農(nóng)業(yè)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“壓艙石”。
近期的一系列會(huì)議都對(duì)“十四五”時(shí)期“三農(nóng)”工作作出部署，明確要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。解決好種子和耕地問(wèn)題，保障國(guó)家糧食安全。
“十四五”時(shí)期“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展應(yīng)該有哪些側(cè)重點(diǎn)？農(nóng)村土地制度改革還可以有哪些新探索？對(duì)此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者對(duì)知名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)社科院學(xué)部委員張曉山進(jìn)行了專訪。
張曉山肯定了“十三五”時(shí)期我國(guó)在“三農(nóng)”領(lǐng)域取得的成績(jī)，但也不諱言仍存在一些問(wèn)題。他感嘆“觸動(dòng)利益比觸及靈魂都難”，直言以土地制度改革為核心的農(nóng)村改革非常復(fù)雜，激進(jìn)的改革方式并不可行；他強(qiáng)調(diào)改革一定要尊重農(nóng)民意愿，不能搞運(yùn)動(dòng)式、一刀切，以行政命令的方式剝奪農(nóng)民的自主權(quán)。
他表示，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，不可能通過(guò)簡(jiǎn)單的土地歸并來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。“大國(guó)小農(nóng)”的國(guó)情決定了我們只能通過(guò)服務(wù)社會(huì)化擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)空間，通過(guò)生產(chǎn)專業(yè)化提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約度，通過(guò)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。
鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)良好開(kāi)局
NBD：您覺(jué)得“十三五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了哪些成效？
張曉山：“十三五”期間，鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)良好開(kāi)局。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018~2022年）》發(fā)布實(shí)施，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》頒布施行，鄉(xiāng)村振興制度框架基本形成。
具體而言，以農(nóng)村土地制度改革為中心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在不斷深化，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)一步鞏固完善，2億多農(nóng)戶領(lǐng)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策出臺(tái)，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”取得重大進(jìn)展，新一輪農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)啟動(dòng)實(shí)施。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資基本完成，6億多人集體成員身份得到確認(rèn)。《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》出臺(tái)，農(nóng)村改革“四梁八柱”基本構(gòu)建。
現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界矚目的重大勝利。
農(nóng)民收入提前實(shí)現(xiàn)翻番目標(biāo)。農(nóng)村居民人均可支配收入2019年突破1.6萬(wàn)元，提前一年比2010年翻一番，增速連續(xù)10年高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，由2015年的2.73:1縮小到2019年的2.64:1。
堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保中國(guó)的糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。完成8億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，劃定10.88億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，糧食產(chǎn)量連續(xù)6年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率突破60%，全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)70%，主要農(nóng)作物良種實(shí)現(xiàn)全覆蓋。全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)100萬(wàn)家，農(nóng)民合作社達(dá)到222.5萬(wàn)家，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織達(dá)到89.3萬(wàn)個(gè)，有力推動(dòng)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。
不過(guò)，當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍然突出，這些問(wèn)題重點(diǎn)集中在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，“三農(nóng)”問(wèn)題的徹底解決任重道遠(yuǎn)。
要提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益
NBD：“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨哪些新形勢(shì)？相應(yīng)地，您認(rèn)為“十四五”時(shí)期“三農(nóng)”領(lǐng)域的規(guī)劃應(yīng)該有哪些關(guān)鍵詞？
張曉山：“十四五”規(guī)劃《建議》明確，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
我認(rèn)為以下幾個(gè)方面的工作尤其需要重視：首先是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，確保中國(guó)的糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。
其次，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置。改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
再次，在城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大戰(zhàn)略中，深化農(nóng)村以土地制度改革為中心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步改革與完善農(nóng)村基層治理體系和治理機(jī)制，提升農(nóng)村基層的治理水平和治理能力；在有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，推進(jìn)農(nóng)村金融體制的改革。
另外，還要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，確保脫貧攻堅(jiān)成果的可持續(xù)性。
NBD：“十四五”時(shí)期，我國(guó)要以暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。您認(rèn)為“三農(nóng)”在暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)中應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色？
張曉山：如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)并向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。
通過(guò)深化改革促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，必將極大改進(jìn)農(nóng)村公共品供給狀況，補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)事業(yè)短板，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)和公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提升農(nóng)村基層的社會(huì)治理能力，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民的消費(fèi)，縣鄉(xiāng)消費(fèi)潛力就能充分挖掘出來(lái)，形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)而為擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的落實(shí)作出巨大貢獻(xiàn)，有力支撐構(gòu)建以暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主的新發(fā)展格局。
這是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的前所未有的挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)“六保”目標(biāo)所擁有的最為深厚的底蘊(yùn)，最終必將勝利實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。
應(yīng)放開(kāi)城市資源下鄉(xiāng)優(yōu)惠
NBD：十九屆五中全會(huì)提出，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。您認(rèn)為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系可以從哪些方面著手？
張曉山：首先要調(diào)整國(guó)民收入分配格局，讓更多的資源，首先是財(cái)政資源，向縣域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜。
其次，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動(dòng)，不能僅給鼓勵(lì)進(jìn)城的優(yōu)惠政策，原住民往往沒(méi)有能力來(lái)充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術(shù)、人才等資源下鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策也應(yīng)放開(kāi)。
這些生產(chǎn)要素要與農(nóng)村的土地等資源有效結(jié)合，才能改變農(nóng)村原有的要素配置，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。而要想改變農(nóng)村的要素配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的有效結(jié)合，農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)格局必須發(fā)生相應(yīng)變化。要在城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素開(kāi)放流動(dòng)的格局下保障農(nóng)民的權(quán)益。
另外，由于市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律，要素總是向生產(chǎn)率高、回報(bào)率高的部門和地區(qū)流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距短期內(nèi)還難以縮小。但政府要承擔(dān)起主體責(zé)任，通過(guò)調(diào)整財(cái)稅政策，在較短的時(shí)間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均享有最基本公共產(chǎn)品和社會(huì)福利方面的差距。
隨著促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊(yùn)含的國(guó)民收入分配格局將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國(guó)范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務(wù)的供給將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化將相互影響、有機(jī)結(jié)合。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施就是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，將形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、共同繁榮的格局。
審慎漸進(jìn)調(diào)整利益分配
NBD：產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，但實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺面臨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不充分、核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體去精英化、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不完善等問(wèn)題，針對(duì)“十四五”時(shí)期的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，您有哪些建議？
張曉山：首先，由人多地少的基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程所決定，多元并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將長(zhǎng)期存在。當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，在中國(guó)，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)方式。
而對(duì)于占多數(shù)的傳統(tǒng)小農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，未來(lái)他們的數(shù)量會(huì)逐步減少，但他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活躍期可能還會(huì)有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間；他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，使他們能分享到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)的利益。要根據(jù)各地基礎(chǔ)條件，因勢(shì)利導(dǎo)合理確定耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，通過(guò)綜合配套制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制演進(jìn)。
其次，對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。開(kāi)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不僅是生產(chǎn)規(guī)模，也包括生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)（如統(tǒng)一深松整地、集中育秧、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一烘干倉(cāng)儲(chǔ)等）的規(guī)模。因?yàn)閷?duì)小農(nóng)戶而言，實(shí)現(xiàn)這些生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，能夠有效降低他們獲取社會(huì)化服務(wù)的成本，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)戶向現(xiàn)代小農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變。
第三，鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)展多種形式的聯(lián)合與合作。農(nóng)民之間、農(nóng)民與非農(nóng)民之間將發(fā)育出多種形式的聯(lián)合與合作。農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上可以選擇合作社，也可選擇其他經(jīng)濟(jì)組織形式，可以仍舊以家庭經(jīng)營(yíng)形式獨(dú)立參與農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)，也可以以土地托管經(jīng)營(yíng)的方式把自己的一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)讓出去。關(guān)鍵是讓農(nóng)民自主選擇，切忌一刀切。
此外，還要大力培育高素質(zhì)農(nóng)民。這不僅能解決“誰(shuí)來(lái)種地”的現(xiàn)實(shí)難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問(wèn)題。同時(shí)，還要促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合。包括大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，加速發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)發(fā)展等。
NBD：深化農(nóng)村改革是“十四五”規(guī)劃《建議》的重要內(nèi)容。土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，您認(rèn)為“十四五”時(shí)期在盤活土地資源方面還可以有哪些探索？
張曉山：習(xí)近平總書記曾指出，要解決土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)、用之于城”的問(wèn)題。
如何使農(nóng)民成員作為集體土地所有者將農(nóng)村的地能用得上、用得好？這就需要頂層的政策推進(jìn)與基層的制度創(chuàng)新相結(jié)合。
“十四五”規(guī)劃《建議》提出，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。
事實(shí)上，多年來(lái)許多農(nóng)村地區(qū)都在進(jìn)行這方面的探索，通過(guò)農(nóng)民集體自主開(kāi)發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)或股份合作經(jīng)濟(jì)，既滿足市場(chǎng)剛性土地需求，又盤活閑置的集體建設(shè)用地資源，有利于農(nóng)民分享土地增值收益。
一些地方政府也先行先試，大膽探索，出臺(tái)政策鼓勵(lì)用農(nóng)村的集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房。這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也提出，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房。
2020年9月出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》明確，從“十四五”第一年開(kāi)始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。
這是國(guó)民收入分配格局的調(diào)整，財(cái)政制度的改革，實(shí)質(zhì)上意味著審慎而漸進(jìn)地推行利益分配格局的調(diào)整。
作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：每日經(jīng)濟(jì)新聞2020年12月28日
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