——《農(nóng)村土地承包法》的政治經(jīng)濟學解讀
摘要：為洞察農(nóng)地集體所有權的本質(zhì)，本文研究選擇了功能主義而非傳統(tǒng)的結構主義視角。從功能主義視角看，農(nóng)地集體所有權承載了三重不同維度的制度功能：維護社會主義國家所有制關系、助推國家發(fā)展戰(zhàn)略和保障農(nóng)業(yè)基礎性地位。然而，城鄉(xiāng)“二元”思維和地方政府等既得利益者的機會主義行為導致了制度異化。這集中體現(xiàn)于《農(nóng)村土地承包法》中有關農(nóng)地發(fā)包方權利與義務的相關規(guī)定。本文研究表明：原本由地方政府承擔的制度功能以“權利”或“義務”的形式被轉(zhuǎn)嫁到集體；作為“回饋”，集體被賦予一定的農(nóng)地處分權和隱性的收益權。制度異化導致的結果是：因缺乏資質(zhì)與能力，有關集體“權利”和“義務”的諸多規(guī)定成為“寫在紙上的制度”。制度異化助長了違規(guī)征地等問題，并影響到制度功能的充分實現(xiàn)。本文認為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)地集體所有權制度改革的重點內(nèi)容是：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土規(guī)章制度；明確地方政府需承擔的應有職責；集體需要回歸國家與農(nóng)民之間的“中心締約者”角色并獲得與事權相匹配的財權。
關鍵詞：功能主義 農(nóng)村土地 集體所有權 制度 農(nóng)村土地承包法
一、引言
在中國這樣一個有著悠久歷史傳統(tǒng)和深厚農(nóng)耕文明的東方國家，土地的重要性自不待言。在這一點上，觀點迥異的法家和儒家，也有著難得的共識。早在春秋時期，管仲曾言，“地者，政之本也，辨于土而民可富”。孟子亦曰：“諸侯之寶三：土地，人民，政事”。在已進入工業(yè)化后期階段的當代中國，農(nóng)地依然極其重要。特別是，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，立足于“三權分置”制度框架，如何深入推進農(nóng)地集體所有權制度的改革，是一個亟待在理論上認真思考和實踐上積極探索的問題。原因很顯然：“堅持農(nóng)地的集體所有權是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”（韓長賦，2014）。長期以來，農(nóng)地集體所有權制度改革主要圍繞三個問題：因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織身份不清晰導致的產(chǎn)權主體模糊、地方官員干預導致的弱產(chǎn)權強度、集體經(jīng)濟組織職能弱化導致的權能“虛化”。為解決上述問題，中國推進了相應的改革。比如，針對主體模糊問題，推進了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注冊登記的改革（葉興慶，2018）；針對權能“虛化”問題，推進了農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革（張浩等，2021）。
在產(chǎn)權主體初步明確和能力得到初步提升之后，如何提升農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度問題便進一步凸顯出來。對此，學界并未形成共識。從產(chǎn)權理論出發(fā)，學者們爭論的焦點通常是：如何實現(xiàn)占有、使用、收益、處分等權利束在集體、農(nóng)地承包方和農(nóng)地轉(zhuǎn)入方之間的合理分割（孫憲忠，2016；尹成杰，2017；劉守英等，2017；陳小君，2019）。權利分割往往是一種零和博弈：一方權利空間的擴張伴隨著另一方權利空間的壓縮。這使得改革很容易陷入顧此失彼的困境，并常因利益糾葛而陷于僵局。
之所以如此，部分原因是囿于結構主義范式的習慣性思維。相關研究局限于集體經(jīng)濟組織的角色定位和權能分割，忽略了對農(nóng)村地區(qū)所有制關系和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的整體分析；對搞活單一主體的癡迷，也使一些研究將精力集中于分析相關權能在集體所有權、農(nóng)戶承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權之間的組合和分配。根據(jù)這一思維，農(nóng)地集體所有權不但要對應一個明確的主體，而且要賦予它具體而可言說的權能。相應地，如果責任主體不明確、權能不完整或某種權能受到抑制，那么人們便會認為出現(xiàn)了問題，并試圖從明晰產(chǎn)權主體和強化私人財產(chǎn)意義上的產(chǎn)權強度等方面開出藥方。這種思維很容易使人們將集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權及土地經(jīng)營權對立起來。受20世紀90年代有關國有企業(yè)改革問題的啟發(fā)，學者們也逐漸意識到結構主義思維的局限性。有學者認識到，需要按照功能主義視角去理解“三權分置”框架中農(nóng)地集體所有權的核心和本質(zhì)（樓建波，2016）。比如有學者認為，不能用基于個人主義的權能分離理論來理解集體與承包方之間的權能分置問題（申始占，2019），集體的功能在于農(nóng)業(yè)基礎設施建設等農(nóng)戶無能力做的領域（王沖，2018）。有學者甚至主張通過集體為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務來體現(xiàn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度“統(tǒng)”的職能（高鳴、蘆千文，2019）。
關于功能主義，有必要略加說明。人們總是想尋找事物的內(nèi)在本質(zhì)，但肉眼直接所觀察到的往往是表象。表象附著于本質(zhì)，人們很容易把觀察到的表象視為本質(zhì)。人們很容易被表象所迷惑，被一些基于現(xiàn)象歸納而來的觀點所誤導。因為形式是變化的，現(xiàn)象是變幻不居的。比較之下，由本質(zhì)所決定的功能，則是相對穩(wěn)定的。相對結構的多變性來說，功能更為穩(wěn)定和恒久，更能反映事物本質(zhì)。功能，在某種程度上類似于經(jīng)濟學中的功利或效用，反映了理性、理智，也反映了實踐對制度、文化的決定性作用。如果不是從表象而是從本質(zhì)來看，那么人們就能夠?qū)κ挛锏男再|(zhì)作出更科學的認識、對事物發(fā)展趨勢作出更準確的判斷。隨著人類社會從神祇時代、英雄時代過渡到平民時代，觀念、意識、符號的重要性逐漸被功利原則所取代。為跳出表象而深入本質(zhì)，學者們逐漸從功能主義視角（FunctionalPerspective）去觀察和認識事物。作為一種認識論，功能主義在心靈哲學中占主導地位。它反對拘泥于表象的觀察，其核心思想是把心理性質(zhì)看作功能性質(zhì)，認為心理性質(zhì)處于較高的抽象的層次上，而物理的、化學的和生物的性質(zhì)則處于較低的層次，且高層性質(zhì)是由低層性質(zhì)實現(xiàn)的（Putnam，1967）。從功能主義視角研究問題能夠避免被表象所誤導和被假象所迷惑，有利于在變化中洞察到不變，從現(xiàn)象中窺視到本質(zhì)。雖然功能主義起源于哲學，但因其對本質(zhì)和內(nèi)在屬性的重視而被廣泛應用于其他學科。在社會學、法學、金融學等領域，功能主義在研究中得到大量應用。功能主義對于制度的分析，也是適用的。制度安排往往服務于制度目標，制度的特性和形式會隨著實踐要求和制度目標的變化而變化。但是，體現(xiàn)政治、經(jīng)濟和社會關系的制度功能，是相對穩(wěn)定的。鑒于制度的實際功能比制度的形式更重要，“制度功能可信度”理論已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛影響（譚榮，2020）。
現(xiàn)有研究能夠認識到農(nóng)地集體所有權可能蘊含的某種內(nèi)在、穩(wěn)定的功能，無疑是一種值得鼓勵的新嘗試。不過，前述學者只是列舉那些以現(xiàn)象所呈現(xiàn)出來的某種具體職責（比如提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務）。這不但過于片面而且也不能深入到制度功能的內(nèi)核。由于回避了農(nóng)地集體所有權制度功能的本質(zhì)規(guī)定性討論，他們也沒有能夠提出新的改革思路。要突破僵局，必須進一步跳出傳統(tǒng)的思維方式。否則，學者們要么陷入集體所有權與承包經(jīng)營權互斥的邏輯陷阱而無法自拔；要么在抽象地討論農(nóng)地集體所有權性質(zhì)時陷入無謂的觀念之爭，致力于發(fā)明出一些使各方利益主體易于接受但對問題解決于事無補的概念，從而把科學討論變成哲學詭辯。
要洞察農(nóng)地集體所有權的內(nèi)在本質(zhì)，首先要追溯制度功能。為此，需要從維護社會主義國家所有制關系、助推國家發(fā)展戰(zhàn)略、“大國小農(nóng)”背景下保障農(nóng)業(yè)基礎性地位等方面，從抽象角度去剖析農(nóng)地集體所有權的制度功能、判斷農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度。根據(jù)丹尼爾·W·布羅姆利（2012）的制度分類，農(nóng)地集體所有權的制度功能類似于制度環(huán)境。制度環(huán)境需要通過制度安排才能得到具體落實。制度安排通常表現(xiàn)為法律條文。農(nóng)地集體所有權的制度安排主要體現(xiàn)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018年修訂版）（簡稱《農(nóng)村土地承包法》）。由公共選擇理論可知，在不影響政治功能和確保意識形態(tài)安全的前提下，既得利益者會通過影響《農(nóng)村土地承包法》有關發(fā)包方“權利”與“義務”的內(nèi)容規(guī)定和文字表述來嵌入私利訴求。中央政府與地方政府、地方政府與基層組織之間及城市與農(nóng)村之間的利益博弈會使制度安排出現(xiàn)異化并影響到制度功能的充分實現(xiàn)。
基于上述考慮，本文將基于功能主義視角，從制度環(huán)境層面分析農(nóng)地集體所有權的制度功能；通過《農(nóng)村土地承包法》的政治經(jīng)濟學解讀，分析制度環(huán)境在轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫劝才诺倪^程中，因為城鄉(xiāng)“二元”的傳統(tǒng)思維和既得利益者的機會主義行為等原因而導致農(nóng)地集體所有權的制度異化及其引發(fā)的制度功能難以充分實現(xiàn)等諸多問題。在此基礎上，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地集體所有權制度功能的訴求，以修改完善《農(nóng)村土地承包法》為對象，從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土規(guī)章制度和明確地方政府承擔的應有職責等方面，提出相應的改革建議。
二、農(nóng)地集體所有權的制度功能
要洞察農(nóng)地集體所有權的制度功能，可以而且也應該訴諸功能主義的研究視角。因迥異于財產(chǎn)權，故而不能局限于個人主義視角而從私人財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等制度安排的層面去理解農(nóng)地集體所有權的制度功能，并以此判斷它的產(chǎn)權強度。準確地說，需要綜合馬克思主義的所有制關系理論和制度經(jīng)濟學家丹尼爾·W·布羅姆利（2012）的分類方法，從制度環(huán)境層面理解農(nóng)地集體所有權的制度功能。因為，體現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會關系的制度環(huán)境是制度變遷的基礎；執(zhí)行層面的制度安排（如實體法的條文）是根據(jù)制度環(huán)境而擬定并體現(xiàn)制度環(huán)境前置性規(guī)定的理念、原理、原則。制度環(huán)境與馬克思主義的所有制關系，有很大類似性。或者說，制度環(huán)境概念本身就是所有制關系理論在經(jīng)濟制度領域的具體運用。制度環(huán)境并不局限于所有制關系。國家發(fā)展戰(zhàn)略及大政方針等，亦可歸于此。
（一）農(nóng)地集體所有權制度功能的認識誤區(qū)
1.基于名目論的“政治藝術觀”。為維護社會主義國家所有制關系即公有制，國家的本意是在農(nóng)村地區(qū)實施全民所有制。由于中國現(xiàn)代化發(fā)展的普遍規(guī)律尚未充分展示，中華人民共和國成立以來，以毛澤東為代表的國家領導人對全民所有制的認識存在一定的偏差，并認為集體所有制是最終實現(xiàn)全民所有制的過渡階段（徐鍵，2017）。國家領導人的認識，也代表了那個時期主流的觀念。全民所有制生產(chǎn)關系要求農(nóng)地國家所有。于是，中華人民共和國在經(jīng)歷了短暫的土地私有化之后，便快速推進合作化運動，最終通過“大躍進”運動而建立起一大二公的人民公社制度。不過，“大躍進”時期的過激政策嚴重影響了農(nóng)民的利益并引發(fā)他們的廣泛不滿（劉永湘、楊明洪，2003）。為緩解社會矛盾，國家對農(nóng)村土地制度進行了調(diào)整。國家需要向農(nóng)民妥協(xié)，但又不可能實施土地私有化。博弈的結果是實施農(nóng)地集體所有權制度（錢龍、洪名勇，2005）。這對國家和農(nóng)民雙方來說，都是能夠接受的：農(nóng)民因獲得了部分的農(nóng)地使用權和收益權而能夠接受；國家因保留了農(nóng)地公有制性質(zhì)而可滿足其意識形態(tài)訴求（姚洋，2003）。可以說，農(nóng)地集體所有權制度實乃基于國家與農(nóng)民的政治力量對比而設計出來的最優(yōu)產(chǎn)權制度（豐雷等，2020），因而堪稱一種巧妙的“政治藝術”（王金紅，2011）。
這一觀點在某種程度上耦合了新制度經(jīng)濟學的思路：產(chǎn)權是不同主體討價還價的結果（North，1990），它反映了博弈雙方的力量對比。然而，如果以此觀點來解釋農(nóng)地集體所有權的生成邏輯，那么是與現(xiàn)實不符的。改革開放之后，國家綜合實力迅速增強，農(nóng)民數(shù)量在總?cè)丝谥械恼急认陆刀覍r(nóng)地的依賴程度也大幅度降低。既然發(fā)生了有利于國家的力量對比，那么國家便更有能力去實現(xiàn)它的初始目標即土地全民所有制了。但實際的情況是：國家只是要求堅持、完善和落實農(nóng)地集體所有權而并沒有壓縮農(nóng)戶對于土地的權利空間。不但如此，國家還不斷強調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)地承包關系并通過確權頒證等政策來強化農(nóng)民對于農(nóng)地的財產(chǎn)權主張。因此，博弈均衡的政治策略與現(xiàn)實格局并不吻合。
2.基于手段論的“國家發(fā)展戰(zhàn)略觀”。按照“政治藝術觀”的邏輯，農(nóng)地集體所有權的作用就像魔術道具那樣被用于回避和粉飾社會矛盾。與此不同的是，有人主張從手段論的角度去理解農(nóng)地集體所有權。他們認為，在安排農(nóng)地集體所有權制度時，國家對它的實際功能有著嚴肅考慮。具體來說，它要服務于特定階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略（例如高帆，2018），并在不同發(fā)展階段有不同的制度目標。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)地集體所有權制度的主要目標是通過要素和產(chǎn)品的價格剪刀差等途徑將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門（蔡昉、林毅夫，2003）。改革開放之后，農(nóng)地集體所有權制度主要服務于城鎮(zhèn)化等目標。為了獲得足夠的財力并促進地方經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)地集體所有權的制度安排使地方政府成為農(nóng)地一級市場的壟斷者和二級市場級差地租的主要獲得者。這種觀點反映了一般現(xiàn)實，但也偏頗。地方政府對一級市場的壟斷和二級市場上對級差地租的占有，與其說是農(nóng)地集體所有權制度的本質(zhì)規(guī)定，不如說是因既得利益作祟和公共治理體系失范而出現(xiàn)的異化（黃祖輝、汪暉，2002）。更重要的是，這種“離堅白”的思維方式是從孤立、靜態(tài)和表象的角度去思考問題的。如果從現(xiàn)代化建設規(guī)律的動態(tài)視角進行全面思考的話，那么“手段論”顯然是欠妥的。比如，早在20世紀90年代初期，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（簡稱《農(nóng)業(yè)法》）便已規(guī)定“國家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟的首位”。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代，“手段論”甚至要被“目的論”所取代，因為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展成為基本的政策導向。
3.基于習俗慣例的“社區(qū)產(chǎn)權觀”。上述兩種觀點隱含著農(nóng)地集體所有權一定程度的外生性。與此不同，一些學者強調(diào)農(nóng)地集體所有權的內(nèi)生性。核心意思是：農(nóng)地集體所有權是中國歷史上長期盛行的社區(qū)產(chǎn)權的自然回歸。他們認為，歷史上中國的農(nóng)地制度表面看是私有的，實則是社區(qū)產(chǎn)權，村落力量及其治理能力決定了土地總規(guī)模；土地契約的執(zhí)行和糾紛的調(diào)解等，也主要借助于村莊權威（鄧大才，2015）。計劃經(jīng)濟時期，封建宗法關系經(jīng)過合作化運動特別是人民公社的洗禮，被大幅度削弱。但在信息閉塞、人口分散、空間廣袤、交通不便的農(nóng)村，國家力量依然無法完全觸及。憑借局部知識和交易成本的優(yōu)勢，農(nóng)村基層組織在社會管理、組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設的中介作用依然是難以替代的（汪險生、郭忠興，2017）。這是“大躍進”之后國家對一大二公的人民公社制度做出政策調(diào)整并最終形成“三級所有、隊為基礎”經(jīng)營制度的基本原因。改革開放之后，中國明確了農(nóng)地的集體所有權。在農(nóng)地發(fā)包、調(diào)整、糾紛調(diào)解、監(jiān)管等諸多領域，集體被賦予某些重要權利和被規(guī)定要履行某些重要義務。這在一定程度上符合農(nóng)民的心理認知。因為，中國農(nóng)民對土地權屬的認知是一種自上而下的所有權授予邏輯，而非西方排他性邏輯（趙金龍等，2015）。在這種倫理認知觀影響下，農(nóng)民潛意識里認可集體對于農(nóng)地的某些權利主張（黃鵬進，2018）。集體所有權是決策權威與農(nóng)民認知的綜合結果（豐雷等，2020）。
“社區(qū)產(chǎn)權觀”揭示了部分現(xiàn)實。如果以此而主張私人財產(chǎn)意義上的農(nóng)地集體所有權，那么這種觀點是值得商榷的。相關學者對農(nóng)地集體產(chǎn)權的某些判斷與其說是基于經(jīng)驗證據(jù)和產(chǎn)權發(fā)展的普遍規(guī)律，不如說是基于血緣情感和對部落生活的先驗偏好。根植于浪漫鄉(xiāng)土社會的產(chǎn)權理論，根基是薄弱的。村落產(chǎn)權近乎部落產(chǎn)權，而部落產(chǎn)權是落后社會的產(chǎn)物。人際信任是為彌補正式制度的不足而出現(xiàn)的。這個道理，法家早期代表人物管子便已經(jīng)明白，并提出國家治理需要“遠者以禮，近者以體”。在可置信程度方面，基于身份的人際信任顯然要低于基于契約的制度信任。從交易效率看，制度信任所企及的范圍是碎片化的人際信任所無法比擬的。進一步考慮到部落產(chǎn)權在處理外部性方面的有限激勵功能，其缺陷尤其明顯。正是如此，人類社會對生產(chǎn)效率的追求，使得基于人際信任的部落產(chǎn)權不斷演變?yōu)榛谥贫刃湃蔚膫€人產(chǎn)權（哈羅德·德姆塞茨、徐麗麗，2005）。德國著名哲學家梅耶認為，資本主義的社會進步，集中表現(xiàn)為“從身份到契約”（何兆武，1992）。馬克思也發(fā)現(xiàn)，“契約范圍隨資本主義生產(chǎn)的范圍和規(guī)模一同擴大”。概言之，局部知識視角下的社區(qū)產(chǎn)權觀點，并不符合產(chǎn)權發(fā)展的一般規(guī)律和中國的現(xiàn)實。
（二）功能主義視角下的農(nóng)地集體所有權
1.維護社會主義國家所有制關系層面的農(nóng)地集體所有權。在制度環(huán)境層面上考察農(nóng)地集體所有權，需要根據(jù)社會主義公有制的政治經(jīng)濟學邏輯（周其仁，1995）。社會主義國家對農(nóng)地集體所有的制度功能有什么訴求呢？為了維護和體現(xiàn)社會主義國家的所有制關系，農(nóng)地集體所有權必然要被賦予某種政治功能。但是，國家堅持農(nóng)地集體所有權的目的，并不完全是意識形態(tài)需要或基于政治力量的權衡，而是要在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)“公平”這一社會主義核心價值觀。馬恩經(jīng)典作家對所有制關系的設想，也是想通過合作社等組織來解決社會化大生產(chǎn)對小農(nóng)帶來的破產(chǎn)、失業(yè)、貧窮等經(jīng)濟社會問題。馬克思鮮明地指出，“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和對科學的累進的應用”。關于小農(nóng)的發(fā)展方向，恩格斯認為，“我們對于小農(nóng)的任務，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”。對于合作社，恩格斯寄予了極高期望。他在《法德農(nóng)民問題》中強調(diào)“我們要挽救和保全他們的房產(chǎn)和田產(chǎn)，只有把它們變成合作社的占有和合作社的生產(chǎn)才能做到”。顯然，恩格斯等經(jīng)典作家對合作社的重視，只是用以表達他們的一個重要理念：為彌補市場失靈、促進社會公平，需要通過政府的有形之手提高農(nóng)民的組織化程度、提升農(nóng)民的經(jīng)濟地位。可見，要理解農(nóng)地集體所有權的制度功能，不能簡單基于個人主義的產(chǎn)權角度而是要基于社會主義國家的生產(chǎn)關系（所有制關系）的本質(zhì)規(guī)定性。
可以認為，農(nóng)地集體所有權制度是公平的社會主義價值觀在農(nóng)地領域的具體表現(xiàn)（姚洋，2003）。國家需要通過落實農(nóng)地集體所有權去提高小農(nóng)戶的組織化程度，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，防止自由競爭帶給小農(nóng)的種種傷害（簡新華，2016）。馬克思、恩格斯等經(jīng)典作家的這一理念，得到了中國共產(chǎn)黨的充分理解和實踐。1945年，毛澤東在中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會上的報告《論聯(lián)合政府》第四部分“我們的一般綱領”論及新民主主義的經(jīng)濟時，“完全同意”孫中山提出的“耕者有其田”之土地政策。1947年中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過并頒布實施的《中國土地法大綱》也充分體現(xiàn)和總結了土地革命的基本經(jīng)驗：平分土地，以保障絕大多數(shù)人的基本生計，維護社會穩(wěn)定。其中，第六條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地”。1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》（簡稱《土地改革法》）對土地分配也有明確規(guī)定，即將土地“公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”“系鰥、寡、孤、獨、殘疾人等依靠該項土地為生者，…，亦得酌情予以照顧”。在農(nóng)業(yè)合作化運動期間，國家采取循序漸進的方式并把維護農(nóng)民的利益置于重要地位。劉少奇在《在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上的政治報告》中強調(diào)：“我們黨采取這種逐步前進的辦法是適當?shù)摹Ｒ驗檫@使得農(nóng)民在合作化運動中不斷地得到好處，逐漸地習慣于集體生產(chǎn)的方式，可以比較自然地、比較順利地脫離土地和其他主要生產(chǎn)資料的私人所有制，接受集體所有制”。由此可以判斷，農(nóng)地集體所有權是追求公平的社會主義核心價值觀在農(nóng)地領域的具體表現(xiàn)。國家之所以一再強調(diào)要堅持農(nóng)地集體所有權制度，并不是希望通過集體去實現(xiàn)對農(nóng)地的實際控制、占有，更不是要使政府獲得農(nóng)地的占有、使用、處分與收益等權利。維護農(nóng)民利益、彰顯維護社會公平的國家意志，才是農(nóng)地集體所有權制度的首要政治功能（馬池春、馬華，2018）。
2.助推國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的農(nóng)地集體所有權。所有制關系的本質(zhì)是恒定的，政治功能也需要體現(xiàn)于經(jīng)濟領域。所有制關系層面的政治功能之實現(xiàn)形式，與國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。不同于西方無政府主義的經(jīng)濟發(fā)展模式，社會主義中國強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃性。為了在生產(chǎn)力落后的經(jīng)濟基礎上快速推進工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展，國家有意識地通過行政力量使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余流向工業(yè)部門。早在1945年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中提出了土地制度的路線圖：在耕者有其田的基礎上，通過合作等方式，促進工業(yè)化。《土地改革法》第一條就明確規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。1952年之后的合作化運動，開始了從土地農(nóng)民私人所有到集體所有的變革。1954年《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第五條將合作社的所有制性質(zhì)界定為“勞動群眾集體所有制”。人民公社的成立，實現(xiàn)了農(nóng)地的集體所有。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》標志著農(nóng)地集體所有權制度的最終確立。
人民公社確實被賦予從農(nóng)業(yè)向工業(yè)輸送經(jīng)濟剩余的制度功能。如果因此而認為農(nóng)地集體所有權的制度功能就是犧牲“三農(nóng)”以支持工業(yè)化和向工業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)資源或農(nóng)業(yè)剩余的話，那么這種觀點是偏頗的。即便在工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展時期，國家也重視保護農(nóng)民的合理利益。比如《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）第三十三條規(guī)定：“國家應該根據(jù)等價交換的原則，逐步地規(guī)定工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的合理比價”。“工具論”或“手段論”是對社會主義本質(zhì)認識不到位的表現(xiàn)，是靜態(tài)分析下的認識偏差。社會主義的最終目標是實現(xiàn)共同富裕。從動態(tài)角度看，在計劃經(jīng)濟時期，“三農(nóng)”政策在一定程度上服務于工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略。改革開放初期，國家“三農(nóng)”政策在一定程度上也傾向于城市利益。不過，在中國特色社會主義進入新時代之后，特別是隨著中國共產(chǎn)黨十九大報告即《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》中“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，“三農(nóng)”問題已被提到了前所未有的高度。十九大報告對“三農(nóng)”的地位作了總體判斷：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。
3.保障農(nóng)業(yè)基礎性地位層面的農(nóng)地集體所有權。社會主義國家的所有制關系、國家發(fā)展戰(zhàn)略能否以及在多大程度上被有效實踐，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的基礎性地位能否得到有效保障。中華人民共和國成立之后，盡管不同階段的發(fā)展戰(zhàn)略有所差異，但國家一以貫之地堅持農(nóng)業(yè)基礎性地位。如，1956年毛澤東在《論十大關系》中明確提出，即使為了更好地發(fā)展重工業(yè)也要“多發(fā)展一些農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)”。同年，劉少奇在《在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上的政治報告》中指出，“為了適應整個國民經(jīng)濟的需要，…把農(nóng)業(yè)提到更高的水平”。為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）賦予了人民公社發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設和維護農(nóng)田水利基礎設施建設、保護農(nóng)業(yè)資源（特別是耕地）等多種職責。
集體之所以能夠承擔上述功能，是有內(nèi)在原因的。在幅員遼闊、人口眾多的中國，政府在信息收集、監(jiān)督、管理及執(zhí)法等方面所承擔的交易成本是巨大的。在封建社會（包括民國時期），國家對鄉(xiāng)村的有效治理是通過鄉(xiāng)紳的代理而間接實現(xiàn)的。中國的農(nóng)地制度也因此而與治理功能緊密結合（鄧大才，2017）。中華人民共和國成立后，國家行政力量已經(jīng)能夠從縣延伸到鄉(xiāng)（人民公社），但依然難以企及村落。可以說，“大國小農(nóng)”的國情農(nóng)情使得為保障農(nóng)業(yè)基礎性地位而制訂的相關支持保護政策，依然需要擁有局部知識和交易成本優(yōu)勢的集體作為代理人而得以有效實施（孫秀林，2011）。集體的治理功能，必然會嵌入農(nóng)地集體所有權的制度安排。
三、農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度、權能模糊與制度異化
不同所有制關系內(nèi)含的理念和相關的產(chǎn)權思想是不同的。資本主義私有制主要關注的是效率，它所保護的是私人（資本）利益，追求片面的經(jīng)濟增長。西方產(chǎn)權理論將外部性視為假設前提，去研究產(chǎn)權的產(chǎn)生；從權能結構的完整性，去判斷產(chǎn)權的強度。社會主義公有制的基本理念是效率優(yōu)先兼顧公平，注重財產(chǎn)的社會屬性，追求的是包容式增長。相應地，社會主義產(chǎn)權理論，需要從經(jīng)濟機會的參與性、發(fā)展成果的包容性（普惠性）和經(jīng)濟增長的前景等方面，去分析外部性的源泉；從制度整體優(yōu)越性的角度去判斷產(chǎn)權強度（吳宣恭，2017）。如本文所強調(diào)的那樣，不同于個人主義的產(chǎn)權，農(nóng)地集體所有權的主要制度功能在農(nóng)村地區(qū)維護和體現(xiàn)社會主義國家的所有制關系。為此，要從政治、經(jīng)濟、社會的宏觀角度和所有制關系所蘊含的經(jīng)濟發(fā)展前景去判斷農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度。具體來說是，需要從如何讓廣大農(nóng)民以公民身份擁有土地、如何使農(nóng)業(yè)農(nóng)村獲得廣闊發(fā)展前景、如何使土地能夠獲得最廣闊的使用（交易）范圍和增值潛力等方面，去判斷農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度。
（一）農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度：所有制關系層面
“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度”框架中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”是一個沒有明確主體的模糊存在。改革開放以來，隨著“三提五統(tǒng)”退出歷史舞臺，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)民成為獨立的市場主體，“雙層經(jīng)營”只剩下一半即“家庭經(jīng)營”；“保證國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的分配方式，也已經(jīng)三去其二。由于缺乏相關的資源，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”服務農(nóng)民的經(jīng)濟能力和治理農(nóng)村的行政能力也明顯不足。在農(nóng)地領域，隨著承包地財產(chǎn)化程度的不斷提高和土地經(jīng)營權的獨立設置，集體對農(nóng)地的占有、收益等權能似乎在減少。基于上述事實，有不少學者認為，農(nóng)地集體所有權存在功能虛化和產(chǎn)權殘缺等問題，并誤以為這是一種歷史倒退。還有部分學者認為，農(nóng)地集體所有權的主體模糊，從另一個層面說明了因身份歧視而導致的農(nóng)地弱產(chǎn)權強度：其法律地位弱于國有土地（例如皮特，2008）。從功能主義視角出發(fā)可知，上述觀點是偏頗的。因為，農(nóng)地集體所有權不同于個人主義的產(chǎn)權：前者的核心是產(chǎn)權的社會屬性和權能結構的包容性；后者的核心是個人私利和權能結構的互斥性。要判斷農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度，需要從所有制關系等制度環(huán)境層面去理解。從基本理念來看，農(nóng)地集體所有權制度要優(yōu)于私有制。與封建包括民國時期“私有制”比較，人民公社時期農(nóng)地集體所有權制度的產(chǎn)權強度得到了史無前例的提升。
1.農(nóng)民從村民變?yōu)閲?/span>。在數(shù)千年歷史長河中，農(nóng)民生活于狹隘村落、足跡局限于宗法關系網(wǎng)絡，他們乃“不知國家為何物”（梁啟超，1996）。中華人民共和國成立后，這種狀況得到根本性改變。借助于人民公社，偏居一隅的農(nóng)民與外部世界建立起廣泛聯(lián)系。盡管這種聯(lián)系主要是單向（從農(nóng)村到城市）、縱向（從上到下）和非等價的，但它畢竟使農(nóng)民沖出封閉村落而面向廣闊的外部世界，實現(xiàn)了從村民到國民的歷史性變遷。這也為億萬農(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化等方面的全面發(fā)展，奠定了堅實的制度基礎。
2.農(nóng)業(yè)從家庭生計變?yōu)閲一A性產(chǎn)業(yè)。歷史上，農(nóng)民經(jīng)濟行為圍繞家庭生計開展，并與外部經(jīng)濟近乎隔絕。工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展時期，農(nóng)業(yè)在國家政策體系中的地位盡管相對較低，但農(nóng)業(yè)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化：從家庭生計變?yōu)閲一A性產(chǎn)業(yè)，并與其他產(chǎn)業(yè)建立起廣泛而密切的聯(lián)系。更何況，即使在這個時期，國家也是非常重視農(nóng)業(yè)的。比如，大江大河的治理、水庫山塘等大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，化肥農(nóng)藥、良種良法、農(nóng)業(yè)機械的大力推廣等，都奠定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的雄厚物質(zhì)基礎。
3.農(nóng)村從村落變?yōu)樯鐓^(qū)。在漫長歷史中，農(nóng)村一直是國家行政力量所未能觸及的真空地帶、是與世隔絕的碎片化孤島。農(nóng)地集體所有權的制度安排使孤立的農(nóng)村成為社區(qū)，與國家、民族的命運緊密聯(lián)系起來。計劃經(jīng)濟時期的“集體”即人民公社通過縱向渠道與外部世界產(chǎn)生廣泛聯(lián)系。盡管這種聯(lián)系對農(nóng)村的影響在那個特殊時期存在消極的一面，但如果將不同時期連貫起來思考的話，則其影響無疑是積極的。如果不是因為社會主義制度的優(yōu)越性和統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)代化部署，那么鄉(xiāng)村振興便難以成為新時代的國家戰(zhàn)略。如果沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所做的歷史貢獻，那么也可能就沒有鄉(xiāng)村振興時期工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的反哺。
4.農(nóng)地從鄉(xiāng)土變?yōu)閲痢?/span>有一種普遍性觀點，認為私有制的產(chǎn)權強度高于公有制。此實乃一種思維誤區(qū)。中國歷史上（包括民國時期）的“私有制”不是法律意義上的。因為，土地產(chǎn)權容易受到封建皇權（或地方軍閥）的嚴重干預。正是如此，侯外廬等（2011）認為，“所謂‘土地自由買賣’，是前人過分的記載，中國封建時期的土地更像是國有而非私有制”。盡管“國有制”論有點夸張，但它確實表明了封建時期土地產(chǎn)權不穩(wěn)定的客觀事實。中華人民共和國成立之后，農(nóng)民土地權利缺乏法律保障的狀況得到根本改變。由《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（1962）第一章第一條可知，農(nóng)村土地這種生產(chǎn)資料的所有制顯然屬于“勞動群眾集體所有制”。這就使得屬于私法治理的農(nóng)地成為公法調(diào)整的對象（高飛，2016），使受宗法關系調(diào)節(jié)的鄉(xiāng)土變成了受國家法律監(jiān)管的國土，從根本上提高了產(chǎn)權的保障性。農(nóng)地集體所有權制度也打破了鄉(xiāng)土的封閉性，提高了產(chǎn)權開放性程度和擴大了產(chǎn)權的交易半徑，為提高土地的使用效率和配置效率打下了堅實的制度基礎。
總體來看，計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)地集體所有權制度強化而不是弱化了產(chǎn)權強度。它為提高土地的價值和發(fā)展農(nóng)業(yè)提供了無限的可能性。改革開放以來，隨著農(nóng)戶承包經(jīng)營權重要性的提升，集體對于農(nóng)地的占有、使用、收益等相關權利似乎減弱了。但是，無論從所有制關系層面還是從產(chǎn)權的基本功能即外部性內(nèi)部化這一點來看，農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度都得到了極大程度的提高。改革開放以來，中國宏觀經(jīng)濟快速增長，生產(chǎn)效率快速提升，國民財富和居民收入快速增長，國家綜合實力快速提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村也實現(xiàn)了有史以來的最快增長與發(fā)展。由此，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的巨大外部性，極大程度增加了農(nóng)地的價值。國有土地配置效率的提高、資本和技術等現(xiàn)代要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的輸入等，通過溢出效應大幅度地提高了農(nóng)地的生產(chǎn)率及農(nóng)業(yè)的潛在增長率。從農(nóng)地增值、“三農(nóng)”的廣闊發(fā)展前景等本質(zhì)性功能而不是從簡單的個人主義利益計算看，與計劃經(jīng)濟時期比較，改革開放以來農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度得到了巨大的提升，而不是相反。
（二）農(nóng)地集體所有權的權能模糊
維護社會主義國家的所有制關系、助推國家發(fā)展戰(zhàn)略和保障農(nóng)業(yè)基礎性地位是農(nóng)地集體所有權的制度功能。抽象的制度功能需要通過具體且不同層次的制度安排即法律條文方能得到落實。關于農(nóng)地產(chǎn)權，《憲法》關注意識形態(tài)和政治功能層面上的所有制關系；《中華人民共和國民法典》關注財產(chǎn)權的一般關系；《中華人民共和國土地管理法》體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)地集體所有權制度的訴求并嵌入了城鄉(xiāng)之間的利益關系。城鄉(xiāng)之間的土地關系，進一步體現(xiàn)于《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。前者體現(xiàn)城市和農(nóng)村之間的土地關系，后者關注產(chǎn)權明晰和市場效率問題并需要權衡集體與農(nóng)民、農(nóng)民（包括承包戶和轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者）之間的土地關系。這些法律在地位和功能等方面有較大差異性，但有一共同點，即均需通過集體方能得到合法化表達和具體落實。
抽象的制度功能要被有效付諸實踐，還需要借助于具體的行使主體。不同行使主體在性質(zhì)、層次和類型上有諸多差異。維護所有制關系層面的制度功能的實現(xiàn)主要通過中央政府及其職能部門；助推國家發(fā)展戰(zhàn)略的制度功能主要關乎城鄉(xiāng)與工農(nóng)關系，涉及中央政府諸多部門及地方政府之間的橫向分工和縱向分權；保障農(nóng)業(yè)基礎性地位層面的制度功能的實現(xiàn)涉及農(nóng)業(yè)、自然資源等國家職能部門及其對地方政府的授權。在制度功能的實現(xiàn)過程中，形成了多重（縱向和橫向）的委托代理關系。無論何種委托代理關系，都需要通過作為行使主體的集體，方能使得農(nóng)地集體所有權的制度功能得到實現(xiàn)。
要充分實現(xiàn)農(nóng)地集體所有權的三重制度功能，就要對不同主體之間的責權利進行清晰界定。在多重委托代理的情況下，那些具有博弈優(yōu)勢的主體，往往會通過影響制度安排而將財權截留并將事權轉(zhuǎn)嫁。為獲得另一方的合作，優(yōu)勢主體在某些方面也會給對方一定回報。如此一來，農(nóng)地集體所有權的制度安排，便會深刻體現(xiàn)和充分反映土地關系的利益格局。由《憲法》所規(guī)定的農(nóng)地集體所有權制度功能，在轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w法（制度安排）的過程中，往往以“權利”和“義務”形式被轉(zhuǎn)嫁到行使主體即農(nóng)地發(fā)包方的集體。《農(nóng)村土地承包法》有關集體“權利”與“義務”的相關規(guī)定，便內(nèi)嵌了部門利益與城鄉(xiāng)關系等多重利益關系。由于農(nóng)地集體所有權的制度功能與集體“權利”“義務”的雜糅，人們便很容易誤將集體的“權利”與“義務”視為農(nóng)地集體所有權的本質(zhì)。于是，農(nóng)地集體所有權的制度功能由此變得模糊起來。這就帶來了一種不同于主體模糊性的另一種模糊性即產(chǎn)權功能的模糊性。權能模糊的農(nóng)地集體所有權制度在一定程度上被異化為既得利益的合法化表達工具。
（三）農(nóng)地集體所有權的制度異化
1.地方政府保障農(nóng)業(yè)基礎性地位等維度的事權轉(zhuǎn)嫁。借助于農(nóng)地集體所有權的制度安排，國家可以表達對保障農(nóng)業(yè)基礎性地位的重視。但是，由于城鄉(xiāng)“二元”思維的影響等原因，地方政府等既得利益者借助于對抽象概念的教條主義解釋，將支持農(nóng)業(yè)保護農(nóng)業(yè)及其衍生的監(jiān)管農(nóng)地、保護農(nóng)業(yè)資源等職責，通過農(nóng)地集體所有權的法律表達而轉(zhuǎn)嫁給作為農(nóng)地發(fā)包方的“集體”。《農(nóng)村土地承包法》有關發(fā)包方“權利”與“義務”的規(guī)定，在法理和實踐方面，因此而存在一定的問題。
這一點首先體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》第十四條有關發(fā)包方“權利”的如下規(guī)定：“（一）發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；（二）監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；（三）制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。”其中，第二款和第三款的主要目的是通過支持保護農(nóng)業(yè)以保障農(nóng)業(yè)的基礎性地位，同時也部分體現(xiàn)了社會主義國家的所有制關系即保護農(nóng)民、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。不過，相關條款在法理上不是很妥當。比如，第二款的內(nèi)容在兩方面是值得斟酌的。其一，承包方之所以要“合理利用”特別是“保護土地”，原本應該是基于農(nóng)地的稀缺性、外部性和公共性，根據(jù)強制性法律規(guī)定而需履行或承擔的法定義務，而不是契約自由原則下的“承包合同約定”。即使承包合同納入此內(nèi)容（集體的權利或義務），那么其依據(jù)是法定義務而非雙方的合意。其二，既然“合理利用”農(nóng)地是一種法定義務，那么是地方政府而不是農(nóng)地的發(fā)包方有責任或義務對承包方進行監(jiān)督。同理，“制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為”應該是地方政府的義務。農(nóng)地行政執(zhí)法的程序應該是：由自然資源、農(nóng)業(yè)等部門提出申請，由司法機構負責執(zhí)行。原因很簡單，作為自治組織的集體不擁有農(nóng)地執(zhí)法權。第二款和第三款還隱藏了一個共同問題：它們所規(guī)定的事項，作為地方政府的義務，如果要轉(zhuǎn)嫁出去，那么就應當列入發(fā)包方的“義務”。但為何被規(guī)定為發(fā)包方的“權利”呢？權利的行使是能夠為當事人帶來某種收益或效用的，但義務的履行則相反即需要付出某種費用。從法理看，“監(jiān)督”和“制止”也應該被視為義務而不是權利。從實踐看，這也是不合適的。因為，只有在計劃經(jīng)濟時期，作為生產(chǎn)者（或農(nóng)業(yè)工人）的農(nóng)民需要接受作為科層組織的人民公社憑借“自治規(guī)則”的監(jiān)管。市場經(jīng)濟體制下的農(nóng)民有獨立的決策權，他們與集體之間的治理機制已經(jīng)由科層組織變?yōu)槭袌觥？梢哉f，第二款與第三款的規(guī)定，在一定程度上偏離了現(xiàn)實。
其次，《農(nóng)村土地承包法》第十五條有關發(fā)包方“義務”的相關規(guī)定，也存在某種程度的制度異化。有關農(nóng)地發(fā)包方“義務”具體的規(guī)定是：“（一）維護承包方的土地承包經(jīng)營權，不得非法變更、解除承包合同；（二）尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；（三）依照承包合同約定為承包方提供生產(chǎn)、技術、信息等服務；（四）執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎設施建設；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務”。顯然，這些條款的主要目的是保障農(nóng)業(yè)的基礎性地位和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但相關條款的合理性和可行性是值得斟酌的。比如，第一款的內(nèi)容是不合適的。作為發(fā)包方的集體固然不能非法解除承包合同，但承包合同是經(jīng)由地方政府（縣、市、區(qū)）登記而生效的，維護合同也自然是地方政府（而不是作為發(fā)包方的集體）的義務。這一款的內(nèi)容之所以如此規(guī)定，可能出于如下考慮：對沖第十四條第一款的潛在隱患。也就是說，為了限制集體可能濫用調(diào)整農(nóng)地變更承包合同的權利而做出的規(guī)定。第二款的規(guī)定，則有為地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卸責之嫌疑。因為，干涉承包方正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，通常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府而非集體。針對農(nóng)業(yè)的外部性和小農(nóng)戶的弱質(zhì)性，第三款和第四款對如何幫助小農(nóng)戶和建設農(nóng)業(yè)基礎設施等作出了規(guī)定。不過，類似于第十四條，這也存在合理性和可行性的雙重困難。比如，第三款的主要目的是通過政策支持來保障農(nóng)業(yè)的基礎性地位和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這一條款難以得到有效實施。在農(nóng)村基本經(jīng)營制度中，作為發(fā)包方的集體（不同于人民公社時期的集體）與農(nóng)戶之間是契約關系而非科層關系，因而集體沒有義務為農(nóng)戶提供技術、生產(chǎn)和信息等方面的社會化服務。何況，絕大部分集體也缺乏提供社會化服務的資源與能力。現(xiàn)實中常見的情況是：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或服務主體，通過與農(nóng)戶簽訂契約而發(fā)揮了越來越重要的作用（羅必良，2017）。很顯然，《農(nóng)村土地承包法》的這一規(guī)定固然表明了國家對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重視，但在實踐中難以產(chǎn)生預期的效果。第四款也存在類似的問題。比如，組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設在《農(nóng)業(yè)法》中被明確為國家的職責，《土地管理法》具體規(guī)定為地方政府的職責。通過《農(nóng)村土地承包法》，它被轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)地發(fā)包方。這也一樣存在合理性和可行性的雙重困難。
上述分析也揭示了保障農(nóng)業(yè)基礎地位的事權自上而下的轉(zhuǎn)嫁機制：《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的國家需要承擔的保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、合理利用土地、組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設等各項職責，在《土地管理法》中被具體化為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府的職責，在《農(nóng)村土地承包法》中進一步以“義務”或“權利”的形式被轉(zhuǎn)嫁到了作為農(nóng)地發(fā)包方的集體。
2.地方政府保障農(nóng)業(yè)基礎性地位層面的財權機會主義。事權的轉(zhuǎn)嫁，也伴隨著財權的機會主義：集體原本可以獲得的收益沒有得到制度認可，而需要政府承擔費用的某些職責或行政執(zhí)法被以“權利”“義務”形式轉(zhuǎn)嫁到了集體。后者主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，那些需要付出某些費用、經(jīng)濟資源的職責，例如“執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎設施建設”等，被轉(zhuǎn)嫁為集體的“義務”。當集體以“義務”方式履行上述職責時，地方政府便自然節(jié)省了相關費用。由于上述職責的實施伴隨著一定的財政預算（包括應當支付給集體的工作經(jīng)費），所以這也為地方政府截留預算資金提供了制度空間。其二，那些需要由地方政府來承擔成本的行政執(zhí)法等職責以“權利”形式賦予“集體”。這使得“制止”“監(jiān)督”等行政執(zhí)法活動所需的相關費用也被轉(zhuǎn)嫁到了集體。
3.地方政府對“發(fā)包方”事權與財權的“回饋”。地方政府將農(nóng)地、農(nóng)業(yè)的行政執(zhí)法和組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面的事權轉(zhuǎn)嫁給了發(fā)包方，卻為自己保留了財權。一種奇特現(xiàn)象便出現(xiàn)了：集體擁有一些“權利”并需要履行一些“義務”；行使權利時沒有收益，履行義務時缺乏必需的財力資源。由此，集體被賦予的“權利”可能會落空，所承擔的“義務”可能也難以履行。農(nóng)地集體所有權的制度功能比如保障農(nóng)業(yè)基礎性地位等，便難以實現(xiàn)。當然，地方政府不能完全任由制度功能的落空。為了使集體有動力去實施其“權利”、有能力去履行其“義務”，地方政府也需考慮給集體一定的事權與財權激勵。事權激勵主要表現(xiàn)為政府間接賦予集體某種可以帶來潛在收益的“權利”。具體來說，就是集體對農(nóng)地的發(fā)包權。集體發(fā)包農(nóng)地的依據(jù)，原本是經(jīng)農(nóng)民集體委托以契約方式授權，而不是法律的強制。然而，當契約行為變成法定權利時，發(fā)包方便獲得了一定程度的農(nóng)地處分權。這就是《農(nóng)村土地承包法》第二章第四節(jié)頻繁出現(xiàn)發(fā)包方“收回”農(nóng)地和承包戶“交回”農(nóng)地等字眼的主要原因。這在很大程度上弱化了《民法典》對農(nóng)地調(diào)整和收回的嚴格規(guī)定，也使《民法典》規(guī)定的農(nóng)地調(diào)整主體即“本集體成員”在很大程度上被轉(zhuǎn)換為《農(nóng)村土地承包法》中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”進而在實踐中轉(zhuǎn)嫁到集體。某種程度上可以說，《農(nóng)村土地承包法》的上述內(nèi)容有悖于物權法的常識：通常情況下只有所有者才能收回土地。而且，集體“收回”承包地的程序、“收回”后的土地如何處理等相關問題，《農(nóng)村土地承包法》均未提及。顯然，發(fā)包方在“收回”農(nóng)地方面獲得了較大自由裁量權。這就使得《農(nóng)村土地承包法》將原本屬于所有者即“農(nóng)民集體”的（發(fā)包和調(diào)整農(nóng)地等形式的）處分權在很大程度上被賦予了作為代理者的發(fā)包方（集體）。賦予事權可以視為一種工作激勵。這亦是隱形的經(jīng)濟回報。因為集體可以通過行使處分權如調(diào)整和收回土地而受益。這也可以部分彌補發(fā)包方實施“監(jiān)督”“制止”等權利而發(fā)生的成本與費用。而且，盡管缺乏明確的法律依據(jù)，但集體因為擁有部分處分權而被賦予某種形式的所有者身份也使得它在土地征收過程中，可以通過獲取“工作經(jīng)費”等方式而參與級差地租的分配。
四、農(nóng)地集體所有權制度的改革思路和重點內(nèi)容
（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地集體所有權制度功能的訴求
農(nóng)地集體所有權的制度異化導致了貌似超級“集體”的產(chǎn)生，因為集體被承載了大量的政治、經(jīng)濟和社會職能。“集體”既擁有大量“權利”，也要履行許多“義務”。從事權來看，作為“發(fā)包方”的集體，擁有了農(nóng)地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、管理和執(zhí)法等一系列完整的行政權力，且需履行組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設、提供農(nóng)業(yè)社會化服務等大量義務。集體儼然被視為獨立的一級政府即縣（區(qū)）級政府或類似于復活了大部分功能（除組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外）的人民公社。當然，這只是一種假象。因為集體既不擁有執(zhí)行相關權利的資格也缺乏實施相關權利的動力，而且也沒有履行相關義務所需要的資質(zhì)與經(jīng)濟資源。“權利”難以實施，“義務”也難以履行。《農(nóng)村土地承包法》有關發(fā)包方的“權利”和“義務”的諸多規(guī)定，是寫在紙上而非事實的。
農(nóng)地集體所有權的制度異化，既導致了地方政府與集體之間公共治理體系的功能紊亂（譚榮、曲福田，2010），也削弱了法律的權威性和嚴肅性，還帶來了政府公權力對農(nóng)民土地財產(chǎn)權的擠壓，制約了農(nóng)村土地治理的法治進程。不僅如此，它也影響了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)地集體所有權制度功能的實現(xiàn)：功能超載使集體難以有效發(fā)揮提高農(nóng)戶組織化和農(nóng)業(yè)規(guī)模化的作用；集體擁有的部分農(nóng)地處分權不但助長了農(nóng)地頻繁調(diào)整問題，也不利于農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)增長；地方政府在一級土地市場上的壟斷、集體對級差地租的分享，誘發(fā)了集體與地方政府在征地領域的合謀等現(xiàn)象，助長了過度征地和違規(guī)征地等問題（仇童偉、羅必良，2019）。上述問題的存在，影響了農(nóng)地集體所有權有關保障農(nóng)業(yè)基礎性地位、維護社會主義國家所有制關系和助推國家發(fā)展戰(zhàn)略等制度功能的順利實現(xiàn)。
要緩解或消除制度異化帶來的諸多問題，使農(nóng)地集體所有權的制度功能得到充分實現(xiàn)，就需要轉(zhuǎn)變改革思路。根據(jù)前文分析可知：農(nóng)地集體所有權制度的主要問題既不是私人財產(chǎn)意義的弱產(chǎn)權強度也不是產(chǎn)權主體的模糊性，而是由于地方政府和職能部門的職責轉(zhuǎn)嫁所帶來的農(nóng)地集體所有權權能模糊、制度異化及其誘發(fā)的農(nóng)地頻繁調(diào)整等問題。如何解決上述問題？這首先要了解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地集體所有權制度功能的訴求。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不充分不平衡的問題是最重要的任務。相應地，“三農(nóng)”在國家戰(zhàn)略和政策體系中的重要性已經(jīng)得到大幅度提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展已成為政策導向。“三農(nóng)”領域的政策重點也已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)換。所有制關系層面上，保護農(nóng)戶特別是小農(nóng)戶，在鄉(xiāng)村建設中促進農(nóng)村地區(qū)的社會公平。助推國家發(fā)展戰(zhàn)略層面上，通過“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。保障農(nóng)業(yè)基礎性地位層面上，在保障糧食安全的基礎上，“提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地集體所有權制度功能的訴求，決定了農(nóng)地集體所有權制度改革的重點內(nèi)容。
（二）農(nóng)地集體所有權制度改革的重點內(nèi)容
1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土規(guī)章制度和市場體系。為了破除城鄉(xiāng)“二元”思維和杜絕既得利益者的機會主義行為，最為重要的改革是：破除對集體土地（農(nóng)村土地）的身份歧視，而以功能差異對不同類型土地加以區(qū)分。在國土規(guī)劃、土地征收、土地用途管制等相關領域，無論是國有土地還是集體土地，均應遵循相同的規(guī)章制度。為實現(xiàn)國有土地和集體土地的相同法律地位，首先需要對《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》等作出修改。《農(nóng)村土地承包法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的大部分內(nèi)容，需要分別合并到《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》。從長期看，有濃厚部門利益色彩的《土地管理法》要更名為《土地法》；有著鮮明城鄉(xiāng)“二元”色彩和保護地方政府、房地產(chǎn)行業(yè)等既得利益導向的《城市房地產(chǎn)管理法》要更名為《房地產(chǎn)管理法》。在完善和修改上述法律之后，便需要創(chuàng)造條件，使它們能夠在農(nóng)村地區(qū)得到完整的實施。其次，要逐漸建立全國統(tǒng)一的一級和二級土地市場，將國有土地的使用、收益、處分和占有等權能，對等地賦予集體土地。在土地使用權的轉(zhuǎn)讓、交易、抵押、定價（補償）、稅費等各方面，國有土地與集體土地要適用一致的標準、程序與規(guī)則。由于擁有平等法律地位和對相關主體責權利的清晰界定，集體所有權便能夠達到與私人產(chǎn)權同等的市場效率；集體土地也能夠?qū)崿F(xiàn)與國有土地的同等效能。可以期待，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土規(guī)章制度和市場體系能夠使農(nóng)地集體所有權的制度功能得到更充分和更完全的實現(xiàn)。
2.明確地方政府需承擔的應有職責。地方政府不但要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟職能，而且也需要勇于承擔責任。由農(nóng)地集體所有權的制度功能所衍生的相關職責應該回歸到各級政府特別是地方政府。在立法方面，要盡可能消除城鄉(xiāng)“二元”傳統(tǒng)思維的影響，阻斷既得利益者的機會主義行為，防止地方政府將其應承擔的相關職責轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)地發(fā)包方。根據(jù)這些原則，中國需要在時機成熟時對《農(nóng)村土地承包法》做出如下方面的修改。其一，《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的“組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設”等義務，應回歸到地方政府或農(nóng)業(yè)行政主管部門。《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的提供生產(chǎn)、技術和信息服務等“義務”，可以回歸到“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”乃至于進一步明確到集體。不過，考慮到集體的能力與稟賦狀況，建議將其明確為農(nóng)業(yè)行政主管部門的義務。其二，應鼓勵和支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營或服務主體通過契約化交易為農(nóng)戶特別是小農(nóng)提供農(nóng)業(yè)社會化服務，鼓勵農(nóng)戶通過與上述主體的合作而融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。其三，發(fā)包方擁有的所謂“制止”“監(jiān)督”等“權利”，需要交回到職能部門。其四，財權方面亦要明確規(guī)定：如果發(fā)包方或集體參與農(nóng)地農(nóng)業(yè)領域的行政執(zhí)法等公共事務，那么地方政府有義務以財政撥款等形式支付成本與費用。
3.實現(xiàn)集體的“政經(jīng)分離”、財權與事權的統(tǒng)一。憑借局部知識與交易成本等優(yōu)勢，集體能夠在農(nóng)地集體所有權的制度安排中發(fā)揮重要作用。根據(jù)存在的問題，集體層面的改革內(nèi)容主要有如下幾點。其一，要區(qū)分作為農(nóng)地所有者“農(nóng)民集體”代表者的集體與作為社區(qū)自治組織的集體，使其在村級層面實現(xiàn)“政經(jīng)分離”。其二，法律上需要明確：集體發(fā)包農(nóng)地的權利，應該來自它與“農(nóng)民集體”之間的契約協(xié)定而非法律強制；作為社區(qū)自治組織或社區(qū)管理者的集體，可以通過契約授權（而非法律強制）參與農(nóng)地農(nóng)業(yè)領域的行政執(zhí)法和組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設。其三，對集體調(diào)整農(nóng)地的條件、程序和責任等，要做出明確規(guī)定；被集體收回的農(nóng)地如何處理等，也應作出明確規(guī)定；集體違規(guī)調(diào)整和收回土地的行為，也要明確應承受的處罰。當監(jiān)管農(nóng)地、保護農(nóng)業(yè)資源（耕地等）等方面的“義務”回歸到地方政府之后，亦可支持集體以中心締約者身份而繼續(xù)發(fā)揮中介作用。第四，當集體為農(nóng)民提供社會化服務、參與組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)地農(nóng)業(yè)領域的行政執(zhí)法活動時，有“權利”收取相關費用或獲得政府的經(jīng)費支持。
4.重點處理好集體土地增值收益的問題。為提高農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度，按照“同地同權，同地同價”的原則，需要有序推進和繼續(xù)完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點改革，并優(yōu)化增值收益的分配模式。農(nóng)村集體土地要保值增值，不能局限于狹小的村莊，而需要在最大可能的范圍內(nèi)進行交易、轉(zhuǎn)讓。集體土地（農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地時）的增值收益分配問題，是一個需要單獨論述的領域。根據(jù)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“城市反哺農(nóng)村”的政策思路，增值收益要更多歸于農(nóng)民。因為，增值收益歸農(nóng)地所有者，既是土地價值的自然回歸，也有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平等交易。地方政府在征地、規(guī)劃等方面向集體支付費用，既是工業(yè)和城市對“三農(nóng)”的真實反哺，也是對歷史欠賬的彌補。理論上說，地方政府需要為征地工作等事務提供無償?shù)姆铡２贿^，考慮到地方政府財力有限等因素（也是為了提高積極性），可以經(jīng)與“農(nóng)民集體”協(xié)商之后而從增值收益中拿出一部分，用于彌補地方政府的費用支出。此外，增值收益中還需要拿出一部分交由地方政府（并由其監(jiān)管）專款專用，以用于生產(chǎn)土地被征收村莊的公共產(chǎn)品。經(jīng)過“農(nóng)民集體”的同意，集體也可獲得部分增值收益，以支付集體因配合政府參與征收土地而發(fā)生的相關費用或用于發(fā)展集體經(jīng)濟、提供村莊公共產(chǎn)品等。
五、結束語
毋庸置疑，深入推進農(nóng)地集體所有權制度的改革是非常重要的。但已有文獻常常誤將農(nóng)地集體所有權的性質(zhì)理解為個人主義的財產(chǎn)權，對其功能的認識也受到先驗價值觀、城鄉(xiāng)“二元”思維的影響和利益集團的誤導，對產(chǎn)權強度的判斷常常失之偏頗，且難以提出新的改革思路。本文基于功能主義視角從制度環(huán)境分析農(nóng)地集體所有權的性質(zhì)，從制度功能層面判斷產(chǎn)權強度，提出相應的改革思路。
本文認為，關于農(nóng)村土地集體所有權，要從制度環(huán)境層面去理解其制度功能。具體來說，農(nóng)地集體所有權的制度功能，可以歸納為如下三個方面的內(nèi)容。其一，維護社會主義國家的所有制關系，將社會公平的理念貫穿于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。農(nóng)地集體所有權制度最重要的政治功能是，維護農(nóng)民的經(jīng)濟利益和保障農(nóng)民的經(jīng)濟地位，促進社會公平、維護社會穩(wěn)定。其二，基于發(fā)展中國家的國情，助推國家發(fā)展戰(zhàn)略。作為后發(fā)國家的中國，需要充分發(fā)揮政府有形之手的作用，按照工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先序，漸次有序推進現(xiàn)代化建設。不同階段發(fā)展戰(zhàn)略對農(nóng)地的制度訴求需要通過“集體所有權”去表達和達至。其三，在“大國小農(nóng)”背景下保障農(nóng)業(yè)基礎性地位。集體具有產(chǎn)權單位和治理單位的雙重功能。鑒于局部知識和交易成本等優(yōu)勢，集體是實施農(nóng)業(yè)支持保護政策、保障農(nóng)業(yè)基礎性地位的高效代理人。
根據(jù)本文研究可知，如果基于功能主義視角去理解，那么農(nóng)地集體所有權的產(chǎn)權強度既具有縱向比較的進步性，也擁有橫向比較的優(yōu)越性。但是，在抽象的制度環(huán)境具體化為制度安排和付諸實踐的過程中，往往因代理問題而導致制度異化。農(nóng)地集體所有權制度嵌入了城鄉(xiāng)關系的糾葛以及中央政府與地方政府之間、政府與職能部門之間的多重委托代理關系。由于博弈力量差異，地方政府一方面將農(nóng)地、農(nóng)業(yè)領域的事權通過法律制定的渠道而轉(zhuǎn)嫁給“集體”，另一方面把財權留給自己。事權轉(zhuǎn)嫁和財權自留主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》對發(fā)包方“權利”與“義務”的相關規(guī)定中。事權方面，地方政府（職能部門）將其農(nóng)地和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的職責轉(zhuǎn)嫁給“集體”并使之成為后者的“權利”；將其服務“三農(nóng)”、組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面的職責，轉(zhuǎn)嫁給“集體”并使之成為后者的“義務”。財權方面，地方政府保留了組織農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面的財權，使集體自行承擔作為代理者而付出各種費用。作為“回饋”，地方政府通過賦予發(fā)包權、調(diào)整權和收回權等而使集體獲得一定的農(nóng)地處分權；通過分享級差地租而使集體獲得一定的收益權。
集體的功能超載，意味著地方政府（職能部門）的卸責。由于缺乏能力與資源，“集體”所擁有的“權利”難以實施、所承擔的“義務”難以履行；利益分肥的誘惑導致地方政府與“集體”合謀，助長了違規(guī)征地和農(nóng)地非正常調(diào)整等一系列問題。其結果是，集體（發(fā)包方）權利與義務的相關法律條款成為“寫在紙上的空制度”，從而影響了農(nóng)地集體所有權制度功能的充分實現(xiàn)。在新時代，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對制度功能的訴求，農(nóng)地集體所有權制度要回歸本質(zhì)。為此，中國需要重點推進如下方面的改革：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土制度規(guī)章和市場體系；明確地方政府（職能部門）承擔的應有職責；實現(xiàn)集體的“政經(jīng)分離”、財權與事權的統(tǒng)一；重點處理好集體土地增值收益的問題。
（作者米運生系華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師，兼任國家重大科技專項評審專家、全國專業(yè)學位水平評估專家；羅必良系華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院院長，博士生導師，廣東省特聘教授，中山大學管理學院博士生導師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第9期）
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