摘要：產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)力主體博弈所形成的利益分配制度。通過對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化的歷史考察，發(fā)現(xiàn)將產(chǎn)權(quán)賦予產(chǎn)權(quán)主體并不能使其自動獲得排他性產(chǎn)權(quán)，而應在賦予產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)的同時賦予其相應的權(quán)力，即保障產(chǎn)權(quán)不受侵蝕的力量。只有權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)主體才真正擁有完整的排他性產(chǎn)權(quán)。
關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度；權(quán)力；權(quán)利；制度演化
一、引言
“三農(nóng)”問題已成為我國進一步深化改革的瓶頸，黨中央近十年來多次發(fā)布涉農(nóng)“一號文件”力圖解決“三農(nóng)”問題。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，歷來成為農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展的核心問題，而土地產(chǎn)權(quán)制度更是專家學者研究的焦點。如何改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步獲得其“制度紅利”以突破我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，很多學者提出了獨到的見解，主要有以下三種觀點：第一種觀點是農(nóng)地公有或國有，因現(xiàn)行農(nóng)地制度存在產(chǎn)權(quán)歸屬安排不當及權(quán)責混亂等問題，應在實現(xiàn)農(nóng)地國有的基礎上賦予農(nóng)民長期的農(nóng)地使用權(quán)[1]，但因計劃經(jīng)濟時期農(nóng)地公有的產(chǎn)權(quán)制度績效低下使得持有此觀點的學者較少。與此同時，有學者也因農(nóng)地公有的績效問題認為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)應在聯(lián)產(chǎn)承包的基礎上進一步私有化，以穩(wěn)定農(nóng)民的經(jīng)濟預期，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性[2][3]，而且過時的土地制度不僅對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在負面影響，其造成的結(jié)構(gòu)性扭曲也逐漸對中國整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不利影響[4]，此為第二種觀點——農(nóng)地私有。但完全私有與我國社會主義體制不相符，持有這種觀點的學者也不是很多，更多的學者持有第三種“中間觀點”——在堅持農(nóng)地集體所有的基礎上構(gòu)建排他性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度[5]~[9]。
農(nóng)地公有可使農(nóng)民組成一個生產(chǎn)集體獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，且能防止農(nóng)業(yè)資本家對生產(chǎn)剩余的侵占，但因“搭便車”問題而導致績效低下；土地私有則能獲得經(jīng)濟效率，解決搭便車問題；“土地集體所有，家庭責任承包”的“中間道路”則是試圖獲得兩者的優(yōu)勢。但不論何種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度都是為了規(guī)范土地利益分配的，這其中包括國家與農(nóng)民，以及農(nóng)民之間的利益分配，也即權(quán)利邊界問題。上述三種觀點從不同角度論證了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重要性，提出應賦予農(nóng)民明確的產(chǎn)權(quán)，也即是土地權(quán)利，但卻沒有關注權(quán)利賦予農(nóng)民之后，農(nóng)民對這一權(quán)利的支配和保障能力，也即是“權(quán)力”。權(quán)利所有者必須具備一定的權(quán)力手段，才能自主地決定自己的目標，進而實現(xiàn)自己的目標[10]。任何權(quán)利的獲得需以權(quán)力為保障，權(quán)利的確定與分配往往要經(jīng)歷一個權(quán)力博弈過程，權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上決定著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則決定權(quán)利主體所能獲得的利益大小，可以說，產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)力主體博弈所形成的利益分配制度。本文的研究將權(quán)力與權(quán)利“一分為二”地看，將“權(quán)利”視為經(jīng)濟主體所能據(jù)以獲得的利益，而“權(quán)力”則是經(jīng)濟主體憑借其所擁有的資源對自身權(quán)益的支配能力以及對其他經(jīng)濟主體權(quán)益的影響能力[11]，并以此基礎認識中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演化歷史，得到了“權(quán)力與權(quán)利錯配導致我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度效益低下”的結(jié)論，最后則“合二為一”，從權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一的視角出發(fā)提出相應的對策建議。
二、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化歷史回顧
（一）先秦時期：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由村社公有制度向不完全私有制演進
中國早期社會生產(chǎn)力低下，唯有采取集體耕作才能保證所有共同體成員的生存，村社共同體土地公有制則成為績效最高的適應生產(chǎn)力發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制度。這一制度在夏代仍保持得較為完好，《孟子·滕文公》中“夏后氏五十而貢”，以及《夏小正》中“農(nóng)及雪澤，初服于公田”的記載，說明當時業(yè)已實行家庭份地制度，農(nóng)民在自己的份地中以五十畝為單位向統(tǒng)治者納稅（貢），此外還有專門容留出來進行共同體公積勞動的土地，這些土地的性質(zhì)均屬公有[12]52-53。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，土地私有制大約在商代開始形成，《孟子·滕文公》中說“殷人七十而助”，孟子進一步解釋道：“惟助為有公田”，這說明當時統(tǒng)治者通過將村社共同體的部分公有土地據(jù)為己有，但名之為“公田”，迫使共同體成員以“助”的形式無償耕種“公田”——統(tǒng)治者“私有的”土地，這與夏代是不一樣的。至周朝，生產(chǎn)力進一步發(fā)展使得統(tǒng)治者的剝削進一步加深，出現(xiàn)了“周人百畝而徹”的土地稅收制度，這說明勞動生產(chǎn)率在限制剝削的同時也限制了土地私有制度的發(fā)展，村社土地公有制度是當時生產(chǎn)的基本制度，不僅是共同體成員生存的保證，也是統(tǒng)治者剝削的基礎。
及至西周末年，“宣王即位，不藉千畝”，“周制畿內(nèi)用夏之貢法，稅夫無公田”說明周代末年土地制度發(fā)生了很大的變化：原來以“公田”形式屬統(tǒng)治者私有的土地，以及屬于村社共同體公有的農(nóng)民份地，已不在具有公有的屬性，土地所有制度向國有制方向變化。“請野九一而助，國中什一使自賦”說明在廢除集體共耕公田的制度后，各諸侯國統(tǒng)治者實施于“野”的家庭分耕公田的制度。而至春秋戰(zhàn)國時期，爭霸戰(zhàn)爭的頻繁發(fā)生使得諸侯國財政緊張，為促進人口和收入增加，彌補財政開支和人員損耗以獲得更強的戰(zhàn)爭能力，各諸侯國相繼“授田與民”改革土地產(chǎn)權(quán)制度：公元前685年齊國實行“相地而衰征”的“井田均疇”政策，前645年晉國“作爰田”，前594年魯國“初稅畝”，前584年楚國“書土田”，前538年鄭國“作丘賦”，前445年魏國“祿有功”，秦國前350年“制轅田”等[13]。但值得注意的是各諸侯國在法理上實施的仍是土地國有制，雖然政府只控制一部分國有土地，大部分土地普遍授田給農(nóng)民，但并未給予農(nóng)民所有權(quán)[14]，并通過限令土地不能買賣，對農(nóng)民有較強的人身控制權(quán)[15]，而隨著人口壓力的增加，農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)得以在中國逐步出現(xiàn)[16]，公元前216年秦“使黔首自實田”，我國農(nóng)地私有制才得以真正確立，但形成的產(chǎn)權(quán)制度是覆蓋在“國有制”陰影下的不完全土地私有制。
（二）秦漢以來至民國時期：不完全私有產(chǎn)權(quán)制度固化與復演時期
我國自秦朝確立土地產(chǎn)權(quán)私有制以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度長期處于“不完全”狀態(tài)下。秦朝通過商鞅變法在法律上開始出現(xiàn)土地私有權(quán)，且允許土地買賣，此時土地所有制包含國有和私有兩個部分：遍布全國的官田和公田由皇室和官府占有和經(jīng)營，廣大農(nóng)民通過“自實田”法令自報占有土地數(shù)量獲得土地產(chǎn)權(quán)。但要看到的是，秦始皇基于周朝分封制缺陷構(gòu)建的郡縣制，是一個集權(quán)的保護統(tǒng)治者土地所有權(quán)的制度，雖然存在一定的私有產(chǎn)權(quán)，但仍是以國有土地產(chǎn)權(quán)為主，“六合之內(nèi)，皇帝之土”、“天下之事無小大皆決于上”，不僅土地，整個國家皆被視為皇帝私產(chǎn)，私有土地產(chǎn)權(quán)必然也是“不完全的”，《漢書·食貨志上》記載：“秦收泰半之賦”，即農(nóng)民必須將三分之二的收益交與國家，可見秦朝農(nóng)民享有的“私有”產(chǎn)權(quán)收益遠遠小于村社共同體成員的“份地”收益，甚至無法保證其生存條件，“暴秦”二世而亡的經(jīng)濟基礎也許即在此處。
漢承秦制，土地國有制仍占據(jù)統(tǒng)治地位，但漢初“休養(yǎng)生息”的輕徭薄賦政策使得農(nóng)民相對獲得較多土地收益，“文景之治”一定程度上反映了當時農(nóng)民擁有較多的土地產(chǎn)權(quán)。但賦役不均導致土地兼并勢力的形成，進而出現(xiàn)大量法外私有土地，既不承擔賦稅，也不承擔徭役，雖非完全私有化，僅是占有權(quán)的私有化，但地主階級實際上控制了土地私有產(chǎn)權(quán)。占統(tǒng)治地位的貴族和官僚地主等兼并勢力力量的不斷強化，對土地國有形成嚴重威脅，導致國家稅賦銳減，迫不得已之下國家只能將賦役轉(zhuǎn)嫁給仍在其控制下的人民，而當其達到無法忍受的程度時，則只能“附托有威之門，以避徭賦”，必然使兼并勢力更瘋狂地兼并土地，造成惡性循環(huán)，最后政府只能向兼并勢力妥協(xié)，如北魏在推行“均田制”時允許權(quán)貴奴婢依良授田，實際上是對法外私有土地的一種默許。兼并的猖獗使得稅負不斷向越來越少的農(nóng)民轉(zhuǎn)移，而當王朝末期全國大部分農(nóng)民無法忍受時，為改變不利于自己的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民起義也將隨之全面爆發(fā)，我國自秦以來的兩多千年歷史即是農(nóng)民起義中“舊朝湮滅、新朝誕生”的輪回史。隱藏其中的則是土地產(chǎn)權(quán)的重新分配，歷朝初年均有明確土地產(chǎn)權(quán)的政令頒布，漢初“休養(yǎng)生息”、唐初的“均田令”、兩宋的“田制不立”、明初大力興農(nóng)及清初對新墾土地“永準為業(yè)”等政策均在一定程度上給予了農(nóng)民較之前朝后期更多的土地產(chǎn)權(quán)，因而能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復與發(fā)展，歷朝盛世也是由此而生。總的來說，在不同封建年代，雖然國有土地比例有所不同，但私有土地數(shù)量是逐步增加的。但因為我國封閉的經(jīng)濟特征使得我國這一段漫長的時間內(nèi)生產(chǎn)力發(fā)展水平并沒有較大的變化，雖然這段時期生產(chǎn)關系是適應生產(chǎn)力的發(fā)展水平的，但也僅是不完全土地產(chǎn)權(quán)制度不斷重復的演進，而且每經(jīng)歷一個朝代均不斷被固化，可以說，這段時期是我國農(nóng)地不完全私有產(chǎn)權(quán)制度的固化與復演階段。而且這一“路徑依賴”時期是如此漫長，直至西方列強入侵才打斷這一復演歷史，外國力量的介入使得我國在北洋政府時期和國民政府時期處于軍閥割據(jù)的境地，戰(zhàn)亂頻繁使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)混亂，不過基本仍是不完全私有產(chǎn)權(quán)制度。
（三）建國以來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進
1. 建國至改革開放前(1949-1978)
這一階段可分為兩個時期，即土改時期和公社化時期。中共在奪取政權(quán)后，主要基于其革命時期的知識存量、對廣大革命農(nóng)民“耕者有其田”的承諾以及國民黨和西方列強對新生政權(quán)的敵對情境等原因，通過《共同綱領》實現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的強制性變遷，確立了農(nóng)地私有制，使全國90%的農(nóng)民都獲得了土地，特別是其中約占人口總數(shù)70%的無地少地農(nóng)民獲得了約七億畝土地[17]，明確的產(chǎn)權(quán)邊界，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時也因此獲得了全國大多數(shù)人民的支持，在短期內(nèi)維護了政權(quán)穩(wěn)定。但建國初期復雜多變的國際環(huán)境，特別是共產(chǎn)主義政權(quán)面臨的惡劣斗爭環(huán)境，使得政府有改變“一窮二白”局面增強國力的緊迫需要，為積累資源使中國發(fā)展成為現(xiàn)代化工業(yè)國，必然要集中農(nóng)業(yè)剩余支持“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，資本積累的巨大需求使得終止農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)成順理成章之事。毛澤東在《關于農(nóng)業(yè)合作化問題》中指出：“如果我們不能在三個五年計劃解決農(nóng)業(yè)合作化問題，工業(yè)化就會遇到很大的困難”，所以政府在1952年完成國民經(jīng)濟恢復任務之后，借助“互助組—初級社—高級社—人民公社”等誘致性和強制性相結(jié)合的措施逐步將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變“私有”為“公有”：分得土地的廣大農(nóng)民面臨著勞動力和生產(chǎn)資料不足等問題，“互助合作”的方式在弱化分散經(jīng)營弊端的同時，還能通過集體力量建設小型水利等農(nóng)業(yè)公共基礎設施，在農(nóng)村經(jīng)濟恢復發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。但在互助組和初級社的生產(chǎn)組織形式下，收益權(quán)仍歸廣大農(nóng)民所有，政府無法有效控制農(nóng)業(yè)剩余將之用于發(fā)展工業(yè)，因此先后通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、“高級社”和“人民公社”等強制性制度安排逐步收回農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)也隨之歸集體所有，甚至自留地也全部收歸集體，農(nóng)民則成為國家的“農(nóng)業(yè)工人”。“人民公社化運動”的勝利標志著國家對農(nóng)村資源和農(nóng)業(yè)剩余的全面控制，也標志著政府權(quán)力主導的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度的形成，而且這一排他性極弱的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在我國持續(xù)二十多年，即使在1958年至1961年全國發(fā)生大饑荒的情況下，也只是作出一些觸及皮毛的“邊際改革”，這一時期基本處于“穩(wěn)定狀態(tài)”的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度，既不是共有或合作的私有產(chǎn)權(quán)，亦非純粹的國家所有權(quán)，而是作為一項國家控制但由農(nóng)村集體來承受的制度安排[18]。
2. 改革開放至今(1978-)
計劃經(jīng)濟時期政府強制推行的農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，績效低下，而安徽鳳陽小崗村“包產(chǎn)到戶”引致的農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，則是在保證農(nóng)地集體所有的前提下試圖解決激勵問題的妥協(xié)產(chǎn)物。這一制度使農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)實現(xiàn)了初步分離，農(nóng)民因獲得了土地的剩余控制權(quán)和索取權(quán)而爆發(fā)出前所未有的生產(chǎn)積極性，勞動生產(chǎn)率大幅提高及糧食連年增產(chǎn)說明該制度績效良好。因此，政府在1982~1984年間先后以“一號文件”明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的合法地位；1986年4月通過《民法通則》首次以法律形式確立農(nóng)地承包經(jīng)營制度；1993年在《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限在延長至三十年，并在同年頒布的《農(nóng)業(yè)法》中對這一規(guī)定予以確認；2002年在《農(nóng)村土地承包法》中肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的特權(quán)性質(zhì)，強化了農(nóng)民對承包農(nóng)地的處置權(quán)利；2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
綜上所述，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演化歷史主要經(jīng)歷了四個演化階段：一是先秦時期，這一時期是村社共同體公有產(chǎn)權(quán)制度向諸侯國土地國有產(chǎn)權(quán)制度演化時期；二是秦漢以來至建國初期的土地國有制下私有產(chǎn)權(quán)制度逐步強化時期，即農(nóng)地不完全私有產(chǎn)權(quán)制度不斷固化和復演時期；三是建國至改革開放之前的一段時期，農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)由社會主義改造形成農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度的演化時期；四是改革開放以來，家庭承包經(jīng)營制度的不斷推進所形成的混合產(chǎn)權(quán)演化時期：土地所有權(quán)歸國家或集體所有，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。可見，我國農(nóng)民在幾千年的歷史中并沒有真正擁有過完整的排他性農(nóng)地所有權(quán)。
三、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度效率低下的的原因探析：權(quán)力與權(quán)利錯配
基于前文的歷史回顧，可以發(fā)現(xiàn)土地國有制本質(zhì)上是把土地所有權(quán)從屬于國家主權(quán)，在沒有制度安排和組織執(zhí)行的情況下，則成為暴力支持下的一種意識形態(tài)[12]85，之所以出現(xiàn)這樣的情況，正是因為農(nóng)民階級（階層）與處于支配地位的階級（階層）之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，導致統(tǒng)治階級相對農(nóng)民具有強勢權(quán)力，所以才能在博弈中不放棄“土地國有”的觀念，進而實施農(nóng)地不完全私有產(chǎn)權(quán)制度。可以說，不穩(wěn)定性和模糊性始終伴隨著我國幾千年的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化進程，我國農(nóng)民在這一進程中也未真正享有過完整的排他性農(nóng)地所有權(quán)。下面則基于農(nóng)民、政府以及支配利益集團在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，來探討中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化的內(nèi)在規(guī)律和趨勢。
（一）政府權(quán)力之越位
政府權(quán)力在我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化歷史從未缺席，一直扮演著重要角色，究其根本原因在于，中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得政府財政收入必須依靠農(nóng)業(yè)，財政需要是政府權(quán)力介入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演化的最關鍵原因。歷史上每當財政吃緊，政府就會表現(xiàn)出強烈的侵占農(nóng)地收益傾向，明初朱元璋籍沒蘇松二府地主的土地以為官田，且以私租起稅，最直接的目的即是以江南財賦支撐明朝財政，當時蘇州官民田租共二百七十七萬石，其中官田之租竟為二百六十二萬石，占比高達94.6%。而每個皇朝末期，嚴重的土地兼并導致稅賦銳減，而在這一“虛弱”時期一般為內(nèi)部叛亂和外敵入侵頻發(fā)期，政府不僅需要維持其運轉(zhuǎn)的費用，還要支出大量鎮(zhèn)壓叛亂及抵御外敵的費用，財政支出的大量增加對應著財政收入的大量減少，政府唯有加賦，而加賦則會導致叛亂更多，稅賦更少，形成惡性循環(huán)。直至近代社會，西方列強入侵使中國面對前所未有之亂局，北洋政府和南京國民政府為維持大量戰(zhàn)爭開支，政府權(quán)力之手不斷伸向農(nóng)民，苛捐雜稅橫行。
新中國成立后，政府權(quán)力越位現(xiàn)象亦是普遍存在，強制性實施農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度，累積農(nóng)業(yè)剩余支持重工業(yè)發(fā)展。改革開放以來，政府在政績驅(qū)動下為了GDP增長和快速推進城鎮(zhèn)化，大量征用農(nóng)地進行大規(guī)模城市建設，背后其實也有很強的“土地財政”動機，據(jù)有關數(shù)據(jù)測算，目前全國財政的1/3來源于土地收入[19]。政府權(quán)力越位侵占農(nóng)民土地利益還可從下面的有關數(shù)據(jù)得到進一步體現(xiàn)：改革開放以來農(nóng)民已為我國經(jīng)濟建設低價提供了一億幾千萬畝耕地[20]；胡家勇（2012）通過對Z鎮(zhèn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民得到的征地補償費占出讓地價款的30.6%，鎮(zhèn)政府得到的城市基礎設施建設費（即土地出讓金）占31.5%，如果把政府各部門所得到的稅、費、基金加在一起，那么各級政府所得土地收入為69.4%[21]。土地財政作為一個體制現(xiàn)象的普遍化，以及城市規(guī)模的不斷擴大，必然要侵占農(nóng)民的土地，而當農(nóng)民沒有力量保護自己的產(chǎn)權(quán)時，拆遷慘案的出現(xiàn)也就不足為奇了。可見我國農(nóng)民雖然表面上享有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，但又因其沒有保護自己產(chǎn)權(quán)的力量，在與強勢政府權(quán)力博弈的過程中處于弱勢地位，甚至可能進行談判的能力也是欠缺的，土地權(quán)益則淪為政府用于滿足財政等各種需要的“蛋糕”，所以我國農(nóng)民得到的是“沒有保護裝置”的所有權(quán)，出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)形式與產(chǎn)權(quán)保護制度極不相稱的格局，也即是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完全的局面。
（二）支配利益集團權(quán)力之侵占
每個朝代處于支配地位的利益集團兼并大量土地，即是為了侵蝕農(nóng)民土地權(quán)益，《晉書·刁協(xié)傳》附《刁逵傳》：“有田萬頃，奴婢千人”，《宋書·謝弘微傳》：“田業(yè)十余處，僮仆千人”，《宋書·蔡廓傳》附《蔡興傳》中“會稽多豪右，不遵王憲。又幸臣近習，參半宮省，封略山湖，妨民害治”的記載反映了兩晉南北朝時期土地兼并嚴重，有大量人民以“奴”的身份依附豪強地主。更加瘋狂的是明朝神宗皇帝在萬歷年間一次就賜給他的兒子福王常洵民田二萬頃，而“王府官及諸閹丈地征稅，旁午道路，扈養(yǎng)廝役，廩食以萬計，漁斂慘毒不忍聞，駕帖捕民，格殺莊佃，所在騷然。”代表地主利益的權(quán)貴集團對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益的侵占使得國家稅賦銳減，政府自然不會心甘情愿與地主瓜分地租，在與地主集團的博弈中通過多次變法試圖主導地租的分配，如北宋王安石變法推行方田均稅開始，歷南宋之經(jīng)界、元之經(jīng)理、明之魚鱗圖和一條鞭，直至清之攤丁入畝，這些清查實際土地占有狀況的舉措，主要目的都在于強化政府在與地主瓜分地租博弈中的權(quán)力。但在這一博弈中國家與地主不是利益損失者，真正利益受損的還是廣大農(nóng)民，因為地主作為主導利益集團有能力將增加的負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，使得農(nóng)民的收益權(quán)被侵蝕殆盡。《皇朝經(jīng)世文編》卷三一，陳道《江西新城田租說》：“聞南昌新建佃田者，上則畝止二石，中或一石五六斗，下則畝率一石”。“無溢無歉，租賦平。”說明農(nóng)地剩余索取權(quán)被地主階級大量侵蝕，農(nóng)業(yè)風險也完全轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民，無論農(nóng)業(yè)產(chǎn)出如何，地租均是一樣的。《汪悔翁乙丙日記》卷二：“民皆不識字而仇恨官長。……問何以恨之。則以收錢糧故。問長毛不收錢糧乎？曰：‘吾交長毛錢糧，不復交田主糧矣’”可見地主階級對農(nóng)民階級的剝削已到何種程度，進一步說明我國古代農(nóng)民起義的根源在于處于支配地位的地主階級對農(nóng)地權(quán)益的大量侵占。
（三）農(nóng)民“權(quán)力”之失
我國自秦漢出現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有制之后，土地私有形態(tài)逐步占據(jù)主導地位，但在兩千多年漫長的封建王朝時期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的發(fā)展是不充分、不獨立、不完全的，只是表現(xiàn)為私有產(chǎn)權(quán)形式，其根源在于農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)始終無法擺脫“國家主權(quán)是最高產(chǎn)權(quán)”的陰影[22]，任何看似私有的產(chǎn)權(quán)都會受到國家的限制，歷經(jīng)掙扎仍逃不脫私有產(chǎn)權(quán)不完全的的困境，《詩經(jīng)·小雅·北山》中“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”一定程度上反映了這一困境。程念祺（2006）認為我國古代土地制度的根本問題在于缺乏一個穩(wěn)定的所有制度基礎[12]52。張杰（1998）則認為主要是中國古代法律缺失的原因?qū)е罗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺[23]，法律制度是最能反映一國產(chǎn)權(quán)保護水平的裝置，但“重刑輕民”的法律傳統(tǒng)使得古代中國幾乎不存在旨在保護產(chǎn)權(quán)的法律[24][25]。但筆者認為，國家權(quán)力越位以及支配利益集團的權(quán)力侵蝕，使得農(nóng)民階級利益被瓜分殆盡，皆因農(nóng)民階級無權(quán)力保障自身權(quán)利，所以古代中國才未出現(xiàn)真正意義上保護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的法律制度，地權(quán)不穩(wěn)定也成應有之事。
皇權(quán)政治集團、官僚地主集團等支配利益集團在與農(nóng)民集團的“重復博弈”過程中形成了特有的穩(wěn)定官民二重結(jié)構(gòu)，導致社會經(jīng)濟力量的分布極為分散，幾乎沒有什么階層能擁有足夠的談判能力[23]，支配利益集團的“圍三缺一”使身處于“民”階層的人們雖無“力”保護自己之“利”，但卻仍有通過科舉向上流動的機會，因而在當時社會中“非無貧富、貴賤之差，但升沉不定，流轉(zhuǎn)相通，對立之勢不成”[26]，使得原本處于分散狀態(tài)的農(nóng)民權(quán)力更加細碎化。農(nóng)家子弟千方百計擠入“官員”階層，只要進入“官員”階層，則有“權(quán)力”保護自己的產(chǎn)權(quán)不受侵害，甚至保護他人的產(chǎn)權(quán)不受侵害，如官員土地不用賦稅，很多農(nóng)民為避免交稅，把自己的土地記在官員名下，但這樣不可避免地導致土地兼并嚴重，農(nóng)民權(quán)益也必然遭受權(quán)貴地主階級的侵蝕，而國家能夠收稅的土地越來越少，國家為維持正常運轉(zhuǎn)，則必然增加賦稅，如此形成惡性循環(huán)，最終一發(fā)不可收拾，從而當大部分農(nóng)民無法忍受時則會暴發(fā)農(nóng)民起義，中國封建王朝的更迭歷史幾乎是如此循環(huán)重復的制度演進史。筆者看來，我國農(nóng)民階級的分散和權(quán)力缺失是其根本原因，沒有保護自己產(chǎn)權(quán)的“權(quán)力”，當權(quán)利被侵蝕所剩無幾時，將爆發(fā)出“最后的權(quán)力”——暴力推翻統(tǒng)治者重新分配土地產(chǎn)權(quán)，但是仍沒有突破這一不完全土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民階級雖通過暴力手段推翻了原來的權(quán)貴階級，但其獲得的報酬仍是不完全的土地產(chǎn)權(quán)，只是權(quán)貴階級換了一批人而已，所以這一不完全的土地產(chǎn)權(quán)制度在中國幾千年的封建王朝史中不斷上演。
綜上所述，筆者認為產(chǎn)權(quán)保護制度是產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，這一點被不少學者所忽略，值得一提的是，Markus Goldstein和Christopher Udry（2008）通過研究加納非排他性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)業(yè)投資和生產(chǎn)效率的影響，發(fā)現(xiàn)擁有更多政治權(quán)力的農(nóng)民投資和生產(chǎn)效率顯著高于其他農(nóng)民，因其權(quán)力能夠保證其投資和產(chǎn)出的安全[27]，可見，賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)并不能使農(nóng)民自動獲得其權(quán)利保障，須以權(quán)力作為其保障。產(chǎn)權(quán)保護制度是應由政府提供的公共物品，但政府有可能只提供形式上的“產(chǎn)權(quán)保護裝置”，實際上卻成為其他利益集團侵占農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的“幫手”，甚至是直接“對手”。我國從古至今之所以出現(xiàn)如此之多的強占強拆慘案，究其根源，正是因為我國農(nóng)民表面上擁有通過土地獲得“利益”之“權(quán)”，卻沒有保護此“權(quán)”之“力量”，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)雖在法律意義上被賦予給農(nóng)民，但農(nóng)民與強勢利益集團間“權(quán)力結(jié)構(gòu)”的不對稱導致兩者談判力存在巨大差距，特別是政府依托公共目標的名義就可“任意”將農(nóng)地“私有”產(chǎn)權(quán)變?yōu)檎a(chǎn)權(quán)，且以“單方面決定的、不公平的、掠奪性的、一次性的”價格進行轉(zhuǎn)讓，甚至各種政府權(quán)力對私人產(chǎn)權(quán)的侵蝕方式以文件或法律的形式出現(xiàn)，充分詮釋了政府權(quán)力是最高產(chǎn)權(quán)的涵義。
四、中國農(nóng)地制度改革策略初探：權(quán)力與權(quán)利的統(tǒng)一
所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)是法律意義上的概念，權(quán)利主體擁有足夠的力量維護自身諸項利益，“產(chǎn)權(quán)”在實際生活中才真正存在[28]。馬克思曾指出“當平等的權(quán)利相對抗時，力量起決定作用[29]”，且進一步指出權(quán)力不對等來源于生產(chǎn)資料私有制，資本家憑借其占有的生產(chǎn)資料而擁有剝削無產(chǎn)階級的“權(quán)力”，工人階級要想掌握自己的命運就必須使用暴力推翻資產(chǎn)階級，共同占有生產(chǎn)資料獲得對等的權(quán)力，才能獲得平等的權(quán)利。可見，“權(quán)利”本身并不能保證“權(quán)利”的實現(xiàn)，只有當權(quán)利主體所擁有的“權(quán)力”對等時，權(quán)力才會轉(zhuǎn)化為權(quán)利，利益結(jié)構(gòu)才會趨于平等。但一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到界限的地方為止，波里比阿（公元前204年——前122年）明確提出“只有以權(quán)力制約權(quán)力，才能避免專橫的趨向，才能保持國家權(quán)力的穩(wěn)定”[30]，而以權(quán)力約束權(quán)力，就必須建立這樣一種政府，在它的統(tǒng)治下一個公民不懼怕另一個公民[31]。
社會主義革命和建設的目的是使廣大人民群眾都享有平等的利益分配，而這一目標的實現(xiàn)以全體人民權(quán)力平等為必要條件，但在我國處于并將長期處于社會主義初級階段的現(xiàn)實情況下，實施完全的計劃經(jīng)濟已證明是不可取的，而發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟則必然帶來貧富差距和權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)民作為“統(tǒng)治階級不可分割的組成部分”，為新中國成立、社會主義建設以及改革開放的勝利付出了巨大的代價，而在中國取得矚目成就的今天，如何讓廣大農(nóng)民與“先富起來”的資產(chǎn)階層獲得平等權(quán)益？最關鍵的是增強農(nóng)民的權(quán)力，提高其博弈地位，即讓廣大農(nóng)民擁有保護自己土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，最起碼能夠擁有一定的談判能力。結(jié)合前面的分析，筆者認為可從以下幾個方面來介入農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演化過程，使制度演化向權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一的方向發(fā)展：一是增加農(nóng)民的權(quán)力；二是削弱非農(nóng)利益集團（資本集團）的強權(quán)；三是制約和監(jiān)督政府權(quán)力，最后則是公正司法體系的權(quán)力保障。
首先，借鑒工會的組織模式成立農(nóng)民集體組織，將農(nóng)民孤立分散的“原子式權(quán)力”組織起來形成一個較強的足以提升其談判能力的“集體權(quán)力”。現(xiàn)在我國基層村委會是政府自上而下從外部強制規(guī)定作為農(nóng)村集體管理者，且因各種原因并未有效發(fā)揮組織農(nóng)民維護農(nóng)民利益的作用。所以要增強農(nóng)民的權(quán)力行為能力，一方面，要在村民民主自治的基礎上強化村委組織的服務農(nóng)民的作用，另一方面，依托現(xiàn)有的農(nóng)村專業(yè)化合作組織建立更緊密更有凝聚力的農(nóng)會組織，但這些措施的關鍵是要給農(nóng)民選擇自己的“集體”的權(quán)利[32]，應由農(nóng)民自主決定集體范圍的大小、集體經(jīng)濟的組織形式和具體的所有權(quán)執(zhí)行主體，只有這樣才能提高農(nóng)民的談判能力，進而使農(nóng)民集體享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，強化集體經(jīng)濟組織對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力和利益保障能力。
其次，公權(quán)力的制約和監(jiān)督，即最大限度地排除行政權(quán)力對農(nóng)民集體土地的直接干預，落實和保護農(nóng)民集體的決策自主權(quán)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的博弈過程中，公權(quán)力因其利益動機與資本所有者一起侵蝕農(nóng)民的利益形成了目前我國特有的土地財政模式，因而要實現(xiàn)公權(quán)力的轉(zhuǎn)型，則要改變政府職能，將國家在土地上的利益從集體產(chǎn)權(quán)中剝離出來，改變不可持續(xù)的“土地財政”收入方式，同時改變政府行為方式和財政支出消費方式。而當政府為實現(xiàn)公共政策目標不可避免地要將農(nóng)地征用時，應在“占用為了公共目標，且所有者必須得到公平補償”的原則下構(gòu)建政府公權(quán)力的制約機制，將土地出讓金全部給予農(nóng)民集體，用于保障農(nóng)民的生存和發(fā)展[33]。
第三，限制非農(nóng)利益集團（特別是資本集團）權(quán)力的擴張。政府在轉(zhuǎn)變職能的基礎上，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，劃分與土地利益相關的各個行為主體的權(quán)利邊界，使非農(nóng)利益集團的權(quán)力和農(nóng)民組織的權(quán)力在“此消彼長”下形成較為平衡的“網(wǎng)絡式權(quán)力結(jié)構(gòu)[34]”，農(nóng)民集體組織的力量才有可能具備一定的談判能力與資本所有者階層進行談判，進而使得兩者的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，最終實現(xiàn)利益平衡。
最后，加強法制建設，完善司法體系，使“增權(quán)限權(quán)”措施成為可能。農(nóng)民集團“私權(quán)力”缺失，在與公權(quán)力和其他利益集團權(quán)力博弈時沒有足夠的談判能力，一個重要原因即是我國目前沒有針對保護農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的具體法律，有的也只是一些籠統(tǒng)的保護，而且我國的法律體系雖在產(chǎn)權(quán)配置過程發(fā)揮了重要作用，但只是一個通過自身權(quán)力來處理產(chǎn)權(quán)問題的權(quán)威機構(gòu)[36]，在發(fā)展經(jīng)濟的大背景下，地方政府強烈的政績需求易使法律成為“一紙空文”，而農(nóng)民無權(quán)力保障自身權(quán)利時，政府權(quán)力聯(lián)合資本權(quán)力侵犯農(nóng)民產(chǎn)權(quán)也就成了必然之事，農(nóng)民也只能選擇忍受或通過“群體事件”等暴力手段獲得“權(quán)力”，所以僅僅用“使每個農(nóng)民在職業(yè)上有完整的土地產(chǎn)權(quán)、在身份上擁有完全的公民權(quán)利”的權(quán)利建設理論[36]來推動農(nóng)民公民權(quán)的發(fā)展還是不夠的，仍需法律賦予權(quán)利主體權(quán)利不受侵犯的“權(quán)力”，通過推動法治建設、建全司法體系以及強化執(zhí)法力度來使全體農(nóng)民獲得平等的權(quán)力保障，讓法律和司法部門真正成為保障農(nóng)民權(quán)利的“權(quán)力來源”。
五、評論性結(jié)語
我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，不僅帶來了人民生活水平的快速提高，與此同時也帶來了收入差距的不斷擴大，究其原因，即在經(jīng)濟體制改革過程中形成了不同利益集團，而利益集團之間及其內(nèi)部權(quán)力的變化導致了我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了新的階層分立現(xiàn)象。我國經(jīng)濟發(fā)展成果應由廣大人民群眾共享，而不是由某一利益集團或階層獨享，這樣必然帶來其它階層利益的損失，是不利于我國經(jīng)濟的長期發(fā)展，所以在經(jīng)濟發(fā)展的過程中要保護好社會主義各階層的利益，特別是權(quán)力相對弱小的農(nóng)民等弱勢群體的利益，讓他們也真正分享改革開放帶來的成果，而不是讓經(jīng)濟發(fā)展的蛋糕被權(quán)力相對強大的官商階層所瓜分。
權(quán)利制度不是憑空產(chǎn)生的，要以隱藏在背后的權(quán)力制度為基礎，若沒有這個基礎，“權(quán)利”則無法得到真正的完整實現(xiàn)，只有將權(quán)力與權(quán)利“合二為一”才能真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的排他性和完整性。其實產(chǎn)權(quán)私有、國有或是集體所有在筆者看來是重要的，但卻不是最重要的，最重要的是與權(quán)利相匹配的權(quán)力，只有權(quán)利主體擁有了保障自身權(quán)利不受侵蝕的權(quán)力，其擁有的產(chǎn)權(quán)形式如何并不能影響權(quán)利主體獲得的應有利益，權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對平衡才能使博弈主體在博弈中相對平等地分享利益，真正在發(fā)展過程中實現(xiàn)“帕累托改進”，即在保證所有利益集團不受損的情況下提高社會總體福利。
暴力是權(quán)力的一個重要來源，但卻容易導致無序和混亂的出現(xiàn)，最終降低社會總體福利。美國期望通過自由持有武器來保障公民權(quán)利不受侵犯，但美國日益增多的暴力事件說明持有武器并不一定能使權(quán)利不受侵犯，我國武器禁止也頻發(fā)暴力事件，說明暴力只是最后的權(quán)力手段，權(quán)利并非只有通過暴力才能保障。權(quán)力真正來源于對資源的控制、對他人的影響力，以及自身權(quán)利受保障的程度。要建立保障公民權(quán)利的長效機制，最核心的是要賦予公民保護自身權(quán)利的權(quán)力，而真正賦予公民合法“權(quán)力”的是司法公正，唯有司法公正，任何公民在權(quán)利受到侵害時，都能通過公正的司法體系獲得“權(quán)力”。
（謝宗藩系廈門大學經(jīng)濟學院博士研究生；姜軍松系湘潭大學商學院教授、博士生導師；來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》( 月刊) 2015 年第 11 期）
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