——基于農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)418名縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理者的調(diào)查
隨著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)步伐加快，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐漸增加，對(duì)正規(guī)融資渠道需求迫切(林樂(lè)芬、金媛、王軍，2015[1])。但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺少有效抵押物，難以獲得正規(guī)銀行機(jī)構(gòu)貸款，非正規(guī)渠道資金難以支持大規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，嚴(yán)重制約我國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)、2014年中央一號(hào)文件都明確“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行機(jī)構(gòu)抵押融資”，2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》要求“形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。2015年一號(hào)文件、2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要“做好承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作”。密集出臺(tái)的一系列中央政策文件為破解農(nóng)戶因缺少抵押物難以向銀行機(jī)構(gòu)貸款融資的難題指明了方向。2009年開(kāi)始，全國(guó)22個(gè)省市開(kāi)始積極試點(diǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，目前主要分為三種模式：第一種貸款目標(biāo)為合作社農(nóng)戶，由合作社提供信用背書(shū)(張慶君，2010[2])；第二種由擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，降低銀行機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)(李偉偉、張?jiān)迫A，2011[3])；第三種以產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)抵押貸款，農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為銀行機(jī)構(gòu)提供流轉(zhuǎn)土地、退出市場(chǎng)的交易平臺(tái)(林樂(lè)芬、沈一妮，2015[4])。
學(xué)者們認(rèn)為試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在客觀上促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展(汪險(xiǎn)生、郭忠興，2014[5])。然而，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的潛在需求面臨著諸多約束條件(惠獻(xiàn)波，2013[6])，農(nóng)戶選擇此類貸款需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系的進(jìn)一步完善和專業(yè)合作社的繼續(xù)發(fā)展(靳聿軒、張雷剛，2012[7])。同時(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)頒證是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的基石(丁琳琳、孟慶國(guó)，2015[8])，土地權(quán)屬不清晰會(huì)造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性不足不利于抵押品的處置(蘭慶高等，2013[9])，銀行機(jī)構(gòu)因控制風(fēng)險(xiǎn)而形成信貸配給(程郁、韓俊，2009[10])。以上成果具有重要參考意義，但研究視角主要集中在農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》給出的時(shí)間表，2016年底全國(guó)絕大多數(shù)省市地區(qū)將基本完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度具備逐漸向全國(guó)推廣的基礎(chǔ)條件，因此，需要從設(shè)計(jì)和執(zhí)行制度的政府管理者角度，對(duì)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的運(yùn)行情況進(jìn)行更加客觀地研究，進(jìn)一步完善制度的頂層設(shè)計(jì)。
鑒于江蘇省東?？h農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)以土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為依托開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，在我國(guó)市場(chǎng)化改革的大環(huán)境下，是土地流轉(zhuǎn)抵押的發(fā)展方向，本文將以該試驗(yàn)區(qū)的做法作為研究對(duì)象，從縣鄉(xiāng)村三級(jí)政府管理者的角度對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給試驗(yàn)效果、存在問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析，為在江蘇全省進(jìn)行推廣以及外省制度設(shè)計(jì)者提供借鑒。
一、理論分析與研究假說(shuō)
(一)理論分析
銀行不具有土地經(jīng)營(yíng)能力，因此將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押時(shí)，需要土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)解決抵押土地的處置問(wèn)題。2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制”。東?？h試驗(yàn)區(qū)建立的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與農(nóng)地抵押貸款相結(jié)合，為銀行機(jī)構(gòu)構(gòu)建有效退出機(jī)制。東?？h試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦理步驟如下：(1)經(jīng)過(guò)確權(quán)后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所流轉(zhuǎn)；(2)由農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行交易鑒證，并向土地流入方頒發(fā)產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)；(3)土地流入方將鑒證書(shū)作為抵押物向涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，貸款人簽訂抵押貸款合同并在農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所辦理抵押登記，銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)及附著物的估價(jià)發(fā)放貸款。貸款人還款違約時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)有權(quán)將抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處置變現(xiàn)。因此，這種模式可以有效分散信貸風(fēng)險(xiǎn)，理論上解決了抵押資產(chǎn)處置的問(wèn)題。
對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給的評(píng)價(jià)，本文主要基于三個(gè)方面，一是貸款本身的制度標(biāo)準(zhǔn)，二是政策環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn)，三是制度發(fā)展對(duì)其他相關(guān)方面的影響。
1.包含信貸供給者和需求者兩個(gè)角度。從信貸需求者角度看，土地權(quán)屬不清制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)及土地抵押貸款需求，農(nóng)村土地確權(quán)完成將使農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需求的重點(diǎn)由制度運(yùn)行的先決條件向制度自身設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移，貸款辦理程序情況與產(chǎn)品設(shè)計(jì)因素會(huì)直接影響農(nóng)戶貸款的積極性；從信貸供給者角度看，控制信貸風(fēng)險(xiǎn)是銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展的基本要求，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款目前存在六大風(fēng)險(xiǎn)(于麗紅、李辰未、蘭慶高，2014[11])，如果銀行機(jī)構(gòu)損失風(fēng)險(xiǎn)較高，就很難持續(xù)運(yùn)營(yíng)。
2.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺少現(xiàn)行法律支持。目前《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》都未規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押貸款。試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要地方政府強(qiáng)制推動(dòng)，因此，地方政府制定的政策法規(guī)會(huì)對(duì)制度運(yùn)行效果產(chǎn)生重要影響。我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，缺少主動(dòng)提供貸款的積極性，農(nóng)村土地確權(quán)工作的完成將減小信貸風(fēng)險(xiǎn)，配合積極的政策環(huán)境，可能提高銀行機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶提供貸款的主動(dòng)性。
3.農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展是農(nóng)村金融體制改革中重要的一部分，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可以解決農(nóng)戶融資缺少有效抵押物的難題，有利于農(nóng)村金融體系的健全。同時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押將規(guī)模農(nóng)戶豐富的土地存量轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y能力，有利于提高規(guī)模農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。
基于上述思路，東?？h試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給評(píng)價(jià)主要從以下三個(gè)方面來(lái)考察：第一，評(píng)價(jià)的角度應(yīng)更多關(guān)注貸款制度本身運(yùn)行和控制的效果；第二，應(yīng)將政府政策支持作用體現(xiàn)在評(píng)價(jià)體系之中；第三，應(yīng)考慮貸款制度對(duì)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)影響的效果。
(二)研究假說(shuō)
根據(jù)上述對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給評(píng)價(jià)的理論分析，本文提出以下三個(gè)假說(shuō)：
假說(shuō)1：土地確權(quán)等基本工作完成之前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在一定程度信貸風(fēng)險(xiǎn)，并且會(huì)影響貸款辦理程序和產(chǎn)品設(shè)計(jì)的合理性。
假說(shuō)2：土地確權(quán)等基本工作完成之后，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的供給效果會(huì)受到抵押物價(jià)值評(píng)估和處置能力的制約。
假說(shuō)3：積極的政策環(huán)境在提高貸款制度運(yùn)行質(zhì)量和信貸供給積極性方面具有核心作用。
二、研究方法與權(quán)重賦值
(一)研究方法
層次分析法(AHP)是目前國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效的主要定量方法之一，兼顧了研究對(duì)象的主客觀因素，使原本定性的指標(biāo)得以量化，有較強(qiáng)的科學(xué)合理性，尤其適合對(duì)難以量化的研究對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給受到多方面因素共同作用，制度與非制度因素互相影響，情況較為復(fù)雜。因此本文選擇采用AHP對(duì)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
(二)權(quán)重賦值
基于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給評(píng)價(jià)的三個(gè)方面，并參考前人研究和實(shí)地調(diào)研中訪談情況，最終構(gòu)建5個(gè)一級(jí)指標(biāo)：貸款辦理程序指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)、貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)指標(biāo)、政策環(huán)境指標(biāo)、帶動(dòng)效果指標(biāo)。在一級(jí)指標(biāo)下進(jìn)一步細(xì)化出25個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體情況見(jiàn)表1。
下面本文將根據(jù)所求得的指標(biāo)權(quán)重，對(duì)東海縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度運(yùn)行進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得出具有可比性的評(píng)價(jià)結(jié)果。
三、評(píng)價(jià)結(jié)果與分析
江蘇省東?？h于2012年開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是省內(nèi)較早試點(diǎn)的地區(qū)之一，該地區(qū)政府管理工作人員對(duì)農(nóng)地抵押貸款的制度運(yùn)行了解較為全面和深入。因此，筆者對(duì)江蘇省東?？h試驗(yàn)區(qū)的縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理者展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查覆蓋試驗(yàn)區(qū)21個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。調(diào)查時(shí)間為2014年2—12月，問(wèn)卷調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷418份，回收并最終獲得有效問(wèn)卷418份，有效比例為100%。
根據(jù)上文獲得的指標(biāo)權(quán)重，依次對(duì)二級(jí)指標(biāo)和一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體評(píng)價(jià)結(jié)果見(jiàn)表3和表4。指標(biāo)評(píng)價(jià)以1—5五個(gè)分值衡量，得分越高說(shuō)明指標(biāo)運(yùn)行情況越好，將得分平均分為5個(gè)區(qū)間反映指標(biāo)運(yùn)行情況：1.0—1.8為“差”、1.8—2.6為“較差”、2.6—3.4為“一般”、3.4—4.2為“良好”、4.2—5.0為“好”。
從表3得分來(lái)看，目標(biāo)層評(píng)價(jià)綜合得分為3.272，得分處于2.855—3.628區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明縣鄉(xiāng)村三級(jí)政府管理者認(rèn)為目前貸款制度供給的總體評(píng)價(jià)為一般和良好，制度設(shè)計(jì)的實(shí)際運(yùn)行初見(jiàn)成效。
表4二級(jí)指標(biāo)得分結(jié)果顯示，得分最低分2.486，最高分3.648，沒(méi)有4.0以上的得分，說(shuō)明農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具體運(yùn)行還有較多有待改進(jìn)和完善的地方。
(一)試驗(yàn)區(qū)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給打造了較好的政策環(huán)境。政策環(huán)境指標(biāo)評(píng)分為3.628，在一級(jí)指標(biāo)中得分最高，下屬兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)評(píng)分均值分別為3.605和3.648，三者都在3.4—4.2區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明地方政府政策與國(guó)家法律協(xié)調(diào)水平較好，為現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供了良好的政策扶持。(1)農(nóng)地抵押地方政府政策與國(guó)家法律協(xié)調(diào)水平指標(biāo)的整體權(quán)重位列二級(jí)指標(biāo)首位，說(shuō)明法律約束是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨的重大問(wèn)題之一，試驗(yàn)區(qū)地方政府政策與國(guó)家法律協(xié)調(diào)水平較高，有效引導(dǎo)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給向高效方向發(fā)展；(2)對(duì)于現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款扶持力度的指標(biāo)整體權(quán)重位列二級(jí)指標(biāo)第三位，表明目前尚處于試驗(yàn)階段的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要依靠國(guó)家扶持，中央和地方政府提供了相對(duì)較好的政策支持，相繼出臺(tái)的數(shù)個(gè)政策文件對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的建立和運(yùn)行效果起到了決定性作用。
(二)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的建立具有基本帶動(dòng)作用。帶動(dòng)效果指標(biāo)評(píng)分為3.338，與其下屬二級(jí)指標(biāo)評(píng)分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明貸款制度供給的帶動(dòng)效果一般。(1)對(duì)健全現(xiàn)行農(nóng)村金融體系效果在本層二級(jí)指標(biāo)中分值最高，評(píng)分均值為3.347，在所有二級(jí)指標(biāo)中排名第三；(2)對(duì)解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民融資難效果的整體權(quán)重在二級(jí)指標(biāo)中排名第二，說(shuō)明解決農(nóng)民融資難是推出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的首要目標(biāo)，目前的貸款制度在一定程度上能夠提高農(nóng)戶融資能力；(3)對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)匾?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展作用的評(píng)分均值在本層二級(jí)指標(biāo)中分值最低，說(shuō)明現(xiàn)行貸款制度雖然能滿足規(guī)模農(nóng)戶部分信貸需求，但由于試驗(yàn)區(qū)土地確權(quán)工作尚未完成，且缺少權(quán)威土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，部分土地權(quán)屬和抵押物價(jià)值難以確定，金融產(chǎn)品創(chuàng)新的運(yùn)行基礎(chǔ)尚不完善，規(guī)模農(nóng)戶從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中得益存在較大障礙。
(三)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度具有基本的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的整體權(quán)重在一級(jí)指標(biāo)中位列首位，說(shuō)明信貸風(fēng)險(xiǎn)控制能力是銀行機(jī)構(gòu)信貸供給效果的決定性因素之一。風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的評(píng)分為3.159，與其下屬8個(gè)二級(jí)指標(biāo)評(píng)分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)控制運(yùn)行效果一般。(1)貸款發(fā)放后監(jiān)管水平、違約無(wú)法追回貸款損失彌補(bǔ)能力和違約后追回貸款能力在本層次評(píng)分均值較高，說(shuō)明銀行機(jī)構(gòu)具有基本的事中與事后風(fēng)險(xiǎn)控制能力，但是試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)只局限于縣域之內(nèi)，在一定程度上限制了抵押物的流動(dòng)性，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成的退出機(jī)制能力有限，信貸風(fēng)險(xiǎn)仍然較大。(2)農(nóng)地價(jià)值評(píng)估水平和農(nóng)交所對(duì)抵押物資信審核水平在本層次分值較低，說(shuō)明試驗(yàn)區(qū)權(quán)威土地評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員缺乏，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，價(jià)值評(píng)估主觀判斷成分較大，實(shí)際價(jià)值難以合理確定，貸款的事前風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足。(3)雖然銀行對(duì)于抵押人資信審核水平指標(biāo)得分在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，評(píng)價(jià)效果一般，但是農(nóng)戶征信系統(tǒng)信息錄入目前只進(jìn)行了一半，在信息錄入過(guò)程中存在農(nóng)戶積極性不高、信息錄入困難等問(wèn)題。綜上所述，目前試驗(yàn)區(qū)在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中建立了一定程度的事中與事后風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，但缺乏有效的事前風(fēng)險(xiǎn)控制手段。
(四)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)還需繼續(xù)完善。貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)指標(biāo)的評(píng)分為2.979，與其下屬4個(gè)二級(jí)指標(biāo)評(píng)分均值都在2.6—3.4區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面運(yùn)行效果一般。(1)貸款期限設(shè)計(jì)合理性與還款方式合理性的評(píng)分均值在本層次中相對(duì)較高，評(píng)分均值分別為3.196與3.122，貸款產(chǎn)品期限與還款方式基本符合農(nóng)戶要求；(2)抵押物折扣率設(shè)計(jì)合理性與貸款金額滿足農(nóng)民生產(chǎn)資金需求水平的評(píng)分均值分別為2.907與2.849，在本層次中相對(duì)較低，說(shuō)明貸款產(chǎn)品的設(shè)計(jì)在滿足農(nóng)戶融資金額的需求方面還有一定改善空間。由于東?？h試驗(yàn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)較小，限制了抵押物的處置能力，為了降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶貸款額度確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值的65%，但現(xiàn)有土地評(píng)估機(jī)制的不完善也容易造成抵押物價(jià)值低估，因此銀行機(jī)構(gòu)實(shí)際放貸規(guī)模較小。規(guī)模農(nóng)戶土地租金負(fù)擔(dān)較重，需要大量資金購(gòu)置正常生產(chǎn)需要的生產(chǎn)資料以及擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，雖然農(nóng)戶愿意承擔(dān)更高的利息，但產(chǎn)權(quán)和抵押物價(jià)值不能確定，銀行機(jī)構(gòu)懾于風(fēng)險(xiǎn)考慮不一定能夠完全滿足，根據(jù)對(duì)農(nóng)戶的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過(guò)40%的規(guī)模農(nóng)戶認(rèn)為，目前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的額度偏少，與他們的資金需求相差甚遠(yuǎn)，或者只能一定程度作為相關(guān)借貸產(chǎn)品的補(bǔ)充。
(五)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦理程序表現(xiàn)一般。試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)與農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量與位置設(shè)置較不科學(xué)，貸款申請(qǐng)材料審核提交簡(jiǎn)潔程度和業(yè)務(wù)辦理速度尚有較大改善空間。貸款辦理程序指標(biāo)的評(píng)分為2.855，在一級(jí)指標(biāo)中得分最低，分值處于2.6—3.4的區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦理程序運(yùn)行效果一般。其下屬二級(jí)指標(biāo)中，分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、位置設(shè)計(jì)科學(xué)性、材料審核提交簡(jiǎn)潔程度和業(yè)務(wù)辦理速度的評(píng)分均值都在1.8—2.6的范圍內(nèi)，屬于評(píng)價(jià)結(jié)果較差。其中業(yè)務(wù)辦理速度表現(xiàn)最不盡如人意，評(píng)分均值為2.486，這是因?yàn)樵囼?yàn)區(qū)缺乏權(quán)威土地評(píng)估機(jī)構(gòu)造成抵押物價(jià)值難以確定，農(nóng)戶與銀行機(jī)構(gòu)之間存在較大的信息不對(duì)稱，銀行機(jī)構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只能刻意增加貸款申辦流程，確保在審核階段過(guò)濾掉高風(fēng)險(xiǎn)的申請(qǐng)者，造成貸款業(yè)務(wù)辦理速度被大大拖延。貸款農(nóng)戶申請(qǐng)貸款，首先需要由所在地村民委員會(huì)對(duì)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況、從事的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、個(gè)人信用等情況進(jìn)行綜合審核，通過(guò)后交所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站復(fù)審，復(fù)審合格后報(bào)送放貸銀行進(jìn)行終審，終審?fù)ㄟ^(guò)后才能發(fā)放貸款，流程較多較繁，涉及提交的申請(qǐng)材料過(guò)多。對(duì)于規(guī)模農(nóng)戶，由于流入土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)并不隨經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，按照現(xiàn)有規(guī)定，規(guī)模農(nóng)戶將產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)作為抵押物向銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，還需要獲得抵押土地全部流出方承包權(quán)人的簽字同意，由于規(guī)模農(nóng)戶流入土地規(guī)模較大，面積瑣碎，簽字工作將十分費(fèi)時(shí)費(fèi)力，造成部分規(guī)模農(nóng)戶由于較長(zhǎng)的辦理時(shí)間和繁瑣的申請(qǐng)手續(xù)而中途放棄貸款。
綜上所述，所有二級(jí)指標(biāo)均值總排序位列前三位分別是：農(nóng)地抵押地方政府政策與國(guó)家法律協(xié)調(diào)水平(3.648分)、對(duì)于現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款扶持力度(3.605分)、對(duì)健全現(xiàn)行農(nóng)村金融體系效果(3.347分)。其中政策環(huán)境層面所有二級(jí)指標(biāo)均值相對(duì)較高，東海縣試驗(yàn)區(qū)營(yíng)造了較好的政策環(huán)境，地方政府現(xiàn)行綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款的扶持以及地方政府政策與國(guó)家法律協(xié)調(diào)都對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給產(chǎn)生了較好的促進(jìn)作用。二級(jí)指標(biāo)均值中排名末三位分別是：業(yè)務(wù)辦理速度(2.486分)、材料審核提交簡(jiǎn)潔程度(2.522分)、分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量及位置設(shè)計(jì)科學(xué)性(2.581分)，說(shuō)明在試驗(yàn)區(qū)實(shí)際操作中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)辦理的速度較慢、材料審核提交程序較繁瑣、農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所和涉農(nóng)銀行分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量較少、位置設(shè)置不科學(xué)等，這些問(wèn)題需要得到進(jìn)一步改進(jìn)，其中貸款業(yè)務(wù)辦理速度是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給最薄弱的環(huán)節(jié)。
四、結(jié)論與啟示
本文基于江蘇省東?？h農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試驗(yàn)區(qū)418名縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理者的訪談和問(wèn)卷調(diào)查，運(yùn)用AHP法從供給角度對(duì)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。基于以上評(píng)價(jià)分析結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：
第一，東?？h試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度運(yùn)行初見(jiàn)成效。地方政府政策與地方法律互相協(xié)調(diào)，現(xiàn)行抵押貸款得到較充分的政策扶持，為試驗(yàn)區(qū)打造了良好的政策環(huán)境。現(xiàn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度可以基本解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的融資困難，初步起到健全農(nóng)村金融體系、帶動(dòng)當(dāng)?shù)匾?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。
第二，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)范圍較小容易引起流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)控制是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給的重點(diǎn)，雖然農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所形成的退出機(jī)制具有基本的事后風(fēng)險(xiǎn)控制能力，但局限于一個(gè)縣的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)限制了抵押物的流動(dòng)性，造成退出機(jī)制彌補(bǔ)違約損失能力有限，涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)為避免信貸風(fēng)險(xiǎn)只能進(jìn)一步增加貸款手續(xù)，減少貸款額度。
第三，土地評(píng)估機(jī)制不健全約束了信貸供給。涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)很難客觀、適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)土地價(jià)值規(guī)模確定貸款額度，為避免信貸風(fēng)險(xiǎn)，涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置較高的抵押物折扣率，并控制放貸規(guī)模，造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)萎縮。因此，試驗(yàn)區(qū)農(nóng)戶目前雖然可以通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，但很難得到足額貸款。
第四，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證不隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)造成規(guī)模農(nóng)戶貸款辦理手續(xù)較繁瑣。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證并沒(méi)有隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分離而分為承包權(quán)證與經(jīng)營(yíng)權(quán)證，也無(wú)法隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)模農(nóng)戶在憑借產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，需要獲得抵押土地全部所有權(quán)人的簽字同意，操作十分繁瑣，貸款申請(qǐng)過(guò)程耗時(shí)費(fèi)力。
第五，目前涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自承包土地確權(quán)與征信系統(tǒng)信息錄入尚未完成。貸款制度的基礎(chǔ)工作尚未完成，造成事前風(fēng)險(xiǎn)控制手段匱乏，篩選高風(fēng)險(xiǎn)客戶的繁瑣手續(xù)降低了貸款申請(qǐng)效率。但是，2016年之后，江蘇以及全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作將會(huì)基本完成，屆時(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基石得以確立，涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)的手段將會(huì)趨近完善。
基于以上研究結(jié)論，本文認(rèn)為，試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所模式下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給效果達(dá)到了基本要求，但仍有較大改善空間。隨著農(nóng)村土地確權(quán)頒證和征信系統(tǒng)信息錄入等基礎(chǔ)工作趨近完成，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度在風(fēng)險(xiǎn)控制、辦理程序和產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面還需進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。為了繼續(xù)擴(kuò)大試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度供給成效，首先，需要將江蘇全省已經(jīng)建立的“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，形成全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的流動(dòng)性，降低抵押物的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；其次，加快征信系統(tǒng)信息錄入工作，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款建立良好的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，設(shè)立相對(duì)穩(wěn)定權(quán)威獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，合理確定土地的實(shí)際價(jià)值；再次，確權(quán)頒證時(shí)，建議頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證兩證，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)證隨經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，降低規(guī)模農(nóng)戶貸款申請(qǐng)難度；最后，為降低涉農(nóng)銀行機(jī)構(gòu)貸款供給風(fēng)險(xiǎn)，建議引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)銀保農(nóng)創(chuàng)新合作，在保證經(jīng)營(yíng)安全的前提下，允許較低程度風(fēng)險(xiǎn)敞口存在。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第10期
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