——以江蘇鹽城亭湖區(qū)“小田并大田”為例
一、引言
人多地少的基本國情，以及“地塊均分、好壞搭配”的發(fā)包方式，使中國的農(nóng)地非常細碎。盡管有學者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地細碎化能夠較好地適應生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)作物多樣化種植，從而有助于消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，提高農(nóng)作物產(chǎn)出和經(jīng)營效益，但大部分學者指出，農(nóng)地細碎化會提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加勞動力投入與化肥使用，并減少農(nóng)業(yè)機械的應用，損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。而且，農(nóng)地細碎化會增加農(nóng)地出租的難度，從而提高農(nóng)戶將耕地撂荒的概率。
為了促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不少國家都曾出臺治理農(nóng)地細碎化問題的政策法規(guī)。近年來，黨中央高度重視農(nóng)地連片經(jīng)營和“小田并大田”改革。作為對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固完善，“小田并大田”既要解決小農(nóng)戶承包經(jīng)營地塊“數(shù)量多、面積小”的問題，又要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎上促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地連片利用，也就是說，要一舉實現(xiàn)小農(nóng)戶和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兩類農(nóng)戶“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營。所謂“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營，是指通過相關(guān)主體的共同參與，以“小田并大田”為手段，結(jié)合高標準農(nóng)田建設、土地整治項目等，讓小農(nóng)戶連片經(jīng)營“一塊田”，讓規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期穩(wěn)定經(jīng)營適度規(guī)模的“一片田”，優(yōu)化土地資源利用、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，相關(guān)改革存在很多困難。因此，盡管中央多次作出部署，“小田并大田”仍主要停留在區(qū)域試點階段。
江蘇鹽城亭湖區(qū)注重發(fā)揮各類主體的積極性，探索形成包容性的實施路徑，以“穩(wěn)定承包權(quán)利、重構(gòu)經(jīng)營方式”為重心，實現(xiàn)了“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營。由于試點成效突出，亭湖區(qū)“小田并大田”受到2023年中央“一號文件”認可，其“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”做法獲《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的指導意見》贊同。剖析亭湖區(qū)如何化解“小田并大田”的困難、實現(xiàn)“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營，可以為其他地方解決農(nóng)地細碎化問題提供經(jīng)驗借鑒。
本文研究可能的創(chuàng)新有兩點：一是將協(xié)同治理與基于自主治理的制度分析與發(fā)展（IAD）框架相融合，把研究視角從強調(diào)自主治理推向更符合中國國情農(nóng)情的協(xié)同治理，擴展經(jīng)典理論的適用場景；二是將“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營作為“三權(quán)”分置框架下農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固完善，賦予統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中的“統(tǒng)”新理論內(nèi)涵。
二、理論分析
（一）協(xié)作失靈與農(nóng)地的細碎化利用
集體行動理論表明，承包經(jīng)營農(nóng)地的小農(nóng)戶數(shù)量眾多，是導致協(xié)調(diào)行動難以達成或協(xié)作失靈的一個重要原因（Olson，1971）。治理農(nóng)地細碎化問題，是基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，權(quán)衡農(nóng)地經(jīng)營成本、一致行動的交易費用和制度創(chuàng)新預期潛在收益的多主體協(xié)調(diào)博弈。但是，由于土地整治的資金分攤、眾多小農(nóng)戶的組織動員等交易成本的存在，“小田并大田”之類的農(nóng)地高水平利用制度供給難以出現(xiàn)。要推動農(nóng)地利用從低水平均衡邁向高水平均衡，既要滿足多個參與人預期的一致性，還要實現(xiàn)其行動的協(xié)調(diào)性。
（二）制度分析與發(fā)展（IAD）框架的適用性及局限性
“小田并大田”本質(zhì)上是一種新制度安排。新制度經(jīng)濟學認為，當存在制度失衡時，新制度安排的獲利機會就會出現(xiàn)。然而，交易費用的存在，導致制度失衡難以快速向新均衡結(jié)構(gòu)移動。于是本應隨著農(nóng)業(yè)勞動力外流和生產(chǎn)力提高而連片的農(nóng)地，陷入細碎化利用的困境。制度供給以及由其引發(fā)的制度變遷是一個集體行動問題（Ostrom，1990）。Olson（1971）的集體行動理論確認了個體行為的激勵約束和集體成員間的相互作用能克服搭便車問題，為制度變遷提供了一個重要視角。Ostrom（1990）提出的IAD框架，強調(diào)了在解決公共池塘資源問題中，除實行集權(quán)式的政府規(guī)制或完全的私人財產(chǎn)權(quán)外，還可以借助自主組織和自主治理推動低效率的制度向較優(yōu)制度轉(zhuǎn)變。
將IAD框架用于分析“小田并大田”實踐，有兩大必要性：一是農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村實行村民自治，而且為村內(nèi)公共事務出錢出力是農(nóng)村社會的傳統(tǒng)，無論是從政策法規(guī)還是從社會規(guī)范來看，以IAD框架所強調(diào)的自主組織和自主治理方式開展“小田并大田”都具有良好的社會條件；二是IAD框架倡導農(nóng)民自發(fā)自主治理農(nóng)村公共事務，注重發(fā)揮農(nóng)民的主動性、創(chuàng)造性，與強調(diào)“為了群眾、依靠群眾”的黨的群眾路線高度一致，具有很好的實踐基礎。同時，該框架的應用也存在挑戰(zhàn)：由于改革的組織實施成本高，成本分擔和收益分配不均衡，再加上異質(zhì)性農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營意愿和原有的農(nóng)地利用方式存在差異，農(nóng)民群體認知不協(xié)調(diào)，基于自主治理的農(nóng)戶難以達成集體行動；中國農(nóng)村經(jīng)濟社會日益復雜，農(nóng)戶的異質(zhì)性變強，農(nóng)村社區(qū)原有的社會規(guī)范被打破，自主組織和自主治理存在嚴重困難。
（三）基于協(xié)同治理的“情景－主體－策略－制度”分析框架
IAD框架主要分析的是“沒有外部協(xié)助”情況下的制度變遷。直接用其闡釋“小田并大田”改革，雖然能涵蓋農(nóng)村自主治理所需的社區(qū)規(guī)范和制度情景，但會忽視甚至排除外部主體的作用。當基于社區(qū)規(guī)范的集體行動無法達成時，亟須新制度供給以獲得潛在收益的社區(qū)成員，便會尋求外部協(xié)助（林毅夫，2000），然后以“自主組織+外部協(xié)助”的方式，實現(xiàn)有效的集體行動。政府、企業(yè)、社會組織等，均是農(nóng)村公共事務治理中的外部主體。無論農(nóng)民選擇與何種外部主體協(xié)作開展“小田并大田”，都涉及協(xié)同治理問題。
協(xié)同治理強調(diào)基于多方協(xié)同的有序集體行動和自組織行為的發(fā)生，對于開放系統(tǒng)下社會多元化的協(xié)同發(fā)展具有較強的指導意義。以“有為政府”的引導支持來緩解農(nóng)民自主治理困境，進而構(gòu)建多方參與的協(xié)同治理框架，是分析制度變遷問題的重要思路。在中國，尤其應當考慮政府普遍給予農(nóng)村改革“外部協(xié)助”的基本國情，把以自主治理為核心的IAD框架拓展至協(xié)同治理情景。因此，本文提出協(xié)同治理農(nóng)地細碎化問題的“情景－主體－策略－制度”分析框架。
三、案例說明
江蘇鹽城亭湖區(qū)“小田并大田”改革自2019年啟動，至2023年改革做法獲中央“一號文件”認可并被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部文件總結(jié)為“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”寫入《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的指導意見》予以全國推廣，其改革經(jīng)驗獲得社會各界的廣泛關(guān)注。
本文所用的案例資料和相關(guān)數(shù)據(jù)來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司2022年江蘇鹽城亭湖區(qū)“小田并大田”專題調(diào)查組和“穩(wěn)定土地承包權(quán)基礎上‘小田并大田’的實現(xiàn)機制研究”課題組。筆者作為專家組組長和課題組負責人，于2021年12月和2023年2月先后兩次前往亭湖區(qū)開展調(diào)研，訪談了多個試點村（社區(qū)）的9個規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與23戶自耕小農(nóng)戶和土地流出農(nóng)戶，獲取了豐富的一手資料和數(shù)據(jù)，并在政府部門支持下搜集了村、鎮(zhèn)、區(qū)、市的相關(guān)規(guī)定文件、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和工作總結(jié)等二手資料。
四、改革路徑
（一）現(xiàn)實情景：政策情景與實踐情景的疊加
國家政策法規(guī)有部署、農(nóng)業(yè)發(fā)展有需求，構(gòu)成了“小田并大田”改革的現(xiàn)實情景。從政策情景看，新修正或頒布的《農(nóng)村土地承包法》《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進法》以及2023年中央“一號文件”等，都對治理農(nóng)地細碎化問題、推動農(nóng)地連片經(jīng)營作出了部署。從實踐情景看，由眾多小農(nóng)戶分散承包經(jīng)營零散地塊，種植的農(nóng)作物往往比較多樣，難以協(xié)調(diào)一致，增加了田間管理的困難。而且隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占比持續(xù)降低，農(nóng)地經(jīng)營需求不斷下降，土地出租意愿逐漸增強。
（二）主體互動：橫向主體與縱向主體的嵌合
“小田并大田”既改變農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營方式，又改變農(nóng)戶與村組集體的土地權(quán)利關(guān)系，因而牽涉相關(guān)行動主體的交流互動和協(xié)同治理問題。主體互動主要包括村組集體與各類農(nóng)戶的橫向互動，以及區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府有關(guān)部門與試點村（社區(qū)）的黨員干部或部分群眾的縱向互動兩個維度。村組集體與各類農(nóng)戶的密切互動集中體現(xiàn)在兩個方面：一是信息充分交流，二是行動規(guī)范有序。區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府有關(guān)部門和試點村（社區(qū)）內(nèi)的黨員干部充當組織者和利益協(xié)調(diào)方，通過構(gòu)建價值補償和利益協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)村組集體和農(nóng)戶的互動，加快打破集體行動困境。
（三）策略選擇：自主選擇與多元策略的匹配
“小田并大田”不僅改變農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)系，還影響到農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與社會認知，容易引發(fā)社會矛盾。為了化解改革風險、消除改革隱患，亭湖區(qū)在“小田并大田”時，充分尊重各村組的實際情況和不同類型農(nóng)戶的參與意愿，支持各試點村（社區(qū)）形成差別化的實施方案：一是要因勢利導支持行動主體自主選擇，二是要靈活多樣優(yōu)化土地經(jīng)營權(quán)利用，三是要因村施策保障土地承包權(quán)穩(wěn)定。
（四）制度創(chuàng)設：多樣需求與一般操作的融合
“小田并大田”改革，既要形成符合國家政策法規(guī)和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的一般性規(guī)范操作，又要兼顧各試點村（社區(qū)）和農(nóng)戶的多樣化需求。為了將一般性的規(guī)范操作和包容性的策略選擇融合，亭湖區(qū)在實施“小田并大田”時，首先對農(nóng)戶“愿不愿意參與”“參與多少承包地”“何種方式參與”等多樣化需求進行調(diào)查摸底，然后設計出盡可能滿足所有村莊、不同類型農(nóng)戶需求的制度安排，并根據(jù)民意反饋修改完善制度方案，最后確定改革方案并形成一般性的操作流程。
整體而言，亭湖區(qū)“小田并大田”的成功，得益于相關(guān)主體的協(xié)調(diào)行動。一方面，各個村和各類農(nóng)戶是否參與、何時參與、何時退出都由其自行決定，實現(xiàn)政府目標與農(nóng)戶意愿的協(xié)調(diào)。小農(nóng)戶可以將土地經(jīng)營權(quán)交給集體，也可以流入連片流轉(zhuǎn)區(qū)的農(nóng)地，而規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體連片流入的農(nóng)地面積有限制，避免擠占小農(nóng)戶流入連片土地、從事規(guī)模經(jīng)營的機會，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的協(xié)調(diào)。另一方面，改革由村內(nèi)黨員干部與農(nóng)戶合力推動，政府作為外部力量，給予適當?shù)恼咭龑АI(yè)務指導和資金補助，具有良好的包容性。黨員干部在選擇自種區(qū)地塊上做出讓步，避免因小農(nóng)戶拒絕接受差地而阻滯改革。最終，借助協(xié)同治理和集體行動，推動農(nóng)地從細碎化低水平利用困境邁向“大小兼容”農(nóng)地連片經(jīng)營的高水平協(xié)調(diào)均衡。
五、理論價值
（一）擴展IAD框架的應用情景：從自主治理邁向協(xié)同治理
強調(diào)多主體參與、合作協(xié)調(diào)、共同行動、共擔風險的協(xié)同治理，正在成為中國改革發(fā)展的重要理念。本文提出的“情景－主體－策略－制度”分析框架，既強調(diào)農(nóng)民和村組集體的自主性，又注重政府支持、黨建引領(lǐng)等多方協(xié)同，有助于緩解社區(qū)規(guī)范缺失情況下自主組織與自主治理難以達成的改革實踐困境，進而提高國家治理效能。與IAD框架相比，強調(diào)外部協(xié)助的“情景－主體－策略－制度”分析框架有3個方面的協(xié)同：社區(qū)內(nèi)部自發(fā)組織與各類主體外部協(xié)助之間行動的協(xié)同；社區(qū)內(nèi)部規(guī)則和成員信念與外部政策法規(guī)規(guī)定等規(guī)則的協(xié)同；不同政府部門間諸多配套政策支持的協(xié)同。
（二）賦予統(tǒng)分結(jié)合新理論內(nèi)涵：農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固完善
以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。盡管過去幾十年中國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度有力保障了農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是經(jīng)濟社會形勢的最新變化要求對其進一步鞏固完善。一方面，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的興起尤其是“三權(quán)”分置被寫入《農(nóng)村土地承包法》，家庭承包經(jīng)營已經(jīng)從最初的全部農(nóng)戶“承包并經(jīng)營”轉(zhuǎn)向部分農(nóng)戶“承包并經(jīng)營”和部分農(nóng)戶“承包而不經(jīng)營”。另一方面，隨著農(nóng)民離農(nóng)進城且收入來源日益非農(nóng)化，再加上2006年農(nóng)業(yè)稅費全面取消，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織失去了工作抓手和經(jīng)濟動力，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)的不夠”的問題日益突出。
亭湖區(qū)的改革沒有直接強調(diào)集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“統(tǒng)”的功能，而是將改革重心放在發(fā)揮其農(nóng)地所有者和管理方的作用，將“統(tǒng)”的重點轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營權(quán)。待實現(xiàn)農(nóng)地連片后，村組集體再基于村情民意和自身能力，為各類農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)經(jīng)營提供服務，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“統(tǒng)”的作用。亭湖區(qū)以“小田并大田”實現(xiàn)“大小兼容”農(nóng)地連片經(jīng)營的做法，不僅符合保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益、尊重農(nóng)民參與意愿的要求，還在確保土地“承包權(quán)不動”基礎上，對土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地連片經(jīng)營進行了有效的“統(tǒng)”，并通過發(fā)揮村組集體的作用，切實壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，為農(nóng)村基本經(jīng)營制度統(tǒng)分結(jié)合中的“統(tǒng)”注入了新內(nèi)涵。
六、結(jié)論啟示
本文研究結(jié)論：農(nóng)地細碎化問題，僅靠農(nóng)民自主治理，難以達成有效的互換并地行動、實現(xiàn)農(nóng)地集中連片高效經(jīng)營。解決農(nóng)地細碎化問題，需要相關(guān)的多主體協(xié)同治理，尤其是注重發(fā)揮政府的引導和支持作用。借助本文提出的“情景－主體－策略－制度”分析框架指導改革實踐，實現(xiàn)政府有關(guān)部門、村組集體、黨員干部、各類農(nóng)戶等的協(xié)調(diào)互動，因地制宜設計改革方案和實施策略，然后在與農(nóng)戶互動中形成規(guī)范、可操作的制度安排，是解決農(nóng)地細碎化問題并讓各方從中受益的有效方式。以“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”方式實現(xiàn)“大小兼容”的農(nóng)地連片經(jīng)營，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、增加實際可用耕地面積，有助于提高農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)效益和糧食生產(chǎn)保障能力。解決農(nóng)地細碎化問題，既要努力形成相關(guān)主體共同參與的協(xié)同治理機制，也要積極協(xié)調(diào)各方的行動，兼顧異質(zhì)性小農(nóng)戶和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的差別化農(nóng)地經(jīng)營需求，出臺具有充分包容性的政策引導支持措施和配套改革方案，“宜大則大、宜小則小、動態(tài)調(diào)整”。
政策啟示：“小田并大田”要注重發(fā)揮政府的行政指導和財政支持作用，帶動其他相關(guān)主體尤其是作為土地發(fā)包方和管理者的集體經(jīng)濟組織的積極參與；要給予各地“小田并大田”一定的制度靈活性，支持形成在地化的包容性改革路徑，不搞“一刀切”“齊步走”；要將“小田并大田”與多方協(xié)同治理相結(jié)合，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能和黨員干部的帶頭作用，著力提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平；要統(tǒng)籌解決承包農(nóng)戶層面的農(nóng)地細碎化和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體層面的農(nóng)地不夠集中連片、農(nóng)民土地權(quán)益保護與實現(xiàn)等問題。
作者單位：劉同山，.云南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院；孔祥智，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院；楊曉婷，北京工商大學經(jīng)濟學院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2023年第12期
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