——基于聯(lián)耕聯(lián)種和按戶連片實踐的思考
摘要：十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 強調(diào)加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本目標。對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇, 政學兩界的主流觀點是通過土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)來培育多元的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。而以聯(lián)耕聯(lián)種和按戶連片為代表的規(guī)模化家庭經(jīng)營模式創(chuàng)新證明了以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的可行性。研究發(fā)現(xiàn), 地方政府的財政支持、村級組織的統(tǒng)籌領(lǐng)導、社會化服務的統(tǒng)一供給是彌補小農(nóng)家庭經(jīng)營模式不足的關(guān)鍵。在此過程中, 應明確村級組織的權(quán)責邊界、協(xié)調(diào)分化農(nóng)民的利益需求、實現(xiàn)系統(tǒng)化的政策支持。如此才能使兩種農(nóng)地制度創(chuàng)新具有可推廣性, 最終服務于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
關(guān)鍵詞：家庭經(jīng)營; 聯(lián)耕聯(lián)種; 按戶連片; 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;
一、引言:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵及多元主體
1. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的歷史變遷
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個相對動態(tài)的概念, 在不同的歷史時期, 因政府情境認知、社會科技水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等因素的不同其含義也不盡相同。縱觀我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展歷程, 大致經(jīng)歷了以下幾個時期:
(1) 農(nóng)村改革時期 (1954～1979年) 。1954年第一屆全國人民代表大會明確提出了包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在內(nèi)的“四個現(xiàn)代化”的發(fā)展目標, 我國不僅開始了合作社制度、人民公社化、興修大小水利、基本農(nóng)田整治等一系列農(nóng)村改革, 還引進了大量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)備和農(nóng)藥、種子、化肥以及良種科學的栽培方式, 這些都是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革初期的重要組成部分。然而, 建國初期優(yōu)先重工業(yè)的發(fā)展策略使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展在資源獲取能力方面存在著不足, 對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理解也片面的等同于農(nóng)業(yè)機械化。
(2) 農(nóng)業(yè)體制改革時期 (1980～1991年) 。1982年, 我國開始了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)業(yè)體制改革, 農(nóng)民擁有極大地熱情運用現(xiàn)代科學技術(shù)來耕種自家的承包地, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)量得到了進一步提高, 農(nóng)村剩余勞動力也開始向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移。這一時期, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵開始向外延伸, 從單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的現(xiàn)代化拓展到農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方式的現(xiàn)代化, 認為其本質(zhì)應該是科學化而非機械化。
(3) 農(nóng)業(yè)快速發(fā)展時期 (1992～2000年) 。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立, 農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市二三產(chǎn)業(yè), 農(nóng)村社會及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化。這一時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵表現(xiàn)在三個方面:[1]一是重視科學技術(shù)的運用, 強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體效率的提高。二是加入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和市場化經(jīng)營因素, 并拓展到農(nóng)民生活消費和農(nóng)村自然環(huán)境領(lǐng)域。三是融入可持續(xù)發(fā)展理念, 把生態(tài)和諧作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要目標。
(4) 農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展時期 (2001年至今) 。2001年加入WTO后, 我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨著新的內(nèi)部條件和外部環(huán)境。首先, 是市場經(jīng)濟發(fā)展帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移, 為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件;其次, 是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)業(yè)財政補貼體系逐漸完善;最后, 是面向國際市場對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。這一時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵得到了綜合性的發(fā)展, 并已跳出農(nóng)業(yè)問題本身, 在經(jīng)濟全球化的背景下, 立足整體國民經(jīng)濟, 追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與人口生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展的并行狀態(tài)。
綜合來看, 隨著政策環(huán)境變遷、科學技術(shù)發(fā)展和生產(chǎn)方式變革, 對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解逐漸從狹義走向廣義、從淺顯走向深刻, 從建國初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的現(xiàn)代化演變?yōu)楫斍半A段的農(nóng)業(yè)組織管理、農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營、農(nóng)業(yè)社會服務甚至是農(nóng)業(yè)國際競爭的綜合性的現(xiàn)代化。
2. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的多元主體
不同的理念變遷是通過政策施行最后落實到社會實踐的。從2010年起, 國家每年都在中央一號文件中強調(diào)“要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”, 試圖解決土地規(guī)模性流轉(zhuǎn)所引發(fā)的“誰來種田”和“如何種好田”的問題, 并希冀在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動下實現(xiàn)我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。經(jīng)過各地實踐, 目前我國主要擁有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)五種類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
(1) 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)指的是在自然經(jīng)濟條件下, 農(nóng)民以家庭為基本單位, 根據(jù)自身需求進行小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自給自足的經(jīng)營模式。分田到戶以來, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)普遍形成了“人均一畝三分地, 戶均不過十畝”的家庭經(jīng)營格局。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來農(nóng)村勞動力的大量外流, 農(nóng)村社會逐漸形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕型”[2]家庭生計模式, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變?yōu)榱羰乩先撕土羰貗D女。因此, 當前階段的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)又可以稱為“留守農(nóng)業(yè)”。
(2) 專業(yè)大戶。專業(yè)大戶是圍繞某一種農(nóng)產(chǎn)品從事專業(yè)化生產(chǎn), 其種植或養(yǎng)殖規(guī)模明顯的高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)卻又低于家庭農(nóng)場。各行各業(yè)對于專業(yè)大戶的界定標準存在差異, 其經(jīng)營規(guī)模一般在20～50畝之間。專業(yè)大戶的構(gòu)成既可以是現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民, 又可以是選擇留村務農(nóng)而非進城務工的農(nóng)村青年。由于生產(chǎn)生活都發(fā)生在村莊內(nèi)部, 專業(yè)大戶在保持家庭完整性的基礎(chǔ)上, 還能對村莊治理產(chǎn)生良性影響。因此, 部分學者也將專業(yè)大戶稱為“中堅農(nóng)民”。[3]
(3) 家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場指的是以家庭成員為主要勞動力, 從事農(nóng)業(yè)商品化、規(guī)?；图s化的生產(chǎn)經(jīng)營活動, 并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。盡管中央政府沒有明確界定家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模, 但從各地實踐來看, 家庭農(nóng)場的耕地面積一般在50～500畝之間。除自身承包地以外, 家庭農(nóng)場還要流轉(zhuǎn)大量土地, 并要求土地集中連片以方便田間管理和農(nóng)業(yè)機械的使用。
(4) 農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社是同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者, 自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其社員為主要服務對象, 提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買, 農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務。農(nóng)民專業(yè)合作社一般具有以下三個特征:一是以服務社員為目的。二是以效率優(yōu)先、兼顧公平為原則。三是具有強烈的互助性質(zhì)。[4]
(5) 農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)企業(yè)指的是通過合同或訂單的方式與農(nóng)戶建立起利益關(guān)聯(lián)紐帶, 對農(nóng)產(chǎn)品進行加工、處理、運輸和銷售等過程, 實現(xiàn)分散農(nóng)戶的產(chǎn)供銷與貿(mào)工農(nóng)一體化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)企業(yè)主要從事種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的一體化經(jīng)營, 并運用科學的經(jīng)營管理方式、先進的生產(chǎn)技術(shù)以及雄厚的經(jīng)濟實力, 為分散農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各類生產(chǎn)性服務。
上述五種類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 分別具有怎樣的經(jīng)濟效益和社會化效益?究竟哪種或哪幾種是適合我國當前階段農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向?這在政學兩界引起了較大討論。本文擬在對學界已有研究進行述評的基礎(chǔ)上, 結(jié)合對江蘇省射陽縣“聯(lián)耕聯(lián)種”模式和湖北省沙洋縣“按戶連片”模式的調(diào)研分析, 力圖指出以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場為代表的家庭經(jīng)營模式既符合當前階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ), 又契合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的外部環(huán)境, 從而具有一定的戰(zhàn)略意義。
二、文獻述評:家庭經(jīng)營模式可行但亟待創(chuàng)新
1. 家庭經(jīng)營模式的優(yōu)勢
縱觀國內(nèi)外研究, 學者們普遍認為家庭經(jīng)營模式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本組織形式, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中具有普適性。其根本原因在于家庭經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多特性相契合, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:[5]一是家庭經(jīng)營模式擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最終決策權(quán), 能夠及時準確的作出決策以應對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險性。二是家庭經(jīng)營模式通過組織化的分工密切關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程, 符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特征。三是家庭經(jīng)營模式使得生產(chǎn)者、勞動者和受益者相統(tǒng)一, 既能夠保障農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量, 又能夠減少額外的監(jiān)督成本。四是家庭經(jīng)營模式能夠避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的短期行為, 保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)平衡。
在我國當下眾多類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中, 屬于家庭經(jīng)營模式的有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場, 學者們對此進行了較多研究。陳錫文對比分析了兩種不同類型的農(nóng)村社會形態(tài)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式, 認為在農(nóng)村人口短期內(nèi)難以全部轉(zhuǎn)移進城市的現(xiàn)實背景下, 我國應重視家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的主導作用;[6]陶自祥從社會學角度對不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的價值取向和社會效應進行了分析, 認為占主要比例的“留守農(nóng)業(yè)”和“中堅農(nóng)民”不僅保障了我國糧食安全, 更為城市化背景下農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的雙向流動提供了經(jīng)濟基礎(chǔ);[7]賀雪峰基于長年的調(diào)研經(jīng)驗認為, “中堅農(nóng)民”不僅在糧食生產(chǎn)中具有不可或缺的作用, 更能夠維持農(nóng)村社會的基本秩序, 是村莊治理的重要基礎(chǔ);[3]郭亮從農(nóng)業(yè)商品化的角度分析了不同類型的經(jīng)營主體, 認為家庭農(nóng)場既能夠減少農(nóng)業(yè)企業(yè)的雇工、管理和監(jiān)督成本, 又能夠避免“空殼化”的農(nóng)民專業(yè)合作社套取國家項目資金的行為, 是一種勞動與資本合一且具有獨特優(yōu)勢的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;[9]孫新華從全員生產(chǎn)效率角度出發(fā), 認為大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)不僅難以克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的勞動監(jiān)督難題, 更難以建立真正有效的獎懲機制, 不可避免地面臨“干多干少一個樣”的尷尬困境;[10]張曉山在深入考察的基礎(chǔ)上認為, 農(nóng)民專業(yè)合作社在經(jīng)營過程中普遍存在著經(jīng)營實力較弱、管理不夠規(guī)范、承擔風險能力較差等問題, 且“大農(nóng)吃小農(nóng)”的空殼合作社越來越多, 屬于資本下鄉(xiāng)背景下的“利益共謀集團”。[11]
2. 家庭經(jīng)營模式亟待創(chuàng)新
綜上所述, 對于我國未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向, 學者們普遍傾向于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場為代表的家庭經(jīng)營模式, 同時, 學者們也認為家庭經(jīng)營模式有著自身問題, 如:傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在土地細碎化和村莊空心化的背景下, 存在著生產(chǎn)成本高昂、機械難以下田、科技無法推廣等困境;[12]專業(yè)大戶因為不具有市場身份和法人地位, 土地承包關(guān)系也并不穩(wěn)定, 不愿意對土地進行長期投資并購買農(nóng)業(yè)機械, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以保障長期發(fā)展;[13]家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營過程中面臨著土地流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)忙雇工風險大、農(nóng)民分化擠壓嚴重以及糧食安全問題等方面的挑戰(zhàn);[14]家庭經(jīng)營模式下土地較為分散且農(nóng)戶擁有絕對的經(jīng)營權(quán), 村級組織“統(tǒng)”的功能逐漸減弱, 難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的整合。[15]總體來看, 家庭經(jīng)營模式問題的根源在于我國當下細碎化的農(nóng)地現(xiàn)狀和現(xiàn)行的農(nóng)地制度安排。學界對于家庭經(jīng)營模式如何創(chuàng)新的研究相對較少, 張紅宇從農(nóng)地制度的角度出發(fā), 認為要構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征的, 所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離的新型農(nóng)地制度。[16]筆者將從江蘇射陽聯(lián)耕聯(lián)種模式和湖北沙洋按戶連片模式的地方實踐出發(fā), 探討家庭經(jīng)營模式的創(chuàng)新和我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。
三、地方實踐:聯(lián)耕聯(lián)種與按戶連片模式效果
1. 聯(lián)耕聯(lián)種模式及其效果
江蘇省射陽縣首創(chuàng)的聯(lián)耕聯(lián)種模式指的是:“在農(nóng)民完全自愿的前提下, 由村組統(tǒng)一組織, 破除田埂, 將碎片化的土地集中起來, 實現(xiàn)有組織的連片耕種, 再由服務機構(gòu)提供專業(yè)化的服務, 推進生產(chǎn)上聯(lián)耕聯(lián)種, 逐步走向聯(lián)管聯(lián)營?！?聯(lián)耕聯(lián)種模式的產(chǎn)生主要源于三個方面因素:其一, 秸稈還田的硬性要求。2013年, 射陽縣政府開始大規(guī)模禁止秸稈焚燒, 因秸稈離田的成本較高, 農(nóng)民只能通過拖拉機進行秸稈還田。為了方便機械的使用, 農(nóng)民便自發(fā)破除了田埂, 統(tǒng)一了地塊。其二, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實問題。射陽縣作為江蘇省中部的農(nóng)業(yè)大縣普遍存在著土地細碎化、農(nóng)業(yè)老齡化等問題。其三, 農(nóng)技推廣的迫切需求。射陽縣多樣化的栽培方式使得水稻的收獲期存在差異, 嚴重影響了糧食產(chǎn)量。
聯(lián)耕聯(lián)種模式的具體做法是:[17]一是變“一田多戶”為“多戶一田”。村組干部反復溝通農(nóng)民的組織工作和思想工作, 通過打破地塊田埂, 建立虛擬邊界, 在不改變經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的基礎(chǔ)上, 將分散細碎的土地集中連片, 為農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)提供條件。二是統(tǒng)一農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。經(jīng)過實驗和示范, 縣農(nóng)委為農(nóng)民統(tǒng)一了水稻和小麥的種植品種, 實現(xiàn)了種植環(huán)節(jié)的程序統(tǒng)一和時間統(tǒng)一。程序統(tǒng)一使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)具有一致性, 可以進行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一收割和統(tǒng)一灌溉。時間統(tǒng)一則帶來化肥農(nóng)藥的使用、耕地整地收割等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一。三是再造社會化服務體系。村級組織通過組織協(xié)調(diào), 整合村莊已有的農(nóng)機手和農(nóng)機合作社, 為農(nóng)民提供包括耕地、插秧、統(tǒng)防統(tǒng)治、收割、烘干等在內(nèi)的一系列社會化服務, 改變了以往分散農(nóng)戶與市場難以對接的狀態(tài)。
聯(lián)耕聯(lián)種模式在耕、種兩個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一產(chǎn)生了一系列的經(jīng)濟社會效益:第一, 田埂的破除不僅為農(nóng)民增加了5%的耕地面積, 還有利于農(nóng)業(yè)機械的使用和機械化水平的提高。第二, 耕種環(huán)節(jié)的統(tǒng)一讓農(nóng)民在種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資購買方面具有一定的規(guī)模效應。第三, 規(guī)?；?jīng)營不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力, 還能夠更好地對接灌溉收割、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務。第四, 分散農(nóng)戶在一定程度上的組織, 有利于農(nóng)業(yè)部門的水稻機插秧、小麥條播等農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。第五, 通過大型農(nóng)業(yè)機械進行秸稈還田, 不僅減輕了環(huán)境污染, 還改善了土壤結(jié)構(gòu), 提高了農(nóng)田質(zhì)量。第六, 現(xiàn)代科學技術(shù)的運用有利于改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量, 保障糧食的穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)增。第七, 經(jīng)營方式的再造不僅為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)提供了發(fā)展空間, 還有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。
2. 按戶連片模式及其效果
湖北省沙洋縣首創(chuàng)的按戶連片模式指的是:“在不改變土地承包關(guān)系和農(nóng)民家庭經(jīng)營的前提下, 以灌溉水源為基本參考依據(jù), 由村級組織領(lǐng)導, 在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地調(diào)整和承包經(jīng)營權(quán)互換三種方式, 使農(nóng)民耕種的土地連成一片, 在耕種面積基本不變的情況下, 實現(xiàn)農(nóng)民對土地最大規(guī)模的經(jīng)營。”[18]按戶連片模式的產(chǎn)生主要源于內(nèi)外兩個方面因素:內(nèi)因主要是農(nóng)民對于改善農(nóng)地現(xiàn)狀的迫切需求。隨著化肥農(nóng)藥的使用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進步, 耕地質(zhì)量的差異早已被抹平, 源自分田到戶時期土地細碎化的公平合理性也已喪失。相反, 當前細碎化的耕地現(xiàn)狀不僅不利于農(nóng)業(yè)機械的使用, 更極大地增加了老人農(nóng)業(yè)的勞動成本, 降低了土地的資源配置效率。外因則是土地確權(quán)工作的推行。2014年中央一號文件提出要用5年時間完成全國范圍內(nèi)的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作。同時, 文件也允許地方政府既可以確權(quán)確股確地, 也可以確權(quán)確股不確地。因此, 沙洋縣政府借助土地確權(quán)的東風回應了農(nóng)民需求, 探索出了土地按戶連片的耕種模式。
按戶連片耕種有經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地調(diào)整和承包經(jīng)營權(quán)互換三種推進方式, 其中經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)占比80%左右, 承包地調(diào)整約占10%, 承包經(jīng)營權(quán)互換相對較少。就其便利程度而言, 承包經(jīng)營權(quán)互換最為簡單, 基本上等同于土地重分, 但由于觸碰到政策紅線, 沙洋縣政府明確要求:“要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 不動承包權(quán)而調(diào)整經(jīng)營權(quán), 尤其防止打亂重分的情況。”因此, 沙洋縣基層政府只能選擇較為麻煩且工作量繁重的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式, 其具體做法是:一是宣傳造勢。村級組織先在行政村范圍內(nèi)召開黨員、村民代表和小組長的動員會, 然后在村民小組范圍內(nèi)召開村民代表大會進行討論。二是意見統(tǒng)一。在自愿不強求的基礎(chǔ)上, 村級組織發(fā)揮協(xié)調(diào)引導作用, 遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則最終形成統(tǒng)一的意見。三是簽訂合同。村級組織與土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)民簽訂合同, 明確流轉(zhuǎn)雙方的責任主體、地塊分布和時間期限等內(nèi)容。
從按戶連片模式的實踐來看, 主要取得了以下成效:一是提高了農(nóng)業(yè)機械的使用效率。地塊連片在一定程度上降低了機械的行走成本。據(jù)統(tǒng)計, 土地連片后, 農(nóng)業(yè)機械的使用效率提高40%, 機械化率提高了10%, 每畝機械的使用成本減少了100元。二是降低了農(nóng)民的勞動強度。土地連片耕種在機械代替人工、減少農(nóng)田灌溉、減少農(nóng)具搬運次數(shù)等多個方面降低了農(nóng)民在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的勞動強度。三是優(yōu)化資源配置。土地連片后, 機械使用和農(nóng)田灌溉不再需要從他人田間經(jīng)過, 也不再需要等待他人播種和收割, 既降低了農(nóng)民生產(chǎn)的協(xié)調(diào)成本, 又優(yōu)化了家庭勞動力的資源配置。四是減少矛盾糾紛。土地連片使農(nóng)民成為相對獨立的生產(chǎn)單位, 降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性, 增強了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的自主性, 在一定程度上減少了鄰里間的矛盾糾紛。五是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地連片降低了土地的協(xié)調(diào)成本, 激發(fā)了農(nóng)民完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性, 提高了農(nóng)民對公共設(shè)施的管護效率。
四、制度創(chuàng)新:村級組織統(tǒng)籌下規(guī)?；募彝ソ?jīng)營
筆者在射陽縣和沙洋縣的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn):在農(nóng)地制度創(chuàng)新之前, 無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、專業(yè)大戶還是家庭農(nóng)場都無法保證所流轉(zhuǎn)土地的集中連片, 存在著不同程度的細碎化現(xiàn)象。因為水稻和小麥的種植品種存在較大差異, 農(nóng)民在農(nóng)資購買和農(nóng)機使用等環(huán)節(jié)也都是分散進行。而聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式既沒有改變農(nóng)民家庭經(jīng)營的主體地位, 也沒有引進大資本下鄉(xiāng)與民爭利, 而是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上, 通過村級組織的統(tǒng)籌, 將土地集中連片, 進而實現(xiàn)了包括農(nóng)資購買、農(nóng)機服務和農(nóng)技推廣等方面的規(guī)模效益, 最終克服了家庭經(jīng)營模式在分散經(jīng)營條件下所面臨的生產(chǎn)成本高昂、機械使用率較低等困境。在筆者看來, 上述兩種地方實踐的核心機制均在于村級組織統(tǒng)籌下規(guī)?；募彝ソ?jīng)營。規(guī)模化的家庭經(jīng)營既包括土地的集中連片又包括社會化服務的統(tǒng)一供給, 即家庭經(jīng)營模式能夠有效地對接社會化生產(chǎn)和社會化服務, 其關(guān)鍵所在就是村級組織在地方政府的支持、幫助和領(lǐng)導下, 發(fā)揮著主導性的統(tǒng)籌作用。
1. 村級組織的統(tǒng)籌過程
(1) 生產(chǎn)資料上的“統(tǒng)”。首先, 無論是聯(lián)耕聯(lián)種模式還是按戶連片模式, 村級組織都整合了農(nóng)民需求, 通過反復溝通思想工作、村莊的輿論壓力以及遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的原則, 克服了村莊小部分“釘子戶”, 將農(nóng)民在思想上統(tǒng)一起來;其次, 在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 村級組織破除了不同農(nóng)戶在同一匡田中的田埂, 通過打樁的方式設(shè)定了虛擬邊界, 將“一田多戶”變?yōu)椤岸鄳粢惶铩?。在按戶連片模式中, 村級組織則與農(nóng)戶簽訂了成百上千份土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同, 將每個農(nóng)戶的分散田塊整合為一塊, 由此實現(xiàn)了土地上的“統(tǒng)”;再次, 在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 村級組織還為同一匡田的農(nóng)戶統(tǒng)一了水稻和小麥的種植品種, 使同一村莊的種植品種基本實現(xiàn)了統(tǒng)一。而按戶連片模式盡管沒有破除田埂, 但在農(nóng)民自發(fā)和村級組織的統(tǒng)籌下, 同一村莊的種植品種也由原來的數(shù)十種減少為5～8種優(yōu)質(zhì)品種;最后, 品種統(tǒng)一也帶來了耕種時間、化肥農(nóng)藥的使用以及用水用電等方面的統(tǒng)一。在兩地實踐中, 村級組織從縣級種子公司為農(nóng)戶統(tǒng)一購置了種子, 確保了種子質(zhì)量, 同時還根據(jù)價格優(yōu)勢選擇了合適的農(nóng)資供應商, 從而產(chǎn)生了良好的規(guī)模效益。
(2) 農(nóng)機服務上的“統(tǒng)”。農(nóng)機服務在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的同時, 還將農(nóng)戶從土地中解脫出來, 通過從事二三產(chǎn)業(yè)增加了家庭收入。農(nóng)機服務主要包括育秧、耕地、插秧、施肥、打藥、收割、烘干等環(huán)節(jié)的機械服務。在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 村級組織在上級政府的扶持下通過入股的方式成立了農(nóng)機合作社, 整合了村莊內(nèi)部和市場上已有的農(nóng)業(yè)機械, 成立了專業(yè)化的農(nóng)機服務隊伍來滿足同一匡田的農(nóng)戶對于農(nóng)機服務的需求。在按戶連片模式中, 盡管沒有破除田埂, 但每戶農(nóng)民的土地都集中連片形成了一定規(guī)模, 農(nóng)民可以根據(jù)自身需求自由地選擇是購買農(nóng)機服務還是依靠人畜勞力。因為地塊相連和品種統(tǒng)一極大地降低機械的行走成本和時間成本, 從而具有了較高的規(guī)模效益, 沙洋縣農(nóng)民紛紛選擇購買農(nóng)機服務, 這也客觀上促進了農(nóng)機服務市場的發(fā)展, 村級組織也積極地發(fā)揮統(tǒng)籌功能進一步地擴大農(nóng)機使用的規(guī)模效益。
(3) 農(nóng)技推廣上的“統(tǒng)”。規(guī)?；募彝ソ?jīng)營不僅需要土地的集中連片和機械化的農(nóng)業(yè)耕作, 還需要生產(chǎn)技術(shù)層面的“統(tǒng)”。聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式將碎片化的農(nóng)田整合起來, 將分散的農(nóng)民組織起來, 為農(nóng)業(yè)部門的技術(shù)下鄉(xiāng)提供了暢通的渠道。
2. 地方政府的行政推動
從兩種模式的實踐來看, 村級組織無論是在整合分散農(nóng)戶還是對接社會化服務方面都離不開地方政府的大力支持。缺少了地方政府的行政推動, 村級組織的統(tǒng)籌功能將難以發(fā)揮。具體而言, 地方政府的行政推動主要表現(xiàn)在以下三個方面:
(1) 行政指導。這包括政策宣傳和技術(shù)指導兩個方面。在政策宣傳方面, 射陽縣和沙洋縣的做法大致相同。首先都是利用廣播、電視、網(wǎng)絡等新興媒體進行宣傳, 努力營造氛圍;其次是通過召開黨員代表大會、村民代表大會以及農(nóng)民田間說明會等方式提高干群的思想認識;最后是邀請示范戶現(xiàn)身說法, 將聯(lián)耕聯(lián)種和按戶連片模式講解透徹, 充分放大示范戶的帶頭作用。在技術(shù)指導方面, 對于聯(lián)耕聯(lián)種模式而言, 射陽縣農(nóng)委及涉農(nóng)部門不僅關(guān)注田埂破除、秸稈還田等硬性工作, 還關(guān)注農(nóng)資供應、農(nóng)機服務和農(nóng)機推廣等軟性工作并為村級組織提供相應的技術(shù)支持。
(2) 行政壓力。在聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式的實踐過程中, 村組干部由于工作量過大、權(quán)責利邊界不清和內(nèi)生激勵不足等問題的困擾, 而在農(nóng)地制度創(chuàng)新中的積極性有所不足。在此情況下, 地方政府只能依靠行政壓力和行政激勵等方式強制性的推動改革。在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 射陽縣政府將聯(lián)耕聯(lián)種工作納入了全縣年度考核指標, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也將聯(lián)耕聯(lián)種工作納入了村干部的績效考核指標, 與村干部的工資獎勵直接掛鉤。
(3) 項目扶持。在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 射陽縣政府整合了糧食高產(chǎn)創(chuàng)建項目、秸稈還田項目和一噴三防項目的財政資金, 給予參加聯(lián)耕聯(lián)種模式創(chuàng)新的農(nóng)民每畝55元的現(xiàn)金補貼。同時, 射陽縣政府還對部分基礎(chǔ)設(shè)施較差的匡田給予了農(nóng)地整治項目、機耕道修建項目和農(nóng)田灌溉項目。在按戶連片模式中, 沙洋縣政府首先對部分因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而受到損失的農(nóng)戶給予了一定的財政補貼。其次, 沙洋縣農(nóng)委還整合了糧食高產(chǎn)創(chuàng)建項目和一事一議項目的財政資金, 為參加按戶連片模式創(chuàng)新的農(nóng)戶在農(nóng)藥化肥等農(nóng)資購買上給予了專項補貼。最后, 沙洋縣政府還對購置農(nóng)用機械的農(nóng)戶給予了大量財政補貼, 平均每臺機械補貼2萬元左右。
3. 規(guī)?；彝ソ?jīng)營效果
聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式的農(nóng)地制度創(chuàng)新使原本分散細碎的家庭經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化、高效化的現(xiàn)代經(jīng)營模式, 產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟社會效益。
(1) 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在聯(lián)耕聯(lián)種模式中, 由于只破除了同一匡田內(nèi)的田埂而沒有對土地承包經(jīng)營關(guān)系做改變, 每家每戶的土地雖然集中連片但仍分散在不同匡田內(nèi)。在按戶連片模式中, 通過經(jīng)營權(quán)的多次流轉(zhuǎn), 每家每戶的土地基本都集中在同一片區(qū)。二者土地的集中連片都極大地方便了農(nóng)業(yè)機械的使用, 給當前階段以老人為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來了發(fā)展空間, 不僅降低了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動成本、機械使用成本和農(nóng)資購買成本, 還改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)過去粗放式管理的方式, 提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量。同時, 留村務農(nóng)的老人依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自給自足, 緩解了進城務工子女的生活壓力和后顧之憂, 使得整個家庭積累能夠共同服務于發(fā)展型的生活目標, 更因為保留著土地的承包經(jīng)營權(quán)而使得農(nóng)村成為我國現(xiàn)代化發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池。[19]
(2) 專業(yè)大戶。專業(yè)大戶除經(jīng)營自家承包地以外, 還從鄰居親友手中流轉(zhuǎn)了部分土地, 這些土地可能集中連片也可能細碎分散。在聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式的實踐過程中, 由于土地的集中連片和規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營, 部分以非正規(guī)方式流出土地的農(nóng)戶不再愿意將土地繼續(xù)流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶, 這給專業(yè)大戶帶來了一定的生存危機, 但也從另一方面促使專業(yè)大戶所流轉(zhuǎn)到的土地都是集中連片的, 從而通過規(guī)?；募彝ソ?jīng)營提高了農(nóng)業(yè)收入。同時, 專業(yè)大戶大都擁有著農(nóng)業(yè)機械, 土地連片后, 可以為周邊農(nóng)戶提供農(nóng)機服務來增加收入。
(3) 家庭農(nóng)場。農(nóng)地制度改革之前, 家庭農(nóng)場通過正規(guī)方式與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同, 租金一般在600～1000元之間。聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式施行之后, 部分農(nóng)民由于耕種自家承包地的收入高于家庭農(nóng)場的土地流轉(zhuǎn)租金而不愿意將土地繼續(xù)流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場, 家庭農(nóng)場只能提高土地流轉(zhuǎn)租金以保持其經(jīng)營規(guī)模, 這在一定程度上增加了家庭農(nóng)場的生產(chǎn)成本。然而, 土地的集中連片、農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)機械的大量使用以及規(guī)?；纳鐣諛O大地降低了家庭農(nóng)場的生產(chǎn)成本, 也擴大了其原有的社會效益。綜合來看, 在當前以老人為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍然占據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比例70%左右的情況下, 家庭農(nóng)場是江蘇、浙江等較為發(fā)達地區(qū)家庭經(jīng)營模式的一種有益探索。
五、路徑選擇:夯實以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路
當前階段, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵包括了農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)組織管理、農(nóng)業(yè)市場經(jīng)營、農(nóng)業(yè)社會化服務甚至是農(nóng)業(yè)國際競爭的綜合性的現(xiàn)代化。對其路徑選擇, 政學兩界的主流觀點是通過實行“三權(quán)分置”, 將分散農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)讓渡給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行規(guī)模化生產(chǎn), 再通過國家的政策和財政支持提高其裝備技術(shù)水平, 從而保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。顯而易見, 這是一種不包容農(nóng)民, 甚至是排斥農(nóng)民的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。
然而, 我國目前仍處世界產(chǎn)業(yè)體系的末梢, 還未能從“中國制造”轉(zhuǎn)型為“中國創(chuàng)造”, 我國的城市化和現(xiàn)代化發(fā)展仍需要較長時間。[2]在城市難以為數(shù)億農(nóng)民提供與市民相同的就業(yè)機會和社會保障的情況下, 農(nóng)民仍然需要在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此, 我國的小農(nóng)家庭經(jīng)營模式有其天然的合理性也必將長期存在著。如何在小農(nóng)家庭經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上實現(xiàn)我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?綜上分析, 本文認為射陽縣聯(lián)耕聯(lián)種模式和沙洋縣按戶連片模式提供了一種有益探索, 即在地方政府的領(lǐng)導幫助下, 村級組織積極地發(fā)揮統(tǒng)籌功能, 一手聯(lián)系農(nóng)民, 一手聯(lián)系社會化服務, 通過農(nóng)地制度創(chuàng)新, 將農(nóng)民的土地集中連片, 交由社會化組織統(tǒng)一供給服務, 實現(xiàn)以農(nóng)民為主體的規(guī)模化家庭經(jīng)營, 由此推動我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
盡管聯(lián)耕聯(lián)種模式和按戶連片模式的成功實踐有其相應的基礎(chǔ)性條件, 如:村莊社會結(jié)構(gòu)緊密、村干部權(quán)威充沛、村集體資產(chǎn)豐富等。因而不一定完全適合其它地區(qū)農(nóng)村。但兩種模式所內(nèi)含的尊重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位、賦予村干部一定的治理資源能力、以農(nóng)民利益為導向的壓力型考核體制等核心價值理念卻具有一定的推廣性。同時, 任何一種制度都是在實踐中不斷完善的。對于農(nóng)地制度創(chuàng)新中的村級組織責任過大、分化農(nóng)民利益難以協(xié)調(diào)以及政策支持不成體系等問題, 可以從以下幾個方面著手解決:
1. 明確村級組織的權(quán)責邊界
農(nóng)地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是發(fā)揮村級組織的統(tǒng)籌功能, 但并非讓“統(tǒng)”取代“分”?！敖y(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制應堅持“宜統(tǒng)則統(tǒng), 宜分則分”的原則, 對于那些應由村級組織承擔的工作, 如:整合分散農(nóng)戶、聯(lián)系社會化服務等, 村級組織應責無旁貸, 而那些本該由農(nóng)民自身承擔的工作, 如:施肥打藥、農(nóng)田灌溉、田間管理等, 農(nóng)民也決不能推卸責任。
2. 協(xié)調(diào)分化農(nóng)民的利益需求
受市場經(jīng)濟因素影響, 農(nóng)民已發(fā)生高度分化, 甚至形成了不同階層。因此, 在農(nóng)地制度創(chuàng)新實踐中, 應尊重不同農(nóng)民群體的利益需求, 探索分散經(jīng)營模式和規(guī)?；?jīng)營模式協(xié)同發(fā)展的新模式。其關(guān)鍵是要允許不同需求的農(nóng)民通過民主決策的方式進行土地調(diào)整, 使需求不同農(nóng)戶的土地在各自區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)集中連片, 逐步擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化服務的覆蓋范圍。
3. 實現(xiàn)系統(tǒng)化的政策支持
首先, 中央層面應及時轉(zhuǎn)變培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的思路, 認可并出臺相應的政策來推動規(guī)?；募彝ソ?jīng)營模式, 從而形成輿論導向;其次, 地方政府應整合不同部門的財政資源投入到規(guī)?；募彝ソ?jīng)營和農(nóng)業(yè)服務中;最后, 各級政府的財政投入應具有持續(xù)性, 避免因領(lǐng)導人更替而出現(xiàn)“人走茶涼”和“人走政息”的情況。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟 2019(02)
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