摘要：與中國(guó)類(lèi)似，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中也曾面臨農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。對(duì)德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本的典型經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法包括重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作用、發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的帶動(dòng)效應(yīng)，以及建立中介組織推動(dòng)土地整治和土地流轉(zhuǎn)等。中國(guó)進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定法律法規(guī)以提高治理規(guī)范性、有序性，以土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種方式協(xié)調(diào)推動(dòng)治理，組建專(zhuān)門(mén)的土地治理中介組織，加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)土地退出的獎(jiǎng)補(bǔ)力度，緩解土地治理主體的資金壓力。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地細(xì)碎化；土地整治；土地流轉(zhuǎn)；
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中農(nóng)民生存的重要保障。因此，世界各國(guó)普遍重視對(duì)有限農(nóng)地資源的分配利用。與傳統(tǒng)的一家一戶(hù)式小農(nóng)農(nóng)業(yè)不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)典型特征是農(nóng)地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，受歷史因素和人地關(guān)系的影響，很多國(guó)家的農(nóng)地一度被眾多農(nóng)戶(hù)分散占有，因而這些國(guó)家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中普遍遭遇過(guò)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。一些較早完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中積累了農(nóng)地細(xì)碎化治理的豐富經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)由于農(nóng)業(yè)人口眾多、人均耕地較少以及悠久的農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史，農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題一直比較嚴(yán)重。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)到了需要高度重視和進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵時(shí)期。本文在分析中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的基礎(chǔ)上，選擇已完成農(nóng)地細(xì)碎化治理的德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等歐洲國(guó)家，以及農(nóng)情與中國(guó)相似且有著幾十年農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐的日本為對(duì)象，系統(tǒng)梳理和分析其農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法與典型經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)于更好地開(kāi)展中國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化治理，探索形成中國(guó)特色農(nóng)地集中連片和規(guī)模經(jīng)營(yíng)之道，從而加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
一、農(nóng)地細(xì)碎化治理的必要性
土地連片適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)，也是推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，受限于自然地理地貌差異明顯、人地矛盾突出，以及當(dāng)時(shí)家庭承包時(shí)采取“地塊均分、好壞搭配”分配方式帶來(lái)的歷史鎖定，中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重。近20年來(lái)，盡管農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力已經(jīng)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平得到了很大提升，中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的局面卻沒(méi)有得到根本性改變。全國(guó)農(nóng)村固定觀(guān)察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2003年，中國(guó)農(nóng)戶(hù)平均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約為7.5畝，戶(hù)均5.7塊，平均每塊大小約為1.3畝。全國(guó)土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，2018年，全國(guó)農(nóng)戶(hù)戶(hù)均耕地面積不到7.5畝，耕地依然多達(dá)5.5塊，山區(qū)丘陵較多的重慶、四川等地戶(hù)均更是超過(guò)9塊。
雖然在一定時(shí)期內(nèi)，細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)對(duì)分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民收入等具有積極作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面影響日益凸顯。諸多研究表明，細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)不僅直接造成了3%—10%的耕地資源浪費(fèi)，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還制約了先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升，降低了資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力日益短缺的時(shí)代背景下，農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)更是加劇了土地撂荒，過(guò)量施用化肥、農(nóng)藥等諸多問(wèn)題。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)同農(nóng)地細(xì)碎化已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙性因素，迫切需要加快農(nóng)地細(xì)碎化治理，實(shí)現(xiàn)土地連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，為了方便管理、降低生產(chǎn)成本，傳統(tǒng)小農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體均有很強(qiáng)的意愿來(lái)減少地塊數(shù)量，將農(nóng)地集中連片。張成鵬等基于山東省的農(nóng)戶(hù)調(diào)查表明，超過(guò)八成的農(nóng)戶(hù)希望合并地塊。趙小睿和張光宏對(duì)河南省農(nóng)戶(hù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有78.3%的農(nóng)戶(hù)希望整合地塊來(lái)降低細(xì)碎化程度，其中超過(guò)五成農(nóng)戶(hù)希望能夠合并為一塊地。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心對(duì)全國(guó)20475戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查顯示，72.6%的農(nóng)戶(hù)愿意把自家分散的多塊承包地集中為一塊。順應(yīng)民意，在第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的大背景下，各地也在積極探索農(nóng)地細(xì)碎化的治理路徑，依靠市場(chǎng)化配置、行政推動(dòng)和自組織治理等多重機(jī)制推進(jìn)地塊集中和連片經(jīng)營(yíng)。先行先試的江蘇亭湖、安徽懷遠(yuǎn)、廣東清遠(yuǎn)、湖北沙洋、陜西榆陽(yáng)、甘肅金昌等地，初步探索形成了“互換并地”“一戶(hù)一塊田”“一組一塊田”等多個(gè)典型治理模式，有效實(shí)現(xiàn)了“小田并大田”和土地連片經(jīng)營(yíng)。
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素和基礎(chǔ)條件，嚴(yán)重細(xì)碎化的農(nóng)地難以支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題并開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)成方連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2019年中央一號(hào)文件指出，在有條件的地方要積極引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)自愿通過(guò)村組內(nèi)互換并地等方式，促進(jìn)土地小塊并大塊，引導(dǎo)逐步形成一戶(hù)一塊田。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，到2025年全國(guó)要建成10.75億畝集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。在系統(tǒng)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2023年中央一號(hào)文件明確要求，總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問(wèn)題。可見(jiàn)，破解農(nóng)地細(xì)碎化難題，已經(jīng)成為黨中央、地方政府和農(nóng)戶(hù)三方的共同行動(dòng)目標(biāo)。
縱覽全球，農(nóng)地細(xì)碎化并不是中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中特有的難題。除新大陸國(guó)家外，大部分人多地少、農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，比如歐洲的德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和東亞的日本、韓國(guó)等，在實(shí)現(xiàn)以規(guī)模化、機(jī)械化為主要特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，都曾遇到并試圖解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。與中國(guó)人地稟賦和農(nóng)業(yè)情況比較相似的日本，雖然幾十年來(lái)高度重視農(nóng)田集中連片，并為此制定了諸多法律政策，做出了種種努力，但目前依然面臨比較突出的農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。可見(jiàn)，農(nóng)地細(xì)碎化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的階段性挑戰(zhàn)，具有很強(qiáng)的普遍性，很多國(guó)家都曾經(jīng)或正在為解決這一問(wèn)題而持續(xù)開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理。因此，有必要對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效做法、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與啟示進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)，進(jìn)而為中國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化治理提供可能的借鑒。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法
當(dāng)前，歐洲地區(qū)典型發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)、荷蘭均已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其典型標(biāo)志是生產(chǎn)過(guò)程的高度機(jī)械化，以及土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的高生產(chǎn)率。具體來(lái)看，德國(guó)農(nóng)民約占國(guó)內(nèi)總勞動(dòng)力數(shù)量的4%，總數(shù)量不超過(guò)60萬(wàn)戶(hù)，但平均每個(gè)農(nóng)民能養(yǎng)活120多人。德國(guó)黑麥、大麥、油菜、土豆等作物產(chǎn)量均居歐盟首位，谷物播種面積和產(chǎn)量在歐盟內(nèi)部?jī)H次于法國(guó)。德國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率非常高，播種、收割、翻曬、起堆、打包等全流程作業(yè)環(huán)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械對(duì)人工的替代。法國(guó)國(guó)土面積55.1萬(wàn)平方公里，是歐盟最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)，歐盟有大約三分之一的糧食產(chǎn)自法國(guó)，法國(guó)玉米、小麥、水果、蔬菜、牛肉、乳制品、禽蛋等農(nóng)產(chǎn)品的出口量也居世界前列。法國(guó)農(nóng)業(yè)取得的成績(jī)與其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，以電氣化、化學(xué)化、良種化和機(jī)械化為核心特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是法國(guó)農(nóng)業(yè)的典型特征。再比如荷蘭，其國(guó)土面積僅有4.15萬(wàn)平方公里，比中國(guó)海南省略大，但創(chuàng)造了“小國(guó)大農(nóng)”的奇跡。荷蘭農(nóng)產(chǎn)品出口成績(jī)位列全球第二，馬鈴薯、洋蔥等蔬菜出口量居世界第一。然而，即便是德國(guó)、法國(guó)、荷蘭這樣的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，也曾經(jīng)歷過(guò)農(nóng)業(yè)不振、效率低下的時(shí)期，而農(nóng)地細(xì)碎化是關(guān)鍵原因之一。為了提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本均在農(nóng)地細(xì)碎化治理方面做出了諸多探索和持續(xù)努力。
1.德國(guó)：立法支持、多方參與
德國(guó)是典型的人多地少型國(guó)家，人均耕地面積僅為0.14公頃（2.16畝）。由于諸子均分的繼承制度導(dǎo)致農(nóng)地被嚴(yán)重細(xì)分和無(wú)效率占有，德國(guó)農(nóng)地曾長(zhǎng)期處于細(xì)碎化狀態(tài)。為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，德國(guó)從16世紀(jì)中葉便率先進(jìn)行了土地整治和地塊合并的探索，但此階段僅限農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和田間道路建設(shè)等簡(jiǎn)單舉措。1936年，德國(guó)政府實(shí)施《帝國(guó)土地改革法》，開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)地建設(shè)、生產(chǎn)用地及荒廢地進(jìn)行合理規(guī)劃。第二次世界大戰(zhàn)后，為解決地塊分散、不便于機(jī)械化作業(yè)的農(nóng)情，增加糧食產(chǎn)量保障國(guó)內(nèi)糧食供給，德國(guó)于1953年頒布了以解決農(nóng)地細(xì)碎化為目標(biāo)的《土地整理法》，并在此后進(jìn)行了多次修訂，各州也出臺(tái)了與之相配套的法律法規(guī)和行政管理?xiàng)l例。
《土地整理法》明確規(guī)定了土地整理的目的、任務(wù)和方式方法、組織機(jī)構(gòu)及其職能、參加者的權(quán)利與義務(wù)、費(fèi)用分?jǐn)偟葍?nèi)容，為解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題提供了制度保障。依據(jù)《土地整理法》和各州配套的法律法規(guī)，德國(guó)形成了整理、合并和互換三種農(nóng)地細(xì)碎化治理方式。與整理的費(fèi)用主要由政府承擔(dān)不同，合并和互換的費(fèi)用投入與利益補(bǔ)償，由參加者協(xié)商確定。在德國(guó)的州一級(jí)，農(nóng)地細(xì)碎化治理由農(nóng)林部下屬負(fù)責(zé)土地整理和鄉(xiāng)村發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展管理局、負(fù)責(zé)土地整理具體業(yè)務(wù)的農(nóng)村發(fā)展管理協(xié)會(huì)，以及由政府官員、學(xué)者、農(nóng)地所有者與符合條件的承租者組成的“土地整理參加者聯(lián)合會(huì)”等多方主體參與。受法律推動(dòng)，德國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化狀況得到緩解，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度顯著提高。1949—1994年，德國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大了3.73倍，提高到29.8公頃；低于10公頃的農(nóng)業(yè)企業(yè)由140萬(wàn)個(gè)減少到28萬(wàn)個(gè)。
同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)也被視為治理農(nóng)地細(xì)碎化、推動(dòng)農(nóng)地集中連片經(jīng)營(yíng)的重要舉措。例如，為鼓勵(lì)兼業(yè)小農(nóng)戶(hù)將細(xì)碎化的土地流轉(zhuǎn)出去，德國(guó)政府從1969年開(kāi)始給長(zhǎng)期出租土地的農(nóng)戶(hù)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金，當(dāng)租約達(dá)到12—18年時(shí)，每公頃土地可獲得500馬克的政府獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)農(nóng)地細(xì)碎化治理，德國(guó)不僅提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也解決了戰(zhàn)后糧食安全問(wèn)題。
2.法國(guó)：成立專(zhuān)業(yè)的土地整治機(jī)構(gòu)
在歐洲，法國(guó)屬于土地資源相對(duì)豐富的國(guó)家。法國(guó)有效農(nóng)業(yè)用地7億余畝，約占整個(gè)歐洲有效農(nóng)業(yè)用地的34.6%。但是，從絕對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)看，法國(guó)屬于人多地少的國(guó)家，人均耕地面積僅為0.32公頃，略高于世界平均水平。法國(guó)并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，1954年以前，法國(guó)谷物甚至不能完全自給。但不到30年，法國(guó)就快速崛起為僅次于美國(guó)的世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。上述成績(jī)和法國(guó)戰(zhàn)后加快農(nóng)地細(xì)碎化治理和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)。1955年，法國(guó)農(nóng)業(yè)還呈現(xiàn)明顯的“兩小”特點(diǎn)：一是土地面積小，全國(guó)228.57萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)中，面積在10公頃以下的有127.72萬(wàn)個(gè)，占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的55.9%；二是耕地細(xì)碎化，總面積3400萬(wàn)公頃的土地被分割成7600萬(wàn)個(gè)地塊，平均每塊地僅0.45公頃。
認(rèn)識(shí)到農(nóng)地細(xì)碎化和分散經(jīng)營(yíng)是阻礙法國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本因素后，法國(guó)政府自1950年代起開(kāi)始推行土地集中政策，在以土地整治實(shí)現(xiàn)地塊連片經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，推動(dòng)土地權(quán)屬的集中。1960年，法國(guó)基于《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》成立了土地整治公司（SAFER），這一公司實(shí)際承擔(dān)了土地流轉(zhuǎn)中介的角色，其將購(gòu)入的小片土地連片整治后再轉(zhuǎn)賣(mài)給較大農(nóng)場(chǎng)，這有效減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量，擴(kuò)大了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。1970年，法國(guó)尚有142萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)，在SAFER的推動(dòng)下，農(nóng)場(chǎng)數(shù)量到1980年減少為113萬(wàn)個(gè)，到2020年已減至38.9萬(wàn)個(gè)，僅相當(dāng)于1970年的1/4。至2021年，法國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者只占總?cè)丝诘?.2%，農(nóng)戶(hù)戶(hù)均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)10公頃。通過(guò)農(nóng)地細(xì)碎化治理，大農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)合作社逐步取代了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，成為法國(guó)農(nóng)業(yè)的中堅(jiān)力量，有力地促進(jìn)了法國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
3.荷蘭：開(kāi)展土地置換和規(guī)模經(jīng)營(yíng)
荷蘭是地少人多、資源匱乏的典型國(guó)家代表，荷蘭農(nóng)業(yè)取得的非凡成績(jī)與其成功進(jìn)行土地整治和農(nóng)地細(xì)碎化治理密不可分。20世紀(jì)初以前，荷蘭大部分農(nóng)民都依靠不規(guī)則分割、細(xì)碎化嚴(yán)重的土地謀生，導(dǎo)致荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下和農(nóng)產(chǎn)品供給不足。20世紀(jì)50年代之前，荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還無(wú)法滿(mǎn)足本國(guó)需求，需要大量進(jìn)口糧食和農(nóng)產(chǎn)品。其實(shí)，早在1924年，荷蘭就頒布了土地整合法案《Ruilverkavelingswet》，試圖通過(guò)土地置換等方式，使不同土地所有者的細(xì)碎化小塊土地實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中連片、規(guī)整劃一，從而提升農(nóng)地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。1938年，荷蘭對(duì)該法案進(jìn)行了修正，不僅通過(guò)簡(jiǎn)化手續(xù)提高了土地整理的可操作性，還明確政府給予土地整理財(cái)政補(bǔ)助，激發(fā)了各方參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的積極性。
為加快提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，1938—1985年，荷蘭開(kāi)展了大規(guī)模土地整理。經(jīng)過(guò)約50年的土地整理，荷蘭農(nóng)地細(xì)碎化狀況被徹底改變，農(nóng)戶(hù)數(shù)量顯著下降，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)開(kāi)始占據(jù)主導(dǎo)地位。至2020年，荷蘭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已從20世紀(jì)初的30萬(wàn)戶(hù)減少至4431個(gè)。目前，土地相對(duì)匱乏的荷蘭，其農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模反而在歐盟內(nèi)部處于前列。根據(jù)歐盟內(nèi)部設(shè)定的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模單位（ESU），荷蘭家庭農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模在8到9級(jí)之間，而9級(jí)已經(jīng)是最高級(jí)別。可見(jiàn)，荷蘭非常成功地解決了農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。
4.日本：推動(dòng)農(nóng)田建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)
日本和中國(guó)人地稟賦相近，是典型的人多地少、小農(nóng)經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)的東亞國(guó)家。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為保障國(guó)內(nèi)糧食供給，在美國(guó)主導(dǎo)下，日本內(nèi)閣通過(guò)了《農(nóng)地改革綱要》，開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村土地改革。這一時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，日本政府強(qiáng)制從全國(guó)176萬(wàn)戶(hù)地主手里贖買(mǎi)土地，并廉價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給佃農(nóng)。眾多小農(nóng)戶(hù)分散占有小塊農(nóng)地，導(dǎo)致日本農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重。1950年，有70.03%的農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積不足1公頃。而且，當(dāng)時(shí)的法律極不利于農(nóng)地細(xì)碎化治理。例如，日本于1952年頒布的《農(nóng)地法》對(duì)土地轉(zhuǎn)讓和租賃進(jìn)行嚴(yán)格限制，規(guī)定農(nóng)戶(hù)擁有的耕地面積不得超過(guò)3公頃。
然而，隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小規(guī)模、細(xì)碎化的農(nóng)地占有制度逐漸成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。特別是日本農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放后，小規(guī)模自耕農(nóng)競(jìng)爭(zhēng)力不足的弊端日益顯現(xiàn)。1961年日本《農(nóng)業(yè)基本法》出臺(tái)，標(biāo)志著日本政府開(kāi)始重視農(nóng)地細(xì)碎化治理，將規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為一個(gè)重要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，并將限制土地轉(zhuǎn)讓和租賃的法律修訂為鼓勵(lì)農(nóng)地適度集中。在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，日本政府還高度重視以土地改良的方式來(lái)治理農(nóng)地細(xì)碎化。1949年，為了打破地塊零碎分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后的困局，日本出臺(tái)了《土地改良法》。這一法案的內(nèi)容涵蓋農(nóng)田灌排水、耕地整理開(kāi)發(fā)、田間區(qū)劃、土地平整、田間道路修建等。自頒布以來(lái)至今，該法已經(jīng)進(jìn)行了17次修訂，最近一次修訂在2018年。經(jīng)過(guò)幾十年的持續(xù)努力，日本農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題在一定程度上得到解決。至2015年，日本全國(guó)戶(hù)均經(jīng)營(yíng)農(nóng)地面積已增加到2.2公頃，接近1960年0.88公頃的3倍。
梳理德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法，不難發(fā)現(xiàn)解決糧食和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足是早期著手解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的最重要誘因。此后，在開(kāi)放格局下，面對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)和本國(guó)小農(nóng)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力不足，各國(guó)均致力于改變農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)格局，借助規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。也就是說(shuō)，提升本國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是上述四國(guó)進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵動(dòng)力。除日本需要繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理外，德國(guó)、法國(guó)和荷蘭均實(shí)現(xiàn)了地塊集中和連片經(jīng)營(yíng)，其成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地細(xì)碎化治理的典型經(jīng)驗(yàn)
德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本在農(nóng)地細(xì)碎化治理和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面取得了明顯成效，有力提升了本國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，其典型經(jīng)驗(yàn)包括重視土地整治、鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和發(fā)揮中介（管理）組織作用三個(gè)方面。
1.重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作用
通過(guò)土地整治實(shí)現(xiàn)地塊相連和集中是進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵舉措，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、日本四國(guó)均十分重視土地整治工作。考慮到德國(guó)和荷蘭是較早開(kāi)展土地整治的國(guó)家，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，下文將以德國(guó)、荷蘭為重點(diǎn)進(jìn)行闡釋。
作為世界上最早開(kāi)展土地整治的國(guó)家，自16世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)就高度重視土地整理在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)置換分散的地塊來(lái)實(shí)現(xiàn)地塊集中。特別是自1953年出臺(tái)《土地整理法》以來(lái)，德國(guó)一直堅(jiān)持實(shí)施長(zhǎng)期系統(tǒng)性的地塊平整和合并工作。該法案將土地整理分為常規(guī)性土地整理、簡(jiǎn)化土地整理、項(xiàng)目土地整理、加速土地合并和自愿土地交換五種類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)推進(jìn)。根據(jù)土地整治主體差異，也可分為農(nóng)戶(hù)自發(fā)式項(xiàng)目與政府主導(dǎo)式項(xiàng)目。農(nóng)戶(hù)自發(fā)式項(xiàng)目是指由相關(guān)農(nóng)戶(hù)自發(fā)組織的，對(duì)自有土地進(jìn)行置換、歸并、整理的項(xiàng)目，政府部門(mén)只負(fù)責(zé)組織開(kāi)展測(cè)繪、地籍變更等輔助工作。政府主導(dǎo)式項(xiàng)目多因涉及公眾利益而展開(kāi)，具體由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地整理發(fā)展局承擔(dān)，相關(guān)農(nóng)戶(hù)全程參與監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。通過(guò)數(shù)十年的土地整治，德國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象消失不見(jiàn)，家庭農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模顯著擴(kuò)大。至2018年，德國(guó)農(nóng)場(chǎng)的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模已達(dá)到55.8公頃。
荷蘭作為資源小國(guó)，為了深挖土地潛力，減少甚至消除農(nóng)地細(xì)碎化帶來(lái)的負(fù)面影響，高度重視土地整治工作。按照時(shí)間沿革，荷蘭土地整治主要包括四個(gè)階段：（1）1916—1938年是起始階段，土地整治主要是民間自發(fā)行為，通常僅限于地塊交換，而不涉及土地生產(chǎn)條件的改善。（2）1938—1985年是土地重整項(xiàng)目大規(guī)模開(kāi)展階段，土地整治的流程、制度、財(cái)務(wù)安排都得到了進(jìn)一步優(yōu)化。從1938年《Ruilverkavelingswet》修正案頒布到1945年年底，荷蘭僅有3.6萬(wàn)公頃的土地參與了碎片重整，但1960—1969年，每年就有超過(guò)5萬(wàn)公頃的土地被納入土地整理重要項(xiàng)目。盡管1970年代略有減少，但每年仍有約4.1萬(wàn)公頃的土地被納入土地整理重要項(xiàng)目。1970年代之后，荷蘭年均土地整理項(xiàng)目通常僅涉及0.2萬(wàn)—1萬(wàn)公頃的土地。（3）1985—2007年是從土地重整到土地綜合開(kāi)發(fā)的過(guò)渡階段，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)土地整治要與整治區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，防止對(duì)景觀(guān)的持久改變和破壞。（4）2007至今是從土地綜合開(kāi)發(fā)到立體環(huán)境保護(hù)的階段，特別重視減少或消除土地整治對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。這一階段回應(yīng)了日益加深的土地開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的沖突，突出了可持續(xù)發(fā)展理念。荷蘭的土地整治效果非常顯著，僅在1950—1974年，荷蘭經(jīng)營(yíng)規(guī)模在1公頃以上的農(nóng)戶(hù)數(shù)量就從24.1萬(wàn)戶(hù)減少至14.7萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少60%以上。1955—1976年，農(nóng)場(chǎng)平均面積從14.1公頃增加至18.4公頃，地塊平均面積從3公頃增加至4.5公頃。
2.發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的帶動(dòng)效應(yīng)
雖然土地整理項(xiàng)目在發(fā)達(dá)國(guó)家也比較常見(jiàn)，但是由于涉及的農(nóng)民群體較多，再加上西方國(guó)家對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的高度保護(hù)，導(dǎo)致這種方式的交易成本較高。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家，利用市場(chǎng)手段來(lái)配置土地資源的土地流轉(zhuǎn)，被視為實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要手段。德國(guó)和日本是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理的典型國(guó)家。
德國(guó)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)持鼓勵(lì)態(tài)度，支持小農(nóng)戶(hù)將土地賣(mài)給或者租賃給有較強(qiáng)盈利能力的大農(nóng)場(chǎng)，并對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方均進(jìn)行補(bǔ)貼或者給予金融信貸支持。對(duì)于轉(zhuǎn)入方尤其是經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)，德國(guó)政府根據(jù)1969年頒布的《市場(chǎng)結(jié)構(gòu)法》，對(duì)面積大于10公頃的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放3年的財(cái)政補(bǔ)助。考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的資金壓力，政府會(huì)提供低息貸款，且貸款利率具有明顯的“扶大抑小”傾向：土地面積小于10公頃的家庭農(nóng)場(chǎng)，只能執(zhí)行利率為8%—12%的短期高息貸款；土地面積大于10公頃的家庭農(nóng)場(chǎng)，可享受利率為3%—7%的長(zhǎng)期低息貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，有近一半是在政府提供低息貸款的支持下達(dá)成的。德國(guó)政府還通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)吸引老年農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)，這一群體如果離農(nóng)退地，將獲得政府提供的“提前退休獎(jiǎng)金”。在政府大力支持下，德國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展壯大。獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺(tái)后約10年，德國(guó)土地租賃率就攀升至38%。得益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)繁榮，德國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量日益減少，單個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模不斷擴(kuò)大，很好地促進(jìn)了農(nóng)地細(xì)碎化治理。值得一提的是，由于農(nóng)地特殊性，德國(guó)政府并非完全放任土地交易，而是設(shè)置了一些限制。德國(guó)《土地交易法》規(guī)定，如果交易導(dǎo)致了土地分散經(jīng)營(yíng)和細(xì)碎化，地方農(nóng)業(yè)局不得批準(zhǔn)此次交易。這些限制性措施很好地保障了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效促進(jìn)性，而不是起到相反作用。
第二次世界大戰(zhàn)后，日本為保護(hù)小農(nóng)主體地位，曾對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象和最大經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)行限制。但1961年《農(nóng)業(yè)基本法》出臺(tái)后，日本放棄了對(duì)土地轉(zhuǎn)讓和租賃的限制。1962年修訂的《農(nóng)地法》明確鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)間的農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。同年修訂的《農(nóng)協(xié)法》則允許農(nóng)協(xié)在取得農(nóng)地委托書(shū)后開(kāi)展農(nóng)地信托業(yè)務(wù)，以促進(jìn)農(nóng)戶(hù)間的農(nóng)地使用權(quán)租賃。1970年修訂的《農(nóng)地法》廢除了農(nóng)戶(hù)保有農(nóng)地面積上限，并明確農(nóng)地租賃價(jià)格可因自然條件、經(jīng)濟(jì)條件等有所不同。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，日本在1975年頒布的《關(guān)于振興農(nóng)業(yè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)》（即《農(nóng)振法》）中提出，賦予農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)、租賃期限、租賃價(jià)格等方面更大自由。1980年修訂的《農(nóng)地法》和新頒布的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，廢除了農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地面積上限，不再干預(yù)租賃雙方的義務(wù)。1984年修訂的《農(nóng)振法》將農(nóng)地細(xì)碎化治理作為核心目標(biāo)，并將“土地交換”和擴(kuò)充農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施作為關(guān)鍵的政策措施。
將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育協(xié)調(diào)推進(jìn)，是日本以土地流轉(zhuǎn)治理農(nóng)地細(xì)碎化的一個(gè)重要特點(diǎn)。1962年修訂的《農(nóng)地法》設(shè)立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，使股份有限公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)受到嚴(yán)格限制。為提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)入21世紀(jì)后，日本逐漸放寬公司法人進(jìn)入農(nóng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)土地的限制。2001年修訂的《農(nóng)地法》，開(kāi)始允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人采用股份有限公司形態(tài)。2003年，日本專(zhuān)門(mén)制定了《構(gòu)造改革特別區(qū)域法》，首次允許包括股份公司在內(nèi)的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人之外的法人”參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。2009年修訂的《農(nóng)地法》進(jìn)一步放寬了對(duì)公司法人的限制，取消了企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)地僅限于撂荒地的規(guī)定，最長(zhǎng)租賃期限也從此前的20年延長(zhǎng)到50年。至2015年年底，日本已設(shè)立農(nóng)業(yè)法人27135個(gè)，其中股份公司和有限責(zé)任公司15991個(gè)，農(nóng)事組合法人6259個(gè)，其他法人4885個(gè)。
為了更好地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以緩解農(nóng)地細(xì)碎化狀況，日本出臺(tái)了支持農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的金融財(cái)政政策。第一，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)地出租。對(duì)租地3—6年的農(nóng)戶(hù)，政府會(huì)補(bǔ)助10萬(wàn)日元/畝，而租地時(shí)間超過(guò)6年的，每畝補(bǔ)助金額會(huì)翻倍。日本政府還于1970年創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度（直到2001年才取消），以鼓勵(lì)高齡農(nóng)戶(hù)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，退出農(nóng)業(yè)。第二，對(duì)轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。《農(nóng)地法》《農(nóng)地利用增進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等法律規(guī)定，符合條件的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者可在土地集中、資金扶持、技術(shù)培訓(xùn)以及稅收優(yōu)惠等方面獲得支持。按照2012年出臺(tái)的“人與農(nóng)地計(jì)劃”，日本對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，給予每公頃2萬(wàn)日元的農(nóng)地集中補(bǔ)助。第三，對(duì)農(nóng)地購(gòu)買(mǎi)或承租者，實(shí)行金融信貸優(yōu)惠力度與買(mǎi)入或租賃土地面積掛鉤的優(yōu)惠政策。所有租賃或購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)者，可享受政府提供的長(zhǎng)期低利息甚至零利息貸款。在政府的大力支持下，日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得到了較快發(fā)展。
3.建立中介組織推動(dòng)土地整治和土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)地細(xì)碎化治理涉及諸多相關(guān)主體。為了提升土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種手段治理農(nóng)地細(xì)碎化的效率，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本的一個(gè)共同做法就是建立完備的中介組織。此類(lèi)組織起到了上下溝通、信息傳達(dá)、協(xié)調(diào)行動(dòng)、信貸扶持的樞紐作用。其中，法國(guó)和日本以中介（管理）組織進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的做法最具代表性。
法國(guó)是歐洲最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)之一，20世紀(jì)20年代后，法國(guó)政府意識(shí)到農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和本國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，開(kāi)始積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度集中，并開(kāi)展規(guī)模主體培育工作。1960年法國(guó)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，按照這一法案要求，各省成立國(guó)有、半國(guó)有的SAFER，用來(lái)買(mǎi)賣(mài)農(nóng)業(yè)用地，重新組織土地劃分，以解決因農(nóng)場(chǎng)規(guī)模小而限制農(nóng)業(yè)發(fā)展能力的問(wèn)題。SAFER由28個(gè)土地管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成，是一個(gè)非營(yíng)利、非政府性質(zhì)的組織，其業(yè)務(wù)運(yùn)行受政府有關(guān)部門(mén)監(jiān)督。土地整治公司對(duì)收買(mǎi)進(jìn)來(lái)的土地，通過(guò)合并、整治、改良然后轉(zhuǎn)賣(mài)的方式，達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積和提高土地質(zhì)量的目的，進(jìn)而促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
SAFER的具體業(yè)務(wù)范圍體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是任何土地交易都必須獲得SAFER的批準(zhǔn)，若合同存在問(wèn)題，土地整治公司有權(quán)宣布簽訂的合同無(wú)效。二是土地整治公司具有收購(gòu)?fù)恋氐膬?yōu)先權(quán)，尤其是土地交易價(jià)格遠(yuǎn)高于市場(chǎng)正常價(jià)格、不利于土地高效利用時(shí)。三是發(fā)揮中介功能，為交易雙方提供法律支持和真實(shí)的買(mǎi)賣(mài)信息，從而促進(jìn)土地交易。四是對(duì)有意向成為農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主的人進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)，從而為后續(xù)土地交易、金融信貸業(yè)務(wù)發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。目前，法國(guó)的土地整理公司已經(jīng)形成一套非常成熟的“收買(mǎi)—整理—轉(zhuǎn)賣(mài)”的交易流程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1963—1982年，由SAFER收購(gòu)的土地面積達(dá)145萬(wàn)公頃，占法國(guó)這一時(shí)期土地市場(chǎng)交易量的20%。可以說(shuō)，在法國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化治理中，SAFER的作用十分關(guān)鍵。
為了鼓勵(lì)通過(guò)農(nóng)地租賃、土地買(mǎi)賣(mài)來(lái)治理農(nóng)地細(xì)碎化和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，日本政府專(zhuān)門(mén)出資成立了非營(yíng)利性的農(nóng)地交易管理服務(wù)中介機(jī)構(gòu)——土地保有合理化法人。該機(jī)構(gòu)是日本特有的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)地租賃服務(wù)及相關(guān)信息，還負(fù)責(zé)給轉(zhuǎn)入者提供租金支付便利。具體來(lái)說(shuō)，該中介機(jī)構(gòu)可以一次性向農(nóng)地出租人支付所有租金，而承租者可分期向中介機(jī)構(gòu)支付租金。這有效減輕了承租者的資金壓力，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。1980年《增進(jìn)農(nóng)地利用法》實(shí)施后，土地保有合理化法人日益成為促進(jìn)農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)、租賃、有效使用和農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵中介組織。作為土地出售、出租的中介平臺(tái)，土地保有合理化法人的主要業(yè)務(wù)是將兼業(yè)型小農(nóng)戶(hù)、離農(nóng)農(nóng)戶(hù)手上持有的小塊土地，進(jìn)行整理后連片出租或出售給規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大農(nóng)戶(hù)。土地保有合理化法人的業(yè)務(wù)主要包括：土地租賃或買(mǎi)賣(mài)信托項(xiàng)目、土地買(mǎi)賣(mài)項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的資金支持項(xiàng)目、對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行的技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目等。土地保有合理化法人的主要職能是對(duì)農(nóng)地權(quán)利的暫時(shí)保有和再分配，通過(guò)轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)治理農(nóng)地細(xì)碎化和緩解土地撂荒狀況，實(shí)現(xiàn)土地集約利用和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。
為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)地集中和農(nóng)地細(xì)碎化治理，2013年日本頒布的《推進(jìn)農(nóng)地中介管理事業(yè)法》還批準(zhǔn)各都、道、府、縣成立農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)土地銀行的功能。農(nóng)地所有者無(wú)權(quán)選擇出租對(duì)象，需要將土地交給農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)，由其連片出租。至2015年，經(jīng)由農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積已經(jīng)達(dá)到14.2萬(wàn)公頃，占全部農(nóng)地租賃面積的12.24%［12］。在2018年日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定《農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)施綱要》后，各都、道、府、縣農(nóng)村振興局與農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)合作，將農(nóng)戶(hù)委托的細(xì)碎零散的土地集中整治后再連片出租給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的雙重目標(biāo)。
四、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地細(xì)碎化治理對(duì)中國(guó)的啟示
國(guó)外的實(shí)踐表明，農(nóng)地細(xì)碎化治理是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。德國(guó)自19世紀(jì)重視田畝歸并起，至第二次世界大戰(zhàn)后又制定專(zhuān)門(mén)的《土地整理法》，歷經(jīng)100多年，農(nóng)地細(xì)碎化治理才取得今天的成績(jī)。法國(guó)雖然在1960年以來(lái)投入了巨大的行政資源和財(cái)政資金，并且成立了專(zhuān)門(mén)的土地整治機(jī)構(gòu)，但是隨著村莊更新和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提升，對(duì)農(nóng)地高效率利用的需求不斷提高，因此其土地整治依然在路上。日本的農(nóng)地細(xì)碎化治理起步相對(duì)較晚，但也已實(shí)施了幾十年，然而直到目前，其農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題并未完全解決。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，人多地少、地形復(fù)雜多樣，農(nóng)地細(xì)碎化治理更是一個(gè)長(zhǎng)期工作，不能一蹴而就。整體而言，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本四國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn)，可以為中國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化治理提供以下幾個(gè)方面的啟示。
1.強(qiáng)化立法保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地細(xì)碎化治理過(guò)程的規(guī)范化
雖然開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理的時(shí)間和起始階段不同，但立法先行是德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本的共同做法，四國(guó)均是依靠相對(duì)完善的法律法規(guī)來(lái)支撐農(nóng)地細(xì)碎化治理。這些法律法規(guī)對(duì)土地整治或土地流轉(zhuǎn)的主體和客體的權(quán)利和義務(wù)、政府責(zé)任和扶助方式、治理流程和各方參與方式等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而且法律法規(guī)會(huì)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，以及農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)修改。對(duì)中國(guó)而言，雖然也有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律涉及土地整治或土地流轉(zhuǎn)，但通過(guò)土地整治和土地流轉(zhuǎn)來(lái)治理農(nóng)地細(xì)碎化的立法工作較滯后。考慮到國(guó)內(nèi)農(nóng)地細(xì)碎化治理的外部條件越來(lái)越成熟，在充分借鑒國(guó)外法律、凝練總結(jié)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要加快制定適合中國(guó)國(guó)情的專(zhuān)門(mén)法，用來(lái)規(guī)范農(nóng)地細(xì)碎化治理的流程、劃分各方的權(quán)利與責(zé)任，為解決細(xì)碎化問(wèn)題奠定良好的法制基礎(chǔ)，保證農(nóng)地細(xì)碎化治理工作有法可依。
2.發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)積極性，以土地整治和土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)地細(xì)碎化治理
德國(guó)、法國(guó)和荷蘭這三個(gè)歐洲國(guó)家已初步解決了農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)；日本在過(guò)去幾十年的持續(xù)努力下，農(nóng)地細(xì)碎化治理也取得了顯著成效。從四個(gè)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地整治和土地流轉(zhuǎn)是治理農(nóng)地細(xì)碎化的兩個(gè)重要舉措。雖然土地整治項(xiàng)目有一定比例是農(nóng)戶(hù)自發(fā)推動(dòng)的，參與土地整治的農(nóng)戶(hù)需要支付一部分費(fèi)用，但更多是政府主導(dǎo)的。土地流轉(zhuǎn)雖然發(fā)揮了市場(chǎng)在配置資源中的關(guān)鍵作用，但是政府也進(jìn)行了一系列引導(dǎo)和干預(yù)來(lái)增強(qiáng)農(nóng)地細(xì)碎化治理效果。同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)的積極作用，做到“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相結(jié)合，是四國(guó)治理農(nóng)地細(xì)碎化的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這啟示著中國(guó)在后續(xù)開(kāi)展農(nóng)地細(xì)碎化治理時(shí)，要重視政府在其中的引領(lǐng)作用，加大土地整治規(guī)模。同時(shí)，要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有所限制，將是否減輕或加深細(xì)碎化程度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，鼓勵(lì)集中連片流轉(zhuǎn)方式占據(jù)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。
3.重視和發(fā)揮中介（管理）組織在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用
農(nóng)地細(xì)碎化治理項(xiàng)目，有的是自上而下的，有的是自下而上的，從民眾到集體，從地方政府到中央政府，還涉及多個(gè)管理部門(mén)，相互之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)十分關(guān)鍵。從德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本四國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立有政府背景和支持下的管理或中介組織是非常必要的。這些管理或中介組織作為樞紐，能夠起到科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范治理流程、協(xié)調(diào)各方利益和行為，幫助滿(mǎn)足土地整治主體或土地轉(zhuǎn)入方的資金和信貸需求等作用，從而提升土地整治或土地流轉(zhuǎn)的效率。日本有農(nóng)地保有合理化法人，法國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立SAFER，荷蘭有半政府性質(zhì)的組織Heidemaatschappij（Arcadis公司的前身）和各級(jí)地籍管理局。對(duì)中國(guó)而言，中介（管理）組織在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用還相對(duì)薄弱。在土地流轉(zhuǎn)方面，各級(jí)政府雖然積極推動(dòng)成立了一些中介組織，但是中介組織的職責(zé)和運(yùn)營(yíng)方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且多是提供流轉(zhuǎn)信息這類(lèi)簡(jiǎn)單的服務(wù)，農(nóng)地細(xì)碎化治理尚未成為其首要職能和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在土地整治方面，政府尚未成立專(zhuān)門(mén)的中介（管理）組織，目前還停留在民間機(jī)構(gòu)自行發(fā)展的階段。因此，后續(xù)有待加強(qiáng)土地整治和土地流轉(zhuǎn)的中介（管理）組織建設(shè)，以提升兩類(lèi)舉措治理農(nóng)地細(xì)碎化的效率。
4.加大政府獎(jiǎng)補(bǔ)和社會(huì)保障力度，鼓勵(lì)引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)退出土地
在耕地面積一定的情況下，農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量過(guò)多是導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化的重要原因。德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和日本均是人多地少的國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，四國(guó)都在持續(xù)推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)深度兼業(yè)尤其是離農(nóng)的弱質(zhì)小農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)，加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育和扶持，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。為了提高弱質(zhì)小農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)地的積極性，德國(guó)、日本、法國(guó)均出臺(tái)了獎(jiǎng)補(bǔ)政策，如法國(guó)設(shè)立了“非退休金的補(bǔ)助金”，55歲以上農(nóng)戶(hù)退出還將一次性獲得“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”。德國(guó)對(duì)土地轉(zhuǎn)出者給予補(bǔ)貼，并設(shè)立了“提前退休獎(jiǎng)金”以鼓勵(lì)小農(nóng)戶(hù)提前退休。日本的舉措更加綜合，除對(duì)長(zhǎng)期轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)按照面積發(fā)放補(bǔ)貼和對(duì)賣(mài)出農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)提供一次性62萬(wàn)日元的補(bǔ)貼外，還創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，通過(guò)完善社會(huì)保障體系來(lái)鼓勵(lì)老年農(nóng)戶(hù)離農(nóng)退地。
中國(guó)的農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題仍然嚴(yán)峻，小農(nóng)戶(hù)數(shù)量十分龐大，很難在短期內(nèi)快速減少農(nóng)戶(hù)總量。但是，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化日益加劇，傳統(tǒng)兼業(yè)型小農(nóng)維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本逐漸攀升；收入來(lái)源多元化和生活水平的改善，降低了農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)和土地的依賴(lài)性；特別是城鎮(zhèn)化水平的提升，讓相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)成為土地“不在村承包”的小資產(chǎn)持有者，并不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)。很多地方逐漸具備了讓部分離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)地的條件。2023年中央一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓合法土地權(quán)益。對(duì)此，應(yīng)該鼓勵(lì)各地先行先試積累經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)戶(hù)自愿和保障土地權(quán)益不受損的前提下，通過(guò)獎(jiǎng)助、補(bǔ)貼、完善社會(huì)保障體系等手段，引導(dǎo)和鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民退出土地，為農(nóng)地細(xì)碎化治理奠定基礎(chǔ)。
5.加大資金和信貸支持，緩解整治主體或經(jīng)營(yíng)主體的融資壓力
無(wú)論是進(jìn)行土地整治，還是開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)來(lái)治理農(nóng)地細(xì)碎化，一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題就是解決資金來(lái)源問(wèn)題。土地整治需要平整地塊、改善基礎(chǔ)設(shè)施等，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行土地租賃或購(gòu)入土地來(lái)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，均需要不菲的資金投入。如果沒(méi)有政府或者中介（管理）組織來(lái)幫扶，單靠整治主體或經(jīng)營(yíng)主體完成土地整治的資金壓力會(huì)很大，以至于項(xiàng)目推進(jìn)受阻、延期甚至失敗。雖然德國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)家都曾要求參與土地整治的農(nóng)戶(hù)支付一定的費(fèi)用，但政府普遍采取給予土地整治項(xiàng)目資金和信貸支持的方式。為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，德國(guó)和日本以較低的利率向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供長(zhǎng)期貸款，法國(guó)設(shè)立土地整治公司來(lái)購(gòu)入細(xì)碎化的土地，經(jīng)過(guò)集中整理后再低價(jià)轉(zhuǎn)讓給較大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)，同時(shí)提供低息貸款來(lái)鼓勵(lì)其擴(kuò)大土地規(guī)模。上述舉措顯著降低了整治主體或經(jīng)營(yíng)主體的融資成本，有效推動(dòng)了地塊合并和土地集中。
目前，中國(guó)除高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金外，全國(guó)層面尚未有支持農(nóng)地細(xì)碎化治理的專(zhuān)項(xiàng)資金安排。各地對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化治理的資金和信貸支持，也處于探索階段，而且以鼓勵(lì)為主，配套優(yōu)惠較少。可以探索成立全國(guó)性的農(nóng)地細(xì)碎化治理專(zhuān)項(xiàng)基金或設(shè)立“農(nóng)地銀行”，按照中央“鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)自愿有償退出承包地”和推動(dòng)“小田并大田”的決策部署，集中收儲(chǔ)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)自愿有償退回的細(xì)碎土地承包權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)集中連片整治后，再以市場(chǎng)化方式交給適合的農(nóng)業(yè)主體連片經(jīng)營(yíng)，一舉解決當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民土地有償退出難、專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)集中連片經(jīng)營(yíng)難、農(nóng)村集體籌集農(nóng)地整治資金難等問(wèn)題。同時(shí)，以財(cái)政貼息、銀行優(yōu)惠貸款等方式，加大對(duì)社會(huì)資本參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的支持力度，著重緩解農(nóng)地細(xì)碎化治理主體和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資金壓力，切實(shí)降低農(nóng)地細(xì)碎化的治理成本。
（作者劉同山系云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；錢(qián)龍系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2023年第7期）
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