——縣域主體下的政策考察
3月7日舉行的十三屆全國人大二次會議記者會上，據國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富介紹自實施“精準扶貧”以來，收效很大，貧困人口已經下降到了1660萬，832個貧困縣有一半已經摘掉貧困縣帽子。這顯示了精準扶貧的宏觀效果。自2014年中央實施了精準扶貧、精準脫貧戰略以來，作為“精準扶貧”的戰略實施主體，地方政府也推出一系列新型的扶貧政策。這些行動，政策已經積累了相當多的中觀和微觀成績，亟須我們進一步研究發掘，從而更好掌握扶貧進程并根據反饋優化扶貧方案和措施，進而最大化扶貧資源的使用效率，確保全面脫貧目標如期實現。
精準扶貧有著政策創新意義
縱觀國際實踐和學界研究，主張消除貧困的方式主要有兩大流派：一派是以Sachs為代表，認為貧困的根源是“貧困陷阱”，主張實施 “大推動”策略以快速消除貧困。“大推動” 策略的特征有三：一是提供大量的資金，保證貧困國家的資本積累滿足經濟增長所需要的最低標準；二是實施綜合全面的投資包，誘發貧困的因素多而復雜，投資必須成組出現才能做到全面根治；三是“計劃者”（如聯合國代理機構、國家政府等）負責投資規劃和監督，并通過自上而下大規模動員確保盡量多的項目落地實施。
另一派是以Easterly為代表，認為貧困的根源在于“政府腐敗”，在信息不對稱和缺乏有效激勵機制情況下，“大推動”策略是低效率的，主張采取“小規模局部改革”策略，由“搜尋者”（如社會企業家、專業研究者等）通過經驗或反復的證偽實驗，尋找解決某個具體問題的答案，并通過項目數量、時間和空間的逐步累積以達到消除貧困的目的。
過去70年的扶貧歷程，中國取得了舉世矚目的減貧成績。隨著貧困人口的減少和減貧邊際效果的減弱，新時期中央政府啟動了有史以來政策面最全的精準扶貧、精準脫貧戰略；地方政府因地制宜采取了一系列精準扶貧政策包，力爭在2020年全面消除貧困。我們以河南省新縣作為典型代表，基于全球視野來審視精準扶貧政策的內容和特征。
新縣位于河南省南端、豫鄂兩省接合部，總面積1612平方千米，轄17個鄉鎮區（街道）、206個行政村（居委會），總人口36.8萬，是國家扶貧開發工作重點縣和大別山集中連片特困地區脫貧攻堅重點縣。為貫徹落實精準扶貧、精準脫貧方略，新縣在實踐過程中按照“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”進行了一系列的探索。
具體在貧困戶的識別方面，政府派駐村第一書記和駐村工作隊，所有幫扶干部和責任人通過入戶調查，掌握不同家庭的住房、資產、收入和支出，了解致貧原因和貧富情況；然后對照貧困標準、綜合考慮“兩不愁三保障”因素，堅持公平、公開、公正的原則評議村民都認可的貧困戶。這些初選對象進一步接受鄉鎮審核和縣級復審，通過的家庭即被視為貧困戶并享受政府提供的政策。
貧困戶的救助和幫扶方面，新縣政府制定了全生命周期精準扶貧策略，依據人的不同發展階段實施不同的扶貧政策。對貧困家庭未出生的嬰兒，當地政府實施了免費孕檢，鼓勵在孕期的婦女積極參加免費孕檢，了解出生缺陷發生的風險，盡可能減少殘疾兒童、患病兒童的出生；對0-6歲的兒童發放免費營養包，改善兒童營養狀況；進而避免貧困的代際傳遞。對6到18歲的貧困兒童和青少年，實施教育扶貧政策，包括在農村學校提供營養餐、建立寄宿學校、為在校貧困大學生提供每年5000元的補貼，以解決貧困家庭子女受教育問題。對18-65歲的農村貧困群體，重點實施就業扶貧和人力資本提升政策。
就業扶貧方面，采取了以下政策組合，一是提供交通補貼鼓勵勞動力外出務工，以期增加其工資收入；二是實施易地搬遷政策并將扶貧車間引入集中安置點附近，保證搬遷人口有充分的就業機會；三是開發公益崗位，通過政府購買服務的方式重點雇傭貧困群體，使得勞動技能較低又無法外出的貧困群體能夠參與就業；四是實施“雨露計劃”，即對貧困人口提供培訓以提高其就業技能水平和綜合素質，進而實現貧困戶增收和就業脫貧。
人力資本提升方面，針對貧困婦女提供開展宮頸癌、乳腺癌“兩癌”免費篩查，保證農村婦女的健康問題。對65歲以上的農村貧困老人而言，提供免費體檢、抓好五保供養并通過政府購買服務的方式雇傭養老院護理員，解決老年人健康和養老問題。
此外，政府還實施了覆蓋所有年齡階段貧困人口的兜底保障政策、產業發展項目和光伏扶貧政策，其中兜底保障政策主要是基本醫療保險、大病保險、大病補充保險、醫療救助、醫療保障政府財政補助“五道保障線”以及轉移支付，目的是減少因病致貧家庭的醫療支出，保障農戶的基本生活；在產業扶貧政策下，政府為有勞動能力和產業發展意愿的建檔立卡貧困戶提供產業扶貧貼息貸款，以發展脫貧產業；在光伏扶貧政策下，政府利用當地較好的光照條件，選擇在貧困村和易地搬遷安置點附近建立光伏電站，并將光伏發電出售給電網以增加發電收入助力貧困群眾脫貧。
我們可以發現，新縣在落實精準扶貧方面，明確使用“大推動”策略對農業、健康、教育和基礎設施方面進行投資。相較于非洲的MPV，中國的減貧方案有新的突破：一是扶貧類別多了住房一項，旨在通過易地搬遷和危房改造保障居民住房；二是農業方面側重于將土地集中起來交由專業化的組織和機構經營，在提高生產率同時通過租金和收益分紅的方式分配給農戶；三是在健康方面的投資還考慮了未出生嬰兒，目的是避免貧困的代際傳遞。另外，扶貧中也發揮“搜尋者”的角色，例如因村、因戶派幫扶官員了解貧困戶的致貧原因和需求等信息；尋找與本地資源稟賦相適應且具有帶貧作用的產業；對外出務工人員提供交通補貼；對參與培訓的貧困戶提供補貼；為貧困戶、帶貧企業提供免息的小額貸款等等。我們認為新時期的精準扶貧政策在結合基本國情的基礎上，有機融合了國際兩大扶貧流派的政策主張，實現了扶貧的模式創新。
精準扶貧的收效非常顯著
我們基于扶貧辦登記注冊的貧困人口數據，采用模糊斷點回歸設計方法，評估新縣精準扶貧項目對貧困戶勞動收入與勞動供給的短期影響。數據顯示精準扶貧的收效非常顯著，不僅增加了貧困群體的收入，而且大大提升了貧困群體的勞動生產率。從長期來看，精準扶貧的政策仍然有極大潛力尚待挖掘。
第一，精準扶貧項目顯著提高了貧困戶的勞動收入，且2017年的收入效應大于2016年，收入效應呈現擴大趨勢，扭轉了已有文獻提到的減貧邊際效率遞減的問題。2016年精準扶貧項目使得貧困戶的人均勞動收入顯著增加了1377-1752元，相當于平均勞動收入的40%-50%。2016-2017年兩年累計的精準扶貧項目對貧困戶的勞動收入效應進一步擴大，達到4433-4572元，相當于平均勞動收入的80%。由此來看，2017年的收入效應大于2016年。換句話說，精準扶貧項目對貧困戶勞動收入的影響隨時間遞增。
第二，貧困戶的勞動供給受精準扶貧項目影響顯著增加，但在短期內勞動生產率的變動并不顯著。這一發現要求后續研究對精準扶貧政策的勞動力收入效應進行持續的評估。因為從長遠角度看，提升貧困戶的勞動生產率是幫助其脫貧乃至致富的有效路徑，也是使精準扶貧政策邊際效果遞增的著力點。如果最終的效果僅僅是延長了工作時間，那么貧困戶的收入不會有持續地增加；且隨著技術的進步，這部分勞動力面臨被替代的風險進而返貧。政策制定者需要有意識地加強對農村勞動力的持續培訓，提升其勞動技能進而有感地參與到經濟增長中來。精準扶貧項目顯著增加了貧困戶的工作時間。2016年貧困戶的工作時間約增加了2個月，且通過5%的顯著性水平檢驗；2017年貧困戶的工作時間增長了3.6個月，且通過1%的顯著性水平檢驗。整體而言，2017年增加的工作時間大于2016年。
第三，精準扶貧項目在短期內對男性勞動人口的勞動供給的促進作用大于女性，但從長期發展趨勢來看，女性勞動供給增加的潛力更大。換言之，農村還潛藏著大量的勞動力紅利，特別是農村婦女的勞動力供給。有必要加強針對農村貧困婦女勞動力供給決策的研究，助益政策制定者優化政策方案以激勵婦女參與勞動力市場，進一步增加貧困戶的收入。我們通過數據研究發現，2016年，精準扶貧項目對女性工作時間沒有顯著的影響，但2017年開始變得顯著，女性的工作時間平均增加了1個月，不過顯著性水平不是很強，僅通過了10%的顯著性水平檢驗。但對男性而言，2016和2017年精準扶貧項目對其工作時間的影響顯著為正，工作時間平均增加了4.3和4.9個月，均通過了1%的顯著性水平檢驗。比較而言，我們發現2017年勞動供給的擴大效應主要來源于女性勞動供給的增加。
第四，通過機制挖掘，我們發現精準扶貧過程中易地搬遷是促進貧困戶勞動供給的最主要渠道，產業扶貧的促進效應也十分顯著。相對于傳統扶貧政策，異地搬遷和產業扶貧項目的一個重要突破和創新是改變了要素的結合方式。將“勞動力與土地要素結合”轉變為“勞動力要素與資本、技術、市場要素結合”，使得農戶變為工人或“職業農民”，勞動邊際產出增加。與此同時，我們也觀察到光伏扶貧項目對貧困戶的勞動供給并無顯著影響。理論而言，光伏扶貧等同于政府直接現金補貼，收入增加對勞動力供給會產生負激勵。不過從短期來看，我們沒有發現顯著的負作用，有待后續研究進行長期地評估。
新縣是中國精準扶貧過程中一個代表性較高的縮影，一定程度上有著普遍意義，能讓我們深入認知精準扶貧的政策效果。但需要說明的是，我們研究的范圍有限，指導意義有限，結論也需要進一步研究論證。目前正處于精準扶貧中后期，豐富和拓展對現有精準扶貧政策的研究，可以很好地捕捉到精準扶貧政策的短期效果，有助于政策制定者對當前精準扶貧效果的把握，并為政府完善政策設計，優化配置扶貧資源以打贏脫貧攻堅戰、決勝全面建成小康社會提供決策基礎。
作者鄭新業系中國人民大學應用經濟學院院長；張陽陽系中國人民大學經濟學博士生
中國鄉村發現網轉自：21世紀經濟報道
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