農(nóng)業(yè)勞動力減少了1億人, 但所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值總量是原來的2.7倍。 (2)
二、實現(xiàn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接所面臨的問題
如前文所述, 我國現(xiàn)有的政策和制度安排已經(jīng)極大地促進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。但同時也應(yīng)該認(rèn)識到, 在一些方面仍存在著諸多值得注意和亟待解決的問題。
(一) 對小農(nóng)生產(chǎn)的合理性和長期性認(rèn)識不足
我國20世紀(jì)50年代后期開展的農(nóng)業(yè)合作化運動及人民公社化運動徹底摧毀了小農(nóng)經(jīng)濟體制, 但實踐證明, 農(nóng)業(yè)集體化道路行不通。改革開放后所推行的農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 實際上是對小農(nóng)生產(chǎn)合理性的再認(rèn)識, 是馬克思主義小農(nóng)理論的中國化。值得注意的是, 我國一直存在著把小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對立起來的思想傾向, 認(rèn)為小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相容、不能實現(xiàn)有機銜接, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程就是小農(nóng)被消滅的過程;農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模小是農(nóng)民收入低的主要原因, 要提高農(nóng)民收入, 就要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)或農(nóng)村承包權(quán)退出, 從而擴大經(jīng)營規(guī)模。相應(yīng)地, 在政策導(dǎo)向上就應(yīng)該通過加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方式消滅小農(nóng)戶。由這種認(rèn)識所支配, 一些地方將規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)視為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必要條件, 將土地流轉(zhuǎn)率視為硬性考核目標(biāo), 甚至違背農(nóng)民意愿強行開展土地流轉(zhuǎn)。
“實際上, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式究竟采用小戶經(jīng)營還是規(guī)模化生產(chǎn), 主要取決于一個國家的資源稟賦和技術(shù)條件。” (3) 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、資本以及勞動力, 當(dāng)這三個要素的邊際產(chǎn)出等于其市場價格時, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是有效率的。在勞動力緊缺而土地資源豐富的國家, 農(nóng)場工人的工資成本會很高, 此時資本投入會增加以減少勞動力, 從而農(nóng)場規(guī)模會擴大。相反, 若一個國家人多地少, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用最多的生產(chǎn)要素則是勞動力, 此時農(nóng)場規(guī)模不會很大。當(dāng)前中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就屬于勞動力多、農(nóng)場規(guī)模小的情形。隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程的加快, 農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚, 由此導(dǎo)致農(nóng)村土地耕種規(guī)模因農(nóng)業(yè)人口的流出而增大。雖然由于農(nóng)業(yè)資源稟賦條件的變化, 少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了規(guī)模較大的農(nóng)場, 但總體來看, 小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式, 美國式的超大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營方式在我國并不適用。
(二) 農(nóng)村土地制度改革滯后
我國實行農(nóng)村土地集體所有制, 在目前農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的政策框架下, 村組集體擁有土地所有權(quán), 主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)。農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán), 在農(nóng)民承包地沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下, 小農(nóng)戶是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體;當(dāng)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后, 小農(nóng)戶擁有土地承包權(quán), 流入者擁有土地經(jīng)營權(quán)。從總體情況來看, 我國農(nóng)村土地制度符合我國的國情和農(nóng)情, 但仍存在一些問題, 不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。
1. 土地承包權(quán)不穩(wěn)定
我國現(xiàn)有的政策和法律對村集體調(diào)整和收回農(nóng)民承包地作出了限制性規(guī)定。但是, 由于村集體是農(nóng)村土地的所有者并擁有發(fā)包權(quán), 可能會以各種理由調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn), 這種現(xiàn)象并不是個例。從這個意義上說, 我國農(nóng)戶的土地承包權(quán)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。例如, 一些地方以落實土地集體所有權(quán)或發(fā)展集體經(jīng)濟的名義, 收回農(nóng)民的承包地建立集體農(nóng)場;一些地方收回農(nóng)民承包地后, 以集體的名義再次轉(zhuǎn)租或重新發(fā)包, 實質(zhì)上仍然是農(nóng)戶分散承包經(jīng)營。土地承包權(quán)不穩(wěn)定, 就會降低農(nóng)民向土地投資的積極性, 也會降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿, 不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。
2. 土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不完整
我國的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律規(guī)定, 農(nóng)民對承包土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t, 采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利是設(shè)立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán), 構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)。但是, 土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容仍有待完善, 主要表現(xiàn)為:土地承包經(jīng)營權(quán)的法定承包期為30年, 而流轉(zhuǎn)的期限又不得超過承包期的剩余年限;土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押沒有得到法律許可;土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到限制, 只能局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部, 轉(zhuǎn)讓空間極小;土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承在法律上沒有得到明確表述。
3. 土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)存在著障礙因素
土地經(jīng)營權(quán)是指在一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品, 取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在農(nóng)民承包地沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下, 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是統(tǒng)一的。當(dāng)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后, 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體發(fā)生了分離。農(nóng)民是土地承包權(quán)的權(quán)利主體, 流入者是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的重要功能是借此賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán), 從而使得我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加完善。但從現(xiàn)實情況來看, 土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)存在著障礙因素:第一, 土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作滯后, 很多流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有土地經(jīng)營權(quán)證, 也就不可避免地影響到土地經(jīng)營權(quán)的市場交易和流轉(zhuǎn)。第二, 一般來說, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資數(shù)量大、投資回報周期長, 相應(yīng)地, 就要求有較長期限的土地經(jīng)營權(quán)。但土地承包經(jīng)營權(quán)有時效限制, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地流轉(zhuǎn)合同。這一約束條件加大了土地流入方的投資風(fēng)險, 從而不利于其加大農(nóng)業(yè)投入, 也有可能導(dǎo)致其對耕地采取短視的、破壞性的利用行為。第三, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在困難。假設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)為抵押而在金融機構(gòu)得到了貸款, 一旦不能按時償還貸款, 金融機構(gòu)就需要把土地經(jīng)營權(quán)這一抵押物變現(xiàn)。通常的變現(xiàn)途徑是把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。但現(xiàn)實情況是, 金融機構(gòu)很難及時找到承接土地經(jīng)營權(quán)的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這樣, 不容易變現(xiàn)的土地經(jīng)營權(quán)不僅不能給金融機構(gòu)帶來收益, 反而成了一種負(fù)擔(dān)。
(三) 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制不完善
實踐表明, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接具有積極作用。但目前的突出問題是, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制不完善, 影響了其把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的績效。
在以“公司+農(nóng)戶”為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中, 小農(nóng)戶由于力量分散、與公司談判能力弱, 難以分享到公司發(fā)展利益, 在公司虧損時甚至?xí)庥鼋?jīng)營主體“跑路”和賴賬毀約等情況, 利益得不到有效保障。
農(nóng)民專業(yè)合作社是引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要載體。但我國農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展中普遍面臨規(guī)模小、帶動能力弱的問題。尤其值得注意的是, 在農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)計數(shù)字背后隱藏著大量“空殼”和假冒合作社。筆者參與的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2017年對浙江、陜西、吉林等8省10多個縣的調(diào)查結(jié)果顯示, 在注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社中, 正常運營的比例大約為20%, 有的地區(qū)這一比例低于10%, “空殼”或“休眠”合作社數(shù)量眾多。其中, 有的從未開展過經(jīng)營活動, 主要是為了獲取政府財政補助或銀行貸款而注冊;有的由于經(jīng)營不善或市場行情變化而停止運營。即使是正常運營的農(nóng)民專業(yè)合作社, 也有很多是掛牌或假冒合作社, 其與農(nóng)戶社員之間本質(zhì)上是土地租賃關(guān)系, 并未結(jié)成利益共同體。顯而易見, 這些掛牌或假冒合作社很難成為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的載體。提升農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)量是實現(xiàn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的關(guān)鍵。
近年來, 黨和政府在政策導(dǎo)向上鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一些地方規(guī)定, 農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)入股是優(yōu)先股, 無論企業(yè)或合作社虧損還是盈利, 農(nóng)民均按相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)租金額的保底金額獲得分紅。這種做法雖然使農(nóng)民獲得入股土地的保底收入, 但仍難以消除農(nóng)民利益受損問題, 若經(jīng)營主體發(fā)生虧損, 則農(nóng)民的保底收入也難以保障。尤其是由于小農(nóng)戶在與企業(yè)和合作社打交道時往往處于弱勢地位, 企業(yè)或合作社能夠利用其信息優(yōu)勢和強勢談判地位獲取更多利益, 而小農(nóng)戶的利益則得不到有效保障。從邏輯上講, 讓小農(nóng)戶對經(jīng)營主體的財務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督, 能夠在一定程度上降低其隱瞞經(jīng)營績效的道德風(fēng)險, 但小農(nóng)戶由于缺乏相關(guān)知識且組織化程度低, 難以對經(jīng)營主體的敗德行為實施有效監(jiān)管。另外, 股份結(jié)構(gòu)的不均衡也降低了小農(nóng)戶對經(jīng)營主體道德風(fēng)險的監(jiān)管意愿。一般來說, 小農(nóng)戶在企業(yè)或合作社中所占股份比例低, 往往不在意經(jīng)營主體財務(wù)狀況的真實性, 也不關(guān)心經(jīng)營主體的經(jīng)營績效, 僅僅關(guān)注其流轉(zhuǎn)土地的保底租金收入。
(四) 面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)滯后
近年來, 各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展迅速, 在帶農(nóng)入市、助農(nóng)增收中發(fā)揮了重要作用。但是, 面向小農(nóng)生產(chǎn)的公共和自助服務(wù)主體仍然較少, 服務(wù)體系仍然不夠完善, 尤其是在小農(nóng)生產(chǎn)比重較大的山區(qū)和民族地區(qū), 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。從總體上來看, 小農(nóng)生產(chǎn)的社會化服務(wù)主要是鄉(xiāng)村基層的個體農(nóng)資經(jīng)銷商、個體農(nóng)機手及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人等提供的私人服務(wù)。從服務(wù)領(lǐng)域來看, 私人部門給小農(nóng)生產(chǎn)提供的主要是農(nóng)機服務(wù)和農(nóng)資供應(yīng), 而病蟲害防治等環(huán)節(jié)的服務(wù)基本處于空白狀態(tài)。普通小農(nóng)戶急需的各種產(chǎn)后服務(wù), 如農(nóng)產(chǎn)品收儲、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、農(nóng)業(yè)保險等, 均比較缺乏。在這種情況下, 大量的小農(nóng)戶游離于政府和新型服務(wù)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系之外, 依靠不健全的市場參與競爭, 面臨很強的不確定性。
三、促進(jìn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的對策建議
(一) 繼續(xù)堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位
中國人多地少的基本國情, 以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相統(tǒng)一的特征, 決定了家庭承包經(jīng)營具有其合理性。在未來較長的一段時期內(nèi), 家庭承包經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式, 農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)直接經(jīng)營以及集體直接經(jīng)營等將始終處于非主導(dǎo)地位, 是家庭承包經(jīng)營的補充性經(jīng)營形式。
應(yīng)修訂現(xiàn)行法律, 使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)更加完整。一是賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。我國現(xiàn)行法律規(guī)定, 通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。目前, 農(nóng)村土地承包法修訂草案已經(jīng)做出調(diào)整, 允許土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保, 還有必要對擔(dān)保法、物權(quán)法中有關(guān)禁止性條款進(jìn)行修改, 使三部法律的規(guī)定保持一致。二是賦予家庭承包經(jīng)營土地入股權(quán)。現(xiàn)行法律均未做出家庭承包經(jīng)營土地也可以入股的規(guī)定, 有必要進(jìn)行修訂。
(二) 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策
我國多數(shù)地區(qū)的第二輪土地承包將于2027年到期。應(yīng)兼顧小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體權(quán)益, 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。
1. 第二輪土地承包到期后直接順延
目前的重點問題是, 在第二輪土地承包期滿后, 是把現(xiàn)有的承包合同的有效期直接順延30年, 還是對土地承包關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后再延長30年。從穩(wěn)定小農(nóng)戶預(yù)期的角度來看, 可以明確在農(nóng)村土地第二輪承包到期后采取直接延包30年的辦法, 不再進(jìn)行土地調(diào)整。其主要理由為:一是不斷調(diào)整土地會引發(fā)社會矛盾。隨著人口變動調(diào)整土地的初衷是解決公平問題, 但是, 在承包地總量不變的前提下, 一些家庭的承包地面積增加, 就意味著另一些家庭的承包地面積減少, 從而引發(fā)利益沖突。二是土地承包期延長并固化已被多數(shù)農(nóng)民所接受。我國大多數(shù)村莊自第二輪承包以來未對承包地分配進(jìn)行過較大調(diào)整, 一些地方實行土地承包期內(nèi)承包土地不隨人口增減而變化, 簡稱“生不增、死不減”模式。在實地調(diào)研中通過對農(nóng)戶的訪談發(fā)現(xiàn), 承包期內(nèi)以戶為單位的承包地固化模式, 對農(nóng)民的生活狀況并未產(chǎn)生較大沖擊。從全國情況來看, 農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入的比重不斷下降, 這在一定程度上表明, 土地對農(nóng)村人口的保障功能日益弱化, 承包地固化越來越被農(nóng)民所接受。因此, 跨越承包期限、實行土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”已經(jīng)具備一定條件, 有助于實現(xiàn)土地功能從“公平”向“效率”的轉(zhuǎn)變。
第二輪土地承包到期后直接順延需要相應(yīng)的政策支持和法律保障, 有關(guān)部門有必要盡早出臺具體的政策, 同時, 應(yīng)對現(xiàn)有法律中涉及農(nóng)民對集體土地和其他資產(chǎn)收益成員權(quán)的相關(guān)條款進(jìn)行修改, 使得農(nóng)村集體組織內(nèi)部新增成員不能以法律規(guī)定為由提出其經(jīng)濟利益訴求。
2. 允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同
這種做法有兩方面的好處:第一, 有利于保持土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)增長的趨勢。目前, 絕大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同均以第二輪承包到期日為最高年限。如果到第二輪承包期結(jié)束對土地進(jìn)行調(diào)整后再實行延包30年, 可以預(yù)計, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)意愿會隨著第二輪承包期越來越近、土地流轉(zhuǎn)期限日益縮短而降低, 從而使得農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的勢頭出現(xiàn)萎縮甚至停滯的狀態(tài)。第二, 有利于農(nóng)民承包地抵押擔(dān)保權(quán)能的實現(xiàn)。我國正在探索賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。農(nóng)地未來的收益權(quán)是其經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ), 這種收益權(quán)并不是具有實物形態(tài)的具體財產(chǎn), 而是以未來穩(wěn)定、可持續(xù)的可得收益為前提的。所以, 承包期限的長短和穩(wěn)定性直接影響到土地經(jīng)營權(quán)的未來收益情況, 進(jìn)而影響到可以得到貸款數(shù)額的高低。另外一個值得注意的問題是, 我國一些地區(qū) (如浙江省) 已經(jīng)開展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以其農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款。由于這些農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備附著在土地上, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款的額度與其使用期限有明顯關(guān)系, 承包期短則抵押貸款額度低。如果允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同, 則其在以農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款時, 就可能得到更高額度的貸款。
3. 建立和完善向失地、少地農(nóng)民傾斜的社會保障制度
農(nóng)村土地承包關(guān)系固化后, 那些沒有土地的新增人口就失去了土地保障。對于這一問題, 可以將因失地、少地導(dǎo)致生活困難的個體優(yōu)先納入農(nóng)村社會保障覆蓋范圍。此外, 集體保障也有必要向失地、少地農(nóng)民傾斜, 在集體收益分配時給予失地、少地農(nóng)民一定程度的照顧。
(三) 完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制
有一種觀點認(rèn)為, 通過農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能損害小農(nóng)戶利益, 壓縮小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展空間。 (1) 相應(yīng)地, 實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接不能依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。已有的實踐表明, 這種認(rèn)識是片面的。但是也應(yīng)該看到, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和壯大, 并不意味著其能夠自動帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接, 關(guān)鍵要看二者之間是否存在緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。在未來一個時期, 應(yīng)把完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制作為重點, 相關(guān)的政策舉措是:第一, 將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以合同方式或股權(quán)方式帶動小農(nóng)戶的數(shù)量, 以及是否與小農(nóng)戶建立穩(wěn)固的利益紐帶 (如保護(hù)價收購、利潤返還、股金分紅等) , 作為其申請財政資金支持的必備條件, 從而增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的內(nèi)在激勵。第二, 建立和完善風(fēng)險防范機制。為保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的租金收入, 目前有兩種具有代表性的地區(qū)實踐:一是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度。由土地流入主體繳納風(fēng)險保證金, 一旦其經(jīng)營出現(xiàn)問題, 用這些風(fēng)險保證金給予農(nóng)民保底收入。二是建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險制度。保費由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民共同承擔(dān), 縣級政府給予一定比例的補貼。當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能履約時, 農(nóng)民可以獲得保險金。可以借鑒這些實踐探索經(jīng)驗, 逐步完善農(nóng)民利益受損風(fēng)險的防范措施。第三, 促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的聯(lián)合與合作。家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 在帶動小農(nóng)戶方面的功能和作用存在著差異。應(yīng)鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的聯(lián)合和合作, 促進(jìn)不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融合發(fā)展, 從而提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動和服務(wù)小農(nóng)戶的能力。
(四) 建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系
1. 培育和發(fā)展多種類型的服務(wù)主體
一是在企業(yè)和個人不愿進(jìn)入或效率較低的領(lǐng)域, 建立政府公益性服務(wù)組織。二是支持發(fā)展社區(qū)綜合性農(nóng)民合作組織。小農(nóng)生產(chǎn)相對集中的地區(qū)大多是流動性較差的傳統(tǒng)社區(qū), 成員對本社區(qū)認(rèn)同感強, 重傳統(tǒng), 彼此相互了解, 有共同價值觀。在引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的過程中, 應(yīng)充分利用傳統(tǒng)村莊的文化共同體資源, 以社區(qū)為載體, 培育真正代表農(nóng)民利益的、完全由農(nóng)民組成的合作組織。可以鼓勵組織部系統(tǒng)與婦聯(lián)、共青團(tuán)、軍轉(zhuǎn)辦等群團(tuán)部門攜手, 與財政部門合作, 設(shè)立地方青年創(chuàng)業(yè)、婦女創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、復(fù)員軍人創(chuàng)業(yè)等多種創(chuàng)業(yè)基金, 鼓勵那些有理想、想作為的青年人回村創(chuàng)業(yè), 帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展服務(wù)型的農(nóng)民合作組織, 為小農(nóng)生產(chǎn)提供生產(chǎn)、就業(yè)、金融等綜合性服務(wù)。三是鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展針對小農(nóng)戶的生產(chǎn)服務(wù)。四是鼓勵供銷社轉(zhuǎn)變經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容, 重點開展土地托管的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。
2. 探索多樣化的服務(wù)方式
在今后一個時期, 應(yīng)繼續(xù)完善土地托管、半托管等新型服務(wù)方式, 從而在不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和不更換經(jīng)營主體的條件下, 把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。應(yīng)重視信息技術(shù)在帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接中的作用, 打造多種類型的平臺, 為小農(nóng)戶提供及時的農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)技推廣、銷售渠道、市場價格等方面的信息服務(wù)。
3. 改善小農(nóng)戶的生產(chǎn)條件
那些與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展難以有機銜接的小農(nóng)戶, 普遍存在地理區(qū)位偏僻, 承包地自然條件差、土地細(xì)碎、不平整、無法機械作業(yè), 距離市場遠(yuǎn), 道路不通暢, 農(nóng)產(chǎn)品市場化成本高等問題。建議啟動耕地宜機化改造和村莊道路建設(shè)項目, 支持以社區(qū) (行政村或大的自然村) 為單位的土地平整和相關(guān)農(nóng)業(yè)道路設(shè)施建設(shè)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報2018年05期
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