摘要：我國(guó)農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)并實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這種特殊的產(chǎn)權(quán)安排決定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具有同私有產(chǎn)權(quán)抵押不同的經(jīng)濟(jì)效果。通過(guò)我國(guó)各地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，這種抵押存在抵押物價(jià)值較低、處置難度大、金融機(jī)構(gòu)積極性不高、對(duì)政府依賴性較大等問(wèn)題，在一定程度上存在“產(chǎn)權(quán)空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。面對(duì)這些問(wèn)題，核心是要加強(qiáng)制度供給，做實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并在推進(jìn)抵押物處置和交易方面實(shí)現(xiàn)突破。加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)和建立抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)平臺(tái)，是當(dāng)前最為迫切的任務(wù)。
產(chǎn)權(quán)是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。農(nóng)地抵押權(quán)是農(nóng)地權(quán)利束的重要內(nèi)容，承擔(dān)著拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資渠道、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要使命。通過(guò)對(duì)有關(guān)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的研究和分析，發(fā)現(xiàn)仍存在不少亟待破解的難題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)設(shè)，以更好推進(jìn)這項(xiàng)工作。
一、農(nóng)地抵押的理論分析
近年來(lái)，盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列政策支持農(nóng)村金融發(fā)展，但受農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)等弱質(zhì)性特征影響，“貸款難”問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決，成為困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的突出難題。據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2018年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示1,2018年全國(guó)農(nóng)業(yè)貸款余額達(dá)3.94萬(wàn)億元，不到全部貸款余額的3%，而當(dāng)年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.2%，表明金融對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)；從增速來(lái)看，2018年農(nóng)業(yè)貸款余額增速僅為1.8%，比2017年下降3.9個(gè)百分點(diǎn)，比全部貸款增速低11.7個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)一步凸顯農(nóng)業(yè)貸款難的嚴(yán)峻形勢(shì)。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的報(bào)告測(cè)算，我國(guó)“三農(nóng)”金融的缺口約為3.05萬(wàn)億元，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成很大制約[1]。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組2016年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，近60%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有獲得過(guò)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，很多主體不得不借助民間借貸緩解資金不足問(wèn)題2。
在導(dǎo)致農(nóng)業(yè)貸款難的諸多因素中，承貸主體缺乏有效的抵押擔(dān)保物是一個(gè)重要原因。換言之，農(nóng)村有效抵押資產(chǎn)缺乏與金融機(jī)構(gòu)基于資產(chǎn)抵押的信貸供給之間的矛盾，形成了農(nóng)村金融的制度僵局。對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，其擁有的最重要、最有價(jià)值的資產(chǎn)可能就是土地。然而，自國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)以來(lái)的很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等有關(guān)法律都規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不能抵押貸款的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者雖然在土地上進(jìn)行了大量投入，但資產(chǎn)并不能轉(zhuǎn)化為資本。秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托在探究第三世界國(guó)家為何長(zhǎng)期處于“布羅代爾鐘罩”時(shí)，發(fā)現(xiàn)第三世界國(guó)家大多數(shù)資產(chǎn)只是僵化的資本，而要解決這一問(wèn)題，必須變革產(chǎn)權(quán)制度，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活躍的資本并加以使用，這種正規(guī)所有權(quán)制度帶來(lái)的效應(yīng)也被稱為“德·索托效應(yīng)”[2]。
產(chǎn)權(quán)是一種行為規(guī)范和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，它包括多方面的內(nèi)容，是一個(gè)權(quán)利束，其中最重要的是所有權(quán)，及其衍生的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等，它的作用是規(guī)范人與人之間的關(guān)系。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)高度重視產(chǎn)權(quán)的重要性，如科斯在1959年的《聯(lián)邦通訊委員會(huì)》中強(qiáng)調(diào)，權(quán)利的界定是市場(chǎng)交易的本質(zhì)前提，沒(méi)有市場(chǎng)，價(jià)格機(jī)制就無(wú)法發(fā)揮作用，外部性也就不可避免。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)來(lái)看，一般來(lái)講，其固定存在且難以毀壞的特性，使其成為金融機(jī)構(gòu)甄別潛在借款人和降低借款人在信貸交易過(guò)程中的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)行為的理想抵押品。國(guó)外一般實(shí)行農(nóng)地私有制，農(nóng)地所有權(quán)歸個(gè)人占有，但即使在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的信貸市場(chǎng)供給效應(yīng)在理論和經(jīng)驗(yàn)層面的研究仍沒(méi)有形成廣泛的共識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，精確記錄且可轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和有利于土地低成本流轉(zhuǎn)的制度安排能對(duì)金融市場(chǎng)的發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)，穩(wěn)定的地權(quán)使得銀行更愿意接受土地作為抵押品。有學(xué)者在關(guān)于泰國(guó)、洪都拉斯等發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)農(nóng)地抵押制度能夠提高農(nóng)戶信貸的可得性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和抵押制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸獲取產(chǎn)生了顯著的正效應(yīng)[3,4]。另一種觀點(diǎn)截然不同，認(rèn)為改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和抵押制度既不是提高農(nóng)戶貸款可得性的必要條件，也不是充分條件，特別是農(nóng)地規(guī)模較小、農(nóng)地抵押價(jià)值低以及抵押流程的交易成本過(guò)大時(shí)，銀行并不愿意接受農(nóng)地作為抵押品，而這些特征在很多發(fā)展中國(guó)家普遍存在。學(xué)者們通過(guò)對(duì)印度、洪都拉斯、尼加拉瓜等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)分析，也印證了農(nóng)地所有權(quán)改革并未提高農(nóng)戶信貸獲取能力的結(jié)論[5,6]。
國(guó)外普遍實(shí)行農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)，而我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)村集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相比國(guó)外的農(nóng)地制度安排更為復(fù)雜，尤其是我國(guó)農(nóng)村土地還兼具特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性，導(dǎo)致關(guān)于農(nóng)地抵押的爭(zhēng)論更大。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，土地是我國(guó)農(nóng)民安身立命的重要資源，承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能。如果將土地進(jìn)行抵押，一旦農(nóng)民不能按時(shí)還款，農(nóng)民就可能喪失土地、失去基本生活保障，這將對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家治理產(chǎn)生不利影響[7,8]；還有學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、處置成本高、金融交易成本高，不宜貿(mào)然推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押[9]。持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，抵押擔(dān)保權(quán)是農(nóng)地的一項(xiàng)基本權(quán)能，通過(guò)還權(quán)賦能，有助于拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者融資渠道，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化；農(nóng)地抵押是美國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，能夠?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)向農(nóng)村供給資金提供可操作的途徑，有助于引導(dǎo)金融資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，建立具有可持續(xù)性的農(nóng)村政策金融制度[10,11]。2008年黨的十七屆三中全會(huì)以后，國(guó)家政策逐步明確允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，此后理論界則重點(diǎn)圍繞如何開(kāi)展好農(nóng)地抵押貸款進(jìn)行了大量的實(shí)證性研究，分析農(nóng)地抵押存在的突出問(wèn)題，并提出了相關(guān)政策建議。
二、我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的政策演進(jìn)
我國(guó)的改革始于農(nóng)村，自20世紀(jì)80年代初中央明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村土地一直沿用的是所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的方式，即集體占有所有權(quán)，農(nóng)戶占有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)時(shí)農(nóng)戶主要經(jīng)營(yíng)自家承包的耕地，承包戶和經(jīng)營(yíng)戶合二為一。在這種情況下，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民的最主要收入，土地承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能，因此有關(guān)法律規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，以防止農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)。
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民的收入來(lái)源逐步多元化，農(nóng)民對(duì)土地的依賴在逐步降低，現(xiàn)實(shí)中激活土地資本屬性的要求越來(lái)越迫切，政策研究領(lǐng)域和實(shí)際工作部門要求賦予農(nóng)地抵押貸款權(quán)能的呼聲也越來(lái)越高。在這一背景下，關(guān)于農(nóng)地抵押的政策規(guī)定呈現(xiàn)逐步松動(dòng)的趨勢(shì)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在這一政策指引下，一些地方開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的探索實(shí)踐，取得了一些積極的成效。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。盡管在政策上明確了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押擔(dān)保的問(wèn)題，但在農(nóng)地“兩權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)下，現(xiàn)實(shí)中無(wú)法回避因處置風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地的擔(dān)憂[8]，迫切要求進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)地制度。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，強(qiáng)調(diào)要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局?！叭龣?quán)分置”是因應(yīng)農(nóng)地承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而推出的，把經(jīng)營(yíng)權(quán)單列出來(lái)，主要目的是為了保護(hù)新型經(jīng)營(yíng)主體的土地權(quán)益，其背后是改善融資條件、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策考量。從農(nóng)地“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”，被認(rèn)為是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和促進(jìn)土地資源合理利用，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新[12]。這樣一來(lái)，農(nóng)地抵押的標(biāo)的物就不再是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)就可以得到保證，從而解決了農(nóng)民失地的擔(dān)憂。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”形成了農(nóng)地抵押的邏輯起點(diǎn)，在這一制度框架的指引下，國(guó)家穩(wěn)步開(kāi)展試點(diǎn)，為面上推廣積累了經(jīng)驗(yàn)。
除了政策上對(duì)“三權(quán)分置”予以明確外，在法律上也取得了重大突破。2018年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定對(duì)《農(nóng)村土地承包法》作出修改，在第二章第五節(jié)專門對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了規(guī)定，特別是在第四十七條明確提出：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案；受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?？梢哉f(shuō)，《農(nóng)村土地承包法》修改后，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律障礙基本消除。
三、我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)探索與典型模式
自2016年國(guó)家推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了積極的探索實(shí)踐。
（一）試點(diǎn)總體情況
2015年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入。2015年底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，賦予北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能。2016年3月，中國(guó)人民銀行等五部門下發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款進(jìn)入實(shí)際操作階段。
試點(diǎn)以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)加大工作力度，推動(dòng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估、完善貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋機(jī)制、探索市場(chǎng)化抵押物處置機(jī)制，努力暢通承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資鏈條。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極參與，創(chuàng)設(shè)以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物的金融產(chǎn)品，完善相關(guān)金融服務(wù)，并對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)、資源配置、信貸授權(quán)等作出專門安排，推動(dòng)試點(diǎn)工作提質(zhì)增量擴(kuò)面。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)3年多來(lái)，進(jìn)展總體順利，也取得了積極的成效。據(jù)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大的專題報(bào)告顯示，到2018年9月底，試點(diǎn)地區(qū)已有1193家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額達(dá)520億元，累計(jì)發(fā)放貸款964億元。通過(guò)推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，進(jìn)一步盤活了農(nóng)村資源資產(chǎn)，緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難、融資貴問(wèn)題，支持了農(nóng)戶增收致富[13]。據(jù)在浙江麗水的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的戶均資金缺口比未申請(qǐng)的降低了7.2萬(wàn)元，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)緩解資金壓力、解決融資難問(wèn)題起到了一定的促進(jìn)作用；同時(shí)，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的經(jīng)營(yíng)主體戶均流轉(zhuǎn)面積從5.53公頃提升到8.8公頃，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)也起到了促進(jìn)作用[14]。
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押產(chǎn)品運(yùn)行具有如下特征：一是貸款期限一般比較短，如吉林省洮南市四家金融機(jī)構(gòu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款期限全部為1年，安徽省阜陽(yáng)市潁泉農(nóng)商銀行全部為中短期流動(dòng)資金貸款[15,16]；二是貸款客戶存在明顯的規(guī)模偏好，貸款主要發(fā)放給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，如武漢市明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)象瞄準(zhǔn)為通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，潁泉農(nóng)商銀行發(fā)放給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款占全部貸款的86%[16,17]；三是試點(diǎn)推進(jìn)不均衡，如浙江嵊州、麗水貸款余額分別達(dá)3.1億元、6.6億元，江蘇泗洪貸款余額達(dá)3.5億元，進(jìn)展比較順利，而吉林榆樹(shù)進(jìn)展相對(duì)緩慢，2017年和2018年上半年都沒(méi)有新增貸款，進(jìn)展不平衡的問(wèn)題還比較突出[14,18,19,20]。
（二）典型模式分析
在政策指引下，各地都開(kāi)展了豐富多樣的探索實(shí)踐，形成了不同類型的融資模式。學(xué)者們從不同角度，對(duì)農(nóng)地抵押模式進(jìn)行了研究和歸納。李偉偉等根據(jù)具體抵押形式不同，將農(nóng)地抵押分為向金融機(jī)構(gòu)直接抵押和通過(guò)擔(dān)保公司等間接抵押兩種模式[21]?；莴I(xiàn)波根據(jù)農(nóng)地融資中介機(jī)構(gòu)的不同，將農(nóng)地抵押劃分為“農(nóng)戶+地方政府+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+村民委員會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+農(nóng)民合作社+金融機(jī)構(gòu)”四種模式[22]。程郁、王賓圍繞農(nóng)地抵押所采取的聯(lián)合信用保證措施，將融資模式分為“信用+抵押”“保證+抵押”“反擔(dān)保+抵押”“信托+抵押”“土地證券化+抵押”等五種模式[23]。本文在大量調(diào)研和參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，嘗試從金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制設(shè)計(jì)視角來(lái)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資模式進(jìn)行歸納和概括?？傮w來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款模式可以分為四種。
1. 單一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式
單一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式的特點(diǎn)是以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)的物，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值發(fā)放貸款。這種模式比較直觀，賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地、房地產(chǎn)等資產(chǎn)同樣的抵押擔(dān)保權(quán)能，直接將農(nóng)民手中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為了資本。但應(yīng)該看到，這種模式的缺陷也非常明顯，存在手續(xù)繁瑣、融資額度低、風(fēng)險(xiǎn)敞口大等問(wèn)題。以吉林省榆樹(shù)市為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值基本等于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，抵押比例按70%折合，每公頃土地僅可申請(qǐng)2000～4000元貸款，額度很小。此外，金融機(jī)構(gòu)還規(guī)定了很嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和繁瑣的貸款流程，農(nóng)戶很難完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際效果看，比起聯(lián)保貸款、“直補(bǔ)保”貸款等手續(xù)簡(jiǎn)便高效的貸款模式，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)農(nóng)戶的吸引力明顯不足，處于一種供需雙方積極性都不高的尷尬境地。據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行統(tǒng)計(jì)，到2018年6月末累計(jì)發(fā)放396筆農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，累計(jì)發(fā)放金額2239萬(wàn)元，平均每筆僅5.7萬(wàn)元。其中，2015年和2016年分別發(fā)放了316筆1134萬(wàn)元、80筆1105萬(wàn)元，2017年和2018年上半年沒(méi)有發(fā)放新增貸款，實(shí)際上這種貸款產(chǎn)品在榆樹(shù)市已基本處于停擺狀態(tài)[16]。特別是對(duì)資金需求比較強(qiáng)烈的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，由于多是合同一年一簽、租金一年一付3[24,25]，流轉(zhuǎn)土地第二年的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有很大的不確定性，經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上已經(jīng)喪失抵押價(jià)值，金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上對(duì)規(guī)模主體發(fā)放的是信用貸款，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。如江蘇省泗洪縣純農(nóng)地抵押貸款的發(fā)放對(duì)象基本為普通農(nóng)戶小額貸款，而這種小額貸款可以基于農(nóng)戶自身信用覆蓋，這種做法也被認(rèn)為是建立在響應(yīng)政策號(hào)召、獲得政策紅利的基礎(chǔ)上，因此不具有實(shí)際上的市場(chǎng)化意義[19]。
2. 追加抵押模式
相比單一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式，多元抵押實(shí)際上就是采取組合擔(dān)保方式，將農(nóng)戶占有的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)一并進(jìn)行抵押，進(jìn)而可以解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值不足、融資額度小、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶積極性不高等問(wèn)題。在實(shí)踐中，這種模式比較普遍。如黑龍江省克山縣開(kāi)創(chuàng)了包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體機(jī)動(dòng)地?fù)?dān)保抵押貸款的“四權(quán)結(jié)合”抵押模式，將“一權(quán)”擴(kuò)展為“四權(quán)”，有效解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏抵押擔(dān)保物的問(wèn)題。截至2017年底，克山縣農(nóng)村信用合作社等8家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)辦理四權(quán)抵押貸款17.3億元，其中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款11.2億元，可以說(shuō)成效還是比較明顯的[26]。浙江省嵊州市實(shí)行以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者私有房產(chǎn)、汽車或農(nóng)機(jī)設(shè)備等固定資產(chǎn)追加抵押，探索出“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+X”的多元化組合擔(dān)保模式，到2017年8月末，嵊州市農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額達(dá)2.98億元，其中以“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+X”多樣化組合擔(dān)保方式發(fā)放的貸款余額為0.97億元，占比達(dá)46.7%[18]。
3. 第三方擔(dān)保模式
由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估價(jià)值不高且處置受限，在現(xiàn)實(shí)中金融機(jī)構(gòu)要求承貸主體追加擔(dān)保的方式還比較普遍。追加擔(dān)保主要有兩種：一種是保證擔(dān)保，如黑龍江省綏濱縣推出“農(nóng)戶互保+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”“農(nóng)戶聯(lián)保+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”等保證擔(dān)保方式；再如寧夏回族自治區(qū)平羅縣同心土地協(xié)會(huì)，農(nóng)戶以自家承包土地總面積2/5的經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，每公頃地原則上按不高于44 776元的標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)；協(xié)會(huì)會(huì)員在向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，選擇至少3名會(huì)員作為擔(dān)保人，申請(qǐng)貸款人與協(xié)會(huì)和擔(dān)保人簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)議，規(guī)定如果貸款到期不能償還，將其入股的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給為其擔(dān)保并進(jìn)行清償?shù)臅?huì)員，或由協(xié)會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓處置，其本質(zhì)是抵押貸款、保證貸款和信用貸款的結(jié)合[21,26]。另一種是擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司擔(dān)保的模式。如浙江省嵊州市引入嵊州三農(nóng)投資擔(dān)保有限公司、中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司等第三方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)構(gòu)，由借款人支付擔(dān)保（保險(xiǎn)）費(fèi)，并將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保給擔(dān)保（保險(xiǎn)）公司，第三方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施擔(dān)保，銀行和第三方共擔(dān)機(jī)構(gòu)按約定比例共同承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)[18]。在實(shí)踐中，很多試點(diǎn)地區(qū)采取的都是這種模式，其優(yōu)點(diǎn)是在第三方擔(dān)保下大大降低了銀行面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)，提高了金融機(jī)構(gòu)的積極性；而且通過(guò)反擔(dān)保方式將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給更加專業(yè)的第三方土地融資平臺(tái)，有助于規(guī)范和激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，便于農(nóng)地價(jià)值有效變現(xiàn)，形成農(nóng)村土地市場(chǎng)與金融市場(chǎng)的良性循環(huán)。
4. 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式
風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式將風(fēng)險(xiǎn)控制的著眼點(diǎn)放到貸后風(fēng)險(xiǎn)處置上，典型的做法是由政府建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，如果農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不能按期收回，則由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金進(jìn)行代償，以此來(lái)化解金融機(jī)構(gòu)可能面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。這種模式在試點(diǎn)初期被較大范圍采用，客觀上起到了提高金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)積極性的作用。然而，在實(shí)際運(yùn)作中該模式最大的問(wèn)題就是由政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)适Я耸袌?chǎng)化運(yùn)作的本質(zhì)內(nèi)涵，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件還會(huì)給財(cái)政帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，并有可能出現(xiàn)套取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的情況。此后，政府主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金就與擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司和銀行共同承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是國(guó)家嚴(yán)格地方政府債務(wù)管理以后，地方政府只能以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，這樣就避免了政府兜底帶來(lái)的無(wú)限責(zé)任問(wèn)題。如山東省棗莊市財(cái)政出資1億元成立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，承貸主體發(fā)生違約后損失由基金和金融機(jī)構(gòu)按8∶2的比例分擔(dān)。還有一些地方將銀行、擔(dān)保（保險(xiǎn)）公司和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金聯(lián)合在一起，建立“銀政擔(dān)”“銀政?！憋L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)了各個(gè)主體的責(zé)任[17]。四種模式的優(yōu)缺點(diǎn)如表1所示。
四、我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)困境
總的來(lái)看，盡管試點(diǎn)地區(qū)探索出了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的一些經(jīng)驗(yàn)做法，也取得了一些積極成效，但仍存在不少困難和問(wèn)題，亟待加以破解。
（一）允許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和不允許農(nóng)民失地存在邏輯悖論
一方面，目前的法律和相關(guān)政策明確規(guī)定，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，當(dāng)借款人出現(xiàn)違約后，銀行應(yīng)通過(guò)處置抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)緩釋自身的信用風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)地除財(cái)產(chǎn)屬性外，還具有社會(huì)屬性、社保屬性乃至政治屬性，因此對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置還不簡(jiǎn)單是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。在2018年底國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)所作的總結(jié)報(bào)告中就明確提出，“要高度關(guān)注試點(diǎn)業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，堅(jiān)決杜絕‘兩權(quán)’抵押物處置可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會(huì)問(wèn)題”[13]。在這種情況下，就出現(xiàn)了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在抵押物的不可剝奪性和銀行對(duì)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)要求的矛盾[11]。據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)主體在經(jīng)營(yíng)難以維系真正發(fā)生貸款違約問(wèn)題時(shí)，銀行在眾多承包戶的壓力下無(wú)法通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)行使其抵押權(quán)，更不可能對(duì)于抵押物走司法拍賣程序，往往只能借助政府的力量來(lái)協(xié)調(diào)解決，如政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金兜底等方式。可以說(shuō)，這種邏輯悖論是制約農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要原因。
（二）農(nóng)地抵押權(quán)的價(jià)值并不高
農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值是影響這項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展的重要因素。我國(guó)的國(guó)情是人多地少，戶均耕地約0.67公頃。目前，銀行對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估一般按照土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用再乘以折扣比率（40%～70%）來(lái)測(cè)算。據(jù)經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社調(diào)研組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入土地時(shí)支付的平均租金為12 257元/公頃[26]。按這個(gè)價(jià)格測(cè)算，平均下來(lái)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)一年的抵押價(jià)值僅為5000～6000元，抵押的價(jià)值實(shí)際上很低。即使將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限放寬到2023年，全部抵押價(jià)值也就是兩三萬(wàn)元，比農(nóng)村小額信貸的額度還要少。因此，可以認(rèn)為，對(duì)于全國(guó)大部分地區(qū)的自有承包戶來(lái)講，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)意義并不是很大。相比承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的自有耕地承包戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，承包期和經(jīng)營(yíng)權(quán)是分離的，這類主體一般經(jīng)營(yíng)規(guī)模比較大，對(duì)融資需求也更加迫切。當(dāng)前龍頭企業(yè)的平均經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模為52.2公頃，家庭農(nóng)場(chǎng)的平均經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模為11.8公頃[27]，這些主體在流轉(zhuǎn)土地及耕地整理中投入了較多的資金，因此對(duì)激活流轉(zhuǎn)耕地的資本屬性的愿望也最為強(qiáng)烈。由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值也比較可觀。測(cè)算下來(lái)，龍頭企業(yè)每年流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值為35萬(wàn)～45萬(wàn)元，家庭農(nóng)場(chǎng)也可以達(dá)到8萬(wàn)～11萬(wàn)元，如果再算上流轉(zhuǎn)的期限因素，這筆資金對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展經(jīng)營(yíng)就能起到促進(jìn)作用。然而，在現(xiàn)實(shí)中對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也往往存在一個(gè)問(wèn)題，那就是雖然新型經(jīng)營(yíng)主體與承包戶簽訂了一定年限的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但流轉(zhuǎn)費(fèi)用基本上都是一年一付，實(shí)際上在付完流轉(zhuǎn)費(fèi)以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)才真正遷移到新型經(jīng)營(yíng)主體一方，對(duì)以后幾年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然簽訂了協(xié)議，到由于還沒(méi)有支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，只能認(rèn)為是債權(quán)，這種“經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)際上并沒(méi)有任何抵押的價(jià)值[24,28]。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善和貸款違約，無(wú)法支付承包戶的流轉(zhuǎn)費(fèi)后，一種情況是經(jīng)營(yíng)權(quán)重新回到承包農(nóng)戶手中，銀行的債權(quán)懸空；另一種情況是銀行來(lái)補(bǔ)充農(nóng)戶的利益，然后再處置經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣對(duì)銀行來(lái)講也是不利的。因此，在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)一年一付情況下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體去抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上是一種經(jīng)營(yíng)權(quán)的空轉(zhuǎn)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地抵押。
（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的內(nèi)生動(dòng)力不足
從調(diào)研及各地試點(diǎn)情況看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的供給方和需求方的積極性并不高，更多表現(xiàn)為政府在主導(dǎo)和推動(dòng)，其內(nèi)生動(dòng)力還沒(méi)有形成。究其原因，從借款人角度來(lái)看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在評(píng)估價(jià)值低、貸款期限短、金融機(jī)構(gòu)手續(xù)復(fù)雜、審批時(shí)間長(zhǎng)等劣勢(shì)，該模式還不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要；從銀行角度來(lái)看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金額小、成本高，特別是抵押物處置難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，金融機(jī)構(gòu)存在明顯的“不愿貸、不敢貸”問(wèn)題?？梢哉J(rèn)為，在供需雙方積極性都不高的情況下，政府不得不扮演起交易撮合以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償角色以推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)，內(nèi)生市場(chǎng)化機(jī)制未能發(fā)揮根本性作用。
五、我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的完善建議
通過(guò)調(diào)研及對(duì)試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)情況的分析，本文對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有以下判斷：第一，應(yīng)充分肯定有關(guān)法律及政策賦予農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款權(quán)能這一重大制度創(chuàng)新。允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是完善農(nóng)地權(quán)能的重要舉措，是把農(nóng)民資產(chǎn)變?yōu)橘Y本的有效方式，也是拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道的可行路徑。隨著配套措施的逐步完善，未來(lái)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包的“德·索托效應(yīng)”將進(jìn)一步顯現(xiàn)。第二，在我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在解決農(nóng)民“貸款難”問(wèn)題上只能發(fā)揮有限的作用。受農(nóng)地規(guī)模、經(jīng)營(yíng)權(quán)期限以及流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式等因素影響，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款往往更適合在一些耕地面積比較大或價(jià)值比較高的區(qū)域開(kāi)展，對(duì)我國(guó)大部分地區(qū)適用性還不強(qiáng)。因此，我們可以將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為解決農(nóng)民融資難的一種方式，起到拓寬農(nóng)戶特別是規(guī)模戶等新型經(jīng)營(yíng)主體融資渠道的作用，至于其能不能在解決農(nóng)村貸款難方面發(fā)揮根本性的作用，還需要視后續(xù)的配套政策和推進(jìn)情況來(lái)進(jìn)一步觀察。第三，在目前試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)大多并未發(fā)揮核心作用。如前所述，由于農(nóng)地的特殊性以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置難題，在實(shí)踐中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上很難發(fā)揮第二還款來(lái)源的作用，即使通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)反擔(dān)保，經(jīng)營(yíng)權(quán)也很難處置。這里認(rèn)為，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)權(quán)起到的更多是一種補(bǔ)充增信作用或附加作用。換言之，如果沒(méi)有附加經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，金融機(jī)構(gòu)仍舊會(huì)發(fā)放貸款。因此，可以認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一種“為了抵押而抵押”的行為，離經(jīng)營(yíng)權(quán)真正發(fā)揮作用還有較大的差距。第四，進(jìn)一步做好農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，需要進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。總的來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主要是在政府的推動(dòng)下作了一些初步的探索，距離市場(chǎng)化的內(nèi)生性發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。在法律法規(guī)、配套政策、支持措施、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面要進(jìn)行綜合考慮。推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，要切實(shí)防控好風(fēng)險(xiǎn)，既要防控承貸主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又要防控承包農(nóng)戶的失地風(fēng)險(xiǎn)，還要防控金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)。因此，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押要循序漸進(jìn)，不能操之過(guò)急。
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性、土地經(jīng)營(yíng)的分散性以及土地產(chǎn)權(quán)交易的受限性，決定了我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的發(fā)展不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及農(nóng)地所承載的多重基本保障功能，也要求對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)化的政策支持和引導(dǎo)[11]。具體而言，要從如下五方面著手：
第一，進(jìn)一步完善相關(guān)制度安排。當(dāng)前，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》允許農(nóng)地承包方用承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保。下一步，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)完善相關(guān)法律，重點(diǎn)是修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律，進(jìn)一步明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能。同時(shí)，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)最新的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革精神，加緊研究在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)分離時(shí)對(duì)土地受讓方的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記頒證的相關(guān)工作，進(jìn)一步做實(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)保護(hù)好農(nóng)戶承包權(quán)和受讓方經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正把經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押納入規(guī)范化、制度化的框架。
第二，加緊研究第三輪土地承包期下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}。中央提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。按照中央要求，第三輪土地承包實(shí)行三十年不變。那么，第二輪承包如何與第三輪進(jìn)行銜接，是原樣繼承還是小修小補(bǔ)，抑或推倒重來(lái)，目前的爭(zhēng)議還較大。就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押而言，更需要盡快明確相關(guān)政策，以利于延長(zhǎng)抵押期限和提高抵押品價(jià)值，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提供更多中長(zhǎng)期信貸支持。
第三，著力加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)。只有具備比較完善的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，才能有效開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)處置以及價(jià)值評(píng)估，才能把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)做實(shí)。當(dāng)前各地迫切需要加快推進(jìn)這項(xiàng)工作。鑒于只有一定的交易量才能維持交易市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，建議土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)最好以縣為單位進(jìn)行，同時(shí)可以向下向上延展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建設(shè)流轉(zhuǎn)服務(wù)站點(diǎn)，在地市一級(jí)成立級(jí)別更高、單位交易面積更大的中心市場(chǎng)，切實(shí)發(fā)揮好交易市場(chǎng)的作用。借助市場(chǎng)的數(shù)據(jù)和信息資源，將市場(chǎng)打造成為金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持服務(wù)和不良資產(chǎn)處置的有效平臺(tái)，真正讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。
第四，探索建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制。建議在縣區(qū)或地市一級(jí)建立專門的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)平臺(tái)。一方面，流入承包戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行專業(yè)化整理和建設(shè)，提升土地使用價(jià)值，再向外出租。另一方面，對(duì)銀行擬處置的抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行托底收儲(chǔ)，發(fā)揮資產(chǎn)管理公司的作用，打消銀行抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)處置難的后顧之憂。在建立收儲(chǔ)平臺(tái)的同時(shí)，研究謀劃專業(yè)政策性銀行與土地收儲(chǔ)平臺(tái)對(duì)接，向土地收儲(chǔ)平臺(tái)提供長(zhǎng)期低成本的政策性資金，增強(qiáng)土地收儲(chǔ)平臺(tái)運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。
第五，健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。在當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)還不健全以及抵押融資供需雙方積極性還不高的現(xiàn)實(shí)條件下，建議繼續(xù)發(fā)揮政府的推動(dòng)作用，培育合格的承貸主體，探索有效的信貸模式，發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用。建議重點(diǎn)探索銀政擔(dān)模式或銀證保模式，通過(guò)銀行、地方政府和擔(dān)保公司（保險(xiǎn)公司）談判設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，共同推動(dòng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，可以通過(guò)銀行信貸資金的注入以及政策項(xiàng)目資金的投入，不斷培育和打造競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并促進(jìn)這些經(jīng)營(yíng)主體做大做強(qiáng)。同時(shí)，在銀行與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形成更強(qiáng)的互信關(guān)系后，政府可以適時(shí)退出，進(jìn)而形成真正市場(chǎng)化意義下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保模式。
作者簡(jiǎn)介： 林一民，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；林巧文（通信作者），中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授；關(guān)旭，華中科技大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2020年01期
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