摘要：我國農地集體所有、家庭承包經營并實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，這種特殊的產權安排決定了農地經營權抵押具有同私有產權抵押不同的經濟效果。通過我國各地的經營權抵押試點發現，這種抵押存在抵押物價值較低、處置難度大、金融機構積極性不高、對政府依賴性較大等問題，在一定程度上存在“產權空轉”的現象。面對這些問題，核心是要加強制度供給，做實經營權的經濟價值，并在推進抵押物處置和交易方面實現突破。加快健全土地經營權交易市場和建立抵押經營權收儲平臺，是當前最為迫切的任務。
產權是一種行為規范和經濟權利。農地抵押權是農地權利束的重要內容，承擔著拓寬農業經營者融資渠道、促進農業規模經營的重要使命。通過對有關地區農地經營權抵押的研究和分析，發現仍存在不少亟待破解的難題，需要進一步加強制度創新和政策創設，以更好推進這項工作。
一、農地抵押的理論分析
近年來，盡管國家出臺了一系列政策支持農村金融發展，但受農業高風險、低回報等弱質性特征影響，“貸款難”問題一直沒有得到有效解決，成為困擾農業經營者的突出難題。據中國人民銀行發布的《2018年金融機構貸款投向統計報告》顯示1,2018年全國農業貸款余額達3.94萬億元，不到全部貸款余額的3%，而當年第一產業增加值占國內生產總值的比重為7.2%，表明金融對農業的支持力度遠低于農業對國民經濟的貢獻；從增速來看，2018年農業貸款余額增速僅為1.8%，比2017年下降3.9個百分點，比全部貸款增速低11.7個百分點，進一步凸顯農業貸款難的嚴峻形勢。據中國社會科學院發布的報告測算，我國“三農”金融的缺口約為3.05萬億元，對農業生產經營造成很大制約[1]。農業部農村經濟研究中心課題組2016年的一項調查顯示，近60%的新型農業經營主體沒有獲得過正規金融機構的信貸支持，很多主體不得不借助民間借貸緩解資金不足問題2。
在導致農業貸款難的諸多因素中，承貸主體缺乏有效的抵押擔保物是一個重要原因。換言之，農村有效抵押資產缺乏與金融機構基于資產抵押的信貸供給之間的矛盾，形成了農村金融的制度僵局。對農業經營者來講，其擁有的最重要、最有價值的資產可能就是土地。然而，自國家對農村土地實行承包經營以來的很長一個時期，《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》等有關法律都規定，農地承包經營權是不能抵押貸款的，農業經營者雖然在土地上進行了大量投入，但資產并不能轉化為資本。秘魯經濟學家德·索托在探究第三世界國家為何長期處于“布羅代爾鐘罩”時，發現第三世界國家大多數資產只是僵化的資本，而要解決這一問題，必須變革產權制度，將資產轉化為活躍的資本并加以使用，這種正規所有權制度帶來的效應也被稱為“德·索托效應”[2]。
產權是一種行為規范和經濟權利，它包括多方面的內容，是一個權利束，其中最重要的是所有權，及其衍生的使用權、處置權、收益權和轉讓權等，它的作用是規范人與人之間的關系。現代經濟學高度重視產權的重要性，如科斯在1959年的《聯邦通訊委員會》中強調，權利的界定是市場交易的本質前提，沒有市場，價格機制就無法發揮作用，外部性也就不可避免。就農地產權來看，一般來講，其固定存在且難以毀壞的特性，使其成為金融機構甄別潛在借款人和降低借款人在信貸交易過程中的逆向選擇、道德風險行為的理想抵押品。國外一般實行農地私有制，農地所有權歸個人占有，但即使在這種產權制度安排下，農地產權制度的信貸市場供給效應在理論和經驗層面的研究仍沒有形成廣泛的共識。一種觀點認為，精確記錄且可轉讓的農地產權和有利于土地低成本流轉的制度安排能對金融市場的發展作出重要貢獻，穩定的地權使得銀行更愿意接受土地作為抵押品。有學者在關于泰國、洪都拉斯等發展中國家的經驗研究中發現農地抵押制度能夠提高農戶信貸的可得性，農地產權制度和抵押制度改革對農業經營主體信貸獲取產生了顯著的正效應[3,4]。另一種觀點截然不同，認為改革農地產權和抵押制度既不是提高農戶貸款可得性的必要條件，也不是充分條件，特別是農地規模較小、農地抵押價值低以及抵押流程的交易成本過大時，銀行并不愿意接受農地作為抵押品，而這些特征在很多發展中國家普遍存在。學者們通過對印度、洪都拉斯、尼加拉瓜等國的經驗分析，也印證了農地所有權改革并未提高農戶信貸獲取能力的結論[5,6]。
國外普遍實行農地私有產權，而我國農村土地實行農村集體所有、家庭承包經營的基本制度，這種產權結構相比國外的農地制度安排更為復雜，尤其是我國農村土地還兼具特殊的經濟和社會屬性，導致關于農地抵押的爭論更大。持否定觀點的學者認為，土地是我國農民安身立命的重要資源，承擔著重要的社會保障功能。如果將土地進行抵押，一旦農民不能按時還款，農民就可能喪失土地、失去基本生活保障，這將對農村社會穩定和國家治理產生不利影響[7,8]；還有學者認為土地流轉不規范、處置成本高、金融交易成本高，不宜貿然推行土地承包經營權抵押[9]。持肯定觀點的學者則認為，抵押擔保權是農地的一項基本權能，通過還權賦能，有助于拓寬農業經營者融資渠道，促進農業規模經營和現代化；農地抵押是美國、法國、日本等發達國家的普遍做法，能夠為金融機構向農村供給資金提供可操作的途徑，有助于引導金融資本向農村轉移，建立具有可持續性的農村政策金融制度[10,11]。2008年黨的十七屆三中全會以后，國家政策逐步明確允許土地承包經營權抵押，此后理論界則重點圍繞如何開展好農地抵押貸款進行了大量的實證性研究，分析農地抵押存在的突出問題，并提出了相關政策建議。
二、我國農地經營權抵押的政策演進
我國的改革始于農村，自20世紀80年代初中央明確家庭聯產承包責任制以來，農村土地一直沿用的是所有權和承包經營權“兩權分置”的方式，即集體占有所有權，農戶占有承包經營權。當時農戶主要經營自家承包的耕地，承包戶和經營戶合二為一。在這種情況下，農業收入是農民的最主要收入，土地承擔著重要的社會保障功能，因此有關法律規定承包經營權不能抵押，以防止農民的失地風險。
進入21世紀以來，隨著工業化、城鎮化進程加快，農民的收入來源逐步多元化，農民對土地的依賴在逐步降低，現實中激活土地資本屬性的要求越來越迫切，政策研究領域和實際工作部門要求賦予農地抵押貸款權能的呼聲也越來越高。在這一背景下，關于農地抵押的政策規定呈現逐步松動的趨勢。2008年黨的十七屆三中全會提出，完善土地承包經營權權能，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。在這一政策指引下，一些地方開展了土地承包經營權抵押擔保的探索實踐，取得了一些積極的成效。2013年黨的十八屆三中全會進一步提出，穩定農村土地承包關系并長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民承包經營權抵押、擔保權能。盡管在政策上明確了承包經營權可以抵押擔保的問題，但在農地“兩權分置”的制度設計下，現實中無法回避因處置風險而導致農民喪失土地的擔憂[8]，迫切要求進一步創新農地制度。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，強調要落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。“三權分置”是因應農地承包權主體和經營權分離的現實問題而推出的，把經營權單列出來，主要目的是為了保護新型經營主體的土地權益，其背后是改善融資條件、促進土地流轉、發展規模經營、推進農業現代化的政策考量。從農地“兩權分置”到“三權分置”，被認為是農村基本經營制度的自我完善，有利于明晰土地產權關系和促進土地資源合理利用，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新[12]。這樣一來，農地抵押的標的物就不再是承包經營權，而是經營權，農戶承包權就可以得到保證，從而解決了農民失地的擔憂。農村土地“三權分置”形成了農地抵押的邏輯起點，在這一制度框架的指引下，國家穩步開展試點，為面上推廣積累了經驗。
除了政策上對“三權分置”予以明確外，在法律上也取得了重大突破。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次會議決定對《農村土地承包法》作出修改，在第二章第五節專門對土地經營權作出了規定，特別是在第四十七條明確提出：承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案；受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。可以說，《農村土地承包法》修改后，農村承包土地經營權抵押貸款的法律障礙基本消除。
三、我國農地經營權抵押的試點探索與典型模式
自2016年國家推行農地經營權抵押試點以來，試點地區進行了積極的探索實踐。
（一）試點總體情況
2015年8月，國務院下發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，提出要以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，穩妥推進“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入。2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，賦予北京市大興區等232個試點縣（市、區）農村承包土地經營權抵押權能。2016年3月，中國人民銀行等五部門下發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，農地經營權抵押貸款進入實際操作階段。
試點以來，試點地區加大工作力度，推動開展經營權價值評估、完善貸款風險補償和緩釋機制、探索市場化抵押物處置機制，努力暢通承包土地經營權融資鏈條。有關金融機構積極參與，創設以農地經營權為抵押物的金融產品，完善相關金融服務，并對績效評價、資源配置、信貸授權等作出專門安排，推動試點工作提質增量擴面。農地經營權抵押貸款試點3年多來，進展總體順利，也取得了積極的成效。據國務院向全國人大的專題報告顯示，到2018年9月底，試點地區已有1193家金融機構開辦農地抵押貸款業務，貸款余額達520億元，累計發放貸款964億元。通過推行農地經營權抵押貸款，進一步盤活了農村資源資產，緩解了“三農”領域融資難、融資貴問題，支持了農戶增收致富[13]。據在浙江麗水的典型調查發現，獲得土地經營權抵押貸款的戶均資金缺口比未申請的降低了7.2萬元，表明土地經營權抵押貸款對緩解資金壓力、解決融資難問題起到了一定的促進作用；同時，獲得土地經營權抵押貸款的經營主體戶均流轉面積從5.53公頃提升到8.8公頃，表明土地經營權抵押對農業規模化經營也起到了促進作用[14]。
農地經營權抵押產品運行具有如下特征：一是貸款期限一般比較短，如吉林省洮南市四家金融機構農地經營權抵押貸款期限全部為1年，安徽省阜陽市潁泉農商銀行全部為中短期流動資金貸款[15,16]；二是貸款客戶存在明顯的規模偏好，貸款主要發放給規模經營主體，如武漢市明確將土地經營權抵押貸款對象瞄準為通過流轉獲得土地經營權的規模經營主體，潁泉農商銀行發放給新型農業經營主體的農地經營權抵押貸款占全部貸款的86%[16,17]；三是試點推進不均衡，如浙江嵊州、麗水貸款余額分別達3.1億元、6.6億元，江蘇泗洪貸款余額達3.5億元，進展比較順利，而吉林榆樹進展相對緩慢，2017年和2018年上半年都沒有新增貸款，進展不平衡的問題還比較突出[14,18,19,20]。
（二）典型模式分析
在政策指引下，各地都開展了豐富多樣的探索實踐，形成了不同類型的融資模式。學者們從不同角度，對農地抵押模式進行了研究和歸納。李偉偉等根據具體抵押形式不同，將農地抵押分為向金融機構直接抵押和通過擔保公司等間接抵押兩種模式[21]。惠獻波根據農地融資中介機構的不同，將農地抵押劃分為“農戶+地方政府+金融機構”“農戶+村民委員會+金融機構”“農戶+土地協會+金融機構”“農戶+農民合作社+金融機構”四種模式[22]。程郁、王賓圍繞農地抵押所采取的聯合信用保證措施，將融資模式分為“信用+抵押”“保證+抵押”“反擔保+抵押”“信托+抵押”“土地證券化+抵押”等五種模式[23]。本文在大量調研和參考相關文獻的基礎上，嘗試從金融機構風險控制機制設計視角來對試點地區農地經營權抵押融資模式進行歸納和概括。總體來看，試點地區農地抵押貸款模式可以分為四種。
1. 單一土地經營權抵押模式
單一土地經營權抵押模式的特點是以承包土地的經營權作為抵押標的物，金融機構通過評估經營權的價值發放貸款。這種模式比較直觀，賦予了土地經營權與土地、房地產等資產同樣的抵押擔保權能，直接將農民手中的資產轉化為了資本。但應該看到，這種模式的缺陷也非常明顯，存在手續繁瑣、融資額度低、風險敞口大等問題。以吉林省榆樹市為例，當地農村承包土地經營權評估價值基本等于土地流轉價格，抵押比例按70%折合，每公頃土地僅可申請2000～4000元貸款，額度很小。此外，金融機構還規定了很嚴格的準入條件和繁瑣的貸款流程，農戶很難完全達到標準。從實際效果看，比起聯保貸款、“直補保”貸款等手續簡便高效的貸款模式，農地經營權抵押貸款對農戶的吸引力明顯不足，處于一種供需雙方積極性都不高的尷尬境地。據當地人民銀行統計，到2018年6月末累計發放396筆農地經營權抵押貸款，累計發放金額2239萬元，平均每筆僅5.7萬元。其中，2015年和2016年分別發放了316筆1134萬元、80筆1105萬元，2017年和2018年上半年沒有發放新增貸款，實際上這種貸款產品在榆樹市已基本處于停擺狀態[16]。特別是對資金需求比較強烈的規模經營主體，由于多是合同一年一簽、租金一年一付3[24,25]，流轉土地第二年的經營權具有很大的不確定性，經營權實際上已經喪失抵押價值，金融機構本質上對規模主體發放的是信用貸款，存在很大的風險敞口。如江蘇省泗洪縣純農地抵押貸款的發放對象基本為普通農戶小額貸款，而這種小額貸款可以基于農戶自身信用覆蓋，這種做法也被認為是建立在響應政策號召、獲得政策紅利的基礎上，因此不具有實際上的市場化意義[19]。
2. 追加抵押模式
相比單一土地經營權抵押模式，多元抵押實際上就是采取組合擔保方式，將農戶占有的其他財產權一并進行抵押，進而可以解決土地經營權價值不足、融資額度小、金融機構和農戶積極性不高等問題。在實踐中，這種模式比較普遍。如黑龍江省克山縣開創了包括農村承包土地經營權、預期收益權、農民財產權和集體機動地擔保抵押貸款的“四權結合”抵押模式，將“一權”擴展為“四權”，有效解決了農業經營主體缺乏抵押擔保物的問題。截至2017年底，克山縣農村信用合作社等8家金融機構累計辦理四權抵押貸款17.3億元，其中土地經營權抵押貸款11.2億元，可以說成效還是比較明顯的[26]。浙江省嵊州市實行以農業經營者私有房產、汽車或農機設備等固定資產追加抵押，探索出“農地經營權+X”的多元化組合擔保模式，到2017年8月末，嵊州市農村承包土地經營權抵押貸款余額達2.98億元，其中以“農地經營權+X”多樣化組合擔保方式發放的貸款余額為0.97億元，占比達46.7%[18]。
3. 第三方擔保模式
由于土地經營權的評估價值不高且處置受限，在現實中金融機構要求承貸主體追加擔保的方式還比較普遍。追加擔保主要有兩種：一種是保證擔保，如黑龍江省綏濱縣推出“農戶互保+經營權抵押貸款”“農戶聯保+經營權抵押貸款”等保證擔保方式；再如寧夏回族自治區平羅縣同心土地協會，農戶以自家承包土地總面積2/5的經營權入股，每公頃地原則上按不高于44 776元的標準作價；協會會員在向金融機構申請貸款時，選擇至少3名會員作為擔保人，申請貸款人與協會和擔保人簽訂土地經營權抵押協議，規定如果貸款到期不能償還，將其入股的經營權轉讓給為其擔保并進行清償的會員，或由協會進行轉讓處置，其本質是抵押貸款、保證貸款和信用貸款的結合[21,26]。另一種是擔保公司或保險公司擔保的模式。如浙江省嵊州市引入嵊州三農投資擔保有限公司、中國人民財產保險股份有限公司等第三方風險分擔機構，由借款人支付擔保（保險）費，并將土地經營權反擔保給擔保（保險）公司，第三方風險共擔機構為土地經營權抵押貸款實施擔保，銀行和第三方共擔機構按約定比例共同承擔貸款風險[18]。在實踐中，很多試點地區采取的都是這種模式，其優點是在第三方擔保下大大降低了銀行面臨的信用風險，提高了金融機構的積極性；而且通過反擔保方式將農地經營權抵押給更加專業的第三方土地融資平臺，有助于規范和激活農村土地流轉市場，便于農地價值有效變現，形成農村土地市場與金融市場的良性循環。
4. 風險補償模式
風險補償模式將風險控制的著眼點放到貸后風險處置上，典型的做法是由政府建立土地經營權抵押風險補償基金，如果農地經營權抵押貸款不能按期收回，則由風險補償基金進行代償，以此來化解金融機構可能面臨的信用風險。這種模式在試點初期被較大范圍采用，客觀上起到了提高金融機構開辦農地經營權抵押貸款業務積極性的作用。然而，在實際運作中該模式最大的問題就是由政府對風險進行兜底，使得土地經營權抵押喪失了市場化運作的本質內涵，同時風險事件還會給財政帶來較大的負擔，并有可能出現套取風險補償金的情況。此后，政府主導的風險補償基金就與擔保公司、保險公司和銀行共同承擔金融風險，特別是國家嚴格地方政府債務管理以后，地方政府只能以出資額為限承擔有限責任，這樣就避免了政府兜底帶來的無限責任問題。如山東省棗莊市財政出資1億元成立風險補償金，承貸主體發生違約后損失由基金和金融機構按8∶2的比例分擔。還有一些地方將銀行、擔保（保險）公司和風險補償基金聯合在一起，建立“銀政擔”“銀政保”風險分擔機制，進一步落實了各個主體的責任[17]。四種模式的優缺點如表1所示。
四、我國農地經營權抵押的現實困境
總的來看，盡管試點地區探索出了農地經營權抵押貸款的一些經驗做法，也取得了一些積極成效，但仍存在不少困難和問題，亟待加以破解。
（一）允許經營權抵押和不允許農民失地存在邏輯悖論
一方面，目前的法律和相關政策明確規定，允許土地經營權抵押，當借款人出現違約后，銀行應通過處置抵押的經營權，來緩釋自身的信用風險。另一方面，農地除財產屬性外，還具有社會屬性、社保屬性乃至政治屬性，因此對農地經營權的處置還不簡單是經濟問題，更是社會問題和政治問題。在2018年底國務院向全國人大常委會所作的總結報告中就明確提出，“要高度關注試點業務可能產生的風險，加強對金融機構的指導，堅決杜絕‘兩權’抵押物處置可能導致的農民失地、失房、失去生活保障等社會問題”[13]。在這種情況下，就出現了農村承包土地經營權抵押存在抵押物的不可剝奪性和銀行對抵押權實現要求的矛盾[11]。據調研了解，當前試點地區農業主體在經營難以維系真正發生貸款違約問題時，銀行在眾多承包戶的壓力下無法通過對經營權的再流轉行使其抵押權，更不可能對于抵押物走司法拍賣程序，往往只能借助政府的力量來協調解決，如政府風險補償基金兜底等方式。可以說，這種邏輯悖論是制約農村承包土地經營權抵押的主要原因。
（二）農地抵押權的價值并不高
農地經營權的抵押價值是影響這項業務開展的重要因素。我國的國情是人多地少，戶均耕地約0.67公頃。目前，銀行對土地經營權的價值評估一般按照土地流轉費用再乘以折扣比率（40%～70%）來測算。據經濟日報社調研組的調查數據顯示，新型農業經營主體轉入土地時支付的平均租金為12 257元/公頃[26]。按這個價格測算，平均下來農地經營權一年的抵押價值僅為5000～6000元，抵押的價值實際上很低。即使將經營權抵押期限放寬到2023年，全部抵押價值也就是兩三萬元，比農村小額信貸的額度還要少。因此，可以認為，對于全國大部分地區的自有承包戶來講，農地經營權抵押的現實意義并不是很大。相比承包權和經營權合一的自有耕地承包戶，新型農業經營主體通過流轉土地，承包期和經營權是分離的，這類主體一般經營規模比較大，對融資需求也更加迫切。當前龍頭企業的平均經營耕地規模為52.2公頃，家庭農場的平均經營耕地規模為11.8公頃[27]，這些主體在流轉土地及耕地整理中投入了較多的資金，因此對激活流轉耕地的資本屬性的愿望也最為強烈。由于經營規模較大，經營權抵押價值也比較可觀。測算下來，龍頭企業每年流轉土地的經營權評估價值為35萬～45萬元，家庭農場也可以達到8萬～11萬元，如果再算上流轉的期限因素，這筆資金對新型農業經營主體發展經營就能起到促進作用。然而，在現實中對新型農業經營主體抵押土地經營權也往往存在一個問題，那就是雖然新型經營主體與承包戶簽訂了一定年限的土地流轉協議，但流轉費用基本上都是一年一付，實際上在付完流轉費以后，經營權才真正遷移到新型經營主體一方，對以后幾年的經營權，雖然簽訂了協議，到由于還沒有支付流轉費，只能認為是債權，這種“經營權”實際上并沒有任何抵押的價值[24,28]。因為一旦出現經營不善和貸款違約，無法支付承包戶的流轉費后，一種情況是經營權重新回到承包農戶手中，銀行的債權懸空；另一種情況是銀行來補充農戶的利益，然后再處置經營權，這樣對銀行來講也是不利的。因此，在土地流轉費一年一付情況下，新型農業經營主體去抵押經營權，實際上是一種經營權的空轉，沒有實質性地抵押。
（三）農地經營權抵押貸款的內生動力不足
從調研及各地試點情況看，農地經營權抵押貸款的供給方和需求方的積極性并不高，更多表現為政府在主導和推動，其內生動力還沒有形成。究其原因，從借款人角度來看，農地經營權抵押存在評估價值低、貸款期限短、金融機構手續復雜、審批時間長等劣勢，該模式還不能完全適應農業生產經營的需要；從銀行角度來看，農地經營權抵押貸款金額小、成本高，特別是抵押物處置難度大、風險高，金融機構存在明顯的“不愿貸、不敢貸”問題。可以認為，在供需雙方積極性都不高的情況下，政府不得不扮演起交易撮合以及風險補償角色以推動農地經營權抵押試點，內生市場化機制未能發揮根本性作用。
五、我國農地經營權抵押的完善建議
通過調研及對試點地區推進情況的分析，本文對農地經營權抵押貸款有以下判斷：第一，應充分肯定有關法律及政策賦予農民承包土地經營權抵押貸款權能這一重大制度創新。允許農地經營權抵押貸款是完善農地權能的重要舉措，是把農民資產變為資本的有效方式，也是拓寬農業經營主體融資渠道的可行路徑。隨著配套措施的逐步完善，未來農地經營權承包的“德·索托效應”將進一步顯現。第二，在我國的國情和農情下，農地經營權抵押貸款在解決農民“貸款難”問題上只能發揮有限的作用。受農地規模、經營權期限以及流轉費支付方式等因素影響，農地經營權抵押貸款往往更適合在一些耕地面積比較大或價值比較高的區域開展，對我國大部分地區適用性還不強。因此，我們可以將農地經營權抵押作為解決農民融資難的一種方式，起到拓寬農戶特別是規模戶等新型經營主體融資渠道的作用，至于其能不能在解決農村貸款難方面發揮根本性的作用，還需要視后續的配套政策和推進情況來進一步觀察。第三，在目前試點地區開展的農地經營權抵押中，農地經營權大多并未發揮核心作用。如前所述，由于農地的特殊性以及經營權的處置難題，在實踐中，農地經營權實際上很難發揮第二還款來源的作用，即使通過擔保機構反擔保，經營權也很難處置。這里認為，在實際經營權抵押貸款項目中，經營權起到的更多是一種補充增信作用或附加作用。換言之，如果沒有附加經營權抵押，金融機構仍舊會發放貸款。因此，可以認為，農地經營權抵押貸款是一種“為了抵押而抵押”的行為，離經營權真正發揮作用還有較大的差距。第四，進一步做好農地經營權抵押，需要進行系統的制度設計。總的來看，當前農地經營權抵押主要是在政府的推動下作了一些初步的探索，距離市場化的內生性發展還有很長的路要走。在法律法規、配套政策、支持措施、金融基礎設施建設等方面要進行綜合考慮。推進農地經營權抵押貸款，要切實防控好風險，既要防控承貸主體的經營風險，又要防控承包農戶的失地風險，還要防控金融機構的信用風險和政府財政兜底的風險。因此，推進農地經營權抵押要循序漸進，不能操之過急。
我國農村土地產權關系的復雜性、土地經營的分散性以及土地產權交易的受限性，決定了我國農村土地產權抵押貸款的發展不能完全依靠市場機制來實現，而現階段我國農業的弱質性以及農地所承載的多重基本保障功能，也要求對農村土地產權抵押貸款的發展進行系統化的政策支持和引導[11]。具體而言，要從如下五方面著手：
第一，進一步完善相關制度安排。當前，新修訂的《農村土地承包法》允許農地承包方用承包地的經營權或受讓方通過流轉取得的土地經營權，來向金融機構抵押擔保。下一步，應繼續推動完善相關法律，重點是修訂《物權法》《擔保法》等法律，進一步明確農地經營權的融資擔保權能。同時，進一步深化農村土地承包經營權確權登記頒證工作，根據最新的農地“三權分置”改革精神，加緊研究在承包權和經營權出現分離時對土地受讓方的經營權進行登記頒證的相關工作，進一步做實農地經營權，同時保護好農戶承包權和受讓方經營權，真正把經營權抵押納入規范化、制度化的框架。
第二，加緊研究第三輪土地承包期下的農地經營權抵押問題。中央提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。按照中央要求，第三輪土地承包實行三十年不變。那么，第二輪承包如何與第三輪進行銜接，是原樣繼承還是小修小補，抑或推倒重來，目前的爭議還較大。就農地經營權抵押而言，更需要盡快明確相關政策，以利于延長抵押期限和提高抵押品價值，促進金融機構提供更多中長期信貸支持。
第三，著力加強農地經營權流轉交易市場建設。只有具備比較完善的農地經營權流轉交易市場，才能有效開展經營權處置以及價值評估，才能把農地經營權抵押貸款業務做實。當前各地迫切需要加快推進這項工作。鑒于只有一定的交易量才能維持交易市場運轉，建議土地經營權流轉交易市場最好以縣為單位進行，同時可以向下向上延展，在鄉鎮一級建設流轉服務站點，在地市一級成立級別更高、單位交易面積更大的中心市場，切實發揮好交易市場的作用。借助市場的數據和信息資源，將市場打造成為金融機構提供信貸支持服務和不良資產處置的有效平臺，真正讓市場發揮作用。
第四，探索建立農地經營權收儲機制。建議在縣區或地市一級建立專門的農地經營權收儲平臺。一方面，流入承包戶土地經營權，通過對土地進行專業化整理和建設，提升土地使用價值，再向外出租。另一方面，對銀行擬處置的抵押經營權進行托底收儲，發揮資產管理公司的作用，打消銀行抵押經營權處置難的后顧之憂。在建立收儲平臺的同時，研究謀劃專業政策性銀行與土地收儲平臺對接，向土地收儲平臺提供長期低成本的政策性資金，增強土地收儲平臺運作和經營的可持續性。
第五，健全農地經營權抵押貸款風險共擔機制。在當前農地經營權市場還不健全以及抵押融資供需雙方積極性還不高的現實條件下，建議繼續發揮政府的推動作用，培育合格的承貸主體，探索有效的信貸模式，發揮好示范引領作用。建議重點探索銀政擔模式或銀證保模式，通過銀行、地方政府和擔保公司（保險公司）談判設定風險分擔比例，共同推動這項業務發展。在這個過程中，可以通過銀行信貸資金的注入以及政策項目資金的投入，不斷培育和打造競爭力較強的農業經營主體，并促進這些經營主體做大做強。同時，在銀行與農業經營主體形成更強的互信關系后，政府可以適時退出，進而形成真正市場化意義下的農地經營權抵押擔保模式。
作者簡介： 林一民，華中科技大學公共管理學院博士研究生；林巧文（通信作者），中國地質大學（武漢）經濟管理學院副教授；關旭，華中科技大學管理學院教授、博士生導師。;
中國鄉村發現網轉自：改革2020年01期
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