——江蘇省農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的調(diào)研與思考
2015年，全國232個地區(qū)開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點，江蘇省有10個地方獲準開展試點。農(nóng)業(yè)部軟科學課題組在總結(jié)試點地區(qū)做法和經(jīng)驗的基礎上，分析了當前農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點面臨的突出問題，并提出了對策建議。
進展情況
截至2016年11月底，江蘇省共有36個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，貸款余額為15.5億元，同比增長102%；其中10個全國試點地區(qū)貸款余額為9.7億元，同比增長88%。
江蘇省農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款模式主要有以下4種：純農(nóng)地經(jīng)營權抵押、農(nóng)地經(jīng)營權抵押+其他抵押或擔保、第三方擔保+農(nóng)地經(jīng)營權反擔保和“農(nóng)土公司+農(nóng)發(fā)行”農(nóng)地經(jīng)營權抵押。試點地區(qū)開展的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，主要有以下特點：一是貸款抵押率較低，二是貸款利率較低，三是貸款期限較短，四是貸款額度存在較大差異。
共性問題
金融機構對試點總體上持審慎態(tài)度。我國《擔保法》、《物權法》以及《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》均認定農(nóng)地經(jīng)營權作為土地使用權的一種。2015年12月全國人大常委會發(fā)布《關于授權國務院分別暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定（草案）》，決定在試點地區(qū)暫停使用《擔保法》和《物權法》，但這并未從根本上改變對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的法律約束。
“兩證”頒發(fā)等前期配套工作影響了試點進程。截至2016年3月，江蘇省10個試點地區(qū)共有土地面積921.91萬畝，已完成確權登記的還不到60%。土地流轉(zhuǎn)后，《土地經(jīng)營權證》頒發(fā)往往很滯后，通常在客戶需要辦理農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款時再去補辦。
農(nóng)地經(jīng)營權抵押價值評估難。一是缺乏成熟的土地評估制度，程序不規(guī)范；二是缺乏科學的評判標準和評估經(jīng)驗；三是缺乏權威的土地價值評估機構和專業(yè)資質(zhì)的評估人員。江蘇省多數(shù)試點地區(qū)在當?shù)卦圏c文件中設立了經(jīng)營權價值計算公式。但是，由于多數(shù)試點地區(qū)采用租金一年一付或是每年按生產(chǎn)季節(jié)支付的方式，使得現(xiàn)行公式中將土地租金計入經(jīng)營權評估價值存在明顯的不合理。對于預期純收入是否應計入評估價值存在較大爭議。
農(nóng)地經(jīng)營權抵押處置難。一方面，金融機構缺乏專業(yè)人才對抵押品進行及時、有效處置，抵押品處置通道不夠流暢；另一方面，違約發(fā)生后到二次流轉(zhuǎn)之前，缺乏階段性的承接機制來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進行，金融機構可能面臨損失慘重的風險，對大面積推廣該試點顧慮重重，資金支持總量難以持續(xù)增加。
風險分擔機制難以充分發(fā)揮作用。一是農(nóng)業(yè)保險方面，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險的保額難以滿足其需求，農(nóng)業(yè)保險賠付程序冗長拖沓，經(jīng)營主體在賠付過程中缺乏話語權。二是風險補償基金方面，部分試點地區(qū)風險補償基金總量過小，與經(jīng)營權抵押貸款總額明顯不匹配，尚不足以起到風險緩釋的作用。三是涉農(nóng)擔保方面，部分試點地區(qū)并未設立與農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款相匹配的專業(yè)擔保機構，也沒有利用現(xiàn)有的擔保機構開展該項業(yè)務，擔保與信貸聯(lián)動機制比較欠缺。對策建議
完善法律制度，提供法律保障。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，盡快啟動相關法律修改程序。在《土地管理法》修改已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃后，加快落實該項修改。
完善試點配套制度建設。一是加快“兩證”頒發(fā)工作。搞好農(nóng)村土地確權登記頒證，土地流轉(zhuǎn)必須依法簽訂書面合同，并在指定機構備案。對流轉(zhuǎn)土地達到一定規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，及時發(fā)放《土地經(jīng)營權證》。二是構建功能更加完備的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)平臺。農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設要充分發(fā)揮其信息集聚和價格發(fā)現(xiàn)的功能，形成專業(yè)化服務。
建立健全經(jīng)營權價值評估機制。組建權威的土地價值評估機構，建立有效的土地評估制度和科學的評判標準，培養(yǎng)具有專業(yè)資質(zhì)的評估人員。在現(xiàn)行評估方法中，應充分考慮到農(nóng)地租金的支付方式、農(nóng)地附著物資產(chǎn)價值的高低，以及預期純收益是否計入抵押價值這些因素。首先，只有當租金支付年限大于一年時，超出一年租金的那部分已支付租金才可以計入已流轉(zhuǎn)的土地價值。其次，貸款期限內(nèi)預期純收入是農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的第一還款來源。對于預期純收入是否應計入經(jīng)營權價值，應結(jié)合實際情況加以考慮。第三，地上附著物的資產(chǎn)原則上可以計入經(jīng)營權價值計算，在抵押變現(xiàn)時這部分價值可用于清償銀行貸款。
建設土地管理階段性承接機制。一是通過成立涉農(nóng)擔保公司進行土地托底管理。可由多家大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)出資成立省級涉農(nóng)擔保總公司，在各試點地區(qū)成立分公司。由涉農(nóng)擔保公司為農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款提供擔保，同時獲得作為反擔保的農(nóng)地經(jīng)營權，為金融機構分擔風險。二是通過“全托管”服務組織進行土地托底管理。將“全托管”服務組織模式中的“貨幣型”全托管加以運用，可使金融機構免去接觸所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動直至實現(xiàn)銷售。金融機構將違約農(nóng)地、附著物資產(chǎn)以及附屬農(nóng)作物交由“全托管”服務組織進行管理，雙方根據(jù)附屬農(nóng)作物的種類、價值等情況約定托管收益，托管收益由“全托管”組織支付給金融機構，農(nóng)地所有收獲物則歸服務組織所有。三是成立農(nóng)土公司實現(xiàn)土地托底管理。可將江蘇沛縣的農(nóng)土公司模式加以推廣，由當?shù)剞r(nóng)工辦牽頭成立農(nóng)土公司進行土地托底管理。
建立更為完善的風險分擔機制。一是完善農(nóng)業(yè)保險增信。將政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)保險相結(jié)合，提高保費、增強保障。增設保險險種，加大指數(shù)保險范圍。二是完善風險補償基金。風險補償基金額度應與試點地區(qū)貸款總量相匹配，發(fā)揮風險緩釋的作用。進一步明確給予補償?shù)那樾我约巴瓿裳a償?shù)臅r間節(jié)點，提高效率。三是成立涉農(nóng)融資擔保體系。通過設立專門的涉農(nóng)擔保機構，為農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款提供擔保，實現(xiàn)貸款風險的分散。
作者單位：南通大學
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》 2017年09月09日
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